ADMINISTRAÇÃO E BOA GOVERNANÇA PARTICIPAÇÃO PÚBLICA: CASO DE ESTUDO DA CO-INCINERAÇÃO EM SOUSELAS

ADMINISTRAÇÃO E BOA GOVERNANÇA

PARTICIPAÇÃO PÚBLICA: CASO DE ESTUDO DA CO-INCINERAÇÃO EM SOUSELAS

JOAQUIM PINHEIRO MAFALDA MOTA PEDRO CARVALHO

ALGÉS, ABRIL 2015

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LISTA DE ACRÓNIMOS

AIA – Avaliação de Impacte Ambiental CIRVER – Centros Integrados de Recuperação, Valorização e Eliminação de Resíduos CCI – Comissão Científica Independente CLCC – Comissão de Luta contra a Co-incineração CNADS – Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável CRP – Constituição da República Portuguesa EIA – Estudo de Impacte Ambiental GTM – Grupo de Trabalho Médico NEPA – National Environmental Policy Act RIP – Resíduos Industriais Perigosos

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RESUMO A participação pública é um dos principais vetores dos novos modelos de gestão pública. Deste modo, o objetivo foi analisar o processo de participação pública em matéria ambiental recorrendo a um caso de estudo: a co-incineração em Souselas. Para o efeito efetuou-se numa primeira fase a revisão bibliográfica sobre conceitos teóricos e legais da participação pública e numa segunda fase o levantamento de notícias, estudos, conclusões e trabalhos publicados no âmbito e no período do caso de estudo. Verificou-se que a participação pública é tão mais eficaz quanto mais cedo for implementada nos processos de decisão, podendo levantar alguns constrangimentos ao próprio processo, quer pela entropia que pode causar, quer por não ser suficientemente técnica para algumas questões. Com base no caso de estudo de Souselas, concluiu-se que os cidadãos podem e devem dar o seu contributo nos processos de decisão, e para que a participação pública ocorra é necessário mobilizar a sociedade e dar-lhe acesso à informação para que possa decidir.

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1. INTRODUÇÃO

Em Portugal, a Constituição da República Portuguesa (CRP) prevê o aprofundamento da democracia participativa. Contudo, o caminho seguido parece ser o inverso, em que a sociedade em geral não se sente incentivada a participar, acabando por cultivar o sentimento de que “o meu país não precisa de mim” levando a um afastamento entre os representantes e os representados. Estas consequências provocam a falta de legitimidade democrática do poder político e permitem que sejam tomadas decisões que prejudicam os interesses dos cidadãos e das gerações futuras. O working paper pretende analisar esta problemática com base no caso de estudo da co-incineração em Souselas, em que a população de uma localidade conduziu o seu próprio processo de participação pública, tendo este desenvolvido, em última análise, uma solução essencial para o tratamento dos resíduos industriais perigosos (RIP). Para o efeito efetuou-se numa primeira fase a revisão bibliográfica sobre conceitos teóricos e legais da participação pública e numa segunda fase o levantamento de notícias, estudos, conclusões e trabalhos publicados no âmbito e no período do caso de estudo.

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2. ENQUADRAMENTO

2.1.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, DEMOCRACIA E CIDADANIA

A dependência instrumental da Administração Pública ao poder político faz com que a evolução dos modelos que a estruturam esteja intrinsecamente ligada ao tipo de sistema político em vigor e à relação pretendida e existente entre Estado e cidadão. A CRP, no seu artigo 2.º, contempla o aprofundamento da democracia participativa, mas no artigo 48.º, referente à participação na vida pública, a participação é vista como um direito e não como um dever do cidadão ao contrário do direito de sufrágio, considerado um dever cívico. Assim, a participação é, caracterizada por um ativismo equilibrado por parte dos cidadãos, ou seja, pressupõe um grau variável de participação, que pode ser mesmo inexistente. Por outro lado, no ideal da democracia participativa pressupõe uma intervenção ativa dos cidadãos como requisito essencial ao próprio sistema político, com superação da cisão entre representados e representantes, exigindo máxima participação no processo de tomada de decisão, quer na esfera política, quer na esfera social (Meirinho Martins, 2004). A existência de um problema de identificação entre cidadãos e representantes políticos fez surgir a necessidade de aproximá-los, não só nos momentos eleitorais, mas permanentemente, com a ideia da responsabilização dos decisores e necessidade de tomar decisões para os eleitores, ouvindo-os, explicando-lhe as decisões e obtendo feedback antes de decidir (Subirats, 2000). A emergência, no final do século XX, dos modelos do novo serviço público (New Public Service) e Governança vieram contrariar a tradicional dicotomia entre os modelos Burocrático e Gestionário. O New Public Service procura uma Administração virada para o cidadão e para as comunidades, assente na participação cívica e com um sistema organizacional humanista (Bilhim, 2008). Em Portugal, tal como na generalidade dos países as reformas da gestão pública são situacionais e os modelos funcionam mais como fundamentação retórica do que como uma estratégia orientadora. Neste contexto, as reformas em Portugal têm visado a eficiência e eficácia, caraterísticas do modelo gestionário, enquanto as estruturas mantém um paradigma burocrático. A aplicação dos princípios do modelo do novo serviço público e das recomendações das Nações Unidas para a boa governança têm sido insuficientes nas áreas 4

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da participação, equidade e inclusão e orientação para o consenso (Ferraz e Alexandre, 2008). A implementação destes modelos de gestão e de medidas de transmissão do poder para os cidadãos envolve riscos e problemas. Subirats (2000) alerta para o perigo do mediatismo democrático, que pode precipitar o processo de decisão criando uma “democracia instantânea”. Refere também que nos casos em que os meios de auscultação são mais diretos, como nos referendos, a participação é reduzida e menor do que na eleição de representantes. De acordo com Subirats, os lobbies podem monopolizar as decisões a seu favor criando autoritarismos técnicos. Esta visão é partilhada por Stout (2010) que aborda o perigo da participação tornar-se meramente simbólica face às pressões económicas e diretivas políticas através da tirania da técnica. Pan Suk Kim (2007) refere que, com a ascensão do modelo de Governança e declínio do modelo gestionário, a transferência de poder enfraqueceu os governos centrais que perderam “capacidade pública”, e, com a manutenção dos níveis de exigência dos cidadãos, surgiu uma maior insatisfação e novamente uma crise entre representantes e representados. Apesar destes riscos e problemas a participação dos cidadãos tem resultado numa efetiva melhoria das políticas públicas e dos serviços públicos (Speer, 2012) e os desafios da gestão pública passam mais por coordenar ferramentas de envolvimento dos cidadãos do que com novas técnicas de gestão (Campbell, 2010).

2.2.

A AFIRMAÇÃO DA “PARTICIPAÇÃO PÚBLICA”

O conceito de participação pública como parte do processo de decisão surgiu inicialmente no seio da problemática ambiental, tendo-se desenvolvido sobretudo no âmbito da avaliação de impacto ambiental. Surge associado ao despertar da consciência para esta problemática, sobretudo a partir dos anos 70 do século XX. Neste contexto, perante a evidência dos limites dos recursos naturais e do impacto do crescimento económico e demográfico no ambiente, foi forjado o conceito de desenvolvimento sustentável (Relatório sobre Os Limites do Crescimento, do Clube de Roma (1972); Conferência sobre o Ambiente Humano das Nações Unidas (Estocolmo 1972); Relatório Brundtland - "O Nosso Futuro Comum", de 1987). A participação pública é definida como um processo que implica “o envolvimento de indivíduos e grupos que são positiva ou negativamente afetados por uma intervenção

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proposta (por exemplo, um projeto, um programa, um plano, uma política) sujeita a um processo de decisão, ou que estão interessados na mesma” (André et al, 2006). A participação pública permite aumentar a disponibilização de informação e consequentemente o alargamento das questões em discussão em contraponto aos pressupostos ideológicos ou excessivamente técnicos, resultando num enriquecimento das soluções propostas. A legitimidade democrática de uma decisão política com base num processo de participação pública é reforçada permitindo também manter os seus destinatários satisfeitos e identificados com os resultados (Delgado, 2013). A escada de participação de Arnstein (1969) é a mais comummente aceite como referência dos níveis de participação teorizados. Partindo da reinserção social, como forma de combate à discriminação social, este modelo especifica diversas formas de participação subdividida em não-participação, participação simbólica (tokenism) e poder dos cidadãos. No primeiro degrau surge a “Manipulação”, onde os cidadãos interessados, stakeholders, nomeiam representantes cujas funções são meramente consultivas e são “ensinados” pelos técnicos. Este degrau é considerado por Arnstein como não-participação. Os dois degraus seguintes, a “Informação” e “Consulta” que são considerados como participação simbólica em que no primeiro há uma transmissão unilateral de informação e no segundo embora havendo auscultação, esta não tem eficácia no processo decisório (Figura 1). Figura 1 - Escada de participação de Arnstein

(Adaptado de Arnstein, 1969)

O degrau seguinte apelidado de “Parceria” é o primeiro que Arnstein reconhece como de efetiva participação com poder dos cidadãos, pois pressupõe a existência de 6

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compromisso da parte dos decisores de ouvirem e aceitarem modificações ou até a rejeição de propostas dos cidadãos. Na “Delegação de Poder” existe uma negociação e cedência de poderes aos cidadãos, assumindo estes parte da decisão e no “Controlo pelos cidadãos”, não sendo as decisões exclusivas dos cidadãos, estes assumem-nas em grande índice.

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3. A PARTICIPAÇÃO PÚBLICA EM MATÉRIA AMBIENTAL

3.1.

A NÍVEL INTERNACIONAL

A participação pública em matéria ambiental surge pela primeira vez, em 1970, com a National Environmental Policy Act (NEPA) (Public Law 91-190) nos Estados Unidos da América. Trata-se da primeira legislação referente ao processo de Estudo de Impacte Ambiental (EIA). Para além de definir a obrigatoriedade de “preparar Estudos de Impacto Ambiental para todas as ações federais que possam afetar significativamente a qualidade do ambiente”, estabelece ainda a obrigatoriedade de envolver os diversos agentes e público interessados, através da definição de períodos obrigatórios para o efeito, designadamente após o anúncio de que se vai efetuar o EIA, e após o primeiro “draft”, sendo posteriormente feita a publicação final, que responde às questões levantadas nas fases anteriores. No espaço europeu, a participação pública surge como obrigatoriedade com a Diretiva Europeia de AIA (Diretiva 85/337/CEE, de 1985). Apesar de ter sido retificada em 1997, 2003 e 2009 – através das Diretivas 97/11/CE, 2003/35/CE e 2009/31/CE – por forma a aumentar o seu âmbito de aplicação, a sua redação inicial já contempla a participação pública de várias formas (vide alínea b) do artigo 2.º e números 1 e 2 do artigo 6.º): Em 1992, com a Declaração do Rio, emitida no seguimento da Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento, a participação pública ganha maior importância, pois “contém, no princípio 10, um claro reconhecimento do direito à informação, à participação pública e ao acesso à justiça, em matéria de ambiente” (Partidário e Jesus, 2003), determinando que apenas com o envolvimento e participação de todos os cidadãos implicados e interessados se podem tratar devidamente as questões ambientais. No entanto, é em 1998 que o papel da participação pública atinge o reconhecimento internacional, com a Convenção da Comissão Económica para a Europa das Nações Unidas (CEE/ONU) sobre Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente (Convenção de Aarhus), tendo entrado em vigor em 2001, após ratificação por 16 países membros da CEE/ONU e pela União Europeia (Partidário e Jesus, 2003). A Convenção de Aarhus define 3 pilares fundamentais: - Acesso à informação; - Participação do público em processos de decisão; 8

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- Acesso à justiça. Desta forma, relaciona os direitos ambientais e os direitos humanos, e afirma que o desenvolvimento sustentável só pode ser atingido se todos os cidadãos estiverem envolvidos e interagirem com todos os atores de forma democrática. Desde então, a participação pública tem sido sempre envolvida nos processos de tomada de decisão. Podemos encontrar vários exemplos, como a Diretiva 2003/4/CE (Diretiva de Acesso à Informação em matéria de Ambiente), que define que tipo de informação deve ser disponibilizada, bem como a sua forma; a Diretiva 96/61/CE (Diretiva relativa à Prevenção e Controlo Integrados da Poluição), que aborda a participação pública na perspetiva do licenciamento industrial; ou a Diretiva 2001/42/CE (relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente), que enquadra a participação pública como peça fundamental para garantir que a informação é completa e fiável, para que os planos e programas tenham a eficácia desejada.

3.2.

A NÍVEL NACIONAL

Observando o papel da participação pública em Portugal, constata-se que a CRP de 1976 consagra o direito de participação dos cidadãos: “Para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos (...) ” (Artigo 66.º da CRP). Desta forma, não só contempla a participação pública na sociedade de uma forma geral (na forma do direito à informação, ou do acesso à justiça, por exemplo), como a considera parte integrante de uma forma explícita a nível ambiental. Contudo, apenas com o surgimento da Lei de Bases do Ambiente (Lei n.º 11/87) é abordada a participação pública como um vetor essencial em matéria de ambiente. Este diploma aborda-a enquanto um princípio específico (Artigo 3.º): “Princípio da participação: os diferentes grupos sociais devem intervir na formulação e execução da política de ambiente e ordenamento do território, através dos órgãos competentes de administração central, regional e local e de outras pessoas coletivas de direito público ou de pessoas e entidades privadas”. Este carácter fundamental da participação pública verifica-se ainda em diversos diplomas relacionados com o Ambiente, com maior ou menor detalhe, dos quais se destacam:

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- A Lei n.º 83/95 (Direito de Participação Procedimental e Ação Popular), que institui a obrigatoriedade dos procedimentos de audiência prévia na fase de instrução em “quaisquer atividades públicas passíveis de causar impactes relevantes no ambiente (...) ” (Artigo 4º); - A Lei n.º 35/98 (Lei das Organizações Não Governamentais do Ambiente), que determina (Artigo 5.º) “o direito de consulta e informação junto dos órgãos da Administração Pública sobre documentos ou decisões administrativas com incidência no ambiente (...) ”; - A Lei n.º 94/99 (segunda alteração da Lei do acesso aos documentos da Administração - Lei n.º 65/93), que alarga o âmbito de aplicação da Lei n.º 65/93 “ (...) aos documentos em poder de organismos que exerçam responsabilidades públicas em matéria ambiental sob o controlo da Administração Pública.” (Artigo 3.º); - O Decreto-Lei n.º 69/2000 (Lei da Avaliação de Impacte Ambiental), que impõe os processos de participação e consulta pública nas fases de apreciação técnica e de acompanhamento final, restringindo, no entanto, a participação pública a determinados cidadãos, de acordo com o Artigo 2º. - A Lei n.º 58/2005 (Lei da Água) – que estabelece no Princípio da participação (Artigo 84.º) que “Compete ao Estado (...) promover a participação ativa das pessoas singulares e coletivas na execução da presente lei (...), bem como assegurar a divulgação das informações sobre as águas ao público em geral e em especial aos utilizadores dos recursos hídricos (...) ”; estabelece ainda a forma e o conteúdo da informação acima referida (Artigo 85.º a 88.º), e também a participação pública nos Conselhos da região hidrográfica (Artigo 12.º); - E o Decreto-Lei n.º 232/2007 (Avaliação Ambiental de planos e programas), que transpõe para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º 2001/42/CE – já referida no capítulo anterior – e que tenta assegurar que a consulta pública é considerada numa fase inicial do projeto, para que produza os devidos efeitos.

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4. O CASO DA CO-INCINERAÇÃO EM SOUSELAS

O processo da co-incineração de RIP na unidade de produção de cimento situada em Souselas, teve início em 2008, 12 anos após a apresentação das cimenteiras ao governo da proposta para a realização de incineração de resíduos industriais em fornos de unidades cimenteiras. Em 1996, foi criada a Scoreco – um consórcio formado pelas duas empresas cimenteiras nacionais (Cimpor e Secil) e uma empresa francesa (Suez-Lyonnaise des Eaux) – com o objetivo de colocar em prática o processo de co incineração. Na sequência desta proposta, em maio de 1997, assinaram um memorando de entendimento com o Ministério do Ambiente tendo como consequência a publicação da Resolução do Conselho de Ministros n.º 98/97 de 25 de junho, na qual o Governo “opta pela solução de co-incineração em unidades cimenteiras nacionais, como forma preferencial de tratamento dos RIP incineráveis” (Gonçalves et al., 2007). A SCORECO apresenta em julho de 1998 o EIA da Eliminação de Resíduos pelo Sector Cimenteiro. Neste processo de Avaliação de Impacte Ambiental (AIA), haviam quatro localidades possíveis: Alhandra, Outão, Souselas e Maceira-Liz (Nunes e Matias, 2003). O EIA refere que o projeto não comporta impactes negativos, podendo inclusive melhorar a qualidade do ar através do recurso a filtros de mangas. Porém, não considera itens como perceção do risco, por parte das populações afetadas e os impactes psicossociais. Assim, durante o período de consulta pública (agosto a novembro de 1998), no qual participaram quase 3000 pessoas, verificou-se a existência de desconfiança para com as atividades realizadas pelas cimenteiras, sendo que os atores também convergiram para a ideia de que a co-incineração deveria estar enquadrada dentro de uma estratégia global, constituindo uma componente desta em vez de ser a própria estratégia (Gonçalves et al., 2007). Durante a consulta pública, em setembro, o Ministério do Ambiente requere ao Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável (CNADS) a emissão de um parecer relativo ao Projeto de Co-incineração de Resíduos Industriais em Cimenteiras. Este órgão pronuncia-se a 3 de dezembro, realçando críticas e ressalvas ao processo de decisão no sentido de uma melhor condução do mesmo. Entre alguns dos aspetos que correram mal no processo, salienta a “ (…) existência de insuficiências a nível da informação e comunicação” e também no seguimento deste problema “Um insuficiente diálogo e 11

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entendimento entre os Poderes Central e Local”. O CNADS, para mitigar esta situação e promover a aceitação do processo, aconselha a “Promoção, com carácter de urgência, de uma campanha nacional sobre a situação atual dos resíduos em geral” na qual deveriam ser incorporados os meios de comunicação social e outras entidades, tendo como objetivo “ (…) ações que induzam a tomada de consciência e a responsabilização partilhadas”. Apesar das várias críticas à forma de como o processo tinha sido conduzido, adota uma postura favorável, referindo que “a solução da co-incineração dos resíduos industriais perigosos constitui – nas circunstâncias presentes e à luz do conhecimento tecnológico atual - uma solução viável para a resolução dos problemas a que o presente Parecer se refere” (CNADS, 1998). O processo de AIA é encerrado a 18 de dezembro com uma tipologia de decisão de favorável condicionado, pelo que o Governo emite a 28 de dezembro um despacho ministerial, que estabelecia Souselas e Maceira como as duas localidades a receber a coincineração de RIP (CNADS, 1998; Decreto-Lei n.º 120/99). Entre 1998 e 2002, Souselas ganhou mediatismo em resultado da controvérsia ambiental relativa a tratamento e destino de RIP. O processo de consulta pública relativa à possível opção pela co-incineração para tratamento de RIP e para a escolha da localização das duas operações que estavam em equação, bem como a contestação das populações e de entidades locais, regionais e, mesmo, de outros âmbitos espaciais, lançou Souselas para as primeiras páginas dos jornais (Maia et al, 2012). Em fase de consulta pública, a população de Souselas organizou-se para pedir informação comprovativa da não nocividade para a saúde pública do processo de coincineração. Criou-se assim a Comissão de Luta contra a Co-incineração (CLCC), constituída inicialmente por Pro Urbe – Associação Cívica de Coimbra, a Associação de Defesa do Ambiente de Souselas, a Junta de Freguesia de Souselas, o Sindicato dos Professores da Região Centro, a União dos Sindicatos de Coimbra, o núcleo de Coimbra da Quercus e a Associação Comercial e Industrial de Coimbra (Nunes e Matias, 2003). No início de 1999, a CLCC apresentou uma petição no Parlamento para suspensão do processo de co-incineração em Souselas, a qual só viria a ser analisada em junho de 2000. Simultaneamente, o principal partido da oposição vê aprovada pelo Parlamento a sua proposta para suspensão do processo de co-incineração, solicitando a criação de uma comissão científica independente para analisar se esta seria, de facto, a melhor solução para os RIP. 12

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A Comissão Científica Independente (CCI) foi criada e regulamentada pela Lei n.º 20/99 de 15 de abril e pelo Decreto-Lei n.º 120/99 de 16 de abril com o objetivo de relatar e dar parecer relativamente ao tratamento de RIP, incluindo, nomeadamente, o impacte de cada uma das possíveis modalidades de tratamento sobre o ambiente e a saúde pública, a sua segurança e fiabilidade, os limites e condições da localização das respetivas instalações em relação às zonas habitadas. Em abril de 2000, a CCI apresentou o seu relatório final no qual referia que “o processo de co-incineração em fornos de unidades cimenteiras, por não implicar um acréscimo previsível de emissões nocivas para a saúde quando comparado com a utilização de combustíveis tradicionais, por ter menores impactos ambientais que as incineradoras dedicadas, contribuir para um decréscimo do efeito de estufa, conduzir a um maior recuperação de energia, por não ter impactos ambientais acrescidos em relação aos da produção de cimento quando respeitando os limites fixados, por razões económicas mais favoráveis em termos de investimentos e de custos de operação, e por se revelar como uma solução mais flexível para a gestão dos RIP permitindo acompanhar melhor a evolução tecnológica.” (Formosinho et al, 2000). Em fins de junho de 2000 discute-se a petição que havia chegado ao Parlamento em janeiro de 1999 por parte de um conjunto de atores locais (CLCC), estando presentes no debate apenas 29 deputados denotando-se algum desinteresse por parte da classe política em discuti-la. Por esta altura o processo sofre mais um contratempo, com a apresentação por parte do grupo parlamentar Os Verdes, de um projeto de lei tendo em vista a suspensão da co-incineração até que fossem avaliados por uma comissão, os riscos para a saúde pública inerentes ao processo. Em resposta foi criado o Grupo de Trabalho Médico (GTM), no seio da CCI, pela Lei n.º 22/2000, de 10 de agosto. O relatório do GTM é apresentado em Dezembro do mesmo ano, sendo favorável à co-incineração de RIP, com 1 voto contra do Professor Massano, por considerar que “As conclusões estão elaboradas de forma a permitir a aceitação da co-incineração de RIP” e portanto “Face às dúvidas de natureza científica” decidiu não subscrever o relatório do grupo médico (GTM, 2000). O processo de discussão pública ocorre de 28 de dezembro a 23 de março de 2001. Perante estas conclusões e após o boicote às eleições presidenciais pela população de Souselas, a CLCC decide fazer uso da ciência para dar credibilidade ao seu “processo” e em parceria com o Instituto de Higiene e de Medicina Social da Universidade 13

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de Coimbra avançou com um contrarrelatório sobre o estado de saúde da população de Souselas, no qual se concluía que era a freguesia de Coimbra com maior incidência de patologias relacionadas com fatores ambientais nocivos. No seguimento da publicação deste relatório, a própria Administração Regional de Saúde investigou a situação, realizando também um relatório que apesar de ter utilizado a mesma informação base, chegou a conclusões diferentes. Durante o mês de março a questão passa para a esfera internacional, tendo a Greenpeace classificado a decisão do governo português de efetuar queima de resíduos industriais perto de aglomerados populacionais ou de um parque natural de “condenável e irresponsável” (Diário Digital, 2001). Durante o período de consulta pública respeitante aos relatórios da CCI e do GTM foram recolhidos um total de 11 650 pareceres das mais variadas entidades e pessoas individuais sendo a grande maioria das opiniões expressas contra a co-incineração, como destino para os RIP ou do ponto de vista da localização prevista. O relatório do Instituto de Promoção Ambiental sobre a discussão pública, emitido em 2001, concluía que a maioria dos pareceres contra carecia de fundamento científico pelo que a CCI concluiu que as participações não eram suscetíveis de colocar em causa as conclusões e argumentos presentes nos relatórios da CCI e do GTM (IPAMB, 2001; CCI, s.d.). Em consequência, deu-se início aos testes de co-incineração, ocorrendo um intensificar dos protestos. Em dezembro de 2001, o PS sofre uma pesada derrota nas eleições autárquicas, o que levou à demissão do Primeiro-Ministro e à consequente dissolução da Assembleia da República. Nas eleições legislativas, em março de 2002, o PSD saiu vitorioso e ocorreram alterações no processo da gestão dos RIP que passaram pela total suspensão da co-incineração enquanto solução de tratamento de RIP. Todavia, esta decisão não foi bem recebida pela CCI que a 2 de maio apresenta os resultados dos testes realizados em Outão, os quais confirmavam a inexistência de um aumento no grau de poluição, e reforçavam o que sempre por si foi afirmado (Gonçalves et al., 2007). Estas conclusões foram contestadas obrigando o Governo a procurar novas soluções para o tratamento dos RIP. Na sequência desta posição, a CCI avança para instâncias superiores e faz chegar à Comissão Europeia uma queixa contra o Estado Português, tendo por base as alegadas consequências que decorriam da suspensão do processo da co-incineração para a Saúde Pública e para o Ambiente. A CCI afirma também 14

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que Portugal não está a cumprir a legislação europeia relativa ao tratamento de RIP (Gonçalves et al., 2007). A 25 de Julho a CCI é extinta (Decreto-Lei n.º 175/2002). Em 2003, após os resultados da inventariação dos resíduos industriais requerida a seis universidades portuguesas, concluem-se que não são produzidas quantidades de RIP a nível nacional que justifiquem a opção da co-incineração. Face ao exposto, a solução patrocinada pelo Governo passava pela criação de centros integrados de recuperação, valorização e eliminação de resíduos (CIRVER) (Gonçalves et al., 2007). Estes centros foram estipulados legalmente pelo Decreto-Lei n.º 3/2004 de 3 de janeiro e teriam capacidade para tratar cerca de 90% dos RIP produzidos a nível nacional. Todavia a 12 de Março de 2005 toma posse o novo Governo liderado por José Sócrates. Conhecem-se os vencedores para a construção de dois CIRVER e a extinta CCI é contatada para apurar se mantinha a sua posição. Emite novo relatório confirmando que a co-incineração era a melhor opção de tratamento de RIP. A população de Souselas volta à rua e, entre 2006 e 2007, seguiram-se diversos procedimentos judiciais com avanços e recuos. Em 2008 inicia-se o processo de co-incineração em Souselas e inaugura-se o complexo dos CIRVER na Chamusca, tendo as lutas em tribunal continuado até ao fim do ano de 2011. As últimas duas decisões do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, emitidas em novembro, são contraditórias, aprovando a co-incineração de RIP na CIMPOR, mas aprovando também a Postura Municipal de Trânsito da Freguesia de Souselas apresentada em 2006, ou seja, a CIMPOR poderia continuar a receber os RIP por via-férrea ou aérea (Jornal Aurinegra, 2011).

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5. CONSIDERAÇÕES FINAIS O ideal da democracia participativa implica não só o direito de participação por parte dos cidadãos mas também o dever. Implica também que a execução das políticas por parte dos poderes eleitos seja feita após consulta e com efetiva participação dos cidadãos e não seja só sufragada nos momentos eleitorais. A aplicação de reformas na administração pública que visam esta aproximação é um fenómeno recente, e sendo reconhecidas internacionalmente como boas práticas de governança, não têm tido em Portugal mais do que medidas avulsas e com um efeito meramente simbólico, o que é motivado pela falta de vontade política e pela falta de cultura cívica e de participação da população portuguesa. A aproximação dos cidadãos ao poder político, com redução de capacidade decisória destes, pode funcionar como bloqueio às decisões e criar novas tensões entre eleitores e eleitos, visto que as exigências podem não ser satisfeitas precisamente pela ineficiência das suas capacidades decisórias. Outros perigos identificados são os dos autoritarismos técnicos, da monopolização das decisões por lobbies ou por interesses económicos. Apesar destes problemas, a aplicação de políticas públicas com recurso a medidas de participação dos cidadãos tem vindo a ter resultados positivos e o envolvimento destes na governação tende a tornar-se indispensável, tornando-se um desafio aos gestores públicos. As questões ambientais despertaram preocupações que fizeram nascer um forte movimento que fez do envolvimento dos cidadãos uma prioridade na tomada de decisões, conseguindo que a “participação pública” como conceito fosse ganhando espaço na doutrina e legislação das instituições nacionais e internacionais. No caso de estudo analisado, os cidadãos, embora não tenham sido integrados no processo oficial de participação pública, fizeram-se ouvir por outros meios, organizandose e adaptando o seu discurso de forma a ultrapassar a noção de que o mesmo era baseado exclusivamente na ignorância e no receio pelo desconhecido. Os cidadãos envolvidos neste processo, por via do conflito, conseguiram mobilizar todo o país em torno de uma luta que inicialmente era local, dando um contributo decisivo para a resolução do impasse que existia em torno da gestão dos RIP. Tendo em conta a teoria da escada de participação de Arnstein, pode-se afirmar que, no caso de Souselas, se do ponto de vista do decisor se desejava uma ausência de

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participação pública, o que se verificou foi uma intervenção significativa por parte dos cidadãos interessados. A inexistência de metodologia de participação pública neste processo levou a avanços e recuos sucessivos, a desgaste energético e de recursos, mas, por outro lado, também conduziu à geração de capital intelectual, institucional, social e político. O caso de Souselas evidencia a ineficácia e lentidão de processos “autoritários” de decisão quando estes têm fortes implicações na vida dos cidadãos, na saúde pública e na qualidade de vida, ao não integrar um efetivo processo de participação e ao ser incorporado apenas numa fase avançada do processo (Maia et al, 2012). Infere-se

que

os

interesses/preocupações

dos

envolvidos

não

foram

devidamente considerados no decorrer do processo tendo os mesmos intensificado o conflito, acabando por conduzir um processo de participação pública não oficial e à margem do processo de decisão. O caso de Souselas, embora não tenha considerado nenhum dos adjetivos da participação pública, enumerado por P. André (2006) - adaptada ao contexto, informativa e pró-ativa (público tem o direito a ser informado o mais cedo possível e de forma séria sobre propostas que possam afetar as suas vidas ou meios de subsistência), adaptável e comunicativa, inclusiva e equitativa, educativa, cooperativa e imputável – demonstra a importância da participação pública, mesmo não oficial. Provavelmente se não fosse esta Portugal estaria hoje a incinerar todos os RIP produzidos a nível nacional, não promovendo o princípio da hierarquia da gestão de resíduos e as diretrizes comunitárias. Ao longo do processo, os envolvidos com especial expressão em termos de associativismo, construíram uma linguagem comum e demonstraram ser capazes de lutar por outras soluções que não a co-incineração para o problema dos RIP, transitando de um discurso “co-incineração, aqui não” para “co-incineração, não é solução”. Ao cientificarem o seu discurso tiveram também a capacidade de identificar o problema dos RIP, o qual constituiu um fluxo de informação que esteve pouco presente na fase inicial do processo. No entanto, se por um lado o conflito até trouxe benefícios, nomeadamente o desenvolvimento dos CIRVER, por outro acarretou consequências negativas, as quais se materializaram no processo da co-incineração em Souselas através do corte de relações entre o Governo e a população local. Por outro lado, caso se aplicasse uma metodologia faseada (Preparação do processo de participação pública; Construção de linguagem comum; Definição da visão comum; Avaliação e validação da visão comum; Negociação; Conclusão do processo de 17

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participação pública) na fase de consulta do EIA, para além de ser expectável que o conflito da co-incineração não tivesse tomado as proporções que tomou, talvez a solução CIRVER tivesse surgido mais cedo. A participação pública deve ser iniciada cedo e sustentada para que se gere confiança entre os participantes e se aumente as oportunidades de modificar a proposta tendo em atenção os comentários e opiniões reunidos durante o processo de participação pública, reduzindo consequentemente o risco de rumores. Deve ainda ser bem planeada e focalizada em questões negociáveis relevantes para a tomada de decisão; aberta e transparente. Face ao exposto, pode-se considerar que um modelo de administração pública que, orientado para uma maior abertura aos cidadãos e numa relação de maior proximidade entre o cidadão e administração pública e decisores políticos, e que utilize processos claros e transparentes, é, apesar de eventuais desafios que coloque ao decisor, o caminho a seguir no sentido de uma maior eficácia na tomada de decisões, de uma boa governança e, em última instância, de uma sistema governativo mais democrático, justo e integrador.

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