XV ENCONTRO DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA Universidade de Fortaleza 19 a 23 de outubro de 2015
A POSIÇÃO DO BRASIL NO TOCANTE À EFETIVAÇÃO DO PARLAMENTO DO MERCOSUL Ulisses Levy Silvério dos Reis1* (PG) 1
Mestrando em Ciências Jurídicas pelo Programa de Pós-Graduação em Ciências Jurídicas da Universidade Federal da Paraíba (PPGCJ/UFPB). Especialista em Direitos Humanos e Bacharel em Direito pela Universidade do Estado do Rio Grande do Norte (UERN). Professor Substituto da Universidade Federal Rural do Semiárido (UFERSA). E-mail:
[email protected] Palavras-chave: Mercosul. Cidadania Comunitária. Parlasul. Brasil.
Resumo O foco desta investigação centra-se no modo como o Brasil vem cumprindo os requisitos necessários à efetiva implantação do PARLASUL. Fruto dos movimentos globalizatórios pós-Segunda Guerra Mundial, o bloco econômico sul-americano tenciona constituir-se numa comunidade regional. Para tanto, necessita de uma instituição parlamentar em que se façam representar os interesses dos seus cidadãos. Cabe aos governos de cada um dos Estados-partes normatizar internamente as eleições dos seus representantes. Até então, somente o Paraguai e a Argentina já cumpriram tal obrigação. O Brasil, apesar do seu discurso internacional acerca da necessidade de fortalecimento do Mercosul, há anos deixa à míngua os projetos legislativos de regulamentação da matéria em trâmite nas Casas do Congresso Nacional. Tal postura implica em prejuízos tanto para os cidadãos brasileiros quanto para o Mercosul, uma vez que os primeiros deixam de escolher diretamente os seus representantes no PARLASUL e o próprio Mercosul não consegue desenvolver plenamente o seu projeto de integração regional do tipo comunitária, uma vez que, para tanto, é necessária a participação ativa do Brasil, dada a sua relevante envergadura territorial, populacional e econômica no contexto da América do Sul.
Introdução Originalmente, o Brasil e os países vizinhos mais próximos da América do Sul (Paraguai, Argentina e Uruguai), premidos pela necessidade de organizarem-se em bloco no afã de tornarem-se mais competitivos no mercado mundial globalizado, criaram o Mercado Comum do Sul (Mercosul). É inegável que tal instância regional tenta aproximar-se do perfil da União Europeia, embora o seu nível de integração esteja bem aquém do já constituído na experiência do continente europeu. Com o avançar das relações multilaterais entre os originais e os novos integrantes do Mercosul (Venezuela na condição de membro permanente; Bolívia em processo de acessão; Chile, Peru, Colômbia, Equador, Guiana e Suriname como países associados), foi natural a construção de um desejo comum de integração comunitária do tipo regional, a qual ainda se encontra em fase inicial. Para tanto, contudo, de elementar importância foi a constituição de um órgão parlamentar responsável pela representação dos cidadãos residentes nos países do bloco, intitulado Parlamento do Mercosul (PARLASUL). 1
A investigação ora perfilada busca descobrir se o Brasil vem desenvolvendo os esforços internos necessários à efetiva implantação do mencionado órgão legislativo de representação cidadã. Para o alcance de um comunitarismo regional, entende-se ser indispensável a existência de um órgão capaz de emprestar voz ativa aos indivíduos residentes nos países do bloco econômico. De acordo com as disposições do próprio Mercosul, é dever de cada país eleger os seus representantes no PARLASUL, os quais devem ser indicados a partir do voto direto dos cidadãos de cada um dos Estados. O que sucede no Brasil, porém, é que, pelo menos até então, tal representação vem sendo realizada de maneira indireta e em desprestígio da vontade popular. Parte-se, assim, da hipótese de que o país vem empreendendo esforços aquém dos necessários para o funcionamento do PARLASUL nos moldes determinados pelo próprio bloco econômico. Para que seja corretamente aferida a concretude da hipótese levantada, será esboçada a formação dos blocos regionais econômicos e comunitários como resposta ao capitalismo ínsito à etapa globalizatória dos mercados, demonstrando-se, assim, que o Mercosul e a União Europeia são instâncias coletivas típicas do pós-Segunda Guerra Mundial. Em seguida, buscar-se-á explanar como, de maneira paulatina, estas organizações vêm modificando o seu foco de atuação do aspecto meramente econômico para o de integração cidadã social. Por último, será apresentada como está a legislação brasileira no tocante à regulamentação do tema da eleição direta dos membros brasileiros no PARLASUL. A conclusão deste trabalho demonstrará o comportamento dos representantes políticos nacionais no tocante à efetivação integrativa do Mercosul no aspecto pinçado e quais as repercussões disso para o desenvolvimento do bloco e do projeto de cidadania regional.
Metodologia A metodologia empregada na pesquisa exposta constitui-se na pesquisa bibliográfica e documental. Foram analisadas obras científicas do tipo livros e artigos especializados nas matérias de integração regional, Direito Comunitário e Mercosul. Por igual, os documentos elaborados pelos órgãos deliberativos e decisórios do Mercosul e a pesquisa do estado de desenvolvimento dos projetos de lei tendentes à regulamentação da eleição interna direta dos membros do PARLASUL no Brasil foram imprescindíveis à obtenção das respostas buscadas.
Resultados e Discussão A partir da tradição kantiana, especialmente inaugurada com o opúsculo da Paz Perpétua, iniciouse uma utopia de se enxergar a humanidade unida em prol do desenvolvimento comum. Nada obstante o brilhantismo do Filósofo de Königbserg e a nobreza do seu desígnio, o fato é que a História dá testemunho da existência de antagonismos paramentados no contexto da coexistência de Estados que não tinham interesse em dialogar reciprocamente no que tange à promoção dos anseios dos seus súditos ou cidadãos, de acordo com o modelo westfaliano de soberanias. Esse padrão tradicional de relacionamento interestatal, especialmente a partir do final da Segunda Guerra Mundial (1939-1945), passou a ser repensado. Além de ensejar na consciência dos povos a necessidade de se democratizarem os regimes políticos existentes (HABERMAS, 2001, p. 61-62), o genocídio mundial trouxe ao imaginário coletivo que a matriz legitimadora e assecuratória dos direitos não é vinculada a qualquer categoria que transcenda o mero fato do enquadramento à espécie (neste sentido, cf. o art. 1º da Declaração Universal dos Direitos Humanos). 2
Apesar da proliferação de normas internacionais assecuratórias de direitos humanos e cidadania no pós-1945, é fato que este marco temporal também trouxe à tona fenômenos como a globalização e o neoliberalismo, os quais fatalmente modificaram o modo de relacionamento existente entre os países. A globalização torna permeáveis as linhas demarcatórias estatais, faz com que os atores internacionais se tornem menos dependentes dos territórios onde se inserem e, especialmente através da tecnologia, torna possível efeitos de uma ação provocada num Estado para bem além das suas fronteiras (HAMMAN e FABRI, 2008, p. 484). No mesmo contexto, o giro neoliberal destrói os padrões sociais estatais, desregula mercados, flexibiliza legislações trabalhistas e previdenciárias, impõe governos ao alvedrio do capital internacional, dentre outras medidas sem embasamento democrático. Dentre as respostas encontradas pelos organismos democrático-governamentais para o enfrentamento das demandas neoliberais encontra-se a constituição de entes supranacionais. O caso mais emblemático desta experiência é o da União Europeia (formalizada a partir do Tratado de Maastricht, assinado em 07/02/1992 e com entrada em vigor em 01/11/1993). Paulatinamente, o modelo europeu evoluiu de uma zona de livre comércio para a adoção de uma moeda única, livre circulação entre pessoas, formação de parlamento e jurisdição unificados etc. O aprofundamento de sua experiência, além de manter e verticalizar as conquistas sociais, políticas e democráticas, pode se constituir numa solução para a manutenção do equilíbrio econômico dos países componentes (FERREIRA, 2011, p. 48). Por força do avanço da experiência europeia e do impacto do binômio globalização-neoliberalismo, o continente americano tentou reproduzir a prática comunitária. Desde o século XIX, em 1889-1890, houve a Conferência Internacional dos Estados Americanos em Washington visando a constituição de uma União Internacional de Repúblicas Americanas, mas tal entidade restou marcada pelo interesse dos Estados Unidos de consolidar a sua intervenção geopolítica sobre o continente (DÍAZ BARRADO, 2012, p. 15-18). O processo integracionista iniciado pelos Estados Unidos não obteve ressonância em virtude justamente de sua ambição de dominação dos demais países americanos (BERMÚDEZ TORRES, 2010, p. 366). Apesar do fracasso do pan-americanismo, os países da região sul da América, conscientes da incapacidade estatal de lidar com os dilemas inerentes à sociedade globalizada, nutriram o intento de formar uma união supranacional capaz de atender aos anseios das suas populações. O Brasil, ciente também da necessidade de constituir uma área supranacional que pudesse fortalecer a sua economia em ascensão, bem como por ser protagonista comercial no contexto americano (segunda maior economia da América, segundo dados do Fundo Monetário Internacional disponíveis em ), uniu-se à Argentina, ao Paraguai e ao Uruguai e, em 26/03/1991, concluiu o Tratado de Assunção, responsável pela formação do Mercosul (a conformação definitiva do órgão somente veio à luz em dezembro de 1994, quando da assinatura do Protocolo de Ouro Preto). Atualmente, além dos países fundadores, compõe o bloco de forma permanente a Venezuela, enquanto a Bolívia encontra-se em estado de adesão e o Chile, o Peru, a Colômbia, o Equador, a Guiana e o Suriname são países associados. O avanço do processo de diálogo mercosulino fez com que as preocupações dos mandatários dos países componentes, inicialmente afetas exclusivamente aos interesses econômicos, migrassem também para a agenda social e para a formação de uma comunidade regional. A primeira tentativa de se aprimorar as condições econômico-sociais das pessoas residentes nos membros do Mercosul foi feita através da criação do Foro Consultivo Econômico-Social (FCES) e da Comissão Parlamentar Conjunta (CPCM), o que se deu através do Protocolo de Ouro Preto (1994). Apesar de tais entidades representarem um Poder Legislativo no órgão regional, limitavam-se elas a expressarem as aspirações governamentais dos membros componentes. 3
Some-se a isso tudo a evolução do conceito de cidadania verificado a partir do direito internacional dos direitos humanos. O que qualifica este designativo não é mais a mera atribuição formal de direitos fundamentais ao indivíduo (MARSHALL, 1967, p. 14), mas sim a concessão de direitos civis, políticos, sociais, econômicos e culturais por parte da entidade governamental a qualquer pessoa que resida ou se encontre em território sob sua soberania. E mais, a experiência exitosa dos blocos regionais (comerciais ou não) fez surgir a ideia de cidadania comunitária galgada na possibilidade de o ser humano influenciar na tomada de decisões que afetem interesses supranacionais (RODRIGUES, 2010, p. 112). O eco dessa necessidade de integração comunitária fez-se sentir nos representantes dos Estadospartes do Mercosul. Em julho de 2003, os então Presidentes da Argentina e do Brasil, Nestor Kirchner e Lula da Silva, propuseram a criação de um Parlamento regional, o PARLASUL. No mesmo ano, a Comissão Parlamentar Conjunta (CPMC) e o Conselho do Mercado Comum (CMC) aprovaram um Acordo Interinstitucional para que os Congressos Nacionais dos países do bloco agilizassem a tramitação das medidas legais nos ordenamentos jurídicos dos seus Estados – durante o biênio 2004-2006 – para a criação da instituição parlamentar regional. O PARLASUL, em 14/12/2006, foi instituído em Brasília/DF. A sessão de sua instalação deu-se no dia 07/05/2007, na cidade uruguaia de Montevidéu. No primeiro quadriênio (2006-2010), os parlamentares representantes de cada país, num número de 18 (dezoito) cada, seriam escolhidos entre os congressistas dos seus Parlamentos nacionais. A partir de então, deveriam ser eles escolhidos pelos cidadãos dos países membros. A justificativa disso é que os parlamentares escolhidos não devem representar os interesses dos Estados, como até então era feito nas instâncias deliberativas existentes (DÍAZ, 2014, p. 102), mas sim dos cidadãos dos membros do bloco, conforme os textos dos arts. 5º e 9º do Protocolo Constitutivo do órgão. Quanto à eleição direta para o preenchimento das cadeiras parlamentares do bloco, diga-se que as disposições provisórias do Protocolo determinaram dois períodos de transição até a sua efetiva implementação, o primeiro existindo entre 31/12/2006 e 31/12/2010 e o segundo com termos entre 01/01/2011 e 31/12/2014. Na primeira etapa transitória, cada Estado-parte contaria com 18 (dezoito) parlamentares, escolhidos dentre os membros componentes do Congresso Nacional de cada um dos países. Em dezembro de 2010, ultrapassado o marco de 31/12/2007 fixado na segunda disposição transitória do Protocolo, o CMC aprovou a Decisão n.º 28/2010 estipulando critério de proporcionalidade atenuada para a representação de cada país no Parlamento, cabendo ao Brasil o número de 74 (setenta e quatro) cadeiras. Enquanto não criada a legislação interna referente à eleição cidadã para a representação brasileira no Mercosul, por força do art. 4º da Recomendação do Parlamento do Mercosul de 28/04/2009 (aprovada por meio da Decisão CMC n.º 28/2010), o país não poderá eleger os 74 (setenta e quatro) membros a que tem direito. Ou seja, em permanecendo a inércia do Estado local quanto à elaboração legislativa tratada, a população ficará com a sua representatividade mitigada, contando apenas com 37 (trinta e sete) membros. O fato é que, até o momento, o Brasil não dá mostras efetivas de regulamentar em nível legislativo o tema. A primeira eleição para o Parlamento deu-se com égide na Resolução n.º 01/2007-CN; a segunda ocorreu mediante a Resolução n.º 01/2011-CN; a última, já neste ano de 2015, decorreu da Resolução n.º 02/2015-CN. Todas estas eleições indiretas, como se vê, foram normatizadas internamente pelo Congresso Nacional e sustentaram a escolha de representantes já ocupantes de cadeiras no Parlamento nacional. A busca de projetos legislativos acerca da matéria é responsável pelo encontro de duas proposições, uma oriunda da Câmara dos Deputados (PLC 5.279/2009) e outra do Senado Federal (PLS 126/2011), ambas com o andamento suspenso há anos (as consultas podem ser feitas nos sites 4
e ). De todo modo, visto o tempo de demora da tramitação, já se mostram obsoletas estas proposições, uma vez que, respectivamente, tinham por desiderato regulamentar as eleições ocorridas em 03/10/2010 e 07/10/2012. Contrastando com o desinteresse do Brasil, o Paraguai já fez a sua eleição direta para a composição das cadeiras a que faz jus junto ao Parlamento do Mercosul. Por seu turno, a Argentina já aprovou, sancionou, promulgou e publicou a Lei n.º 27.120, responsável por adaptar a sua legislação eleitoral à regulamentação da eleição direta dos seus representantes para o órgão parlamentar regional. Do modo como age, o Brasil contribui para a inocuidade da atuação do PARLASUL, uma vez que tal órgão é forçado a trabalhar com número de agentes aquém do necessário à promoção dos interesses dos cidadãos do bloco. A análise das pretensões sociais das pessoas componentes dos países da região necessita de um diálogo aprofundado e com uma carga a mais diversa possível de opiniões e representações (TAJRA e MARTINS, 2014, p. 145-146). A postura do Estado brasileiro também deixa claro um efeito nocivo para os seus próprios nacionais. Diz-se isso em razão de o Brasil, por ineficiência legislativa, vir operando com um número de representantes aquém do devido. Com isso, os anseios da população local são articulados deficitariamente junto ao PARLASUL, somando-se a tanto o fato de que sequer a população tem direito a proceder com a eleição direta dos seus mandatários. A atuação do legislador brasileiro nesse tocante revela um desinteresse pelo fortalecimento da integração do bloco, o qual atua em consonância e em prol das instituições nacionais. Sem a concretização do órgão parlamentar regional, o amadurecimento de uma cidadania mercosulina ficará comprometida, pois somente atuando equitativamente nas esferas nacional e regional poderão os cidadãos dos Estados-partes compreender a necessidade do agir comunicativo para a construção coletiva das condições dignas de vida na região (RODRIGUES, 2010, p. 113). Para o sucesso do projeto do Mercosul, é indispensável a modificação da atuação do Estado brasileiro quanto à concretização das ferramentas do Parlamento regional e à tentativa de se alcançar uma cidadania comunitária por parte dos seus nacionais. É chegada a hora de o Brasil assumir a sua posição de liderança no centro da América do Sul.
Conclusão Extrai-se concludentemente do esboçado acima que o Brasil, apesar do seu protagonismo natural no que tange ao bloco econômico mercosulino, parece não intencionar transferir para a realidade o discurso por si levado a cabo através dos seus representantes políticos. Diz-se isso porque, passados anos da deliberação regional acerca da necessidade de normatização da eleição direta dos membros componentes do PARLASUL, até então pouco evoluiu a matéria neste país. Por outro viés, países mercosulinos com menor representatividade territorial, populacional e econômica, tais como o Paraguai e a Argentina, tomaram a dianteira neste aspecto e regulamentaram as eleições diretas comentadas. Ou seja, vê-se que o Brasil foi ultrapassado pelos citados Estados no que toca à execução do projeto de desenvolvimento de uma cidadania regional comunitária no âmbito da América do Sul, objetivo este dito comungado pelos componentes do Mercosul. O papel do Brasil no bloco não pode ser menosprezado. Este último, por suas características econômica, territorial e populacional, detém protagonismo regional e de sua integração depende o sucesso do movimento de coalizão regional sul-americano. Um eventual desinteresse por parte do Brasil na consagração dos órgãos do bloco faria com que este perdesse e muito a sua capacidade de relacionamento 5
paritário com países e entidades regionais tidos como protagonistas do capitalismo global. Por outro lado, o Brasil também depende do sucesso do Mercosul para ostentar maior poder de barganha nas relações internacionais. Há uma dependência recíproca nesta coalizão. É necessário que a classe política brasileira se conscientize da necessidade de fortalecer as instituições democráticas do Mercosul e regulamente a eleição direta dos membros do PARLASUL pelos cidadãos do país. Caso a situação atual perdure por mais tempo, os brasileiros perdem em duas vertentes, pois tanto deixa o Brasil de ocupar todas as cadeiras a que tem direito em razão de suas características demográficas quanto carecem aqueles de influência na escolha dos mandatários mercosulinos, uma vez que estes permanecerão sendo eleitos indiretamente, ou seja, ao arrepio do efetivo interesse popular. Desse modo, o desiderato do comunitarismo regional, pelo menos num futuro próximo, permanecerá impossível de se concretizar.
Referências BERMÚDEZ TORRES, César Augusto. Proyectos de integración en América Latina durante el siglo XX: el Mercosur y el sueño que continúa vigente. In: Desafíos, vol. 22, núm. 2, Universidad del Rosario, Bogotá, julio-diciembre, 2010, p. 349-390. DÍAZ BARRADO, Cástor Miguel. Aspectos de la integración en América Latina y El Caribe. In: CANO LINARES, María Ángeles (Director). Migraciones internacionales en el espacio iberoamericano del siglo XXI. (Ciencias jurídicas y sociales; 134) Madrid: Dykinson, 2012, p. 15-25. DÍAZ, Alejandra. Os “múltiplos” direitos e obrigações do cidadão do Mercosul. Significados e alcance da cidadania. In: Revista de la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión - RSTPR. Año 2, n.º 3, Marzo 2014, p. 101-115. FERREIRA, H. R. L. A constelação pós-nacional de Habermas e a atual crise europeia. In: Constituição, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional. Curitiba, 2011, n. 4, Jan-Jun., p. 41-55. HABERMAS, Jügen. A constelação pós-nacional: ensaios políticos. Tradução de Márcio Seligmann Silva. - São Paulo: Littera Mundi, 2001. HAMANN, Andrea e FABRI, Hélène Ruiz. Transnational networks and constitutionalism. International Journal of Constitutional Law. Vol. 6, Nº 3 & 4, 2008. MARSHALL, T. H. Cidadania, classe social e status. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor; 1967. RODRIGUES, Alexsandra Gato. A Cidadania como Mecanismo Indutor do Desenvolvimento Regional no Âmbito do Mercosul. Desenvolvimento em Questão, v. 15, 2010, p. 99-131, TAJRA, Jamile Lourdes Ferreira; MARTINS, Mônica Dias. O Parlamento do MERCOSUL e a cidadania sulamericana. Revista Eletrônica de Ciência Política - RECP, v. 5, p. 132-149, 2014.
Agradecimentos Agradeço ao Professor Fredys Orlando Sorto aos colegas da disciplina Teoria Crítica da Cidadania (semestre 2015.1) do PPGC/UFPB pela possibilidade de entabular os diálogos responsáveis pela execução da pesquisa exposta e pelo encontro da conclusão igualmente apresentada.
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