A Segurança em Fronteiras no Continente Americano

Graduanda do 8° semestre de Relações Internacionais na UFRGS

Graduanda do 6° semestre de Relações Internacionais na UFRGS

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Graduando do 4° semestre de Relações Internacionais na UFRGS

ISSN: 2318-6003 | v.4, 2016 | p. 192-214 A Organização dos Estados Americanos (OEA) é uma das organizações regionais mais antigas do mundo. Ela foi criada em 1948 - apenas três anos após a criação da Organização das Nações Unidas (ONU) -, e tem sua sede em Washington D.C., Estados Unidos da América. Atualmente a OEA é composta por 35 países do continente americano. Esta instituição regional tem o objetivo de garantir a paz e a segurança do continente americano, prezando pela consolidação da democracia. Nesse sentido, suas ações são baseadas nos seguintes pilares: democracia, direitos humanos, segurança e desenvolvimento. Durante o V UFRGSMUNDI, será simulada a reunião da Assembleia Geral da Organização dos Estados Americanos, que se reúne anualmente e, neste ano, discutirá a questão da segurança nas fronteiras do continente americano. Neste debate da Assembleia Geral da OEA, os(as) delegados(as) serão convidados a discutir questões centrais como: “de que maneira os países americanos podem diminuir as tensões fronteiriças existentes entre si?” e “como podem cooperar para aumentar a segurança em suas regiões?”. Ao final do debate, espera-se que os(as) delegados(as) elaborem um documento que não só resuma os principais pontos debatidos e acordados ao longo da discussão, mas que também exponha um posicionamento oficial dos Estados membros desta organização para a resolução da questão em pauta. Ó

çã Embora existam várias definições do conceito de fronteiras, aqui elas serão referidas como zonas que ocupam uma faixa territorial sendo muitas vezes bastante povoadas e onde os habitantes de Estados vizinhos podem desenvolver intenso intercâmbio (MARTIN, 1992). Nessas zonas se organizam sistemas econômicos vinculados a populações e culturas, todos ligados a uma nacionalidade (DORFMAN, 2013). As fronteiras também estão associadas à própria formação do Estado, uma vez que se relacionam com o seu nascimento. Tal fato fica mais visível quando consideramos a criação dos Estados Nacionais Modernos, durante os séculos XV e XVI, em que era necessário demarcar os limites do Estado. Os Estados territoriais modernos são instituições políticas que possuem características determinadas. Dentre elas as principais são: existência de uma população, território definido (e com esta característica vem a questão das fronteiras), governo1 e monopólio legítimo do uso da coerção, ou seja, o Estado é o único que tem a legitimidade de utilizar (ou de delegar a outro) o uso da força para proteger a si e a sua população. Nesse processo de formação do Estado moderno, a Paz de Westfália2 teve a sua importância, uma vez que: Falamos dos limites do território do Estado moderno ideal que vêm se constituindo em diferentes pontos do planeta ao longo dos últimos três ou quatro séculos, a partir dos acordos conhecidos como Tratados de Westfália, que [...] puseram em cena [...] a soberania estatal e o Estado-Nação com sua fronteira linear (DORFMAN, 2013, p. 98). Entretanto, a situação das fronteiras não permaneceu estática, ela mudou de acordo com os períodos históricos por que passaram, com as políticas nacionais a que estavam sujeitas e com os próprios processos de ocupação. Atestando esse caráter dinâmico das fronteiras, Machado (1998) afirma que, com o desenvolvimento da civilização, as fronteiras entre os povos tornaram-se lugares de intensa comunicação, o que fez com que elas passassem a ter uma importância política. Foi a partir do entendimento da natureza das fronteiras - e de sua importância, tanto para os Estados que as compartilham, quanto para os países distantes dela - que vários geógrafos formularam ideias sobre essas zonas. O conceito atual de fronteira resulta da evolução da concepção sobre seu papel nas formulações políticas dos Estados Modernos. Pode-se atribuir a elas características positivas e negativas. No que se refere às primeiras, as fronteiras funcionam como meios de integração, "na medida que for uma zona de interpenetração mútua e de constante manipulação de estruturas sociopolíticas e culturais distintas" (MACHADO, 1998, p. 42). Elas também podem funcionar como regiões de intercâmbio econômico e cultural entre dois ou mais países – o que também pode 1 Há uma diferença entre Estado e governo: grosso modo, o Estado é a instituição em si e o governo são os atores que chefiam o Estado. 2

A Paz de Westfália foi um evento que ocorreu em 1648 e que marca o fim da chamada Guerra dos Trinta Anos (1638 - 1648). A importância desse evento para as relações internacionais se dá pelo fato de ele ter marcado o início do sistema dos Estados Nacionais, ou seja, Estados que detém uma soberania juridicamente aceita sobre determinado território.

ISSN: 2318-6003 | v.4, 2016 | p. 192-214 gerar novos mecanismos de integração. Entretanto, essas zonas também apresentam aspectos negativos, isso porque mostram-se como "uma fonte de perigo ou ameaça porque desenvolvem interesses distintos aos do governo central" (MACHADO, 1998, p. 42). Além disso, "a condição fronteiriça é imaginada como plena de restrições e conflitos, onde a fronteira representa apenas o cerceamento de possibilidades e a fonte da violência estatal contra a comunidade" (DORFMAN, 2013, p. 105). Exemplos de aspectos negativos das fronteiras são a pouca presença governamental (falta de órgãos públicos federais e de serviços básicos), a porosidade delas (que possibilita o trânsito pouco controlado de indivíduos e bens) e a ocorrência de ilícitos (tráfico de armas, minerais, seres humanos e drogas e lavagem de dinheiro). Dessa maneira, as organizações internacionais, como a OEA, podem agir no sentido garantir a prevalência dos fatores positivos sobre os negativos das fronteiras, fomentando a integração entre os Estados por meio dessas regiões e auxiliando esses na gestão de zonas fronteiriças, a fim de impedir o surgimento de ameaças. Portanto, a evolução do conceito de fronteiras se deu na medida em que os seus estágios de formação e desenvolvimento também foram evoluindo. Primeiramente, tinha-se as fronteiras apenas como limites entre Estados, sendo condicionadas pela formação deste, bem como pelo seu processo de expansão ou encolhimento. Nesse momento, correspondente ao período de formação dos Estados territoriais modernos, em que seus principais elementos encontravam-se em fase de constituição, a segurança das fronteiras estava relacionada a uma potencial ameaça do Estado vizinho. Com o desenvolvimento do Estado moderno e a consequente demarcação de suas fronteiras, a segurança fronteiriça passa a ter um novo enfoque, notadamente relacionado com o desenvolvimento dessas regiões. Tal enfoque securitário tem como ênfase temas como a gestão conjunta dessa área, a emergência de atores não-estatais que põem em cheque a capacidade do Estado de exercer a soberania sobre essa parte do território, dentre outros.

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A formação dos Estados americanos remete aos diferentes processos de colonização no continente. Tais empreendimentos tiveram fundamental importância, primeiramente quando os grandes Estados europeus repartiram as Américas, através de tratados, a partir do século XV. A partir de então, a influência que a administração colonial exerceu na construção das sociedades que se formavam no “novo continente” determinou diversas características dos Estados nacionais que seriam fundados a partir de movimentos de independência no futuro. Percebem-se, então, grandes diferenças não apenas entre a formação dos Estados anglo-saxões e latinoamericanos3, como também entre os impérios português e espanhol (LYNCH, 2009). A descoberta, por Cristóvão Colombo, de uma ilha a oeste da Europa (atual São Domingo), em 1492, levou Portugal e Espanha à busca pelo direito às terras desconhecidas daquela região. Assim, uma série de tratados foram firmados, demarcando linhas divisórias no novo continente. Dentre esses, o Tratado de Tordesilhas (1494), que determinava a divisão do mundo entre portugueses e espanhóis, mesmo antes da sua chegada à América do Sul território onde o embate entre os dois grandes impérios teria lugar (SILVA, 2012). Teve grande importância, ainda, o Tratado de Madri (1750), que previa a utilização de barreiras geográficas como determinantes das fronteiras do continente, além de adotar o princípio do uti possidetis. Esse princípio do direito internacional reconhece a propriedade de um local por determinado Estado de acordo com a ocupação efetiva do território, ou seja, onde ele exerce poder político e militar. Outros tratados se sucederam, e a região amazônica e do sul do Brasil foi ainda palco de uma série de conflitos fronteiriços. Esse processo culminou na assinatura do Tratado de Paz de Badajoz, que estabeleceu um esboço das fronteiras definitivas da região, passando a posse das Missões e de algumas áreas amazônicas aos portugueses (RODRIGUES, 1995). O império português conseguiu construir, então, instituições centralizadoras capazes de garantir a exploração eficiente do território por parte da metrópole. Ainda assim, as fronteiras brasileiras só começaram a ser delimitadas de forma definitiva nos campos político e jurídico no final do século XIX, através de uma série de negociações por arbitramento, ou seja, mediadas por uma terceira parte, e tratados bilaterais. Teve papel essencial nesse processo o 3A América pode ser dividida entre América anglo-saxônica - aquela cujos países têm laços culturais, linguísticos e étnicos com a Inglaterra, e

cujo idioma deriva do anglo-saxão - e América Latina - cujos idiomas derivam principalmente do latim, devido à colonização espanhola e portuguesa.

ISSN: 2318-6003 | v.4, 2016 | p. 192-214 Barão do Rio Branco, Ministro das Relações Exteriores do Brasil entre 1902 e 1912, que realizou diversas expedições ao longo dos limites brasileiros, estabelecendo marcos concretos para esses e concluindo o processo de demarcação das fronteiras do país (SILVA, 2012). A partir dessa divisão inicial, as formas como os dois grandes impérios ibéricos se desenvolveram na América Latina foram distintas. Enquanto Portugal conseguiu manter relativa unidade sobre o território conquistado, levando à construção de um grande país de dimensões continentais, a região dominada pela Espanha teve como principais características a pluralidade de identidades e a fragmentação (GUERRA, 2003). A administração espanhola deu-se através de quatro vice-reinos: (1) Nova Espanha, ocupando o México e boa parte da América Central; (2) Nova Granada, na região norte da América do Sul; (3) Peru; e (4) Rio da Prata, ao sul do continente. Dentro desses, os pueblos, divisões menores dentro de cada vice-reino, organizavam os cidadãos localmente. O controle imperial era baseado num equilíbrio entre grupos de poder (a administração, a Igreja e a elite local), de forma descentralizada e concedendo relativa autonomia aos povos americanos. A chegada dos Bourbons ao trono espanhol no século XVIII, contudo, levou a uma busca pela ampliação do poder do Estado. Tal alteração na política colonial motivou uma rebelião das elites locais, contrariadas com a perda de influência que a reforma lhes propiciara. Essas elites lideraram, então, movimentos de independência ao longo do continente americano (LYNCH, 2009). Não havia, contudo, unidade na identidade dos diferentes pueblos, o que dificultava a formação de Estados nacionais independentes. As lutas pela independência foram travadas sem consenso sobre o que se formaria na região uma vez que estivesse livre (GUERRA, 2003). A independência da América hispânica deu lugar, portanto, à fragmentação territorial, evidenciada na disseminação de uma série de conflitos pelo continente em torno da questão de limites. Em 1830, uma disputa entre Brasil e Argentina levou à criação do Uruguai, parte do antigo vicereino do Rio da Prata, onde já haviam surgido mais dois países: Bolívia e Paraguai. Também nesse período a Grã Colômbia, onde antes se localizava o vice-reino de Nova Granada, dividiu-se formando três novas repúblicas: Venezuela, Nova Granada (atual Colômbia) e Equador. A América Central, por sua vez, seria palco de diversas guerras civis nos anos seguintes, as quais levaram à criação de cinco países de pequenas dimensões: Nicarágua, Honduras, Costa Rica, El Salvador e Guatemala (ANDRÉS, 2012). A formação dos Estados colonizados por ingleses e franceses, no norte do continente americano, tomou formas ainda mais distintas do que ocorreu ao sul. As treze colônias inglesas, uma vez declarada a independência da GrãBretanha em 1776, rumaram em direção ao oeste, anexando terras e travando guerras por cerca de cem anos, até atingirem a costa do Pacífico, conquistando ainda parte do México ao sul. Criam-se, assim, os Estados Unidos da América (EUA). Em 1867, os EUA compram o Alasca – estado ao noroeste do continente, desligado territorialmente do resto do país – da Rússia, delineando uma nova fronteira com o Canadá, que deixa de ser domínio do Império Britânico no mesmo ano (TAYLOR JUNIOR, 2016). ÇÃ

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Quando se fala em “problemas de segurança” muitas coisas podem passar pela nossa cabeça. Desde o medo de ser assaltado até o medo da guerra entre países. Com isso, pode-se observar que existem diferentes maneiras de se falar e de perceber a segurança. Uma destas formas é a denominada “segurança pública”, e está relacionada a questões internas do dia-a-dia da população, como é o caso, por exemplo, dos assaltos. Outro tipo de segurança é a conhecida como “segurança nacional”. Esta segurança refere-se à proteção do Estado e das instituições que o compõem, especialmente a soberania e a integridade territorial (PAGLIARI, 2009). Esta compreensão dos diferentes níveis de segurança é necessária para o entendimento dos problemas envolvendo a segurança em fronteiras, pois se acredita que a segurança das fronteiras de um país repercute sobre estes dois aspectos: segurança pública e segurança nacional. Isso decorre - para bem ou para mal - da inseparabilidade da segurança individual e da segurança do Estado (BUZAN, 1983). Em suma, pode-se afirmar, grosso modo, que a segurança das fronteiras de um Estado está diretamente relacionada ao bem-estar de sua população via segurança nacional e via segurança pública.

ISSN: 2318-6003 | v.4, 2016 | p. 192-214 Mas quais são as ameaças à segurança das fronteiras de um país? Quando, no século XVII, começaram a ser formados os primeiros Estados-nacionais4, a principal disputa entre estas novas instituições dizia respeito à delimitação de fronteiras. Assim, pode-se afirmar que a questão mais tradicional envolvendo a segurança fronteiriça seja a da integridade territorial de um Estado. Ou seja, a forma clássica de ameaça à segurança fronteiriça é o conflito interestatal (confronto entre dois ou mais Estados) pela posse de um território. Paralelamente a esta problemática clássica, foram surgindo novos desafios que ameaçam a segurança nacional a partir das fronteiras. Como afirmou Pagliari (2006): “[...] o surgimento de uma nova agenda de segurança, na qual estão colocados novos riscos e ameaças, não exclui a agenda histórica de ameaça à segurança que enfrentam os países latino-americanos” (PAGLIARI, 2006, p. 27). Estas novas ameaças são provenientes de uma nova dinâmica global a partir dos anos 1990. Os dois principais processos que marcam esta nova dinâmica são o fim da Guerra Fria e a Globalização. O término da Guerra Fria representa o fim da bipolaridade que dividia o mundo entre “capitalistas x comunistas”. Por conseguinte, a conclusão dessa divisão mundial provocou uma redução das tensões entre os Estados. Assim, abriu-se espaço para a discussão de ameaças não tradicionais. Em outras palavras, o debate a respeito de ameaças que não envolvem outros Estados ganhou relevância (BUZAN, 1997). Já a Globalização foi responsável pelo aumento dos fluxos internacionais de informação, de pessoas, de dinheiro e de bens. Este aumento de fluxos não só contribuiu para a marginalização das regiões mais pobres do mundo - intensificando problemas de segurança interna já existentes -, como também facilitou a propagação destes atos ilícitos através de suas regiões (PAGLIARI, 2013). A partir do debate acima, pode-se observar que muitos dos “novos” problemas que ameaçam a segurança na América são originados dentro de determinados países e se alastram através da região (PAGLIARI, 2009). É importante lembrar que “Muitas fronteiras no mundo são áreas distantes dos grandes centros urbanos, industriais e políticos; áreas de reduzida presença dos Estados e de infraestrutura deficiente, onde a cidadania é frequentemente fragilizada.” (OLIVEIRA, 2013, p. 83). Nesse sentido, sabe-se que as principais causas do surgimento destas novas ameaças à segurança das fronteiras são sociais e econômicas e estão vinculadas à ausência do Estado5. O exemplo mais ilustrativo desta dificuldade do Estado em garantir sua presença e, consequentemente, a segurança de suas fronteiras, é o caso da região Amazônica. Mas não só nas regiões de fronteira o Estado está ausente, há ausência também em locais urbanos como, por exemplo, as grandes favelas de São Paulo ou do Rio de Janeiro. E esta ausência do Estado em centros urbanos também repercute sobre a segurança nas fronteiras na medida em que grande parte dos ilícitos cometidos nestas regiões tem como destino as grandes cidades6. Grande parte das novas ameaças à segurança nas fronteiras não são, literalmente, novas, mas ganharam destaque a partir da nova dinâmica global mencionada anteriormente. Sendo assim, listamos aqui algumas que são relevantes à discussão. São elas as seguintes: crime organizado transnacional, narcotráfico, tráfico de pessoas, tráfico de armas, tráfico de órgãos, tráfico de animais, tráfico de minerais, o contrabando, imigração ilegal e terrorismo. Atualmente, na região latino-americana, o narcotráfico, o tráfico ilegal de armas, o roubo de veículos e mercadorias, o contrabando, o tráfico de pessoas para exploração sexual, laboral ou de qualquer outra natureza, são atividades criminosas que constituem negócios econômicos em ampla expansão e de elevada rentabilidade. Os grupos e redes criminosas que se dedicam a este trabalho se diversificaram e adquiriram alta complexidade e dinamismo (SAIN; GAMES, 2014, p. 120). Estes grupos criminosos que se tornam complexos compõe o que conhecemos como crime organizado transnacional. Estas organizações, em sua maioria, surgem a partir do narcotráfico (popularmente conhecido como tráfico de drogas) e ao expandir suas redes se envolvem em outros tipos de crimes. “O crime organizado pode ser 4É

importante lembrar que duas das principais características destas novas formações políticas conhecidas como Estados-nacionais são a soberania (direito de se autogovernar) e a posse de um território bem definido por limites conhecidos por fronteiras. 5 Com ausência do Estado nos referimos a tudo aquilo que cabe ao Estado fornecer à sua população e que por determinados motivos acaba não fornecendo, como é o caso, por exemplo, do acesso à educação e o acesso ao sistema de saúde. 6 Ilícitos como o tráfico de drogas, o tráfico de armas e o de pessoas tem como destino os centros urbanos onde eles são comercializados ilegalmente.

ISSN: 2318-6003 | v.4, 2016 | p. 192-214 mais bem entendido como a continuação do comércio por meios ilegais, com organizações criminosas transnacionais como contrapartes ilícitas das corporações multinacionais” (WILLIAMS, 2001, p. 106 apud SAIN; GAMES, 2014, p. 119). Este crime organizado transnacional e os diferentes tipos de tráficos, já tão conhecidos do nosso dia-a-dia, ainda que presentes em todo o continente americanos, são mais intensos e danoso na América Latina (América do Sul, América Central e México). Já a questão da imigração ilegal está mais presente na América Central e na fronteira Estados Unidos-México, mesmo que nas outras regiões também haja casos relevantes (CEPIK; BONILLA, 2004). E, por fim, o maior ponto de incidência de terrorismo são os Estado Unidos, já que dentre os demais países americanos o único país a já ter sofrido com tal ameaça foi a Argentina durante os anos 1990.

ç Para entender melhor os diversos problemas existentes nas regiões fronteiriças do continente americano, é importante que se conheça alguns casos que já ocorreram e que ainda ocorrem na região. Esta seção abordará quatro casos que envolvem disputas territoriais entre dois ou mais países limítrofes, disputas pela soberania de recursos naturais, questões migratórias e questões de segurança das fronteiras.

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Um dos conflitos mais polêmicos da América Latina relaciona-se às reclamações da Bolívia por um acesso soberano7 ao mar. As origens do conflito datam de mais de um século atrás, a partir da Guerra do Pacífico (18791883), e duram até hoje. A Guerra do Pacífico aconteceu entre Peru, Bolívia e Chile - estando os dois primeiros países aliados - e a causa do conflito era a soberania da região do Deserto de Atacama. A incerteza sobre a quem pertencia a região teve início já na época da independência dos três países, no início dos anos 1800. No entanto, o fato só passou a despertar atenções a partir de 1860, quando ocorreu a descoberta de recursos naturais (como salitre e nitrato) no território (SANTOS e OLIVEIRA, 2014). A partir de então, a região começou a atrair interesses econômicos, e a descoberta de novos recursos, portanto, tornou a demarcação das fronteiras essencial. O estopim da guerra ocorreu quando a Bolívia aumentou impostos sobre a exploração dos recursos por parte de empresas chilenas. No momento em que uma das empresas negou-se a pagar os impostos, a Bolívia expropriou8 a mesma; em resposta, o Chile declarou a guerra, que contou ainda com a participação do Peru, lutando ao lado da Bolívia. Após quatro anos de conflito, o Chile saiu como grande vencedor, anexando territórios peruanos e bolivianos; o principal território perdido pela Bolívia foi a região de Antofagasta, onde se localizava o principal acesso do país ao oceano Pacífico (ROUVIÈRE e BRUSLÉ, 2015).

7Por acesso soberano, entende-se que a Bolívia reivindica um acesso direto ao mar, ou seja, que esteja em território boliviano, não dependendo

da boa-vontade de países vizinhos. Atualmente, o país só tem acesso ao oceano através de portos localizados em territórios de outros países. 8 Expropriar é retirar ou excluir alguém da posse de uma propriedade por meios judiciais (DICIO, 2016).

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A perda do acesso marítimo foi oficializada em 1904, a partir da assinatura do Tratado de Paz e Amizade entre bolivianos e chilenos. Além de oficializar a passagem do território de Antofagasta ao Chile, o tratado estabelecia que esse país deveria construir uma ferrovia que permitisse à Bolívia usar ao menos o porto da região de Arica, sob posse chilena9 – ou seja, a Bolívia teria um acesso não soberano, através de concessão de outro país. Desde então, governos posteriores na Bolívia questionam a validade do tratado de 1904, alegando que o governo que o assinou não era legítimo, pois tratava-se de um pequeno grupo que se aproveitou do período de fragilidade após a guerra para assumir o poder, assinando o tratado de acordo com interesses próprios (FARINELLI, 2013). A Bolívia ainda apela para uma legitimidade moral, alegando necessitar do acesso soberano ao mar para alcançar seu desenvolvimento econômico, enquanto o Chile já possui bastante espaço de costa marítima. Já o Chile argumenta que tratados que já foram assinados por ambas as partes não podem ser revistos (ROUVIÈRE e BRUSLÉ, 2015). A resolução do conflito é importante não só para o desenvolvimento boliviano, mas para a construção de melhores relações entre os países da região. No entanto, é necessário levar em conta dois pontos: 1) o Peru também participa da controvérsia, pois, segundo tratado assinado com o Chile, qualquer mudança em favor da Bolívia que envolva territórios que eram do Peru deve respeitar acordos prévios; 2) Este é o único conflito surgido após a época colonial, tendo assim consequências a nível internacional: se a Bolívia conquistar suas reivindicações de rever o tratado de 1904, abre espaço para renegociação de todas as perdas decorrentes de guerras pós-coloniais (ROUVIÈRE e BRUSLÉ, 2015).

ã Também considerado um dos conflitos fronteiriços mais importantes da América do Sul, as tensões entre Venezuela e Guiana já duram mais de um século. A Venezuela reclama da Guiana a região chamada de Essequibo, 9

A Bolívia é até hoje altamente dependente do uso do porto de Arica para realizar suas trocas comerciais com o exterior, tendo ligação a ele através de estradas (ROUVIÈRE e BRUSLÉ, 2015).

ISSN: 2318-6003 | v.4, 2016 | p. 192-214 que corresponde a quase dois terços do território guianense. A região de Essequibo é caracterizada por conter savana tropical amazônica, sendo assim rica em recursos minerais10, potencial hidrelétrico, além de recentemente ter sido descoberto petróleo em seu mar - mais especificamente próximo à delta do rio Orinoco, na Venezuela (NETO, 2012). Essas riquezas naturais despertam ainda mais interesse das nações envolvidas no conflito. Além disso, a zona está localizada próxima da região leste da Venezuela, que é uma das principais zonas industriais, de exploração de recursos naturais e de petróleo do país (SERBIN et al, 2003). Tudo isso torna a resolução da questão mais difícil, pois estão envolvidos muitos fatores importantes para os países, dificultando que um dos dois lados ceda. Apesar de o tratarmos como atual, as origens do conflito são antigas, mais especificamente da época colonial. Naquele tempo, a Venezuela era formada por províncias pertencentes aos colonizadores espanhóis; uma dessas províncias era chamada de Guaiana11. Em 1811, a Venezuela conquistou sua independência do Reino da Espanha. A região da Guiana, nessa época, pertencia à Holanda. Em 1814, holandeses e britânicos assinaram o Tratado de Londres, determinando que a região da Guiana passaria à posse da Grã-Bretanha. Criou-se a Guiana Inglesa, que passaria então por um processo de determinação das linhas fronteiriças. A Venezuela logo contestou tal demarcação12. A partir daí, foram feitas várias tentativas de resolver a questão, mas até hoje nenhuma teve sucesso. A principal delas ocorreu em 1899, quando foi formado um tribunal para discutir a questão. O resultado foi o Laudo de Paris, que demarcou as fronteiras como elas são conhecidas hoje, desfavorecendo a Venezuela, que seguiu reclamando seus direitos sobre a região13.

Alternam-se períodos de paz e de tensão. De acordo com Serbin et al (2003), tais momentos de tensão dependem do momento político interno de cada país: se um dos dois países está às vésperas de eleições ou o governo enfrenta dificuldades, a disputa é reativada como forma de garantir um sentimento de “nacionalismo” e desviar as atenções 10 A região é

rica em minérios como ouro, bauxita, urânio, diamantes, cobre, níquel, dentre outros (NETO, 2012; SERBIN et al, 2003). A província Guaiana que pertencia ao território venezuelano na época colonial era formada pelo que hoje conhecemos como Guiana e pelo Suriname. No entanto, a única região que a Venezuela reivindica é Essequibo, uma parte do território hoje pertencente ao país guianês (SERBIN et al, 2003). 12Os venezuelanos alegavam que a primeira ocupação da região teria sido realizada por missões espanholas – sendo assim herança venezuelana desde sua independência, em 1811 – e que a demarcação da fronteira deveria ser acordada entre ambas as partes, e não de forma unilateral pelos britânicos (NETO, 2012). 13 Sobre este tribunal, a Venezuela alega que a solução não é válida porque os representantes venezuelanos eram de nacionalidade estadunidense, além de apenas um ter sido escolhido pelo país. Do outro lado, os representantes britânicos eram da nacionalidade do país e escolhidos por ele; a Venezuela estaria, portanto, em posição desfavorável na negociação (NETO, 2012). 11

ISSN: 2318-6003 | v.4, 2016 | p. 192-214 da política interna. Parece ser o que acontece no mais recente desdobramento da questão: no início de 2015, a empresa petroleira dos EUA Exxon Mobil encontrou importante reserva de petróleo na área, assinando acordo de exploração com o governo guianês. Os venezuelanos alegam que tal exploração se daria em uma área de seu território, fazendo com que aumentem as tensões em torno da região, a ponto de haver mobilização de tropas de ambos os lados. Tal aumento nas tensões ocorre principalmente a partir de ação venezuelana que modificou suas fronteiras marítimas para incluir Essequibo, abarcando assim a região onde foi descoberta a reserva. Há a crença, entretanto, de que essa ação seria na verdade uma estratégia para desviar as atenções da profunda crise econômica e política vivida pela Venezuela atualmente (GERCHMANN, 2015). Portanto, frente ao agravamento da questão, é necessário e urgente discutir soluções para esse conflito que já dura muitos anos.

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A zona de fronteira entre México e Estados Unidos (EUA) é considerada por diversos autores como a mais complexa do mundo. Ambos os países são separados por uma faixa que se estende do Oceano Pacífico ao Golfo do México. É importante esclarecer que quando se fala em zona de fronteira, não se trata apenas de uma linha divisória, mas uma área delimitada que abarca um pouco do território de cada um dos países e possui habitantes de ambas as nacionalidades. No caso da fronteira que estamos tratando, essa zona conta com 48 cidades estadunidenses e 94 mexicanas, abarcando um total de aproximadamente 15 milhões de habitantes (7.4 milhões dos EUA e 7,5 milhões do México). A fronteira México-EUA é marcada por muitas diferenças econômicas, sociais, culturais, linguísticas e religiosas, refletindo as assimetrias que marcam uma comparação entre os dois países: enquanto o México é um país de cultura latina ainda em processo de desenvolvimento econômico e social, os EUA são um país de cultura anglosaxã considerado a grande potência econômica, política e militar mundial (NADDI; BELUCI, 2014). Como o autor Alan Riding afirmou: “provavelmente em nenhum lugar do mundo viva, lado a lado, dois países tão diferentes como México e Estados Unidos” (RINDING, 1985 apud RINCONES, 2004, p. 1). A fronteira acaba acirrando essa divisão, contendo a grande quantidade de imigrantes que tentam passar para o lado mais desenvolvido na busca de melhores oportunidades de emprego e condições de vida14. Atualmente, a divisão EUA-México é a que possui maior fluxo de pessoas no mundo – ocorrem mais de um milhão de travessias diárias. Existe também o problema do narcotráfico: a fronteira acaba servindo como porta de entrada de drogas para os EUA e de armamentos para o México, que por sua vez vão parar nas mãos dos narcotraficantes, formando-se um ciclo difícil de quebrar. Esses problemas levaram o governo estadunidense a militarizar cada vez mais a fronteira com o México: o número de agentes policiais na fronteira aumentou e um muro de mais de três metros de altura foi construído, equipado com mecanismos como sensores de movimento, detectores de calor humano, torres de vigilância e luzes refletoras. Além disso, existem organizações de extremistas armados, com perfis racistas e antimexicanos, que se dedicam a vigiar a fronteira em busca de imigrantes ilegais, situação que se tornou ainda mais intensa após os atentados de 11 de setembro de 2001. Mesmo com todas essas medidas a fronteira continua porosa, ou seja, o fluxo de imigrantes ilegais e a questão do narcotráfico e outras atividades ilícitas continuam sendo os maiores problemas da fronteira entre os dois países (NADDI; BELUCI, 2014; RINCONES, 2004).

14 Não se pode ignorar que também existem movimentos de imigração dos EUA para o México –

principalmente após a crise econômica pela qual passou os EUA em 2008 - mas não chamam muita atenção por serem em menor quantidade (NADDI; BELUCI, 2014).

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É importante que se debata maneiras de resolver tais problemas, e se a militarização da fronteira é realmente a melhor saída, tendo-se em vista que mesmo depois de tantos anos os problemas continuam ocorrendo. Enquanto alguns setores mais conservadores defendem as medidas tomadas pelos EUA até então, há quem afirme que boa parte dessas políticas acabam aprofundando ainda mais a divisão entre os dois países, fomentando ao invés de resolver o problema. Essas pessoas também defendem que a solução deveria passar por uma maior cooperação e integração social entre os dois países, no sentido de diminuir a discriminação contra os imigrantes (que aumentou bastante desde a crise de 2008) e a desigualdade de oportunidades, melhorando o cenário fronteiriço.

í A exemplo da fronteira México-EUA, o grande problema inerente à fronteira tríplice entre Brasil, Argentina e Paraguai não se relaciona a uma tensão entre os países, mas sim à ameaça representada por atividades criminosas que tomam a região. A economia da zona fronteiriça gira em torno do comércio, principalmente entre as cidades de Foz do Iguaçu (Brasil) e Ciudad del Este (Paraguai), que são ligadas pela Ponte da Amizade. O trânsito da região é completado ainda pela Ponte Tancredo Neves, que liga Foz do Iguaçu à cidade de Puerto Iguazú (Argentina). Apesar das atividades comerciais legalizadas, a Tríplice Fronteira é reconhecida internacionalmente pelo fluxo intenso de atividades criminosas, que requerem grandes esforços dos governos e transformam o cotidiano da população que vive na zona. A presença de organizações criminosas na região se dá através de várias atividades: contrabando de produtos, falsificação de documentos, exploração sexual, tráfico de armas, drogas e pessoas. Além disso, é recorrente a prática de lavagem de dinheiro15 (proveniente de todas essas atividades criminosas mencionadas). Tais crimes formam parte de uma rede que pode envolver vários lugares do mundo. Estima-se, por exemplo, que integrantes da máfia chinesa e da máfia japonesa residam e comandem atividades em Ciudad del Este. Além disso, as atividades criminosas encontram ambiente propício na fronteira através da corrupção de agentes públicos que aceitam suborno ou que até mesmo participam de organizações ilegais (BARTOLOMÉ, 2003; FILHO, 2012). Deve-se atentar ainda às suposições de que a Tríplice Fronteira seria ambiente de apoiadores a atividades terroristas do Oriente Médio. A região é habitada por uma grande parcela de imigrantes árabes, vindos principalmente do Líbano. A população árabe da região é alvo de denúncias de ligações com atividades terroristas 15 Lavagem de dinheiro são práticas realizadas para esconder ou disfarçar a origem ilegal de dinheiro.

ISSN: 2318-6003 | v.4, 2016 | p. 192-214 orientais desde os anos 1980; no entanto, as denúncias tornaram-se mais frequentes a partir dos atentados de 11 de setembro de 2001, quando autoridades estadunidenses identificaram os grupos islâmicos na Tríplice Fronteira como uma das principais preocupações dos EUA na América Latina em relação a sua Guerra ao Terror. Existem denúncias de que, em meio às quantias de dinheiro que os membros da comunidade árabe da região enviam aos familiares no exterior, estariam sendo enviadas quantias destinadas a financiar o terrorismo no Oriente Médio. Independentemente da veracidade das denúncias, deve-se atentar ao temor por parte dos países fronteiriços de que essa argumentação seja usada por parte dos EUA para intervir em assuntos internos dos países. Nesse sentido, a posição oficial do governo brasileiro, por exemplo, sempre foi de que o motivo de preocupação na região é decorrente do crime organizado, e não dos supostos vínculos com o terrorismo internacional. O que não se pode negar, entretanto, é que o contexto atual da região oferece condições para a emergência de atividades terroristas: fluxo de tráfico ilegal e crime organizado (permite que terroristas disfarcem suas atividades); acesso fácil a armas e materiais; existência de criminosos que podem ser recrutados e antissemitismo16 que pode ser explorado (FILHO, 2012).

Algumas questões dificultam o encontro de soluções para combater os problemas da região, como por exemplo: a falta de fiscalização e policiamento, a legislação referente ao poder de polícia na fronteira (os policiais de um país não podem agir onde já for território do outro) e a dificuldade de controlar adequadamente o grande fluxo de pessoas e automóveis que atravessam as pontes que ligam as cidades da região. Os países ainda precisam encontrar maneiras de contornar esses obstáculos. No entanto, a discussão de soluções assemelha-se ao problema enfrentado na fronteira EUA-México: talvez a militarização da fronteira não solucione os problemas se não estiver acompanhada de políticas para desenvolver a região e dar qualidade de vida à população, de modo que evite sua ligação ao crime como forma de sobreviver.

16 Antissemitismo é uma prática de preconceito e/ou hostilidade contra o povo judeu.

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Como vimos anteriormente, existem problemas de fronteiras tanto entre Estados, como também relacionados a crimes praticados por atores não estatais. Um grande, senão o principal, fator ameaçador da segurança fronteiriça no continente americano é o crime transnacional17. A ele soma-se a carência estrutural dos Estados latinoamericanos - que não conseguem se fazer presentes e atuantes de maneira efetiva em grande parte das fronteiras continentais -, frente à posição privilegiada dos Estados Unidos no assunto - que, por disporem de maiores capacidades de lidar com o problema fronteiriço, optam pela securitização da questão. Tendo em mente a importância estratégica destas regiões, assim como o quão crucial é a promoção da segurança em âmbito não somente nacional, mas regional, analisaremos a seguir fatores essenciais para a redução da insegurança fronteiriça no continente americano.

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é Primeiramente, é importante deixar claro que o termo securitização é usado quando problemas de segurança pública são transformados em problemas de segurança nacional, que têm como principal forma de resolução meios militares - daí o termo militarização. Implícito nesse processo de militarização dos problemas fronteiriços está também a criminalização da fronteira: uma reconfiguração das faixas de fronteira como lugares do crime, acarretando um possível enfraquecimento da soberania estatal (DORFMAN, 2013). Isto se reflete no combate ao crime transnacional - com destaque à guerra contra o narcotráfico18- que é securitizado e, portanto, militarizado. São consequências disso um considerável aumento da violência interna - a partir da institucionalização do uso de meios não pacíficos para a resolução de impasses - e o enfraquecimento das instituições democráticas no continente - no momento em que a resolução pacífica de controvérsias, essencial em um regime democrático, é substituída pela constante ameaça do emprego da violência (PAGLIARI, 2013). Os Estados Unidos da América desempenharam papel destacável no processo de securitização deste problema: a guerra às drogas, executada principalmente a partir do governo Reagan na década de 1980, e a Guerra ao Terror, iniciada no governo Bush no começo deste século, juntam-se na definição estadunidense de 2011 que trata o crime transnacional como uma ameaça muito significativa para a segurança nacional e hemisférica (EUA, 2011). A partir disto, os EUA exportam para a América Latina a ideia do uso de força militar como resposta ideal a problemas de segurança pública transnacionais, incentivando - a partir da transferência de capital, tecnologia e treinamento militar para governos latino-americanos - que estes adotem tal processo securitário (CHILLIER; FREEMAN, 2005). A militarização do combate à insegurança fronteiriça traz uma série de consequências negativas para o fortalecimento das instituições democráticas regionais - um dos pilares defendidos pela Organização dos Estados Americanos (CHILLIER; FREEMAN, 2005). Fica evidente, portanto, que a solução para promover a segurança em fronteiras não deve se dar somente a partir da utilização de força militar, mas da implementação de políticas que fortaleçam a presença do Estado em tais regiões, como será explicado a seguir.

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A resposta para a pergunta de como lidar com a questão da segurança em fronteiras está diretamente relacionada com a maneira com a qual enxergamos tais espaços. Se virmos as fronteiras apenas como regiões intrinsecamente problemáticas e como fontes de insegurança, a solução parece ser o seu fechamento - ou seja, aceitar que tais faixas representam uma ameaça ao Estado e que devem ser tratadas de forma securitária e militarizada. Contudo, se enxergarmos as fronteiras para além de suas carências estruturais, como áreas estratégicas para o Estado e como 17 O crime organizado transnacional engloba praticamente todas as ações criminais motivadas pelo lucro e cometidas por grupos organizados,

envolvendo mais de um país (UNODC, 2013). 18 Os principais crimes transnacionais, como o contrabando e tráfico de armas, tráfico humano, violência urbana e lavagem de dinheiro são entendidos como fortemente relacionados e parcialmente decorrentes do narcotráfico (PAGLIARI, 2013).

ISSN: 2318-6003 | v.4, 2016 | p. 192-214 meios de facilitação e aceleração da integração regional, podemos utilizar, como solução ao problema fronteiriço, o aumento da presença das instituições estatais e o desenvolvimento estrutural de tais áreas. É possível perceber essa dupla visão do papel da fronteira a partir das relações dos Estados Unidos com o México e com o Canadá. Os EUA enxergam sua fronteira com o México como uma ameaça à segurança nacional, representando grande fonte de insegurança; assim, adotam a estratégia de fechamento da fronteira, que é extremamente militarizada. Contudo, é possível notar que ainda assim o país enfrenta grandes dificuldades para o controle efetivo de tal região, o que torna essa estratégia ineficaz para promover a segurança. Do lado oposto está a fronteira com o Canadá, que, por sua vez, não é militarizada, já que as estratégias para ela adotadas são de ocupação da região, promovendo forte integração entre as economias e culturas dos dois países. O sucesso de tal estratégia, que não só promoveu a integração regional como também garantiu a segurança na fronteira, deixa claro que políticas de ocupação de faixas fronteiriças apresentam-se muito mais eficazes, especialmente no longo prazo (OLIVEIRA, 2013; PAGLIARI, 2013). Como afirma Lucas Kerr de Oliveira, A visão que estabelecemos de uma fronteira mostra-se crítica: se vista como uma barreira, vai continuar sendo uma fronteira tradicional; mas, se for tratada como um vetor da integração regional, pode tornar-se fonte de riqueza e desenvolvimento (OLIVEIRA, 2013, p. 99). A estratégia de ocupação das regiões de fronteira, através do aumento da presença do Estado, pode ser pensada a partir de diversas iniciativas, como a construção de infraestrutura física que conecte as faixas de fronteira aos grandes centros econômicos, a ampliação da oferta de serviços públicos básicos, a interiorização de instituições federais de ensino, entre outras. Mas todas elas passam pelo desenvolvimento socioeconômico da região (OLIVEIRA, 2013). Uma vez acordado, portanto, que a estratégia de ocupação das fronteiras é muito mais eficaz na promoção da segurança regional do que seu fechamento, é necessário pensar formas de efetivar a presença do Estado e da sociedade civil em tais espaços. A presença do Estado serve não apenas para garantir a segurança nacional, mas também para promover a segurança pública, a partir da prestação de serviços públicos básicos19, fortalecendo a inclusão social e a ampliação da cidadania (PAGLIARI, 2013). Assim, essa estratégia, favorece soluções democráticas, amplia as possibilidades de inserção da população local, e incentiva a colaboração entre os Estados vizinhos.

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Anteriormente, explicamos as origens da insegurança em fronteiras no continente americano, e suas repercussões em conflitos no continente americano. Demonstramos como a segurança fronteiriça vem sendo ameaçada pelos processos de securitização de problemas de segurança pública, que acarreta na utilização da militarização como forma de resolução de tais problemas - estratégia que vem se mostrando ineficaz e perigosa. Evidenciamos como a solução para a promoção da segurança está na ocupação das fronteiras, através da permanência e atuação do Estado nas mesmas. Agora, uma vez em que estamos falando em promoção da segurança hemisférica a partir da Organização dos Estados Americanos, resta-nos esclarecer qual o papel que a OEA vem apresentando no que tange à questão da segurança em fronteiras. Existem regiões em que os processos de securitização de conflitos em países membros estão tão interligados que seus problemas de segurança não podem ser razoavelmente analisados ou resolvidos de forma totalmente desconexa (BUZAN; WAEVER, 2003, p. 44). Este é o caso da questão de segurança na América Latina. Logo, o papel dos Estados dentro da OEA é de realizar um trabalho conjunto, no intuito de reconhecer quais os mecanismos efetivos para a promoção da segurança fronteiriça e, consequentemente, nacional, regional e hemisférica. Mecanismos estes que favoreçam tanto o desenvolvimento quanto a integração - também nacionais e regionais - e que não ameacem de maneira alguma a manutenção e ampliação da democracia no continente americano 19

Entende-se por serviços públicos básicos todos aqueles fornecidos pelo Estado para as regiões onde encontra-se presente e atuante, incluindo desde o registro civil até o acesso à saúde e educação (PAGLIARI, 2013).

ISSN: 2318-6003 | v.4, 2016 | p. 192-214 (CHILLIER; FREEMAN, 2005). Sendo assim, apresentamos a seguir uma melhor compreensão do pensamento e atuação da OEA na promoção da segurança fronteiriça na América. ÇÕ

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A Organização dos Estados Americanos adotou, em 1948, um dos primeiros acordos internacionais no que se refere à segurança regional, durante a IX Conferência Internacional Americana. A partir desse evento, surgiu o Tratado Americano de Soluções Pacíficas, também conhecido como Pacto de Bogotá. O objetivo do Tratado era promover a solução pacífica de controvérsias entre os Estados membros, isto é, fazer com que as nações não recorressem ao uso da força para resolver seus conflitos, mas sim a vias pacíficas e regionais. Tais vias incluem a mediação, a investigação, a conciliação, a arbitragem e, por fim, os procedimentos judiciais. Dessa forma, os Estados estariam impelidos a solucionarem seus conflitos regionalmente, através, principalmente, de mecanismos que promovessem um maior diálogo entre as partes envolvidas. O Pacto também estabelece que, caso as partes não chegassem a um comum acordo e caso suas jurisdições20 internas não estivessem em consonância, a Corte Internacional de Justiça seria acionada para mediar o conflito e propor soluções imparciais, pacíficas e duradouras (OEA, 1948). Posteriormente, e em meio a um contexto mundial conturbado em que os Estados Unidos recém haviam sofrido os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001, a OEA voltou a se reunir para discutir o controle de fronteiras, agora focando, principalmente, em ações para coibir a movimentação de possíveis ameaças terroristas. Em 29 de novembro de 2001, o Comitê Interamericano contra o Terrorismo emitiu as Recomendações sobre Medidas de Controle de Fronteiras (OEA, 2001). O documento incitava os Estados membros a colaborarem, no nível tanto bilateral quanto multilateral, para enfrentar todas as formas de ameaça terrorista. As principais proposições ali redigidas eram quanto ao intercâmbio de inteligência21 entre os Estados, quanto a “medidas para melhorar a segurança dos processos de expedição e a qualidade dos documentos de identidade e de viagem” (OEA, 2001, p. 4) e quanto ao aprimoramento do controle alfandegário de suas fronteiras, a fim de “prevenir o tráfico internacional de armamentos, explosivos e materiais sensíveis não acompanhados de documentação” (OEA, 2001, p. 5). Vê-se, portanto, que os Estados americanos, atualmente, não lidam apenas com formas tradicionais de litígios fronteiriços, como disputas territoriais, mas também com conflitos de natureza diversificada – combate ao narcotráfico, ao tráfico humano e de mercadorias, o crime organizado, entre outros. Todo esse contexto traz à tona a necessidade de haver mecanismos que fortaleçam a segurança coletiva na região, isto é, ações multilaterais e supranacionais que coordenem a agenda de segurança das Américas, a fim de amenizar e, posteriormente, erradicar problemas entre Estados ou problemas comuns a muitos deles. Assim sendo - e surgindo como uma resposta ao contexto regional corrente - na XXXII Assembleia Geral da OEA, em 2002, foi criada a Declaração de Bridgetown, adotando-se, portanto, uma abordagem multidimensional para a segurança hemisférica. Essa Declaração, e todas a reflexões geradas a partir dela, culminou na Conferência Especial sobre Segurança, em 2003. Dessa forma, a Organização dos Estados Americanos, através da Declaração Sobre Segurança nas Américas, iniciou o processo de construção de um novo conceito de segurança hemisférica. De acordo com o texto da Declaração: [...] As ameaças, preocupações e outros desafios à segurança hemisférica são de natureza diversa e de alcance multidimensional e o conceito e as abordagens tradicionais devem ampliar-se para englobar ameaças novas e nãotradicionais que abrangem aspectos políticos, econômicos, sociais, de saúde e ambientais (OEA, 2003, p. 3). Vê-se, portanto, que essa nova definição “ampliou o conceito tradicional de segurança, incorporando ameaças novas e não-tradicionais” (CHILLIER, FREEMAN, 2005). Embora agora se trabalhe com noções coletivas de segurança, a Declaração reconhece a soberania Estatal para apontar as prioridades a respeito das escolhas de combate a ameaças. Assim como sugerido no documento, “cada Estado americano é livre para determinar seus 20 Poder de um Estado, decorrente de sua soberania, para editar leis e ministrar a justiça. 21

Inteligência de Estado é um instrumento para assessorar autoridades governamentais no planejamento, na execução e no acompanhamento das políticas de Estado, a fim de manter o fluxo sistemático de conhecimentos necessários ao processo decisório nacional.

ISSN: 2318-6003 | v.4, 2016 | p. 192-214 próprios instrumentos para a defesa, incluindo a missão, o pessoal e as forças armadas e de segurança pública necessárias para a garantia de sua soberania” (OEA, 2003). Posteriormente ao surgimento da Declaração, aconteceram duas Conferências dos Ministros de Defesa das Américas, a primeira em Quito (Equador), em 2004, e a segunda em Manágua (Nicarágua), em 2006. Ambas as conferências reiteraram o envolvimento da OEA em um arranjo multidimensional da segurança. Contudo, enfatizaram, também, a necessidade de solidificar o processo de criação de confiança mútua entre Estados e de aumentar o número de ações sub-regionais para a segurança, visto que, embora existam ameaças que afetem o continente como um todo, também há áreas em que a incidência dessas ameaças é mais intensa, necessitando, portanto, de ações mais sólidas e específicas in loco (no próprio local). No contexto sul-americano, não é uma tarefa fácil estabelecer uma demarcação hemisférica, haja vista a variedade de propósitos e de prioridades dos Estados (PAGLIARI, 2009). Nesse sentido, vale ressaltar a atuação da Organização dos Estados Americanos no conflito colombiano22, onde a instituição “exerceu uma espécie de liderança multilateral” (VILLA; VIANA, 2012) na mediação entre as partes – Estado e grupos paramilitares. No entanto, o conflito em questão não ficou restrito ao território colombiano, devido a uma série de fatores - entre eles, o narcotráfico, o deslocamento de refugiados, as guerrilhas e o fluxo de armamentos - o que tornava imprescindível a atuação de um mecanismo internacional. Assim sendo, em 2004, a OEA enviou a Missão de Apoio ao Processo de Paz na Colômbia (MAPP-OEA), a qual possui como principal objetivo atingir um acordo de paz entre Bogotá e as guerrilhas. Pela persistência e crença em uma solução pacífica e duradoura, a OEA vem renovando a missão desde sua criação: em 2014, estabeleceu-se que ela iria durar, no mínimo, até o ano de 2018 (EL ESPECTADOR, 2014). É importante ressaltar, também, que a MAPP-OEA significa não apenas uma possível resolução para o conflito colombiano, mas também um exemplo de que a OEA é capaz de, de fato, colocar em prática as suas resoluções e declarações que endossam a segurança multidimensional (VILLA, VIANA 2012). Í

A localização próxima às Ilhas Virgens estadunidenses e a Porto Rico envolvem Antígua e Barbuda na segurança de fronteiras dos EUA. Uma série de tratados entre os dois países – dentre os quais encontram-se acordos relativos à legislação marítima e à extradição23 – assim como a presença militar norte-americana nas ilhas garantem a cooperação entre ambos quanto à questão de fronteiras (EUA, 2015). Dentre os principais problemas fronteiriços encontrados pela Argentina está o tráfico ilegal de mercadorias e a lavagem de dinheiro, especialmente na fronteira paraguaia e na região da Tríplice Fronteira. O país coopera com os vizinhos Brasil e Paraguai no combate ao crime na região. Em relação à Bolívia, seguem presentes algumas questões de demarcação, havendo reivindicações por parte da população fronteiriça boliviana de terras argentinas (GUIMARÃES, 2010). Devido à proximidade do arquipélago da costa estadunidense, as Bahamas atuam em forte cooperação com o país norte-americano para controlar a entrada ilegal de narcóticos, armas e pessoas pela costa da Flórida. Há, portanto, grande consonância com as políticas estadunidenses em relação ao tema fronteiriço nos órgãos internacionais dos quais participa (EUA, 2015). Barbados coopera com os EUA quanto à questão do tráfico de drogas e crimes transnacionais. Dessa forma, a ilha tende a posicionar-se em favor do parceiro norte-americano. Com suas forças armadas compostas por cerca de 600

22 A Colômbia vem, há

muitos anos, enfrentando uma longa e dura guerra civil. O governo colombiano lida com o desafio de controlar e coibir violentos movimentos guerrilheiros que se sustentam através de atividades ilícitas. Os dois grupos principais, as FARC (Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia) e o ELN (Exército de Libertação Nacional) são conhecidos por ações como sequestro, cultivo e tráfico de drogas e extorsão de pessoas e empresas no país. A grande dificuldade de encontrar uma resolução para o conflito se deve à grande resistência, por parte das guerrilhas, de aceitar um acordo ou diálogo político com o governo (OFFSTEIN, 2003). 23 Processo segundo o qual um país demanda a outro a entrega de um indivíduo, para que lá seja processado e julgado por crime que tenha cometido (BRASIL, 2016).

ISSN: 2318-6003 | v.4, 2016 | p. 192-214 pessoas, a defesa de Barbados está intimamente ligada a tratados com esse país, mas também com o Reino Unido e a China (EUA, 2015). A fronteira que divide Belize e Guatemala é palco de conflitos desde a colonização da região pelos impérios inglês e espanhol. Belize não consentiu com a jurisdição da Corte Internacional de Justiça, clamando por uma resolução política da questão. Assim, em 2000 foi assinado um acordo no âmbito da OEA entre as delegações dos dois países para adotar medidas de construção de confiança visando evitar incidentes entre os dois países (GORINA-YSERN, 2000). Desde então, uma série de cooperações vêm sendo construídas entre os dois países sob supervisão da Organização (OAS, 2016). A Bolívia, além de ser um dos países mais pobres da América do Sul, enfrentou diversos conflitos ao longo da sua formação e isto se reflete nos seus problemas fronteiriços. O país é um dos maiores produtores de coca do mundo (por questões culturais a produção não é proibida) e terceiro maior produtor de cocaína do mundo. A Bolívia também enfrenta sérios problemas relacionados ao tráfico de pessoas para escravidão laboral e sexual, além de ter forte incidência de tráfico de órgãos. Contudo, a questão mais debatida pelo governo em relação às fronteiras é a disputa territorial com Peru e Chile (CIA, 2015). A Bolívia é favorável a uma busca coletiva para os problemas sociais responsáveis pelas ameaças à segurança fronteiriça e acredita que a única forma de solucionar definitivamente os problemas nas fronteiras é através de políticas sociais inclusivas, as quais garantiriam a educação e as condições de vida adequadas a todas as pessoas. O Brasil é um dos países mais preocupados com a segurança em suas fronteiras. A maior inquietação brasileira é em relação aos novos temas da agenda de segurança internacional. Por ser o quinto maior país em área territorial do mundo, o Brasil tem uma extensa fronteira que inclui 8 países. Suas maiores preocupações em relação à segurança em fronteiras dizem respeito à região amazônica, às fronteiras “tríplices” e à preservação dos seus limites marítimos. (HAHN; MARTINS; OLIVERIA, 2014). Embora o país não seja um grande produtor de drogas, ele está na rota de exportação destes produtos ilícitos do Peru e da Bolívia para a Europa e para o resto do mundo. O Brasil é favorável à utilização simultânea de políticas sociais e militares no combate à insegurança fronteiriça. O país aceita presença militar nas regiões de fronteira, desde que estas forças armadas sejam dos próprios países da região; e defende a ocupação das regiões de fronteiras no sentido de garantir maior presença do Estado nestas regiões. O Canadá é um país sem grande histórico de conflitos internacionais. Suas fronteiras foram definidas de maneira relativamente pacífica. O principal problema fronteiriço enfrentado pelo país são as disputas por territórios especialmente com os EUA - na região do Oceano Ártico (BORGERSON; BYERS, 2016). O país também enfrenta dificuldade com o tráfico de maconha produzido internamente e enviado para os EUA (CIA, 2015). O Canadá acredita que a Segurança em Fronteiras deve ser garantida através de outros mecanismos que não os militares, sendo a presença militar somente utilizada em um caso de extrema necessidade, como, por exemplo, em crises em que a segurança da população esteja comprometida. O Chile tem uma política ativa de segurança fronteiriça, implementada em projetos nacionais como o Plano Fronteira Norte, ação que adentra o deserto do Atacama para impedir a entrada de drogas ilegais provenientes dos vizinhos Peru e Bolívia (DIÁLOGO, 2013). O país demonstra-se atento ao combate à insegurança em suas fronteiras, e tenta manter boas relações com os países com quem divide territórios (PORTAL BRASIL, 2011). Contudo, o país está relacionado com dois conflitos fronteiriços de origem histórica: um com Peru e outro com Bolívia, mas ambos com uma mesma reivindicação destes Estados pelo acesso ao Oceano Pacífico que lhes era impedido pelo Chile (EL PAÍS, 2014). Desta forma, o Chile posiciona-se parcialmente a favor da militarização das fronteiras, desde que apenas para solucionar disputas específicas como as com Bolívia e Peru. A Colômbia vive uma realidade de insegurança constante, devido ao extremamente forte e crescente problema interno que tem origem no narcotráfico e nas guerrilhas nacionais. O país é líder mundial na produção de cocaína, sendo o principal fornecedor da droga para os Estados Unidos. O envolvimento histórico da guerrilha no processo, somado ao interesse do governo estadunidense - grande defensor da militarização para a resolução de conflitos, resulta em intensa militarização das fronteiras colombianas e o fechamento das mesmas. Planos de cooperação em segurança fronteiriça com Brasil e Venezuela, principalmente, vêm sendo acordados e executados; contudo, o país

ISSN: 2318-6003 | v.4, 2016 | p. 192-214 até então não reabriu suas fronteiras nem prosseguiu em direção à desmilitarização das mesmas (EBC, 2016; O GLOBO, 2015). Em sua história contemporânea, a Costa Rica possui questões fronteiriças pendentes com a Nicarágua, que se referem à navegação do Rio San Juan. Ademais, os dois lados também reivindicam a posse de uma área de três quilômetros quadrados a leste da fronteira comum. Costa Rica também já possuiu disputas fronteiriças com a Colômbia (fronteiras marítimas no Oceano Pacífico) (DOMÍNGUEZ, 2003). Apesar de ser uma ilha, Cuba também tem um histórico de disputas fronteiriças entre os seus vizinhos - nesse caso, trata-se de fronteiras marítimas. Dessa forma, até 1993, tinha problemas de delimitação fronteiriça com a Jamaica. Em 1977, negociou com os Estados Unidos um acordo sobre fronteiras marítimas. Atualmente, possui disputas fronteiriças com Honduras (DOMÍNGUEZ, 2003). El Salvador possui um histórico de conflitos armados com outros países centro-americanos no passado. O maior deles, com Honduras, está relacionado com conflitos migratórios entre os dois países (DOMÍNGUEZ, 2003). O Equador possui um histórico de intensa disputa fronteiriça e territorial com o seu vizinho Peru, problema que levou a guerras de curta duração várias vezes na história, tendo sido a última vez em 1995 (DOMÍNGUEZ, 2003). Os Estados Unidos da América, apesar de ser a potência dominante na América Latina, possuem disputas fronteiriças com alguns de seus vizinhos, dentre eles o Canadá. O país já firmou uma série de tratados sobre delimitações terrestres e marítimas com vários países latino-americanos. Atualmente, possui questões pendentes no que tange às suas fronteiras com o México, relacionadas à entrada de imigrantes ilegais mexicanos nos Estados Unidos (DOMÍNGUEZ, 2003). A Guatemala está diretamente inserida na questão de segurança fronteiriça devido à sua localização: o país situase entre regiões de produção e tráfico de drogas e países consumidores, sendo assim uma rota estratégica de passagem para os grupos de narcotráfico internacional. Esta atmosfera de insegurança está claramente refletida nas fronteiras guatemaltecas com México e com Honduras. A fronteira do país com o México, retratada como “fronteira invisível”, deixa clara a inexistência de estrutura estatal por parte de ambos os países na região, e a estratégia adotada foi de fechamento das fronteiras, o que estimulou ainda mais a militarização na área (DIÁLOGO, 2011). Com Honduras existe uma cooperação de ambas as Forças Armadas, no intuito de melhorar a segurança da fronteira (DIÁLOGO, 2015). Além disso, a Guatemala já foi palco de um conflito fronteiriço com o Belize; a solução para tal hostilidade contou, inclusive, com importante participação da OEA (XAVIER, 2011). Sendo assim, a Guatemala posiciona-se à favor da securitização das fronteiras e demonstra-se aberta à auxílios externos no que tange à resolução de conflitos fronteiriços. As fronteiras da Guiana contam com baixa ocupação civil, e por parte do Estado a presença em tais regiões é menor ainda. São fronteiras de acesso dificultado por fatores naturais: uma densa floresta e savanas vazias isolam ainda mais um dos países mais pobres e menos povoados do hemisfério (G1, 2010). Neste sentido, o país mostra-se disposto a estabelecer parcerias regionais que auxiliem no fortalecimento do Estado guianês nas regiões de fronteira, exemplificado pela relação de cooperação que mantém com o Brasil. Contudo, devido aos escassos recursos da Guiana para o estabelecimento e manutenção da segurança nas zonas fronteiriças, o país acaba por adotar a militarização como meio de resolução de possíveis conflitos - um exemplo disto é a disputa pela região de Essequibo com a Venezuela. O Haiti e a República Dominicana dividem, desconfortavelmente, o território da Ilha de São Domingos/Ilha Hispaniola, situada nas Antilhas. Historicamente, a relação entre os dois países sempre foi marcada por grande desconfiança. O problema da migração, por exemplo, caracteriza um grande fator de instabilidade entre as duas nações. Desde a segunda década do século XX, trabalhadores haitianos migram para a República Dominicana, onde encontram precárias condições humanas devido ao fato de que, na maior parte das vezes, o Estado dominicano os coloca em condição de clandestinidade – situação a qual se agravou após o terremoto que ocorreu no Haiti em 2010 (DA SILVEIRA, 2005). Além disso, um fator que deteriora as relações haitiano-dominicanas é a grande proximidade política e econômica entre dominicanos e norte-americanos, o que acaba afetando, também, a intervenção dos Estados Unidos na dinâmica regional de proteção de fronteiras.

ISSN: 2318-6003 | v.4, 2016 | p. 192-214 Honduras é o segundo maior país da América Central e faz fronteira com El Salvador, Nicarágua e Guatemala. Honduras possui uma das maiores taxas de homicídio do mundo, causada principalmente pelo tráfico de drogas e crimes associados. Um dos maiores problemas decorrentes desta violência é o grande fluxo de hondurenhos tentando imigrar (muitas vezes ilegalmente) para os EUA (TAYLOR; DINAN, 2016). Além disso, outro reflexo da violência do país sobre a sua segurança em fronteiras é o fato a maior ocorrência destes crimes se dar na região de fronteira com a Guatemala, fazendo a questão se transnacionalizar e envolver ambos os países. Isso faz da região da fronteira Honduras-Guatemala um dos pontos mais perigosos da América Central (INTERNATIONAL CRISIS GROUP, 2014). O país é favoravelmente à presença militar nas regiões de fronteira e acredita que a ajuda estrangeira é bemvinda para tanto, pois as condições do país o fazem extremamente vulnerável nestas regiões. A Jamaica é uma ilha que está próxima de Cuba, do Haiti e da República Dominicana. Atualmente a Jamaica não enfrenta grandes problemas em suas fronteiras, mas tem um histórico de controvérsias a respeito dos seus limites marítimo. O país defende uma solução negociada para os problemas fronteiriços na qual se admita a intervenção externa em casos graves, mas que promova uma ajuda ao desenvolvimento dos países mais vulneráveis. O México enfrenta problemas de segurança tanto em sua fronteira norte (com os EUA) quanto em sua fronteira sul (com a América Central). Tal situação ocorre principalmente porque o país serve como “porta de entrada” de pessoas que se dirigem aos EUA, que por ser um país desenvolvido atrai aqueles que sonham com uma vida melhor. O México ainda serve como conexão dos fluxos de armas e drogas entre EUA e América Central, estando aí incluídas atividades criminosas vindas do próprio território mexicano, que são exportadas em suas fronteiras norte e sul. Dessa forma, a questão das fronteiras e das migrações são tratadas pelo México como um problema de segurança, principalmente após os atentados de 11 de setembro de 2001, quando a lógica de segurança fronteiriça passou a ser baseada na prevenção de delitos e migrações ilegais. O país atua de maneira colaborativa com os EUA; muitas vezes, inclusive, é esse segundo país quem dá a última palavra na formulação das políticas conjuntas, além de doar recursos para que o México consiga sustentar um intenso policiamento em suas fronteiras. Assim, o país é favorável à presença militar em regiões de fronteira, desde que acompanhadas de políticas públicas que promovam o desenvolvimento dos países subdesenvolvidos da região (CORREA-CABRERA, 2014). O Panamá aposta na OEA como mecanismo coletivo de resposta a interesses e riscos que envolvem vários países dentro da discussão de questões fronteiriças, como por exemplo, os fluxos migratórios, o terrorismo e o crime organizado (PANAMÁ, 2015). O maior problema fronteiriço enfrentado pelo Paraguai reside na Tríplice Fronteira com a Argentina e o Brasil, local que enfrenta a insuficiência de controle para combater problemas como o contrabando, tráfico de pessoas, armas e drogas, além de enfrentar acusações da comunidade internacional de que abriga redes de apoio a organizações terroristas do Oriente Médio. As soluções tornam-se ainda mais difíceis tendo em conta a enorme corrupção que toma conta das próprias estruturas de governo paraguaias. Isso faz com que não haja confiança entre as autoridades dos três países envolvidos, além de abrir espaço para possíveis intromissões de outros países, a exemplo dos EUA (FILHO, 2012). Portanto, o país defende a presença militar em regiões de fronteira, pois é a maneira mais efetiva de controlar os problemas fronteiriços deste país. Afirmar sua soberania e defender sua integridade territorial está entre os objetivos estratégicos da política exterior do Peru. Nesse sentido, o país realiza ações visando construir a Política Nacional de Desenvolvimento e Integração Fronteiriça, que permitirá desenvolver as regiões de fronteira e promover uma integração com os países fronteiriços. O governo peruano tenta garantir os interesses e direitos do país através das políticas nacionais, observando que essas estejam de acordo com as normas internacionais. Por isso, o país defende políticas de desenvolvimento social e econômico como forma de responder a desafios inerentes às áreas de fronteira. Seguindo esse exemplo, a Nicarágua também preza pelo respeito às normas do Direito Internacional e principalmente ao Direito Internacional Americano, tendo tentado resolver seus litígios fronteiriços sempre através de formas pacíficas de resolução. Tendo geralmente apelado para a Corte Internacional de Justiça e invocou o Tratado Interamericano de Solução Pacífica de Controvérsias (também conhecido como Pacto de Bogotá) para resolver seus conflitos, encorajando que demais nações que enfrentam divergências com seus respectivos países vizinhos sigam o mesmo caminho (NICARÁGUA, s/d).

ISSN: 2318-6003 | v.4, 2016 | p. 192-214 O Suriname é limitado pela Guiana Francesa, pela Guiana, pelo Brasil e pelo Oceano Atlântico. Historicamente, o país enfrentou problemas nas fronteiras com a Guiana e com a Guiana Francesa. Atualmente, o Suriname necessita atentar muito às suas regiões fronteiriças, uma vez que as taxas de tráfico humano e de drogas são significativas. Além disso, é importante considerar a presença dos Estados Unidos da América em solo surinamês, através do estacionamento permanente de tropas e equipamentos bélicos, o que acarreta uma grande vantagem estratégica aos americanos em caso intervenção em diversos países da América do Sul e Caribe (BANDEIRA, 2008). Trinidad e Tobago é um país constituído por duas ilhas no mar do Caribe, a ilha de Trinidad e a ilha de Tobago. Apesar de não possuir fronteiras terrestres, a ilha está situada em uma extensão geológica da América do Sul, estando muito perto do território da Venezuela. Tal proximidade coloca o país em posição muito vulnerável ao narcotráfico proveniente de grupos situados em território venezuelano. O governo de Trinidad e Tobago, em concordância com demais países caribenhos, assinalou como crucial para a segurança nacional o forte combate ao tráfico internacional de drogas (EL PAÍS, 2007). O Uruguai é limitado, a norte e a nordeste, pelo Brasil e, a oeste, pela Argentina. Historicamente, o país possui disputas de fronteiras com o Brasil pelo Arroio Invernada, na confluência do Rio Quaraí com o Rio Uruguai. Contudo, atualmente, o conflito está relativamente inativo. A fronteira com a Argentina nunca foi muito litigiosa devido à presença da barreira geográfica do Rio Uruguai. Além disso, em 1961, 1969 e 1982, os uruguaios entraram em disputa com os norte-americanos (DOMINGUEZ, 2003), principalmente por questões envolvendo domínios marítimos. Na atualidade, ações de combate ao narcotráfico, ao tráfico de pessoas e de mercadorias, entre outras, vêm sendo implantadas através de esforços de autoridades uruguaias, argentinas e brasileiras. Na Venezuela, as Forças Armadas potencializaram sua participação na vida pública nacional durante os últimos anos, como consequência de uma profunda crise política. No mesmo sentido, as regiões de fronteira também passaram por cada vez maior militarização e fechamento. Recentemente, o país passou por um conflito fronteiriço com a Colômbia: diante de alegações de envolvimento de militares colombianos com o narcotráfico, Caracas fechou as fronteiras com o país, o que culminou em uma forte crise humanitária (G1, 2015). Outro exemplo da securitização da questão fronteiriça pela Venezuela é a disputa pela região de Essequibo, com a Guiana, onde o país instalou contingentes militares para o controle da região.

a. De que maneira os países americanos podem diminuir as tensões fronteiriças existentes entre si? b. Que tipo de política seria a melhor para a resolução dos problemas na América: cooperar para superar assimetrias e dissolver ameaças comuns ou militarizar suas fronteiras para impedir o fluxo que auxilia a propagação de delitos? c. Como poderiam cooperar para aumentar a segurança em suas regiões? d. Deve-se criar um mecanismo comum, via OEA, para a promoção da segurança fronteiriça no continente ou os países devem priorizar parcerias bilaterais? e. Qual deve ser o papel dos países desenvolvidos (EUA e Canadá) na promoção da segurança fronteiriça da região: eles devem assumir papel de liderança no processo ou apenas auxiliar os países em desenvolvimento se/quando forem requisitados? Ê

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