A RESPONSABILIZAÇÃO DOCENTE NA ESTRATÉGIA 2020 DO BANCO MUNDIAL

Políticas educativas e trabalho docente

A RESPONSABILIZAÇÃO DOCENTE NA ESTRATÉGIA 2020 DO BANCO MUNDIAL Jean Douglas Zeferino Rodrigues UNICAMP – LOED [email protected] Sara Badra de Oliveira UNICAMP – LOED [email protected]

Resumo: O artigo analisa a mais recente estratégia educacional do Banco Mundial - a Estratégia 2020, “Aprendizagem para todos” - direcionando o foco aos elementos de responsabilização docente contidos no documento. Destaca elementos que se apresentam articulados e que operam segundo o objetivo de oferecimento de educação de qualidade para todos, a qual se vincula ao pressuposto essencial de contribuir para o desenvolvimento e competitividade econômica e para a diminuição da pobreza. Entre as diversas proposições são analisados os eixos que dão sustentação à reforma: o conceito expandido de sistema educacional e suas relações articuladas de responsabilização; a construção de uma base de conhecimento sobre as reformas; o fortalecimento da inicitiva privada; o gerencialismo e a responsabilização docente como principal ferramenta da gestão. Palavras-chave: Estratégia 2020; gerencialismo; responsabilização docente.

Introdução O relatório “Aprendizagem para todos” lançado em abril de 2011 pelo Banco Mundial recupera um conjunto de princípios que se tornaram marcas das orientações da entidade ao longo de suas cinco décadas de atuação e ao mesmo tempo apresenta algumas redefinições conceituais. O recente documento cumpre determinado papel, seja para dar conta de mudanças no cenário econômico, político e cultural, demandando, dessa maneira, atualizações na leitura e elaboração de um novo conjunto de orientações aos seus parceiros, seja, ainda, para ocupar um espaço estratégico reafirmando posicionamentos contidos em documentos anteriores. 1

Segundo o relatório, verificaram-se nas últimas décadas avanços consideráveis na educação representados através de índices focalizados como a melhora na permanência das crianças na escola e na igualdade de gênero, aumento de matrículas, diminuição do número de crianças em idade escolar não escolarizadas. Tal melhora seria tributária de políticas eficazes que englobam a educação e o desenvolvimento e da contribuição de governos, sociedade civil organizada, comunidades, e da iniciativa privada. Vale ressaltar o apoio conferido pelo Banco Mundial a esses esforços, por meio de uma atuação que abrange, para além da assistência técnica e financeira, sobretudo a dimensão das ideias (WORLD BANK, 2011). Embora o texto apresente um cenário positivo, destaca alguns “desvios” que justificam a nova estratégia, tais como: a existência de milhares de crianças fora da escola, a persistência da desigualdade de gênero, a crise que afetou grande parte dos países desenvolvidos em 2008, as significativas mudanças de ordem demográfica nos países em desenvolvimento somadas ao avanço de novas tecnologias de informação e comunicação que acabaram imprimindo novas exigências ao mercado de trabalho (IBIDEM). Considerando os problemas persistentes e as mudanças no cenário mundial, o foco estratégico atual do relatório incide no objetivo de oferecer “conhecimento de qualidade” para todos como condição para promover transformação produtiva e desenvolvimento econômico. A estratégia explicita que esse “conhecimento de qualidade” compromete-se com o fornecimento de uma força de trabalho mais apta e habilidosa, que seja capaz tanto de competir satisfatoriamente no mercado de trabalho como de gerenciar a própria vida. O documento pontua os diversos benefícios propiciados pela educação, os quais transcenderiam o nível do indivíduo e de sua família para alcançar a coletividade: além de aumentar a produtividade e o crescimento econômico, a educação possui papel na redução dos níveis de pobreza, incidindo também na melhoria da saúde e na redução da natalidade, na capacidade das pessoas em lidar com novas tecnologias e com tempos de crise econômica, contribuindo por fim com o aumento do engajamento na vida cívica. Como forma de alcançar esses benefícios múltiplos em um novo cenário marcado pelas transformações produtivas, o Banco Mundial reforça em sua nova estratégia a necessidade do desenvolvimento de novas habilidades e conhecimentos para além das habilidades básicas do português e matemática, o que inclui pensamento crítico, capacidade de resolução de problemas e habilidades para se trabalhar em equipe.

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Pontua-se que se desenha um papel central para a educação: esta é vista como alavanca para gerenciar os problemas econômicos, para que os abalos da economia sejam amenizados, para que as taxas de desemprego e de pobreza sejam reduzidas. Considera-se que sejam possíveis de ser administradas por meio da aquisição de habilidades e competências que tornem os indivíduos mais aptos a competir em um mercado de trabalho cada vez mais exigente. A crise educacional, em vez de decorrência histórica, transformou-se em causa da exclusão e da crise econômica; a educação tornou-se responsável, portanto, por dar conta destas questões - vistas como “efeitos” remediáveis (MESZÁROS, 2008) - por meio das poderosas ferramentas assentes sobre os discursos da “empregabilidade” e da “equidade”. A nova estratégia proposta pelo banco traz um conjunto razoável de elementos que, certamente, terão eco nas ações políticas dos países que se relacionam com as orientações da instituição. Autores como Verger e Bonal (2011) e Robertson (2012) já analisaram a proposta de modo que suas contribuições certamente subsidiarão as reflexões deste artigo. Os primeiros (VERGER E BONAL, 2011), centram sua análise em três argumentos: a) o conhecimento disciplinário e a insuficiência metodológica das políticas aplicadas pelo banco as quais não possibilitarão compreender/apreender os processos intrínsecos à relação criança/escola; b) a inclinação pró-mercado da estratégia e a reforma do setor público; e c) a fundamentação ausente no que concerne à relação amplamente citada entre educação e pobreza. Já Robertson (2012) explora a prioridade do ideário ideológico neoliberal nas propostas do Banco a partir de dois relatórios, o atual e uma produção de 19991. Com poucas análises publicadas em português acerca do novo relatório da instituição este artigo busca sistematizar e analisar brevemente as orientações do relatório “Aprendizagem para todos” (WORLD BANK, 2011), citadas a partir de agora como Estratégia 2020, voltando o olhar para os processos de responsabilização docente – accountability – presentes nas proposições do documento atual.

A Estratégia 2020 Em linhas gerais, os organismos internacionais (OI) desempenharam

papel

decisivo na proliferação de um conjunto de ações sugerindo a diversos governos as medidas que deveriam tomar frente às necessidades originadas pelas mudanças do

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Education Sector Strategy 1999 (Banco Mundial, 1999).

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mundo produtivo, a globalização e a extrema competitividade mundial. Os OI empreenderam esforços razoáveis para discutir a centralidade da educação neste processo. Constituindo-se como base segura e técnica - e pretensamente neutra - capaz de orientar a inserção dos diversos países na rota do progresso capitalista mundial, proliferaram reuniões, conferências, congressos, publicações e outras inúmeras iniciativas que influenciaram uma série de reformas e medidas em países espalhados pelo globo, notadamente os da periferia. Baseadas na perspectiva de acirramento do processo de globalização competitiva entre os países e de mudanças significativas no mundo produtivo, a lógica proveniente previa uma necessidade de formação educacional e profissional específica para as novas demandas. Reformar os sistemas de ensino e impingir-lhe novas características tornavase imprescindível para que os países não perdessem posições na acirrada corrida econômica. A lógica atual da Estratégia 2020 não difere do preceito de que a educação possibilita e contribui para o desenvolvimento dos países. A velha fórmula do capital humano presente nas orientações anteriores se apresenta, porém, revisada, como afirmam Verger e Bonal (2011), uma vez que o conceito de “anos de escolarização” é substituído pelo “rendimento educativo”. A nova consideração ao princípio do capital humano articula-se à defesa que a Estratégia 2020 faz ao destacar e vincular o crescimento, o desenvolvimento e a redução da pobreza ao processo de aquisição do conhecimento e de certas habilidades e não necessariamente aos anos de escolarização do indivíduo. A nova estratégia foca na aprendizagem por uma razão simples: crescimento, desenvolvimento, e redução da pobreza dependem do conhecimento e das habilidades que as pessoas adquirem, não do número de anos que elas passam em sala de aula. No nível individual, enquanto um diploma pode abrir portas para o emprego, são as habilidades do trabalhador que determinam sua produtividade e capacidade para se adaptar às novas tecnologias e oportunidades. Conhecimento e habilidades também contribuem para a capacidade dos indivíduos em promover uma família bem educada e saudável e se engajar na vida cívica [WORLD BANK, 2011, p. vii – viii, grifo e tradução nossos].

Ou seja, a Estratégia 2020 volta-se fortemente para o objetivo de que todos tenham a aprendizagem garantida como base para o desenvolvimento econômico fazendo com que o objetivo a perseguir respalde-se nos resultados acadêmicos para além do acesso à educação (ROBERTSON, 2012; VERGER, BONAL, 2011).

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Não é nenhuma novidade a presença marcante da teoria do capital humano ao longo dos documentos do Banco. No entanto, mesmo observando a alteração na Estratégia atual do conceito de anos de escolarização para rendimento educativo, pontuamos que o princípio é preservado apesar das formas para atingi-lo passarem por modificações. A ideia central do capital humano assenta-se no pressuposto de que “[...] um acréscimo marginal de instrução, treinamento e educação, corresponde a um acréscimo marginal de capacidade de produção” (FRIGOTTO, p. 41, 1996). Nesse sentido, o olhar da estratégia não descarta os anos de escolarização, mas destaca a importância de que esta escolarização produza os efeitos esperados, além de incorporar elementos que se situam para além da educação formal e mesmo além da questão estritamente educacional. Para dar prosseguimento e alcançar os objetivos da aprendizagem para todos a Estratégia 2020 parte da crítica de que não basta propiciar investimentos na educação, mas é preciso, sobretudo, garantir a qualidade, a eficiência e a eficácia de tais investimentos, o que coloca “menos ênfase na quantidade dos recursos alocados ao sistema educacional e mais ênfase na habilidade do sistema em transformar esses recursos eficientemente em resultados de aprendizagem” (WORLD BANK, 2011, p.15, tradução nossa). Desse modo, as prioridades da estratégia do Banco Mundial apontam em duas direções: a) reformar os sistemas de educação nos países parceiros fortalecendo sua capacidade de atingir os objetivos preconizados de aprendizagem; e b) construir uma base de conhecimento de alta qualidade sobre as reformas educacionais em nível global (IBIDEM). A reforma do sistema educacional e a construção de uma base qualificada de conhecimentos para sua promoção tem sua vértebra assentada em um princípio central: o aprofundamento da gestão (conhecimento e controle) dos amplos processos intrínsecos à escola. Isso significa dizer, segundo o Banco, que somente acesso e permanência não garantem a aprendizagem das habilidades requeridas e que o tempo investido em cada aluno deve ser aproveitado da melhor maneira possível para que seja permitido obter melhores resultados. Conceitos chaves como eficiência e eficácia mais uma vez ocupam lugar de destaque: “o desafio será fazer os sistemas de educação atingirem seus objetivos eficazmente e eficientemente, dadas as limitações de recursos financeiros, de capacidade técnica e administrativa […]”, para o que a assistência do Banco atuará nas frentes técnica, financeira e operacional (WORLD BANK, 2011, p. 18, grifo e tradução nossos). 5

A afirmação acima não difere dos princípios do relatório do Banco de 1995, Prioridade e Estratégias para a Educação, no qual, conforme Lauglo (1997), já estavam presentes o monitoramento de insumos, atenção aos resultados da educação, maior gerenciamento pelos objetivos e indicadores de performance, enfim, uma política que se orientava pelos resultados. Krawczyk (2002) esboça em suas análises a preocupação dos organismos internacionais com a formação para a gestão alertando que a reforma “[...] não foi devidamente acompanhada por uma adequada política de capacitação para a gerência de políticas públicas, o que deixa frágil a autonomia das instituições escolares e põe em risco o êxito da reforma” (KRAWCZYK, 2002, p. 50). As evidências que elegem a gestão do sistema como foco da Estatégia 2020 tem no gerencialismo as bases que subsidiam suas ações, de modo que não é demais resgatar que o conceito pode ser compreendido como uma racionalidade que busca fazer o melhor uso dos recursos independente da natureza do setor ou serviço. Segundo Shiroma (2006, p. 5) o gerencialismo tem como objetivo “[...] aumentar a produtividade e a eficiência e toma como indicador de desempenho, os resultados. É voltado à inovação, requer dinamismo, é centrado no cliente.” Em outras palavras, se entende que o Banco ao apontar a importância do rendimento educativo queira “eficientizar” os espaços educativos segundo determinados pressupostos de formação profundamente atrelados às necessidades exigidas pelo mercado de trabalho. Os apontamentos acima correspondem claramente aos valores oriundos do mundo empresarial cuja articulação com os organismos internacionais prolifera e reproduz o que Dale (2004) denomina de uma Agenda Globalmente Estruturada para a Educação (AGEE). Mesmo preservando as especificidades de cada país no cenário político e econômico observa-se a vinculação dos grandes organismos internacionais aos interesses mundiais privados, destacadamente aos países de capitalismo hegemônico (SHIROMA, EVANGELISTA, 2007). Cabe chamar a atenção que se trata não somente da consolidação de uma lógica de gestão, mas da proliferação de uma ideologia que transforma os direitos do cidadão em relações ancoradas na prestação de serviços, tendo o mercado como centro. Nesse sentido, Robertson (2012) destaca que o leque de políticas implementadas a partir dessa lógica gerou consequências devastadoras tanto do ponto de vista da oferta e qualidade da educação como para as sociedades nas quais estas políticas operaram. Na Estratégia 2020 está presente tanto o aprofundamento da gestão como ferramenta de produção de resultados de aprendizagem como a consolidação de uma 6

lógica que disputa os valores predominantes da sociedade de modo que dois elementos ocupam um lugar central para a consecução dos objetivos da estratégia e, dessa maneira, colaboram na compreensão do foco deste artigo - a saber, os elementos de responsabilização docente. São eles: a) o fortalecimento da iniciativa privada; e b) a reforma do sistema de educação, entendido em seu conceito expandido, articulado pela centralidade das relações de responsabilização entre os envolvidos. A intenção em destacar os dois elementos contidos na estratégia é que ambos fazem parte de um conjunto de ações articuladas em nível global e que buscam, através de uma série de iniciativas, reformar não somente as instituições, mas os indivíduos que as operam, no caso, os professores e outros profissionais da educação (WORLD BANK, 2011). Que centralidade ocupa o fortalecimento da iniciativa privada e como ela relaciona-se com o anseio da reforma do sistema escolar?

O fortalecimento da iniciativa privada Um dos argumentos é que há uma crença ideológica, e não poderia ser denominado de outra forma, de que os pressupostos oriundos da gestão empresarial são superiores às formas e principalmente aos valores operados pelo setor público. Este é apresentado pelos OI como atrasado, burocrático, suscetível à corrupção e incompatível aos pressupostos da eficiência e do dinamismo do setor privado. Segundo Clarke e Newman (1997, p. 49 apud BALL, 2004, p. 1117) a ideia da iniciativa privada canalizar todos os aspectos positivos apresenta-se como um “[...] mito político eficiente que celebra a “superioridade” da gestão do setor privado em “parceria” com o Estado, sobre e contra a modalidade conservadora, burocrática e apática de administração do setor público”. E por se tratar de um mito, reserva-se ao mundo ideológico uma vez que não há evidências de que as ações escolares da iniciativa privada são superiores à intervenção da escola pública estatal. Verger e Bonal (2011) da mesma forma afirmam existir uma crença na Estretégia 2020 de que as instituições privadas são melhores que as públicas, porém, deixam claro que a proposta em questão não apresenta evidências sobre a superioridade das escolas privadas. Outro argumento central por trás do discurso propositivo da superioridade privada são os interesses em transformar, a partir do “toque de Midas”, a perspectiva do direito do cidadão em serviços suscetíveis à exploração pelas redes privadas que operam em nível mundial. O Banco Mundial, segundo Robertson (2012), utiliza inúmeros subterfúgios e estratégias em períodos de crises políticas e econômicas para validar sua 7

agenda e assim empreender as políticas para privatizar a educação. Através das orientações da Estratégia 2020 sugere que governos diminuam as barreiras e os limites do sistema público estatal junto à iniciativa privada, que cresce continuamente e organiza-se cada vez mais em uma indústria especilizada cujo cerne de ação localiza-se nos contratos de Parceria Público-Privada (PPP). Essa indústria, […] estabelece as regras, normas e instituições que orientam o comportamento dos participantes e afetam as oportunidades disponíveis para os outros” (Cutler; Haufler; Porter, 1999, p. 4). Essa indústria especializada em PPPs é então parte de uma indústria emergente de serviços da educação, que inclui um número crescente de consultores da educação operando globalmente, organizações de administração educacional, bem como fundações educacionais e filantrópicas engajadas em moldar políticas e práticas na educação. (ROBERTSON, 2012, p. 297)

Torna-se evidente a articulação entre os interesses privados materializados no fortalecimento de corporações que atuam no segmento educacional que se relacionam direta ou indiretamente a governos e lideranças numa “campanha” disputando tanto as concepções como, consequentemente, os futuros serviços a serem explorados no recuo do Estado como provedor dos mesmos. A harmonia entre os interesses privados e as orientações do Banco fortalece o argumento de Dale (2004) quando destaca a globalização a partir de uma série de mecanismos políticos e econômicos para a organização da economia global segundo a necessidade de manutenção e fortalecimento da própria sociedade de mercado, sendo que a pressão econômica transnacional torna-se elemento chave no processo de adesão aos seus princípios. Nesta perspectiva, a globalização organiza-se a partir da presença supranacional de ideias, normas e valores que retornam com posicionamentos às certas questões nacionais, de modo que tal processo é analisado a partir de três conjuntos de atividades que se relacionam entre si: econômica, com o hiperliberalismo; política, com a governação sem governo; e cultural, com a mercadorização e o consumismo (DALE, 2004). Considerando que há pressões econômicas que se constituem em mecanismos persuasivos para a adesão aos valores e regras supranacionais, pode-se, por semelhança, interpretar que a recomendação do Banco na Estratégia 2020 sugerindo a redefinição do conceito de sistema escolar aos parceiros da instituição constitui-se naquilo que Dale (2004) afirma ser uma regra, norma e/ou ideia supranacional.

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O

conceito

expandido

de

sistema

de

educação

e

a

centralidade

da

responsabilização como mecanismo de gestão A governança sem governo transforma-se em um dos grandes objetivos dos OI, entre os quais, o Banco Mundial. Para tanto, a Estratégia 2020 oportunamente redefine o conceito de sistema educacional para algo muito mais expandido e, nas palavras do banco, “inclusivo”, que neste caso significa incorporar a iniciativa privada como parte do próprio sistema de educação do país. A redefinição do conceito de “sistema educacional” contida no documento, apesar de longa, torna-se necessária uma vez que esclarece não só a via de entrada das operações da iniciativa privada na educação, mas a lógica que a sustenta. Nesta estratégia, “sistema educacional” inclui a gama completa de oportunidades de aprendizagem que existem num país, quer sejam fornecidas ou financiadas pelo sector público quer privado (incluindo organizações religiosas, organizações sem fins lucrativos ou com fins de lucro). Inclui programas formais ou não formais, para além de toda a gama de beneficiários e interessados nestes programas: professores, formadores, administradores, funcionários, estudantes e as suas famílias e empregadores. Inclui também as regras, políticas e mecanismos de responsabilização que aglutinam um sistema de educação, bem como os recursos e mecanismos de financiamento que o sustentam. Este conceito mais inclusivo do sistema educacional permite ao Grupo do Banco e aos países parceiros aproveitar as oportunidades e eliminar as barreiras que se situam fora dos limites do sistema tal como ele é tradicionalmente definido. (BANCO MUNDIAL, 2011, p. 5, grifos nossos)

Segundo Robertson (2012) a redefinição do sistema educacional torna-se a porta de entrada do setor privado de maneira sistemática, uma vez que estão inclusos desde governos nacionais e locais, provedores privados de educação até organizações com fins lucrativos. A autora também chama a atenção para o papel da IFC (International Finance Corporation/Corporação Financeira Internacional) na Estratégia 2020. A instituição tem como objetivo ser um órgão de fortalecimento e apoio à iniciativa privada nos negócios da educação e recebe atenção especial no documento. Concomitante a inserção da IFC nas articulações do Banco e seus parceiros, a nova estratégia afirma um panorama em que “um sistema educacional consiste em todas as partes interessadas na provisão, financiamento, regulação e uso dos serviços educacionais” (WORLD BANK, 2011, p. 16, grifo e tradução nossos). Ou seja, todos os interessados estão preocupados, entre outras coisas, com a regulação do sistema educacional e o uso dos serviços. Segundo a Estratégia 2020:

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A abordagem de sistema educacional da nova estratégia foca em aumentar a responsabilização (accountability) e os resultados, como um complemento para gerar resultados. Fortalecer os sistemas educacionais significa alinhar sua governança, gestão de escolas e professores, regras de financiamento, e mecanismos de incentivo com o objetivo de aprendizagem para todos. Isso implica reformar as relações de responsabilização entre os vários atores e participantes do sistema educacional para que essas relações sejam claras, consistentes com as funções dos indivíduos, medidas, monitoradas, e apoiadas. Significa, também, estabelecer um claro feedback entre financiamento (incluindo ajuda internacional) e resultados (WORLD BANK, 2011, p. ix – x, grifos e tradução nossos).

O documento deixa claro que para se atingir os objetivos de aprendizagem para todos é preciso buscar o aprofundamento da gestão do sistema a partir das seguintes iniciativas:  foco no crescimento da responsabilização (accountability) para melhorar os resultados;  gerenciamento das escolas e professores;  mecanismos de incentivo;  reforma das relações de responsabilização entre os vários atores;  medição e monitoramento das funções individuais.

Da mesma forma, a Estratégia 2020 recomenda o fortalecimento do sistema de educação. Porém, o fortalecimento deve abarcar não o sistema público e estatal, que nesta perspectiva se enfraquece enquanto provedor do direito à educação, mas sua nova definição, ampliada e incorporando amplos setores da sociedade, entre os quais a iniciativa privada. Nesse sentido, a estratégia sugere que as ações sejam interrelacionadas e que as partes sejam reformadas mediante relações de responsabilização (accountability) possibilitanto, ao mesmo tempo, serem mensuradas. Nesse quesito, sugere a utilização das Tecnologias da Informação e Comunicação como forma de melhorar o desempenho, favorecer a responsabilização do sistema a um baixo custo (IBIDEM, p. 18). Assim, o estabelecimento de claras relações de responsabilização que permeiam o conceito expandido de sistema educacional - em suas múltiplas funções, domínios e atores responsáveis - atrelado a sua mediação e monitoramento constantes, devem conduzir ao objetivo último da estratégia, a “aprendizagem para todos”. Como dito, este se articula a uma nova preocupação de prover, para além do acesso e da permanência, qualidade de aprendizado vinculada ao desenvolvimento de novas habilidades e 10

conhecimentos, o que não se restringe à educação formal tampouco ao domínio do público estatal. Com intuito de conquistar este objetivo, reforça-se a necessidade do fortalecimento de um sistema educacional amplamente definido permeado por relações de responsabilização, nas quais estão incluídos os diferentes atores e os diferentes domínios da política, e as quais devem ser constantemente monitoradas e controladas com objetivo de garantir resultados mensuráveis ligados àquela qualidade de aprendizagem. O Banco reforça, dessa forma, a necessidade de aprimoramento das avaliações do desempenho dos estudantes, o que deverá incluir outros indicadores capazes de medir a aquisição das novas habilidades necessárias no contexto de trabalho atual. Reforça também a necessidade de construir novos indicadores que estabeleçam claramente as funções e meçam o desempenho dos diferentes domínios da política e de seus atores responsáveis. Tais domínios e atores, responsáveis por atingir os resultados mensuráveis, incluem: mecanismos de alocação de recursos; regras de financiamento que abrangem gastos públicos e privados com educação; mecanismos de incentivo ligados ao desempenho; políticas de pagamento, formação e gestão de professores; avaliação do desempenho dos estudantes; equidade e inclusão; monitoramento e informação; provisão privada; incluindo outros domínios e atores cuja “efetividade [...] em produzir resultados de aprendizagem e habilidades deve ser medida e monitorada em todos os níveis” (WORLD BANK, 2011, p. 60, tradução nossa). A efetividade dessas relações – como aquela entre o governo e as entidades não-estatais contratadas para prover serviços educacionais – deve ser monitorada e medida em termos de resultados de aprendizagem, para que um claro feedback entre financiamento e resultados seja estabelecido. Dessa forma, a abordagem sistêmica ajuda a garantir que os recursos educacionais nacionais – tanto públicos quanto privados – e a ajuda internacional sejam usados de forma efetiva e eficiente (WORLD BANK, 2011, p. 21, tradução nossa). Um dos fundamentos da abordagem sistêmica é prover informações confiáveis e acuradas a respeito dos papéis e do desempenho de estudantes, provedores, e instituições, o que permite aos formuladores de política perceber as conexões entre eles e identificar as necessidades mais urgentes e as lacunas na capacidade institucional, assim como as opções para saná-las (WORLD BANK, 2011, p. 25, tradução nossa).

Assim, “a qualidade desses domínios da política e quem são os responsáveis por eles são questões críticas para a reforma educacional” (IBIDEM, p. 17, tradução nossa). O controle sobre essas questões é visto com o potencial de prover informações 11

confiáveis capazes de orientar a alocação de recursos, investimentos e políticas visando incidir sobre os aspectos do sistema que necessitem ser melhorados com vistas a atingir os objetivos estabelecidos. O Banco fornece exemplos de países (ex. Uruguai) que respaldados no desempenho dos estudantes em avaliações externas, focaram atenção em políticas de formação em serviço para professores, treinamento de diretores, realocação de recursos públicos, sistemas de incentivo baseados em bônus. Apesar do monitoramento expandido estender seu controle sobre múltiplos domínios e atores, ainda se verifica a permanência da avaliação do aprendizado dos estudantes como sinônimo de qualidade educacional e como resultado maior a ser perseguido. Evidencia-se que paralelamente ao desenvolvimento de uma base objetiva de dados mensuráveis caminha um conjunto de medidas indutoras de mudança de comportamento (premiação/punição) que contribuem para articular todo o processo às finalidades da reforma. Tais indícios correspondem ao que Freitas (2012) denominou de uma concepção neotecnicista de educação, uma vez que se parte de uma pretensa neutralidade, à luz da racionalidade, eficiência e produtividade. Da mesma forma a gestão gerencial do sistema articula-se aos processos pedagógicos, tornando o professor um mero executor (BALL, 2005), à medida que se fortalece o “aumento do controle central das políticas” e de uma “padronização nos processos escolares”, “por meio [...] da regularidade dos exames nacionais de avaliação e a prescrição normativa sobre o trabalho pedagógico” (OLIVEIRA, 2008, p. 5). Freitas (2012, p. 383) reforça que os “‘standards’, ou expectativas de aprendizagens medidas em testes padronizados” induzem “processos de gerenciamento da força de trabalho da escola (controle pelo processo, bônus e punições)”, caracterizando um cenário em que a autonomia conferida às escolas é “mitigada” (LIMA, 2011, p. 133), à medida que se traduz em maior responsabilização do professor e no fortalecimento do nível central como condutor da direção política da reforma. Encontra-se fortemente presente na Estratégia 2020 o controle dos processos via monitoramento e medição; enfim, o aprofundamento da gestão do sistema como meio de produzir resultados assume, explicitamente, contornos tecnicistas. Com relação às reformas em andamento que muito se relacionam às recomendações da Estratégia 2020, Freitas (2012, p. 383, grifos meus) afirma que:

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O tecnicismo se apresenta, hoje, sob a forma de uma “teoria da responsabilização”, meritocrática e gerencialista, onde se propõe a mesma racionalidade técnica de antes na forma de “standards”, ou expectativas de aprendizagens medidas em testes padronizados, com ênfase nos processos de gerenciamento da força de trabalho da escola (controle pelo processo, bônus e punições), ancorada nas mesmas concepções oriundas da psicologia behaviorista, fortalecida pela econometria, ciências da informação e de sistemas, elevadas à condição de pilares da educação contemporânea. Denominamos esta formulação “neotecnicismo” [...].

As reflexões elaboradas pelo autor esclarecem e fundamentam uma análise crítica da perspectiva assumida pelo Banco na Estratégia atual, embora o texto não se direcione diretamente ao documento. Conforme o autor o neotecnicismo estrutura-se em três grandes categorias: responsabilização (accountability), meritocracia e privatização. Um sistema de responsabilização organiza-se em torno de avaliações padronizadas para estudantes, publicização dos resultados do desempenho da escola e prêmios e punições (FREITAS, 2012), o que caracteriza o componente da meritocracia presente nas formulações dos mecanismos de responsabilização.

As recompensas e sanções compõem o caráter meritocrático do sistema, mas não só, já que a própria divulgação pública dos resultados da escola constitui em si mesma uma exposição pública que envolve alguma recompensa ou sanção públicas. A meritocracia é uma categoria, portanto, que perpassa a responsabilização. Ela está na base da proposta política liberal: igualdade de oportunidades e não de resultados. (FREITAS, 2012, p. 383).

A Estratégia 2020 do Banco não explicita o conceito de meritocracia como fio condutor das políticas propostas. No entanto, podemos perceber que estas políticas caracterizam-se por uma base meritocrática à medida que são propostos mecanismos de incentivo ligados ao desempenho, os quais podem traduzir-se na implementação de pagamentos por mérito, em que se premia o desempenho dos profissionais sejam quais forem as condições para o exercício de sua função. Mais uma vez, o professor ocupa lugar de destaque na reforma, seja pelo aspecto da construção ideológica da “nobreza de seu ofício”, seja porque os processos de responsabilização, pagamento por desempenho, visibilidade negativa, cobrança perante a comunidade, adoecimento recairão sobre seus ombros (RODRIGUES, 2010), assemelhando-se àquilo que Shiroma e Evangelista (2007) denominaram como “professor, protagonista e obstáculo da reforma”. Assim, o componente meritocrático da reforma traduz-se no condicionamento do pagamento ao alcance de resultados mensuráveis e a adoção das prescrições da reforma.

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O Banco fornece exemplos de reformas com essa ênfase levadas a cabo em alguns países: [em Bangladesh], incentivos financeiros são oferecidos a estudantes, professores e escolas caso mais estudantes provenientes de áreas rurais sejam matriculados e caso esses estudantes aumentem suas taxas de frequência escolar e alcancem níveis mais altos de desempenho (WORLD BANK, p. 44, tradução nossa).

Também é possível verificar o fio condutor meritocrático em dois outros exemplos apresentados na Estratégia 2020, um na Índia outro no Paquistão. Em ambos, a iniciativa de responsabilização consiste em publicizar os resultados da escola para a comunidade local através dos Boletins Escolares, impressos e pela internet. Segundo o Banco, a iniciativa possibilitou aos pais, de posse de maiores informações, pudessem exercer melhor poder de responsabilização sobre os profissionais responsáveis pelo processo educativo (WORLD BANK, 2011, p. 18) Neste caso, a punição e a premiação (elementos de um sistema de responsabilização), ocorrem a partir da cobrança ou elogio da comunidade mediante bons ou maus resultados. No resumo da ópera, é o professor que imediatamente será exposto mediante seu desempenho. Dessa forma, a abordagem sistêmica aparentemente dilui os mecanismos de controle e responsabilização sobre os diversos atores e domínios da política, como se a culpabilização recaísse igualmente sobre todos. No entanto, ao impingir os mecanismos de meritocracia acima abordados, a “responsabilização unilateral” (FREITAS, 2007) permanece praticamente intocável. Isso porque na abordagem proposta pelo Banco, cada ator é responsável por diferentes questões específicas: aos provedores públicos e à iniciativa privada, cabe o monitoramento e financiamento; à comunidade cabe também o financiamento e a cobrança efetivada por meio da prestação de contas; ao professor, cabe atingir os objetivos por resultado não importando as dificuldades, à medida que é sobre ele que recaem as premiações e punições, manifestas seja sobre a forma de bônus, seja sobre a forma da visibilidade negativa gerada pela exposição pública das notas dos testes padronizados. Por fim, a terceira categoria do neotecnicismo é a privatização que de certo modo já foi explorada anteriormente. Segundo Freitas (2012) a mudança de conceito entre público estatal e público não estatal abriu novas possibilidades para a iniciativa privada através dos contratos de gestão assumidos no universo das parcerias públicoprivadas. Essa abertura reforçou a perspectiva de gestão gerencial nos órgãos públicos, 14

ao instituir a possibilidade de uma instituição pública estatal ser administrada pela iniciativa privada.

Considerações finais A Estratégia 2020 para a educação reapresenta, em

grande parte,

posicionamentos lançados em documentos anteriores. Ou seja, a visão fundamentada na perspectiva do capital humano, a política de focalização dos recursos, a centralidade da gestão e controle do processo como caminho para a produção de resultados de aprendizagem, reaparecem. Alguns eixos ganharam ênfase como a redefinição do conceito de sistema de educação a qual incorpora e sistematiza de fato as operações da iniciativa privada na educação. Outro aspecto que chama a atenção é a centralidade assumida pelos processos de responsabilização a partir da redefinição do conceito de sistema de educação. A promoção da responsabilidade entre os atores do sistema educativo tornou-se uma das principais ferramentas para a busca dos objetivos da Estratégia 2020: a aprendizagem para todos. No entanto, observou-se que, mesmo com o discurso de uma suposta divisão de responsabilidades entre os componentes do “novo conceito de sistema”, será sobre os ombros dos professores que as consequências das políticas de responsabilização recairão.

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