Alves, Sónia. 2016. “O(s) estado(s) da habitação em Portugal e na Dinamarca” October 27, in blogue do grupo de investigação Ambiente, Território e Sociedade do Instituto de Ciências Sociais, Ulisboa http://ambienteterritoriosociedade-ics.org/

O(s) estado(s) da habitação em Portugal e na Dinamarca Num post anterior salientei a importância dos estudos de análise comparada internacional para um conhecimento mais aprofundado do que existe de diferente e de semelhante entre países do ponto de vista da formulação, implementação e avaliação de políticas públicas. Com o objetivo de contribuir para o debate sobre as políticas de habitação em Portugal, discuto agora alguns dos resultados de uma investigação produzida sobre os sistemas de habitação em Portugal e na Dinamarca. O objetivo é mostrar como fatores de natureza ideológica e política explicam a trajetória divergente dos sistemas de habitação ao nível internacional. Em causa está não apenas o nível da despesa do estado com a habitação, mas os objetivos e as lógicas que orientam essa intervenção e, como resultado, a extensão, qualidade e composição social dos vários segmentos de habitação. Estado, habitação e sociedade Apesar da habitação ser um bem de primeira necessidade e uma componente fundamental na qualidade de vida das famílias, ela ocupa uma posição muito variável nos gastos dos estados, entre países, e num mesmo país ao longo do tempo. A comparação das despesas dos estados português e dinamarquês com a habitação entre 1996 e 2010 permite observar uma ação oposta neste domínio (Figura 1). Figura 1 - A evolução dos gastos do estado com a habitação em Portugal e na Dinamarca no período de 1996 a 2010. Dinamarca

Portugal

Fonte: Instituto Nacional de Estatística (Portugal); Statistics Denmark (Dinamarca).

Enquanto na Dinamarca as despesas com a habitação, que correspondem a 2% do Produto Interno Bruto (PIB), têm vindo a aumentar, dirigindo-se sobretudo ao apoio à construção de habitação para arrendamento sem fins lucrativos e a subsídios à renda; em Portugal, desde 2002, as despesas do estado em habitação têm vindo a diminuir situando-se atualmente no valor de 0.1% do PIB. Como resultado de diferentes soluções, em termos de despesa pública e de lógicas de intervenção do estado com a habitação, observam-se contrastes expressivos na estrutura de ocupação e na qualidade do stock de habitação entre países. Na Dinamarca, à semelhança do que acontece em países com Estado-providência fortes e com grande prosperidade económica (e.g. Alemanha, Holanda, Suíça), onde existe uma forte regulação dos mercados de habitação, o sector de arrendamento representa cerca de metade do total do stock de habitação. Em Portugal, à semelhança do que ocorre na generalidade dos países do sul da Europa, e mais recentemente da Europa de leste onde a habitação social foi privatizada, o sector de arrendamento social é reduzido e tem vindo a diminuir (Figura 2). Figura 2 - Relação entre o número de proprietários/inquilinos em Portugal e na Dinamarca no período de 1960 a 2015. Dinamarca

Portugal

Fonte: Instituto Nacional de Estatística (Portugal); Statistics Denmark (Dinamarca). O aumento da proporção de proprietários no total de habitação com ocupação permanente em Portugal, que corresponde a 73% do total em 2011, foi o resultado

de uma política do estado de incentivo à compra da casa, em detrimento de apoio ao arrendamento. A análise às despesas do Orçamento Geral do Estado com a habitação entre 1987 e 2011, num ciclo de 25 anos que envolveu governos com ideologias várias, mostra que cerca de 73% do total das despesas públicas em habitação (equivalente a 9,6 mil milhões de euros) foi dirigido ao apoio a empréstimos bancários para a construção e/ ou aquisição de habitação. Num contexto de reduzidas taxas de desemprego e baixas taxas de juro, em que os bancos fizeram uma fraca avaliação dos riscos, o endividamento das famílias portuguesas disparou. Entre 1986 e 2013 o nível de endividamento das famílias portuguesas aumentou de 35% para 118% do rendimento disponível, sendo uma parte significativa deste relacionada com a compra da casa. Enquanto em 1991 a proporção de ocupantes proprietários que adquiria a habitação através de crédito bancário era apenas de 14% do total, em 2011 este valor já correspondia a 43%, equivalente a 2.923.280 indivíduos (INE 2013). Figura 3 - Evolução dos montantes concedidos no crédito à habitação no período de 1994 a 2007 em Portugal. Montante concedido 16000000 Euro - Milhares

14000000 12000000 10000000 8000000

6000000 4000000 2000000 2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

0 Anos

Fonte: Pordata, com base em dados da DGTF/MF. Durante este período, aumentou ainda o peso da habitação de residência secundária ou de uso sazonal, por norma ocupada para fins turísticos, por famílias nacionais ou estrangeiras (Figura 4).

Figura 4 – Evolução das formas de ocupação dos alojamentos familiares clássicos de 1970 a 2011. 100% 90%

80% 70%

Com ocupante ausente

60% 50%

40%

De residência secundária / uso sazonal

30%

De residência habitual

20% 10%

0% 1970

1981

1991

2001

2011

Fonte: INE - Recenseamentos Gerais da Habitação. O peso da habitação de residência secundária ou de uso sazonal é cerca de três vezes maior em Portugal do que na Dinamarca, correspondendo, respetivamente, a 23% do total da habitação (i.e. 1.133.300 fogos, cf. INE 2012), e a 8% dos alojamentos na Dinamarca (i.e. 220.000 em 2007). O sector de arrendamento social (que na Dinamarca é designado por arrendamento sem fins lucrativos) é substancialmente diferente entre os dois países. As diferenças não são apenas no modo como é designado, mas sobretudo na sua escala (tamanho) e no modo como é organizado, no que respeita aos agentes que o promovem (empresas privadas sem fins lucrativos no caso da Dinamarca e setor público em Portugal) e os seus beneficiários. Em Portugal existem cerca de 120.000 alojamentos de habitação social, representando apenas 3,3% do stock de habitação de ocupação permanente, sendo este um sector crescentemente restrito a famílias (comprovadamente) muito pobres. Os processos de venda de fogos de habitação social aos arrendatários (por parte dos municípios e do IHRU) favoreceram a redução do sector, que revela hoje uma composição social pouco diversificada e crescentemente marcada por fracos recursos socioeconómicos. Enquanto as políticas de atribuição de fogos em Portugal hierarquizam as famílias com base nas suas necessidades, o que implica a concentração espacial

de famílias pobres (reforçando tendências de segregação socio espacial), na Dinamarca o sector de arrendamento sem fins lucrativos (que corresponde a 21% do total do stock de habitação) está acessível a toda a população, não sendo restrito a nenhum grupo social em função de classe social ou rendimentos. Embora a habitação, como se disse, seja acessível a todos, ela é atribuída com base no tempo em listas de espera e o estado, que providencia apoio à construção e subsídios às famílias necessitadas, tem o direito de utilizar cerca de 25% dos alojamentos vagos no sector para fazer face a situações de emergência social. No que respeita ao sector de arrendamento privado, que tem o mesmo peso nos dois países (e.g. 20% do total de stock de habitação), este está em Portugal polarizado em dois subsectores quanto ao nível dos valores das rendas e da qualidade da habitação. Por um lado, mantém-se um subsector de contratos de arrendamento antigos e de duração ilimitada, que foi, durante décadas, afetado pelos processos de congelamento de rendas. A carga de regulação imposta pelo estado aos senhorios foi de tal forma elevada e prolongada no tempo que teve consequências nefastas na qualidade desta habitação. Os contratos de arrendamento antigos, que representam ainda hoje 35% de todos os contratos de arrendamento do sector privado em Portugal, têm rendas muito reduzidas (em 2011 cerca de 15% tinham rendas iguais ou inferior a 35 euros por mês). Por outro lado, no extremo oposto da regulação encontra-se o subsector dos contratos recentes em que a definição do valor das rendas e a duração dos mesmos são deixadas ao livre arbítrio e à dinâmica da oferta e da procura. Em áreas de maior procura turística (e.g. Lisboa e Porto), o resultado tem sido um substancial aumento dos preços das rendas de habitação, que se tem tornado cada vez mais inacessível a uma população da classe média-baixa. Recomendações políticas resultantes da investigação O colapso da bolha imobiliária e financeira mundial demonstrou, de uma forma dramática, os riscos que elevados níveis de endividamento do estado e das famílias podem representar para a população e para um país. O aumento dos preços da habitação e das tendências de polarização socio espacial nas maiores cidades tem demonstrado a necessidade de um mercado social de habitação para promover uma maior mistura de regimes de ocupação e de valores de renda. A regulação do estado ao nível fiscal e do licenciamento, definindo, por exemplo, uma maior inclusão de fogos de baixo custo para arrendamento em áreas de

expansão ou requalificação urbana, poderá ser um instrumento importante para dinamizar o sector de arrendamento em Portugal. Os mercados de habitação, que são uma construção social que reflete os valores e as relações de poder existentes numa sociedade, devem ser regulados pelo estado por forma a incorporarem preocupações com uma maior justiça social e urbana.