Algumas reflexões críticas sobre a concepção de Capital Social de Robert Putnam.

Universidade Federal de Minas Gerais Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas

Departamento de Ciência Política Pós-Graduação em Ciência Política

Disciplina: Análise Política – DCP880 Docente: Mario Fuks Discente: Gianluca Elia Título: Algumas reflexões críticas a concepção de Capital Social de Robert Putnam.

Introdução.

Este artigo não é um aprofundamento sobre capital social na Itália, mas pretende discorrer teoricamente sobre o conceito de capital social, assim como entendido por Robert Putnam (1993; 2001). Para este fim apresentaremos algumas reflexões críticas feitas a concepção de capital social deste autor, e a respeito da capacidade desta categoria analítica explicar diferentes desempenhos institucionais.

Capital social.

Putnam tenta definir em 1993 o capital social como como as redes, normas e laços de confiança que facilitam a coordenação e cooperação para benefícios mútuos, aumentando o potencial dos investimentos financeiros e humanos. Este autor usando a teoria dos jogos, pretende explicar os diferentes desempenhos institucionais, não por fatores socioeconômicos, mas por fatores socioculturais ligados a confiança que cria redes sociais. A maior o menor ou menor presença, em data comunidade, de padrões de participação cívica e solidariedade social, especificadamente a confiança mutua interpessoal, levariam a reciprocidade de expectativa de comportamentos benéficos futuros, reduzindo a incerteza sobre os resultados e, portanto, o desempenho institucional. 1

Putnam reúne todos estes elementos em um índice idiossincrático, a comunidade cívica. O acumulo destes padrões seriam estocados ao longo da história para formar o capital social. A rigor, Putnam segundo Reis (2003), primeiro apresenta o indicador de comunidade cívica que teria uma extraordinária correlação com o desempenho institucional e depois recorre à noção de “capital social” que passa a substituir a ideia de comunidade cívica e produz a conjectura de que seria a confiança interpessoal o mecanismo por excelência pelo qual o capital social produziria seus efeitos sobre o desempenho institucional. (REIS, 2003). A confiança mutua realimentaria os mecanismos de cooperação espontânea e, portanto, favoreceria o eficiente desempenho institucional, que por sua vez em um círculo virtuoso democrático reduziria ainda mais a incerteza e, portanto, a confiança. O contrário aconteceria em um círculo vicioso autoritário, na falta de confiança mutua, acabaria se impondo uma ordem hierárquica vertical ineficiente, a mercê do poderoso do momento, aumentaria a incerteza sobre previsibilidade do futuro, e levaria a preferência por ganhos individuais imediatos no lugar de ganhos futuros coletivos, que retroalimentariam a desconfiança. (REIS, 2003) A cooperação geraria custos elevados a sociedade quando ela é forçada por sanções legais e formais, ao contrário a cooperação voluntaria é informal e é mais fácil numa comunidade que tenha herdado um bom estoque de capital social sob a forma de regras de reciprocidade e sistemas de participação cívica. Portanto nas comunidades que não tenham herdado suficiente estoque de capital social teremos problemas de ação coletiva, como comportamentos oportunistas e individualistas, ou fechados nas relações da família nuclear1. Putnam (1993) pode ser enquadrado entre os neo-institucionalistas2 'culturalistas' e utiliza as ferramentas da teoria dos jogos para estudar os dilemas da ação coletiva,

Edward Banfields (1958) designou com o termo ‘familismo amoral’ os comportamentos fortemente individualistas e fechados entorno da família nuclear da população de Chiaromonte, uma pequena e isolada cidade do interior da região chamada Basilicata, no sul da Itália. Bagnasco (2006) e Lupo (2008), afirmaram que embora vários estudos desqualificaram a ‘tese’ de Banfields, pela total falta de metodologia e deontologia cientifica, este livro seja ainda surpreendentemente uma referência. 2 Os neo-institucionalistas concordariam em dois pontos: 1) As normas e os procedimentos das instituições estruturam o comportamento político, moldando a identidade, o poder e as estratégias dos atores. 2) As instituições são moldadas pelas trajetórias históricas, mesmo que acidentais, e os indivíduos podem escolher suas instituições, mas segundo regras que foram criadas em circunstâncias anteriores. (PUTNAM, 1993) 1

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relacionados a mudança institucional3 e a participação democrática dos indivíduos como sujeitos que pertencem a dadas comunidades. Os objetivos de Putnam no seu livro sobre a Itália são observar em que medida a mudança institucional influencia a identidade, o poder e a estratégia dos atores políticos, observar como o desempenho institucional é condicionado pela história, e observar como o contexto social no qual atuam as instituições molda o desempenho institucional, aspecto segundo ele negligenciado. Outros cientistas sociais observaram o complexo fenômeno do capital social, tentando dar algumas definições4. Mas foi a partir da contribuição de Putnam (1993) que o termo se tornou aclamado por instituições de ensino e de pesquisa e instituições políticas e econômicas, em primis o Banco Mundial (REIS, 2003). Este termo teve ressonância nas novas democracias e nos países do Sul do mundo, onde as dificuldades econômicas prevalecem e a sociedade civil é fraca. (MORLINO, 1995). O aumento do capital social poderia ser um instrumento útil a superação da pobreza, motivando setores menos favorecidos a participarem e beneficiarem-se dos processos de desenvolvimento. (DA COSTA, 2013)

Críticas a concepção de capital social de Putnam.

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A literatura sobre mudança institucional segundo Putnam (1993) pode se dividir em três abordagens, a primeira tem como maior representante John Stuart Mill, é derivada dos estudos jurídicos, e foca em como a engenharia constitucional produz um projeto institucional adequado a um governo representativo eficaz. Putnam se coloca nesta abordagem dando atenção aos determinantes organizacionais do desempenho institucional. A segunda abordagem, que tem como seus representantes mais notáveis, Aristóteles, Dahl e Lipset, dentre outros, enfatiza os fatores socioeconômicos, mas Putnam não considera estes fatores determinantes do desempenho institucional, embora afirme que seja obvio que a verdadeira democracia está estritamente associada a modernidade socioeconômica, tanto no tempo como no espaço. A terceira abordagem, representada por Platão, Tocqueville e Almond e Verba, destaca os fatores socioculturais, e no trabalho de Putnam (1993) estas contribuições, juntamente a questão do gênero, terão papel central. 4 Lyda Judson Hanifan em 1916 detectou uma relação entre aumento da pobreza e a diminuição da sociabilidade em centros comunitários de escolas rurais. John Seeley, na década de 1950, usou o termo capital social para demonstrar como o pertencimento a associações e clubes ajudavam no acesso a bens simbólicos. Em 1961 Jane Jacobs relatou como sólidas redes informais de sociabilidade nas metrópoles ajudavam as políticas de segurança pública. Em 1970 Glenn Loury e Ivan Light utilizaram-se da expressão para apresentar como a incapacidade em confiar e cooperar eram perversidades da escravidão nos Estados Unidos e que isso ainda resultava em problemas de desenvolvimento econômico nas comunidades afroamericanas. Nos anos 1980 Pierre Bourdieu apontou o capital social como agregador de recursos reais ou potenciais que se tinha acesso ao se pertencer a determinadas instituições ou grupos e James Coleman viu o capital social pela perspectiva de normas sociais e também pela sua função em permitir gerar bens que na sua ausência não seriam possíveis. (DA COSTA, 2013)

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A abordagem de Putnam (1993) foi muito criticada por vários autores, usando também argumentos das Ciências Econômicas e das Relações Internacionais, mas neste artigo apresentaremos somente algumas problemáticas inerentes as Ciências Políticas Tarrow (1996) além de observar superficialidade na análise histórica de Putnam, afirma que outras variáveis como o ambiente político e a ação de grupos de interesses, que nem sempre prezam pelo bem coletivo, devem ser considerados, e, portanto, a riqueza de capital social de uma região ou nação respeito a escassez de outra não poderia ser procurada em heranças históricas, ainda mais remotíssimas. Skocpol e Morris (1999), criticam Putnam pela visão romântica pela qual em uma dada comunidade a cultura e a história teriam formado o capital social. Esta visão não considera o papel das políticas públicas 5 inclusivas na formação de capital social. Baquero (2003) afirma que na realidade latino-americana, os governos tiveram um papel fundamental. Estes privilegiaram alguns grupos com maiores capacidades associativa e corporativa e marginalizaram outros grupos, nos quais faltava capacidade cooperativa. A marginalização era retroalimentada negativamente pela presença de culturas políticas tradicionais e desigualdade social. Este quadro teria levado a desconfiança e fragmentação social, e, portanto, a baixa participação e instabilidade democrática. Segundo Morlino (1995) na análise de Putnam (1993), além de problemas metodológicos, o desempenho institucional é explicado pela aproximação da vida social e política ao ideal de comunidade cívica, mas o mecanismo causal especifico que traduz a comunidade cívica em fortes instituições permanece misterioso. Lupo (1995) afirma que o período histórico que Putnam considera, do início da unificação até o eclodir do fascismo, foram caraterizados, nas regiões que ele acha mais cívicas, pelo conflito, violência, forte divisões sociopolíticas, ideológicas e partidárias e embora existia horizontalidades nestes grupos estes eram mutualmente muito hostis, e portanto não floresceu nada parecido com a reciprocidade entre grupos nessas sociedades, ao contrário floresceu o sindicalismo anárquico e o sindicalismo patronal brutal que foi a antecâmara do fascismo. Segundo Morlino (1995) se segundo Putnam as mudanças institucionais se dão muito lentamente, nada podem fazer ou propor os cientistas sociais e os políticos a não

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Outros autores confirmam o papel das organizações públicas na formação de capital social, Fernandes (2002), Wilson (2001), Maloney, Smith e Stoker (2002), Rennó (2003), e Araujo (2010). (DA COSTA, 2013)

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ser perguntar-se quais instituições levariam a um melhor desempenho dado um particular contexto sociocultural e econômico. Mas para Morlino (1995) para construir capital social, ao invés de ter uma única concepção de comunidade cívica, neotocqueveliana e centrada na experiência americana-Centrica (melhor seria dizer norteamericano-centrica), como em Putnam, o key issue para entender os mecanismos de formação de uma comunidade cívica seria explorar em profundidade as várias condições que possibilitam o desenvolvimento de redes horizontais de confiança e reciprocidade. Como por exemplo uma concepção caracterizada pela plena aceitação do princípio da legalidade e dos direitos e deveres da cidadania.

Bowling Alone.

Em um paper de 2001 escrito para uma conferência na Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), Putnam retoma alguns pontos da sua pesquisa sobre a decadência do capital social nos EUA, que foram apresentadas em um artigo em 1995 e finalizadas em 2000 no livro Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. Putnam tenta neste artigo reformular em parte sua ‘teoria’ para responder a algumas críticas. Ele afirma que, entre os cientistas sociais que trabalham nas pesquisas sobre capital social, existem diferenças marginais e que todos convergem em uma definição do capital social norteada pela ideia central que as redes e as associadas normas de reciprocidade possuem valor para as pessoas que participam destas redes e possuem valor também de externalidades, portanto existem retornos públicos e privados do capital social, e no caso do capital humano existem simultaneamente os dois retornos. Putnam afirma que a confiança não faz parte da definição de capital social, mas é uma estreita consequência deste e pode ser facilmente pensada como proxy de capital social. O altruísmo não faria parte diretamente do capital social, mas através da interconexão social entre as pessoas, pode relevar empiricamente e de forma fracamente indireta sobre o capital social. O capital social, assim como o capital psíquico não é homogêneo e é multidimensional e complexamente interconectado, não existindo uma definição canônica destas dimensões. O capital social pode assumir formas evanescentes e, portanto, nem todo o capital social levar automaticamente a consequências positivas, e até pode levar a externalidades negativas.

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Nos dois livros sobre capital social escrito por Putnam, ele procura em um passado remoto e recente as causas de certos padrões de riqueza ou escassez de presença de estoques de capital social. Putnam acha uma perfeita correlação entre os índices de capital social, confiança social e conexão social, com a presença de até três gerações de ancestrais em cada região. Putnam, referindo-se aos Estados Unidos d’América (EUA), associa os baixos níveis de capital social de alguns Estados, com o regime de segregação racial, que destruiu o capital social, e os alto níveis de outros Estados pela proximidade destes com o Canadá que tem alto índices de capital social. Os padrões de imigração, de culturas e etnias também são uma variável independente, deixando entender que onde tem migrantes da Escandinávia teria alto índices e onde tem imigrantes do Sul do mundo teria baixos índices. Segundo Frey (2003) foi no contexto da globalização neoliberal dos mercados e do consequente enfraquecimento dos Estados que a atenção foi deslocada para concepções que vão além do mercado e do Estado. Terceiro setor, sociedade civil, comunidades locais e capital social são vistas como formas diferencias de economias, participação cívica solidaria para um bem comum, superação das desigualdades sociais e dos dilemas de ação coletiva, para uma democracia mais vital. A suposição básica de Putnam é que membros de associações tendem a ser política e socialmente mais ativos, dando suporte às normas democráticas. Putnam tem uma abordagem otimista das comunidades, entretanto as concepções de capital social ligadas as comunidades apresentam várias ambiguidades, as comunidades poderiam atentar a liberdade, igualdade e poderiam ser intolerantes. Embora Putnam rejeita estas suposições porque não seriam empiricamente fundadas, para superar estas ambiguidades inerentes ao conceito de capital social, distingue entre o "bonding social capital", que fortalece as identidade e homogeneidade dos grupos tramite mecanismos excludentes de outras identidades e o "bridging social capital" que fortalece as conexões externa ao grupo com outras comunidades, porem Frey (2003) apresenta a crítica de Amitai Etzioni (2001) que observa como mesmo o "bridging social capital" o tipo bom de capital social pode servir para conectar comunidades com intenções nada cívicas. Além disso Putnam, e com referência aos países com menos capital social, enfatizando que somente as associações cívicas tradicionais apresentam altos índices de capital social e, portanto, estão preparadas para promover o espírito comunitário, dá suporte ao conservadorismo das classes medias mais instruídas, que são geralmente são contrarias as mudanças sociais que ele se propõe. 6

Portanto no contexto latino-americano, com fortes lutas de classes e entre grupos sociais, Frey (2003) considera limitadora a análise de Putnam, que considera somente a densidade das associações, é preciso para Frey levar em consideração os tipos de associações e grupos sociais, o grau de envolvimento dos cidadãos em tais grupos, assim como a qualidade da relação estabelecida entre os cidadãos e grupos sociais, de um lado, e os governos e administrações públicas de outro. Segundo Frey (2003) é fundamental considerar no desenvolvimento do capital social o papel dos agentes sociais e dos arranjos institucionais. Ao contrário de Putnam não são as organizações cívicas tradicionais no Brasil, mas os movimentos sociais que assumem o papel da promoção da participação democrática. Putnam considera a tendência do crescimento dos movimentos sociais, embora contraria ao declino cívico, qualitativamente mais fraca e inferior as associações tradicionais, porque faltaria conectividade face a face, promoção da confiança e engajamento cívico. Mas o declínio das associações tradicionais, não significa necessariamente declínio do engajamento cívico, que pode ser reinventado em novas formas, fruto de um aumento da complexidade e pluralização dos atores, além de um enfraquecimento de identidades tradicionais. O engajamento pode promover a tolerância, diálogo, compreensão mútua, pontes entre os diferentes grupos sociais, mas também, se for necessário, pressão, contestação e luta contra as injustiças existentes.

Considerações finais.

Falta, como afirma Reis (2003), uma definição clara de capital social que aliás sendo atrelado a confiança, está também não é definida e pode ter polissemia, e isso gera uma multidão de indicadores que são usados de forma quantitativa não sempre válida, e que precisariam de um tratamento qualitativo. Por isso também o mecanismo causal especifico que traduz a comunidade cívica em fortes instituições permanece misterioso. Putnam fundamenta sua ‘teoria’ em análise histórica equivocadas, seja para a Itália como para os EUA. Este equivoco o leva a afirmar que o capital social é transmitido pelos ancestrais e herdado e estocado ao longo dos séculos, esse determinismo histórico é fortemente fatalista.

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Além de apresentar determinismo histórico e atrelado a isso, a abordagem de Putnam apresenta determinismo cultural, identifica capital social com a “cultura cívica 6” definida em The civic culture, de Almond e Verba (1963), alias de forma diferente. Não por acaso as conclusões fatalistas são parecidas, nos países do terceiro mundo (que para Almond e Verba teriam uma predominância de cultura paroquial ligada a estruturas políticas primitivas) existiria a anarquia, o caos e a fatalidade para com o destino. Afirma Putnam que somente as comunidades tradicionais, (muitas vezes conservadoras e totalmente anticívicas) seriam o reduto genuíno do bom capital social e seriam portadoras de externalidades positivas. Mas não considera o papel dos agentes sociais e dos arranjos institucionais, especificadamente minimiza o papel do Estado na formação de capital social, formação que pode privilegiar certos grupos e classes e reproduzir a desigualdade social, e minimiza ou desqualifica o papel dos movimentos sociais, que ao contrário podem ser portadoras de mudanças institucionais que podem reativar a cooperação e a participação política e, portanto, aumentar o capital social. Portanto, além dos problemas de definição e de operacionalidade, e antes mesmo de ser considerados fatores econômicos e de política internacional, para explicar o diferente desempenho institucional, entre unidades subnacionais e entre Estados, a abordagem de Putnam, apresenta pontos fracos na análise dos fatores políticos internos e das explicações históricas que fundamentariam tais diferentes desempenhos.

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O livro The civic culture de Almond e Verba (1963) foi o primeiro estudo político comparativo crossnation6 sobre cultura política, abrindo um novo campo de pesquisa. A partir das comparações das atitudes e orientações dos cidadãos sobre assuntos políticos, pretendiam estudar quais condições culturais são propicias para o estabelecimento e a manutenção de sistemas democráticos. Seriam três os tipos de orientação política: a cognitiva, a afetiva e a avaliativa e existiria em cada sociedade um mix de três diferentes tipos de cultura política: a paroquial, (tradicional e particularista), a subjetiva, (centralizada e autoritária) e a participativa.

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