Acordos de Paz, Plebiscitos e Justiça de Transição: considerações sobre a prática internacional no contexto do processo de paz entre o governo da Colômbia e as FARC

Acordos de Paz, Plebiscitos e Justiça de Transição: considerações sobre a prática internacional no contexto do processo de paz entre o governo da Colômbia e as FARC
Tatiana Waisberg*
Carlos Augusto Canêdo Gonçalves da Silva**

O processo de paz entre o governo da Colômbia e as FARC, Forças Revolucionárias Armadas da Colômbia, iniciado em novembro de 2012 foi celebrado precocemente como fim do conflito mais longo das Américas[1]. A realização do plebiscito, com resultado aquém das expectativas[2], entretanto, tornou visível a dimensão das divisões presentes na sociedade Colombiana, refletindo o distanciamento entre a sociedade civil e as lideranças políticas. A votação do referendo popular na Colômbia, diferente de outros casos concretos relativos a autodeterminação estatal, a exemplo dos Acordos de Oslo, realizados sem plebiscito, consiste em etapa inerente aos propósitos de conciliação nacional[3].
Este artigo objetiva explorar aspectos da prática internacional relacionada à celebração entre acordos de paz entre Estados e beligerantes, e o papel potencialmente desempenhado pela justiça de transição nos Acordos de Paz entre o governo da Colômbia e as FARC. A comparação com casos concretos, a exemplo dos acordos de paz entre o Estado de Israel e a OLP, Organização para Libertação da Palestina, e entre o Reino Unido, Irlanda e Partidos Políticos da Irlanda do Norte, evidencia a ausência de relação direta com o principio da autodeterminação nacional no contexto colombiano. A prática internacional, por outro lado, não é uniforme, e a análise do emprego de mecanismos de justiça de transição oferece perspectiva mais ampla para investigar o papel desempenhado por plebiscito para legitimar reformas jurídicas e políticas destinadas a construir a paz no contexto do conflito armado na Colômbia.
Acordos de paz entre Estados Soberanos e Beligerantes sob a ótica do Direito Internacional
A ausência de tratados e costume internacionais que disciplinam os requisitos e procedimentos aplicáveis a acordos de paz entre Estados e atores não estatais é reflexo da prática internacional heterogênea. O reconhecimento do status de beligerante a atores não estatais paramilitares surge em circunstâncias que permitem a politização do conflito interno. O recurso a mecanismos de solução pacífica de conflitos, nestas situações, inclui necessariamente a participação direta e indireta de Estados e Organizações Internacionais.
Considerado ameaça à soberania estatal, e intervenção nos assuntos domésticos dos Estados, o reconhecimento de determinado ator não estatal como beligerante relaciona-se a contextos de guerra civis e conflitos armados internos com repercussão internacional. Os efeitos jurídicos do reconhecimento do status de beligerante a atores não estatais permite a atribuição de responsabilidade por prática de crimes de guerra e crimes contra a humanidade, mas, em contrapartida, ameaça a integridade territorial do Estado em conflito com tais grupos paramilitares. Os mecanismos de solução pacífica de conflitos, nestes casos, assumem conotação política, enfrentando forte resistência de Estados multiétnicos, ou suscetíveis a secessão, em especial a Rússia e a China. Assim, a perda do controle do governo sobre parte do território em decorrência de atividades de atores não estatais paramilitares tende a ser classificada como crime organizado ou terrorismo, em ambos os casos, evitando a qualificação de tais atores como beligerantes.
Exceção à regra, a iniciativa de processos de paz ocorre apenas em casos extremos, em conjunturas regionais e internacionais distintas. Nos Acordos de Paz de Olso, assim como nos Acordos de Havana, vale destacar a atuação da Noruega, na condição de Estado neutro, além de propor as iniciativas, concedeu o prêmio Nobel da Paz para Arafat, Rabin e Perez em 1994 e para Santos em 2016[5]. A proposta de Oslo, entretanto, diferente do caso colombiano, reproduz o conceito clássico de autodeterminação nacional estatal, no contexto do conflito entre Israelenses e Palestinos. A dispensa de plebiscito obrigatório segue está lógica, sem qualquer relação direta com projetos de conciliação nacional, mas ao contrário, propõe a criação do Estado Palestino, como solução final para o conflito armado.
A comparação do plebiscito na Colômbia com o Acordo de Paz entre o Reino Unido e a Irlanda[6], com a participação dos partidos políticos da Irlanda do Norte, em 1998, por outro lado, ilustra situação diversa dos casos anteriores. Não há reconhecimento do status de beligerante do IRA, o Exército Revolucionário da Irlanda, mas apenas regras referentes ao restabelecimento do monopólio do uso da força britânico na Irlanda do Norte. Não obstante, o processo de paz recorre a mecanismos de autodeterminação sub estatal, tais como a criação da Assembleia da Irlanda do Norte[7].
A construção da paz na Colômbia, diferente da situação na Irlanda do Norte, não envolve a demanda territorial de nenhum Estado soberano, mas a promessa de reconciliação social, através dos mecanismos de justiça de transição. O referendo popular, nesse contexto, assume especial importância, essencial para garantir a legitimidade popular dos termos do acordo de paz que incluem anistias, medidas de reparação para vítimas, reforma agrária, bem como desarmamento das FARC e reintegração dos membros na sociedade civil[8]. Diferente do contexto na Irlanda do Norte e no conflito entre Israelenses e Palestinos, a guerra civil na Colômbia não reflete divisões religiosas ou étnicas que informam demandas relacionadas à autodeterminação nacional.
A utilização de plebiscitos e referendos em outros casos não relacionados a acordos de paz, também contrastam com a conjuntura político e social na Colômbia. A realização de referendo na Crimeia[9], e o plebiscito realizado nas Ilhas Malvinas em 2013[10] reforçam identidades étnicas, religiosas e culturais, com demandas informadas pelo princípio da autodeterminação nacional. Estes dois casos ilustram bem o caráter político de referendos populares e a relação direta com argumentos relacionados à anexação[11] e à violação de princípios que informam a ordem da ONU, tais como a proibição do uso da força[12] e o dever de não intervenção nos assuntos domésticos[13].
No caso da Crimeia e das Ilhas Malvinas, bem como da Irlanda do Norte, o principio da autodeterminação desempenhou papel essencial para garantir a legitimidade do ponto de vista doméstico, sem os mesmos efeitos na arena internacional. Além disso, a Rússia e o Reino Unido polarizaram as iniciativas, sem a presença de Estados neutros, e ausente o conflito agrário que permeia o conflito entre as FARC e o governo da Colômbia desde o início. Considerado continuação de conflitos periféricos da guerra fria, a ideologia comunista das FARC, integra também fatores regionais relacionados ao tráfico internacional de entorpecentes[14], bem como a inserção do conflito na agenda de combate ao terrorismo internacional[15]. Não obstante, a pequena margem de votos que comprometeu a implementação da terceira fase dos Acordos de Havana, na realidade reforçou as divisões presentes na sociedade colombiana, relacionadas não apenas às origens do conflito mas também às perspectivas para a paz no futuro.
Plebiscitos, Acordos de Paz e Justiça de Transição: adeus às armas?
O recurso aos mecanismos da justiça de transição em conflitos armados continuados pode ser considerado excepcional se comparado aos casos concretos que ilustram os diversos papeis desempenhados pelas comissões de verdade e persecução penal de crimes internacionais em contextos diversos. A utilização de comissões da verdade na Argentina, estabelecida em 1983 com o objetivo de investigar graves violações de direitos humanos ocorridas durante o regime militar inicia o processo de desenvolvimento da justiça de transição[16]. Entretanto, as iniciativas da sociedade civil e jurídica argentina não obtiveram êxito no primeiro momento, incluindo, inclusive, retrocesso no processo de democratização.
Apenas no final da década de noventa, novas abordagens e contexto político diverso, permitem a proliferação de comissões da verdade[17], destacando-se a comissão da verdade e conciliação na África do Sul[18], iniciadas em 2000, bem como o fortalecimento de mecanismos de persecução penal internacional, incluindo os tribunais ad hoc constituídos para julgar crimes internacionais perpetrados na Ex-Iugoslávia[19] e na Ruanda[20], e a criação do Tribunal Penal Internacional[21]. Na América do Sul, a concessão de anistias marcou a transição política e jurídica de regimes militares para o sistema democrático nas últimas décadas do século vinte.
A ameaça de retrocesso político e ruptura da ordem social evitou que tais Estados recorressem à mecanismos da justiça de transição. A pressão internacional, sobretudo decorrente do caso Pinochet[22], bem como a admissibilidade de casos relativos a violação graves de direitos humanos no período militar, modificou o enfrentamento das feridas do passado[23]. Na Argentina e no Chile[24], além das comissões da verdade, essencial à justiça de transição histórica[25], tais investigações resultaram em persecuções penais com relação direta aos propósitos perseguidos pela justiça de transição criminal[26].
Processo de paz entre o Governo da Colômbia e as FARC: aspectos controversos
A proposta de acordo de paz entre o governo da Colômbia e as FARC, elaborada conjuntamente por seus representantes de alto escalão nas reunião em Havana, com garantia da Noruega e Cuba, é resultado da segunda fase das negociações. Na primeira fase, iniciada em fevereiro de 2012, as partes estabeleceram quais os propósitos do processo, condições e regras do jogo, objeto da etapa seguinte. Em agosto de 2016, a proposta de acordo final de paz encerra a fase de negociações entre dirigentes políticos com aprovação de projeto sujeito ao plebiscito, objeto da terceira fase, referente à "construção da paz" para os próximos dez anos[27].
Dentre os pontos controversos, destacam-se a proposta de anistia sem limites claros, a reforma agrária integral e gratuita, medidas de reparações para membros das FARC, e a criação de áreas de transição, denominadas "Zona Vederal Transitória de Normalización", ZVTN. A proposta de anistia como parte integral da reforma do sistema de participação política e cidadania, inclui o estabelecimento de jurisdições transitórias especiais de paz em regiões especialmente afetadas pelo conflito e conselhos para a reconciliação e convivência[28]. Os limites de atuação destes órgãos, não obstante, geraram reações negativas por parte de setores da sociedade colombiana opostos à reintegração de membros das FARC nas esferas civil e política[29].
A proposta de reforma rural integral destinada a garantir o acesso e uso da terra, espécie de vitória concedida às FARC nas áreas rurais, adapta medidas de ação afirmativa para responder a antigas demandas inerentes ao conflito desde o início. A reforma agrária, nos termos do Acordo de Paz, garante acesso integral a propriedade rural, incluindo a distribuição gratuita de terras e a adoção do critério da "vocação":
"Para acercar el uso de la tierra a su vocación el Gobierno definirá lineamientos generales de uso del suelo que tengan en cuenta su vocación y las visiones territoriales construidas con las comunidades y pondrá en marcha programas de reconversión."[30]
Além da ampla discricionariedade conferida ao governo colombiano em matéria agrária, a criação das chamadas "Zonas Vederales Transitórias de Normalización", ZVTN, altera a situação fática e jurídica em algumas áreas de conflito:
"Su objetivo es garantizar el Cese al fuego y la Dejación de todas las armas, iniciar la preparación para la reincorporación de las farc a la vida civil y su tránsito a la legalidad." [31]
Nos termos do Acordo de Paz, as ZVTN são temporárias e transitórias, delimitadas e concordadas entre o Governo Nacional e as FARC, com extensão razoável que permita o monitoramento, fiscalização e acesso de sem restrições temporais. Além da suspensão do porte de armas imposto à população civil nestas áreas, é vedado a entrada de civis, e a saída de combatentes das FARC subordinada à ausência de armamentos e sem a presença de civis[32].
Conclusões
A comparação entre aspectos do processo de paz entre o governo da Colômbia e as FARC e a prática internacional referente à acordos de paz entre Estados e beligerantes evidencia pontos controversos, em especial, a ausência de relação direta com demandas de autodeterminação estatal no caso colombiano. Embora do ponto de vista do direito internacional o plebiscito poderia ser evitado sem qualquer obstáculo, as peculiaridades do caso concreto adequam-se mais a situações de transições políticas e jurídicas. A necessidade de aprovação do plebiscito para garantir a legitimidade democrática do processo de paz, neste contexto, operou como requisito essencial à conciliação nacional, destacando a influência da conjuntura regional Latino Americana. A proposta de emprego de mecanismos da justiça de transição para solução de conflito continuado, entretanto, difere da prática da justiça de transição na América do Sul. A concessão de anistias em combinação com a constituição de comissões da verdade e conciliação, concomitante ao processo de transição política, se comparado aos casos concretos, revela incompatibilidade inerente ao aspecto temporal que permeia a reconciliação nacional.

* Professora de Direito Internacional na Escola Superior Dom Helder Câmara. Mestre em Direito PUC-MG e Universidade de Tel Aviv. Consultora Juridica em Belo Horizonte
** Professor da UFMG e PUC Minas. Procurador do Ministério Público de Minas Gerais. Doutor e Mestre em Direito UFMG.
[1] O secretário-geral da ONU, Ban Ki-moon, esteve em Havana (Cuba) nesta quinta-feira (23) para presenciar a assinatura de um acordo de cessar-fogo entre governo colombiano e Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC), durante a qual enfatizou a importância da iniciativa histórica como um exemplo de fomento da paz."Neste dia, em um mundo assolado por guerras aparentemente intratáveis , o processo de paz na Colômbia cumpre um compromisso fundamental: um acordo de cessar-fogo e entrega de armas", disse o secretário-geral.
[2] "O burburinho sobre o "fim da guerra", criado após o presidente Santos assinar o acordo de paz em Cartagena na semana passada, fez muitos analistas acreditarem que o "sim" venceria facilmente no domingo. As pesquisas de opinião pintavam cenário semelhante." Boris Miranda. Por que a Colômbia disse 'não' ao acordo de paz com as Farc. BBC Mundo, 3 de outubro, 2016.
[3] La Oficina del Alto Comissariado para Paz. El Acuerdo de Paz. La Oportunidad para Construir Paz.
[4]
[5] BBC Brasil. Derrotado nas urnas, presidente da Colômbia vence Nobel da Paz. BBC Brasil, 7 outubro 2016.
[6] Referendos de 1998
[7]Para retrospectiva história do Acordos da Sexta Feira Santa
[8] La Oficina del Alto Comissariado para Paz. El Acuerdo de Paz. La Oportunidad para Construir Paz. P. 4-5.
[9] G1. Resultado final aponta 96,8% dos crimeios a favor da união à Rússia. 17 de Março, 2014.
[10] Monica Yanakiew. Governo das Malvinas convoca plebiscito sobre Reino Unido. Exame. Com, 18 de Janeiro, 2013
[11] Andrei Netto. Rússia veta na ONU moção para tornar ilegal plebiscito para anexar Crimeia. O Estado de S. Paulo, 15 de Março, 2014
[12] Artigo 2 (4). Todos os Membros deverão evitar em suas relações internacionais a ameaça ou o uso da força contra a integridade territorial ou a dependência política de qualquer Estado, ou qualquer outra ação incompatível com os Propósitos das Nações Unidas.
[13] Artigo 2 (7) Nenhum dispositivo da presente Carta autorizará as Nações Unidas a intervirem em assuntos que dependam essencialmente da jurisdição de qualquer Estado ou obrigará os Membros a submeterem tais assuntos a uma solução, nos termos da presente Carta; este princípio, porém, não prejudicará a aplicação das medidas coercitivas constantes do Capitulo VII.
[14] William Neuman; Simon Romero. Latin American Allies Resist U. S. Strategy in Drug Fight. The New York Times. May, 15, 2015. Available at
[15] Resoluções do Conselho de Segurança da ONU e do Conselho Permanente da OEA classificam ataques armados das FARC como ameaça a segurança internacional e regional.
S/RES1465 (2003)
OAS/CP/RES. 837 (1354/03)
[16] Teitel, Ruti. How are the New Democracies of the Southern Cone Dealing with the Legacy of Past Human Rights Abuses? Justice and a Democratic Transition. 1990;
[17] Lutz, Ellen; Kathryn Sikkink. The Justice Cascade: The Evolution and Impact of Foreign Human Rights Trials in Latin America. 2 Chi. J. Int'l L. 1 Spring, 2001; Hayner, Priscilla. Fifteen Truth Commissions - 1974-1994: A Comparative Study. Vol.16Human Rights Quarterly, 597 (1994) 598-655.
[18] Elizabeth Jelin. Public Memorialization in Perspective: Truth, Justice and Memory of Past Repression in the Southern Cone of South America. The International Journal of Transitional Justice. Vol. 1, 2007, 138-156.
[19] Para informações sobre o Tribunal Internacional Criminal para Ex- Iugoslávia
[20] Para informações sobre o Tribunal Internacional Criminal para Ruanda
[21] Para informações sobre o Tribunal Penal Internacional 
[22] Bassiouni, M. Cherif. International Recognition of Victim's Rights. Human Rights Law Review 6:2 (2006), 203-279
[23] Ivan Simonovic. Dealing with the Legacy of Past War Crimes and Human Rights Abuses: Experiences and Trends. Journal of International Criminal Justice 2 (2004), 701-710. Rogelio, Perdomo-Perez. Case Studies: B. Transitions and Problem Cases: Rule of Law and Lawyers in Latin America. 603 Annals 179. January, 2006
[24] Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile, para. 145-157, 2006 Disponível no 
[25] Ruti Teitel. Transitional Justice. Oxford University Press. 2000, p. 69-118.
[26] Fernando Felipe Basch. The Doctrine of the Inter-American Court of Human Rights Regarding States' Duty to Punish Human Rights Violations and Its Dangers. 23 Am. U. Int'l L. Rev. 195 2007; Teitel, Ruti. Transitional Justice Genealogy. Harvard Human Rights Journal, v. 16, spring (2003), p. 69-94
[27] La Oficina del Alto Comissariado para Paz. El Acuerdo de Paz. La Oportunidad para Construir Paz. P. 2.
[28] La Oficina del Alto Comissariado para Paz. El Acuerdo de Paz. La Oportunidad para Construir Paz. P. 13-15.
[29] Germán Gómez Polo e Laura Dulce Romero. Las lecciones del No para el Gobierno. Política, El Espectador, 2 Out 2016.
[30] La Oficina del Alto Comissariado para Paz. El Acuerdo de Paz. La Oportunidad para Construir Paz. P. 8.
[31]Comunicado Conjunto sobre las Zonas Veredales Transitorias de Normalización. Mission de La ONU en Colombia. 16 de Setembro, 2016.
[32] La Oficina del Alto Comissariado para Paz. El Acuerdo de Paz. La Oportunidad para Construir Paz. P. 18.