Administração eletrónica e a utilização de meios eletrónicos no procedimento administrativo

Trabalho do Módulo de Direito Administrativo

Administração eletrónica e a utilização de meios eletrónicos no procedimento administrativo

Formadores:

Formandos:

Professor Alexandre Dias Pinheiro

Catarina Lopes Marco Mendes

Dr. Tiago Serrão

Pedro Moreira Ricardo Spínola

Dr. Jorge Pação

Vasco Casimiro

Lisboa, julho de 2016

RESUMO EXECUTIVO A administração eletrónica e a modernização administrativa configuram-se como pilares para o funcionamento da Administração Pública à luz novo Código de Procedimento Administrativo (doravante NCPA), constituindo a primeira um claro desafio para as estruturas da Administração, no que se refere à sua relação com as pessoas singulares e coletivas, e nos arranjos da estrutura do trabalho burocrático associado ao trabalho administrativo. Desta feita, urge averiguar o impacto do NCPA no que atine à utilização de meios eletrónicos, às contribuições de outras áreas para o seu desenvolvimento e aos mecanismos específicos para a sua concretização.

Palavras-Chave: Administração Eletrónica; Modernização Administrativa; Contratação Pública; Meios Eletrónicos; Balcão Único.

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INTRODUÇÃO O presente exercício constitui um dos momentos de avaliação do Módulo de Direito Administrativo lecionado no âmbito do Curso de Estudos Avançados de Gestão Pública (CEAGP). Na senda dos temas propostos para análise durante o período letivo, o grupo decidiu compulsarse sobre a regulação da administração eletrónica e da utilização de meios eletrónicos no procedimento administrativo, previstas nos artigos do Novo CPA. A utilização dos meios eletrónicos (artigo 61.º NCPA) – considerada como preferencial no presente Código, afigura-se como um ponto crucial no relacionamento entre a administração e os administrados, residindo neste facto um importante ponto de análise para a compreensão desta dialética.

Assim, caber-nos-á fazer uma sucinta análise sobre os meios previstos no Código para escorar a Administração eletrónica como central, ou seja, afloraremos aspetos como: o mandato para a utilização preferencial de meios eletrónicos, a contribuição da contratação pública para o seu desenvolvimento e um exemplo de utilização dos mecanismos eletrónicos - o balcão único eletrónico - apoiando o trabalho na base legal e escassa doutrina existente sobre uma realidade em constante transformação.

Embora não seja uma realidade completamente nova no ordenamento jurídico nacional, a utilização de meios eletrónicos e a passagem para a administração eletrónica encontram agora definições importantes para o seu regime geral no NCPA. Da necessidade de regular situações gerais na sua utilização, ao invés apenas de pontos particulares e específicos, surgiu a criação de um regime que permite reconhecer, através da tecnologia, uma função descentralizadora e desconcentradora do Estado, contribuindo para a eficiência dos seus recursos, dotando-o de uma maior capacidade de relacionamento e facilidade de contacto com os particulares. Não será contudo despiciendo referir que a criação de um novo regime geral comporta necessidades de adaptação, não se configurando como um regime perfeito e passível de utilização em todas as situações.

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1. A MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E A TECNOLOGIA NO NCPA

O NCPA elenca, no Capítulo II, os princípios gerais que norteiam a atividade administrativa, tendo o legislador materializado, no artigo 5.º, o Princípio da Boa Administração com principal foco na celeridade, eficiência e economicidade. Esta intenção do legislador vai ao encontro dos imperativos previstos no artigo 14.º referentes à administração eletrónica. O princípio em causa atribui um mandato preferencial à utilização dos meios eletrónicos como um mecanismo de aproximação

da

Administração

Pública

aos

interessados,

reforçando

imperativos

constitucionais relacionados com a Estrutura da Administração nomeadamente presentes nos números 1 e 2 artigo 267.º da Constituição da República Portuguesa. A administração eletrónica constitui-se como um meio de materializar o aproximar os serviços das populações e assegurar a participação dos interessados na sua gestão efetiva. Segundo Miguel Prata Roque 1o progresso tecnológico vertiginoso tem contribuído para uma aproximação entre a administração pública e aqueles que com ela se relacionam, como para uma evidente melhoria da eficiência, celeridade e simplificação dos procedimentos administrativos. Esta aposta nos meios eletrónicos obriga a administração pública a uma reestruturação das atuações administrativas e à consequente adaptação das práticas administrativas, incidindo segundo Roque sobretudo nos aspetos infra: 1. Transformação (do objeto da atividade administrativa); 2. Desmaterialização (do procedimento administrativo); 3. Transnacionalização (das situações e do procedimento administrativo)2. O ponto 1 remete-nos para o inevitável impacto que a desmaterialização eletrónica aduz à transmutação do objeto da atividade administrativa, posto que conduz a uma inevitável alteração nas estruturas de recursos humanos da administração pública, provocando uma inexorável alteração da administração pública tradicional. O processo deixa o seu fulcro

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Roque, Miguel Prata, in Comentários ao Novo Código de Procedimento Administrativo: O Procedimento

Administrativo Eletrónico, AAFDL, 2.ª ed., 2015, pp 377 2

Roque, Miguel Prata, O nascimento da administração eletrónica num espaço transnacional (breves notas a propósito do projeto de revisão do Código do Procedimento Administrativo) in http://epublica.pt/onascimento.html, pp,3

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burocrático, assente em tarefas rotineiras e desenvolvidas por um vasto número de recursos, para, com o alicerce das novas tecnologias, passar a ser conduzido por plataformas de dados conduzidas e mantidas por um conjunto mais reduzido e especializado de quadros da administração. O ponto 2, atinente à desmaterialização do procedimento administrativo, leva-nos a pensar numa administração 24/7, existindo para além das estruturas físicas de atendimento ao cidadão, passando para um paradigma de disponibilidade constante – essa desmaterialização contribui para a plena efetivação do princípio da continuidade dos serviços públicos3 assente na disponibilidade dos webs sites institucionais, das linhas 24, do contacto por portais online, fax e telemóvel, induzindo à implosão do anterior paradigma da administração de carácter burocrático-administrativo. O ponto 3 tem o seu corolário expresso no artigo 19.º do NCPA. O legislador revela a preocupação de acautelar a participação dos organismos da União Europeia em procedimentos administrativos portugueses, à semelhança da concretização do fenómeno inverso. O legislador verte neste articulado o imperativo da cooperação e dever de informação com os organismos europeus e demais administrações públicas do espaço europeu. A transnacionalidade que o sistema reveste é, neste ponto, de extrema importância, uma vez que, por exemplo, a partir das diretivas relativas à contração pública, transpostas para o ordenamento jurídico nacional, surgem diversas notas de aplicação e desenvolvimento de meios eletrónicos na atividade administrativa. Com efeito, a criação de plataformas diversas e a necessidade de procedimentos eletrónicos que permitissem e facilitassem o cumprimento das regras de contratação tão complexas como as definidas nas diretivas, foi o primeiro passo para a extensão da sua aplicação a todos os procedimentos da administração.

3

Duguit, Léon, Law in the Modern State, (traduzido por Frida e Harold Laski), George Allenkamp; Unwin, London, 1921, pp. 39 e 54-67

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2. O

CONTRIBUTO

UTILIZAÇÃO

DA

DOS

CONTRATAÇÃO

MEIOS

PÚBLICA

ELETRÓNICOS

NO

PARA

A

DIREITO

ADMINISTRATIVO, EM PORTUGAL

A transposição das diretivas comunitárias de 2004 para o ordenamento jurídico português, aliada à necessidade de manter uma linha de continuidade e, simultaneamente, agregadora dos vários diplomas legais que constituíam a matriz da contratação pública portuguesa à data, levou à elaboração do novo Código dos Contratos Públicos (doravante CCP), através da sua aprovação no Decreto-Lei n.º18/2008, de 29 de Janeiro. Este Código representou, também, um esforço de modernização assente em vários pilares onde destacamos a evolução tecnológica e as possibilidades oferecidas pelas vias eletrónicas, adaptando o regime da contratação pública às exigências da época. O CCP prosseguiu o objetivo da simplificação da tramitação procedimental pré-contratual através da aposta nas novas tecnologias de informação. Introduziu-se uma adequada participação procedimental através de meios eletrónicos, como por exemplo a adoção da figura comunitária dos sistemas de aquisição dinâmicos – sistemas totalmente eletrónicos destinados a aquisição de bens ou de serviços de uso corrente, obrigando, entre outras situações, à criação de um sistema alternativo ao papel, fundando as comunicações em vias eletrónicas. Desta forma, assegurou-se ainda uma redução dos prazos procedimentais. O artigo 4.º de aprovação do CCP, com a epígrafe de Portal dos contratos públicos e plataformas eletrónicas utilizadas pelas entidades adjudicantes definiu a concretização do portal dos contratos públicos - presente em www.base.gov.pt – e a utilização de plataformas eletrónicas de contratação pelas entidades adjudicantes, sendo depois consubstanciado através da Portaria n.º 701-G/2008, de 29 de julho. Esta «revolução» na contratação pública, assente nos princípios orientadores de eficiência, transparência, simplificação, rigor, inovação e monitorização, veio a colocar Portugal na vanguarda dos países europeus utilizadores de meios eletrónicos no e-procurement. Mais recentemente, deve destacar-se a entrada em vigor, no dia 16 de outubro de 2015, da Lei n.º96/2015, de 17 de agosto (que revogou a Portaria n.º701-G/2008, de 29 de julho), que define o regime de acesso e utilização das plataformas eletrónicas de contratação pública, regulando os requisitos e as condições a que as plataformas eletrónicas devem obedecer, a obrigação de 6

interoperabilidade e o regime de fiscalização e sancionatório no caso de incumprimento das regras legais estipuladas. Esta lei transpõe um conjunto de diretivas comunitárias de 2014, reforçando as condições de livre acesso, de segurança nos meios eletrónicos e de não restrição da concorrência na contratação pública portuguesa. O desenvolvimento destas plataformas eletrónicas e da gestão da contratação à distância é fonte de mecanismos diversos como a publicação de anúncios (e-notice), a disponibilização dos documentos do procedimento (e-access) e a submissão de propostas (e-submission), encontrando-se estes já definidos para os procedimentos de contratação pública, podendo ser adaptados à realidade geral de utilização de vários meios eletrónicos na administração pública e no seu contacto com os particulares. Já em 2008, o preâmbulo do CCP dispunha que o CCP prossegue o objetivo da simplificação da tramitação procedimental pré-contratual através da aposta nas novas tecnologias de informação. Introduz-se, a título principal, uma adequada participação procedimental através de meios eletrónicos. É fundamental, num quadro em que o Governo pretende promover a desburocratização, que a contratação pública seja desmaterializada - o que obriga, entre outras coisas, à criação de um sistema alternativo ao clássico papel, fundando as comunicações em vias eletrónicas. Após esta abordagem de utilização dos meios eletrónicos na administração e do seu desenvolvimento noutros sectores, a necessidade de regulamentação desta matéria no NCPA tornou-se evidente.

3. A UTILIZAÇÃO DE MEIOS ELETRÓNICOS NO NCPA

O NCPA vem reforçar a opção pelos meios eletrónicos, conforme previsto no artigo 14.º. Não restam dúvidas de que a utilização de meios eletrónicos é um dos pilares de construção deste novo diploma. Contudo, a sua aplicação, em prol sobretudo do princípio da boa administração, nas suas dimensões de eficiência, celeridade e eficácia, não se encontra plenamente consolidada. O próprio artigo 61.º, referente à utilização de meios eletrónicos, consubstancia não uma obrigação mas sim um mandato preferencial de utilização. A não obrigatoriedade de utilização 7

compreende-se pela necessidade de salvaguardar posições individuais que se reportam à falta de conhecimento das ferramentas a utilizar ou lacunas financeiras. O princípio da igualdade deve ser assegurado, assim como o efetivo apoio aos cidadãos, sem prejuízo da aplicação de medidas de diferenciação positiva, que visam o incentivo à utilização de meios eletrónicos e a tentativa de evolução progressiva para a sua utilização total. Porém, conforme defendem Miguel Raimundo e Ana Jardim4, a relação humana não pode ser menosprezada uma vez que um sistema puramente assente na tecnologia, no fim de contas, não tem qualidade. É ainda da necessidade de consentimento do particular na utilização destes meios, ou da sua utilização reiterada, que se presume o recurso aos meios eletrónicos, e não da definição nos próprios procedimentos da sua obrigatoriedade. As hesitações do legislador no tratamento da questão da utilização de meios eletrónicos5 são notórias nas diversas passagens do diploma que os referem, afetando designadamente o regime referente ao balcão único eletrónico.

3.1 O Balcão Único Eletrónico

A ideia de criação de um Balcão Único Eletrónico como ponto de contacto entre os particulares e a Administração não é nova, mas ganha corpo no NCPA. Na verdade, a sua origem no nosso ordenamento remonta à Diretiva Serviços6 e à sua transposição pelo Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho. A sua criação pautou-se pela necessidade de simplificação do contacto entre a administração e os particulares, consubstanciando procedimentos mais céleres, fáceis e intuitivos, sem

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Raimundo, Miguel Assis e Jardim, Ana França, in Comentários ao Novo Código de Procedimento Administrativo: Balcão Único Eletrónico, AAFDL, 2ª ed., 2015, pp. 409-444 5

Sousa Pinheiro, Alexandre e outros, in Questões Fundamentais para Aplicação do CPA, ICJP/CIDP, Almedina, 2016, pp. 129 6 DIRECTIVA 2006/123/CE DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO de 12 de Dezembro de 2006

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obrigatoriedade de deslocação física dos cidadãos aos espaços específicos, reequacionando ideias de eficiência e eficácia dos recursos da administração. O balcão único eletrónico pode ser assim definido como o expediente utilizado de forma crescente pelas administrações públicas, um pouco por todo o mundo, com vista a agilizar, facilitar e acelerar a atuação administrativa e a reforçar as técnicas interativas de relacionamento entre a Administração Pública e os cidadãos7. Contudo, e apesar da sua consagração no artigo 62.º do NCPA, o legislador optou por deixar uma margem de discricionariedade à administração no que se refere à sua utilização. É o próprio número 1 do artigo 62.º que refere «sempre que um procedimento administrativo se possa iniciar (…)», não contendo uma obrigatoriedade ou elenco de situações. Nas palavras de Prata Roque, o legislador limitou-se a prever uma (mera) hipótese de sujeição dos procedimentos administrativos ao balcão único8. No mesmo sentido, o NCPA anotado refere que as alíneas do n.º 1 do artigo 62.º atribui[em] um conjunto de funções e procedimentos ao balcão, enquanto o n.º 2 vem reforçar o uso dos meios eletrónicos, impondo-o como um dever e já não como uma opção como a que ocorre no n.º 1 do artigo 61.º9. As questões relativas à implementação do balcão eletrónico prendem-se ainda com a determinação dos atos a praticar e os prazos a aplicar. De facto, a definição do que serão «atos meramente certificativos» - n.º 4 do artigo 62.º - não esclarece se estaremos perante verdadeiros atos administrativos, que envolvem decisão, ou meras operações materiais, como presente no n. º3 do artigo 182.º. Tendo o legislador optado por «atos», considera-se que estes não se limitam a certificar um facto jurídico-administrativo, mas que envolvem uma verdadeira decisão de verificação do preenchimento de condições legais10. Embora não a eliminando por completo, esta ideia atenua a sua natureza de mero entreposto comercial11.

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Figueiredo Dias, José Eduardo, in Comentários ao Novo Código de Procedimento Administrativo: O direito à informação no novo Código do Procedimento Administrativo, AAFDL, 2.ª ed., 2015, pp. 581-607 8

Roque, Miguel Prata, in Comentários ao Novo Código de Procedimento Administrativo: O Procedimento Administrativo Eletrónico, AAFDL, 2.ª ed., 2015, pp. 377-408 9

Gonçalves, Fernando e outros, in Novo Código do Procedimento Administrativo, Almedina, 3.ª ed., 2016 Roque, Miguel Prata, Op. Cit.

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11

Roque, Miguel Prata, Op. Cit.

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Também a expressão balcão único não é consensual. Autores12 há que consideram que a leitura total do artigo 62.º, nomeadamente no que diz respeito aos números 2 e 4, mostra que o legislador procurou definir não um, e apenas um único, balcão eletrónico, mas sim uma pluralidade de balcões, no limite um por cada órgão ou serviço da administração13. Esta realidade poderá, no seu extremo, significar uma duplicação de serviços que realizam a mesma função, desperdiçando recursos do Estado e não contribuindo para a simplificação administrativa desejada. Somos de parecer de que o legislador poderia no NCPA ter procurado clarificar esta questão, eventualmente definindo um único balcão eletrónico como meio exclusivo de contacto e interação entre toda a administração pública e os particulares14. Por outro lado, poder-se-á equacionar se a simplificação e celeridade que se procuraram atingir não viram as suas expectativas goradas no que respeita ainda aos prazos para a prática dos atos, por parte não só da administração mas também dos particulares. De facto, a utilização de meios eletrónicos permite, como previsto no n.º 3 do artigo 84.º, encurtar o prazo de 10 para 3 dias no caso da emissão de certidões, reproduções ou declarações quando os seus elementos constem de procedimentos informatizados. No entanto, e no que respeita concretamente ao balcão único, o prazo que medeia entre o pedido efetuado no balcão eletrónico e o seu acesso pelo destinatário específico, não se integra na contagem do prazo, em caso de justo impedimento, conforme previsto no n.º 3 do artigo 62.º. Assim, o prazo final será, necessariamente, mais dilatado, não se cumprindo a celeridade exigida. Contudo, os autores citados defendem que a regra é essencial, nomeadamente para evitar pressão na realização das comunicações eletrónicas por parte dos organismos. A remissão para o órgão competente, como no caso em apreço, confirma a ideia de que o balcão eletrónico funciona como um entreposto: intermediário entre o particular e o órgão competente da administração para decidir, quando não seja possível ao particular dirigir-se diretamente ao serviço em causa. Apresenta-se ainda como dificuldade de implementação do balcão único a não adaptação da figura às realidades já existentes, como as presentes no Decreto-Lei n.º 135/99, de 22 de abril,

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Raimundo, Miguel Assis e Jardim, Ana França, Op. Cit.

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Raimundo, Miguel Assis e Jardim, Ana França, Op. Cit.

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Roque, Miguel Prata, Op. Cit.

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relativo às medidas de modernização administrativa, e que referem procedimentos de utilização do balcão único no que respeita à solicitação de informação sobre o andamento dos procedimentos administrativos que lhes digam respeito (n.º 2 do artigo 3.º), à emissão automática do recibo comprovativo (n.º 4 do artigo 19.º) e à entrega de requerimentos, de forma preferencial, no balcão único (n.º 3 do artigo 26.º). No que concerne à solicitação de informação, e à própria informação eletrónica em geral, o balcão único desempenha um papel essencial. As diversas alíneas do artigo 62.º referem a obrigação de o balcão único proporcionar, entre outras, informação clara e acessível sobre os documentos necessários para apresentação e instrução de pedidos, informação completa sobre o procedimento administrativo e informação sobre os meios de resolução de litígios. Apesar das questões apresentadas, algumas carentes de clarificação no atual regime, o balcão eletrónico é uma ferramenta essencial da administração eletrónica e da sua evolução, que procura que seja possível num só ponto cumprir todos os atos e formalidade necessários para aceder e exercer uma atividade de serviços15. A instituição do balcão único eletrónico está [assim] ligada à supressão de controlos autorizativos, à simplificação e desburocratização administrativas e à desmaterialização dos procedimentos16.

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Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, relativo ao princípio do balcão único eletrónico

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Figueiredo Dias, José Eduardo, Op. Cit.

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CONCLUSÃO

O NCPA apresenta mudanças significativas no que respeita à utilização de meios eletrónicos no procedimento administrativo e na atividade administrativa em geral. Corolário do princípio da boa administração, a associação da tecnologia aos atos a praticar pela administração e ao seu contacto com os particulares, contribui para a prossecução de fins de eficiência, eficácia, celeridade e aproximação entre os cidadãos e o Estado. Incontornável é o contributo de outras realidades para a consumação destas normas no NCPA, como a área da contratação pública e a sua vocação internacional, maxime o Direito da União Europeia e as suas diretivas especializadas que desenvolveram os procedimentos necessários e prepararam a possibilidade de aplicação a toda a atividade administrativa. No entanto, a aplicação dos meios eletrónicos é ainda uma realidade em construção, porquanto o próprio legislador hesitou na sua concretização, refletindo-se não só na instituição geral da sua utilização, não sendo obrigatória mas apenas preferencial, como em situações específicas, como seja o balcão único eletrónico, acarretando consequências diversas no seu emprego e eficácia. Nas palavras de João Tiago Silveira, fica agora claro que existe uma base legal que permitirá a utilização de meios eletrónicos nos procedimentos administrativos, não sendo mais possível inviabilizar a sua utilização com base nesse argumento. Contudo, a previsão legal de disposições nesta matéria, só por si, não oferece aos interessados nenhuma nova via mais ágil e simplificada17.

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Silveira, João Tiago, in Comentários ao Novo Código de Procedimento Administrativo: A simplificação administrativa no novo CPA, AAFDL, 2.ª ed., 2015, pp. 117-136

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BIBLIOGRAFIA

Almeida, Mario Aroso de, Teoria Geral do Direito Administrativo, Almedina, 2016 Duguit, Léon, Law in the Modern State, (traduzido por Frida e Harold Laski), George Allen& Unwin, London, 1921 Figueiredo Dias, José Eduardo, in Comentários ao Novo Código de Procedimento Administrativo: O direito à informação no novo Código do Procedimento Administrativo, AAFDL, 2.ª ed., 2015 Gonçalves, Fernando e outros, in Novo Código do Procedimento Administrativo, Almedina, 3.ª ed., 2016 Raimundo, Miguel Assis e Jardim, Ana França, in Comentários ao Novo Código de Procedimento Administrativo: Balcão Único Eletrónico, AAFDL, 2ª ed., 2015 Roque, Miguel Prata, in Comentários ao Novo Código de Procedimento Administrativo: O Procedimento Administrativo Eletrónico, AAFDL, 2.ª ed., 2015 Roque, Miguel Prata, O nascimento da administração eletrónica num espaço transnacional (breves notas a propósito do projeto de revisão do Código do Procedimento Administrativo) in http://e-publica.pt/onascimento.html Silveira, João Tiago, in Comentários ao Novo Código de Procedimento Administrativo: A simplificação administrativa no novo CPA, AAFDL, 2.ª ed., 2015 Sousa Pinheiro, Alexandre e outros, Questões Fundamentais para Aplicação do CPA, ICJP/CIDP, Almedina, 2016

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