Grupo de Trabalho: nº 10 – Política Internacional
Analisando o papel da fronteira internacional nas teorias da integração/regionalismo
Gustavo Matiuzzi de Souza – PUCRS e Universidade de Liège
Analisando o papel da fronteira internacional nas teorias da integração/regionalismo Gustavo Matiuzzi de Souza1
A fronteira internacional tem sido diminutamente utilizada pela academia latino-americana no estudo dos fenômenos regionalistas, particularmente como fonte elementar de dados empíricos. Isso denota um hiato teórico significativo no tocante ao desenvolvimento de análises sofisticadas sobre a função da fronteira nesses processos, em especial na América Latina. O presente trabalho objetiva analisar, primeiramente, como as teorias ou abordagens sobre integração/regionalismo enxergam a fronteira internacional. Para tanto, serão analisadas desde as teorias clássicas da integração europeia, como o federalismo e o funcionalismo, até as abordagens da virada do século, como o novo regionalismo e o subsequente regionalismo comparado. Em segundo lugar, a partir dessas análises, objetiva-se identificar as bases teóricas úteis à compreensão do papel das fronteiras latinoamericanas nas dinâmicas regionais. O trabalho constata que as teorias contemporâneas pluralistas das Relações Internacionais lançaram os fundamentos necessários para o desenvolvimento de teorias a respeito das dinâmicas (trans)fronteiriças, possibilitando a análise contextualizada do papel desses fenômenos no continente. Palavras-Chave:
Fronteira,
Regionalismo
Latino-americano,
Teorias
da
integração,
Regionalismo
transfronteiriço.
Introdução2 O objetivo principal deste trabalho é analisar como as teorias ou abordagens concernentes ao fenômeno do regionalismo enxergam a fronteira internacional, entendida aqui como uma linha socialmente imaginada, à qual são dadas diferentes atribuições, de acordo com os níveis que dela se utilizam. A relevância de tal empreitada se configura pelo fato de que, historicamente, as Relações Internacionais (RI), como campo de estudo, tendem a ignorar a fronteira internacional como fator analítico relevante. Mais que isso, a fronteira internacional pode ser ainda considerada um “ponto-cego” na teoria das RI (VAUGHANWILLIAMS, 2009). Isso é reflexo da “crença largamente aceita de que cada fronteira ou área fronteiriça deva ser vista como única”3 (VAN HOUTUM, 2000, p. 58) e, por isso, não poderia ser generalizável em explicações teóricas. Além disso, a teoria convencional das RI tende a compreender a fronteira primariamente como “elemento material”, ou seja, como parte 1
Doutorando em Ciências Sociais na modalidade de cotutela pela PUCRS e pela Universidade de Liège (Bélgica); Bolsista CAPES PDSE, nº # 99999.010684/2014-00. E-mail:
[email protected] 2 O presente trabalho é fruto de pesquisa doutoral em andamento. Por favor, contate o autor antes de qualquer citação. 3 Original em inglês, livremente traduzido pelo autor para garantir a fluência e a leitura do texto. Todas as demais citações diretas em idioma estrangeiro foram assim aventadas.
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integrante da estrutura do sistema internacional, um de seus “acessórios” (WILLIAMS, 2003) e, por essa razão, possui natureza contenciosa e problemática. O presente artigo também objetiva identificar as bases teóricas úteis à compreensão do papel das fronteiras latino-americanas no contexto das dinâmicas regionais. Vistas as questões mencionadas anteriormente, a fronteira internacional foi pouco utilizada pelas teorias de RI desenvolvidas no mundo; e em menor grau ainda o tem sido pela academia latino-americana, com largo déficit no estudo dos fenômenos regionalistas. Em outras palavras, nem o campo das RI, nem o estudo dos regionalismos na América Latina preocuparam-se em enxergar a fronteira como fonte elementar de dados empíricos relevantes para a compreensão das dinâmicas regionalistas. Isso denota um hiato teórico significativo no tocante ao desenvolvimento de análises sofisticadas sobre a função da fronteira nesses processos, em especial na América Latina, o que torna indispensável o desenvolvimento desta investigação. É importante, portanto, analisar as teorias e abordagens das RI que se debruçaram no estudo dos fenômenos regionalistas, das teorias clássicas da integração europeia (e.g., o federalismo e o (neo)funcionalismo), às abordagens da virada do século, como o novo regionalismo e o subsequente regionalismo comparado. Para tanto, o trabalho será dividido em três seções. A primeira parte é dedicada à apresentação das categorias que tipificam os diferentes enfoques de fronteira na teoria das RI vis-à-vis as abordagens do regionalismo. A segunda seção desenvolve a análise do papel da fronteira nas teorias clássicas de integração europeia. Em seguida, explora-se o chamado novo regionalismo sob a perspectiva da Abordagem do Novo Regionalismo (ANR), assim como o papel da fronteira no escopo intelectual do regionalismo comparado. Por fim, algumas conclusões fecham o texto. 1 Concepções de fronteira e o corpo intelectual do regionalismo De Lombaerde e Söderbaum (2013), ao desenvolverem a “história intelectual do regionalismo”, dividiram a produção acadêmica sobre o tema em quatro períodos distintos: a) a integração regional clássica (1945-1970); b) as revisões da integração regional clássica (1970-1990); c) o novo regionalismo (1990-2000); e d) o regionalismo comparado (20002010). Cada período corresponde às analises, abordagens e teorias desenvolvidas nas diversas fases (ou ondas) do fenômeno regionalista no mundo no decorrer da história das relações internacionais. Logo, é de se imaginar a grande diversidade do que se entende por 3
regionalismo em cada abordagem utilizada e nos diferentes contextos e períodos analisados (SÖDERBAUM, 2015). No que tange a compreensão do papel da fronteira e da relevância dada à mesma no estudo dos processos regionalistas, a subdivisão das raízes intelectuais do regionalismo é simplificada. As diferenças qualitativas contextuais, ontológicas, epistemológicas e metodológicas não afetaram o entendimento da fronteira a ponto de mudá-lo radicalmente entre uma e outra fase do regionalismo por parte da academia, pelo menos não de imediato. O que se observa é uma mudança paulatina no modo de se entender a fronteira e nas causas dessa transformação. Os dois primeiros períodos referidos, ou seja, as abordagens clássicas de integração regional e suas revisões ulteriores (1945-1990, período aqui denominado “velho regionalismo”), trataram a fronteira analiticamente de modo muito semelhante e, por isso, podem ser amalgamados em um só enfoque, que será aqui chamado de abordagem negativa da fronteira. Da mesma forma, as duas ondas regionalistas posteriores (1990-2010) entrecruzaram-se na compreensão da fronteira enquanto objeto de análise e fonte de dados, de modo que serão aqui tratadas sob o mesmo enfoque, danominado abordagem positiva da fronteira.4 É importante sublinhar que nem todas as teorias ou abordagens do regionalismo necessariamente trataram da fronteira como objeto de estudo e, portanto, poucas apresentam inferências diretas para com a mesma. Entretanto, visto que cada enfoque conceitua o regionalismo necessariamente como fenômeno relacional – interestatal/transnacioal na maior parte das teorias integracionistas clássicas e plural nas novas abordagens –, e no qual a fronteira configura-se como importante aspecto do tecido das relações internacionais (nas perspectivas geopolíticas, comerciais, legais etc.), é possível localizar a fronteira e sinalar sua função dentro do arcabouço conceitual/teórico em questão. 1.1 A abordagem negativa da fronteira A abordagem negativa da fronteira fundamentou-se na consolidação do sistema político internacional que, a partir da I Guerra Mundial, iniciou um processo de categorização e tipologização das linhas fronteiriças, na medida em que o mapa europeu como se conhece
As tipologias de “abordagem negativa” e “abordagem positiva” da fronteira são fundamentadas nas duas concepções desenvolvidas por Leloup e Stoffel (2001), de separação e de articulação, consecutivamente. 4
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estava em processo de demarcação profunda e delimitação do espaço e do território (NEWMAN, 2006). Paralelamente, o processo de naturalização da fronteira, que serviu de base para as ideias de integridade territorial e de soberania nacional, viu-se sendo reforçado, especialmente depois da II Guerra Mundial, a ponto de entranhar-se no fortalecimento da própria identidade do Estado, o que tornou a fronteira o “limite da soberania” (PRESCOTT, 1987). A partir de então, o sistema político internacional solidificou-se sob a égide de uma soberania uniforme entre os estados, de uma qualificação intrínseca desses estados para governar em sua jurisdição doméstica, e da conservação territorial das fronteiras existentes (ELDEN, 2006). A partir do fortalecimento do sistema internacional do período Entre Guerras até o estabelecimento da ordem mundial bipolar que prevaleceu durante a maior parte do Século XX, as fronteiras podem ser condensadas em três fases de desenvolvimento, conforme identificadas por Leloup e Stoffel (2001), a saber: i) o conflito entre poderes para delinear limites; ii) o processo real de demarcação, e a demarcação decidida com base no consentimento mútuo (acordos internacionais); e iii) a fortificação da função de separação e de controle. A abordagem clássica da fronteira tornou-se, como resultado, preocupada com a relação territorial “negativa” para com o estado vizinho. Fronteiras internacionais, portanto, foram definidas em termos de limites e divisões territoriais e geográficas, com a principal função de proteger e assegurar o Estado-nação. A abordagem negativa da fronteira perpetuou a concepção de divisão e separação como a principal função das fronteiras internacionais (LELOUP & STOFFEL, 2001). Dentro desta abordagem, as fronteiras eram vistas como “uma linha territorial dura separando estados” (NEWMAN, 2003, p. 13), ou como “divisores políticos, [que] separam povos de diferentes nacionalidades” (MINGHI, 1963, p. 428), levando grande parte dos pesquisadores a estudar a correlação entre fronteira e conflito (ver STARR, 1996; STARR & MOST, 1978; STARR & THOMAS, 2005; VASQUEZ, 1993). Apesar de aparentemente paradoxal as teorias e abordagens clássicas do regionalismo enxergarem a fronteira como divisória e conflituosa, ficará claro, na próxima seção (2), o quanto o enfoque negativo da fronteira fez-se presente no interior das epistemologias utilizadas e desenvolvidas entre 1945-1990. Desde as abordagens que ignoravam a presença da fronteira às que promulgavam a anulação total da mesma, as primeiras décadas de estudo dos fenômenos regionalistas centraram-se no caráter e no papel negativo das linhas 5
internacionais, já que o sistema de estado-nação era visto, primordialmente, como o grande problema para a paz (SÖDERBAUM, 2015). 1.2 A abordagem positiva da fronteira A abordagem positiva da fronteira iniciou sua configuração com a queda da cortina de ferro e o consequente fim da Guerra Fria, fato que gerou novas divisões de poder nas relações internacionais (de 1989 em diante). Conjuntamente, a decorrente redefinição das identidades territoriais, a rápida aceleração dos processos de globalização e o aumento da interdependência, além da relativa redução da hegemonia norte-americana no mundo, tornaram-se um ponto de inflexão importante e de transformações estruturais no sistema político internacional (HETTNE & SÖDERBAUM, 2000; PAASI, 2003) que estimularam uma alteração substancial do papel da fronteira no ambiente internacional. A ampliação do peso das trocas de mercado em escala global aumentou a mobilidade transfronteiriça e favoreceu as negociações comerciais em nível regional (BÖRZEL, 2016). O incremento do trânsito transfronteiriço – de pessoas, bens, serviços e ideias – contribuiu para que a fronteira fosse vista pela sua capacidade de articular espaços (agora vistos como) interdependentes. Em outras palavras, a globalização promoveu não só o regionalismo, como também um novo olhar para a fronteira. O chamado “regionalismo aberto”5, por exemplo, que gerou grande liberalização do comércio e supressão crescente de certas barreiras fronteiriças, favoreceu ainda mais o caráter de “filtro” da fronteira, nem totalmente aberta, nem completamente fechada (ver LELOUP & STOFFEL, 2001). O escalonamento da governança estatal, por sua vez, posicionou entidades subnacionais no âmbito internacional (paradiplomacia) e trouxe à cena a realidade das escalas locais, nas quais a fronteira teve sua importância política redefinida (MATIUZZI DE SOUZA, 2014), tornando os limites entre o internacional e o doméstico mais imprecisos (SÖDERBAUM, 2009). A fronteira não pôde mais ser vista apenas como as margens estatais, mas também como um lugar de trocas intensas, um lugar de negociação; como uma região em si, e como tal, com suas peculiaridades e com seus próprios atributos de regionalismo. O “regionalismo aberto” define-se no esforço de aproveitar o melhor do regionalismo econômico e do multilateralismo. Uma série de organismos regionais foram criados/reformados para promover a liberalização comercial intrabloco, ao mesmo tempo em que permitiam e buscavam acelerar o uso do sistema multilateral de comércio (BERGSTEN, 1997). Na América Latina, foi um instrumento utilizado para incrementar a participação dos países membros na economia global (PHILLIPS, 2003), após a longa crise que perpassou a década de 1980. 5
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2 O velho regionalismo e a concepção negativa da fronteira O velho regionalismo, assim denominado para diferenciá-lo das ondas posteriores do fenômeno regionalista, focava-se quase que exclusivamente no estudo dos processos europeus de integração regional que foram alavancados após a Segunda Guerra. Por essa razão, as abordagens desse período foram chamadas de integracionistas. A exceção do caráter eurocêntrico de tais perspectivas reside, sobretudo, no desenvolvimento do estruturalismo latino-americano que, ainda que ignorado pela mainstream das RI, tem tido papel crescente na compreensão dos processos regionalistas, sobretudo no chamado Sul Global. Dentre os atributos comuns às abordagens clássicas aqui trabalhadas está a predominância do positivismo, do racionalismo e do materialismo como epistemologias basilares. Fruto da florescente teoria das RI do pós-Guerra, esses alicerces epistêmicos sustentaram, até meados de 1980, as abordagens que tratavam do fenômeno da integração na Europa e além. Uma distinção entre as abordagens clássicas e suas revisões é a aplicação destas (principalmente o neofuncionalismo e o intergovernamentalismo liberal) à luz das experiências nascentes em outras partes do globo, resultando em uma “comparação rígida” (SÖDERBAUM, 2015), enquanto aquelas centraram-se majoritariamente na experiência europeia. 2.1 Estruturalismo prebischiano: a fronteira como periferia da periferia O estruturalismo latino-americano, baseado em uma visão de desenvolvimentismo, entendia a integração sob os aspectos econômicos e comerciais. Tinha como experiência a grande dificuldade da América Latina em deixar o estado de subdesenvolvimento em que se arrastava desde os anos 1930 (SÖDERBAUM, 2016). Nessa abordagem, o sistema internacional e o sistema político doméstico – ambos – são vistos sob o prisma estruturalista (BRICEÑO RUIZ, 2012), no qual as ideias de centro e periferia organizam o sistema econômico internacional. A maneira de promover o desenvolvimento dos países latinoamericanos era gerar uma política econômica de substituição das importações via industrialização (PREBISCH, 1959). Dessa forma, incorporou-se o regionalismo (chamado “fechado”) como modelo econômico de substituição das importações através de um certo grau de protecionismo, com ativa participação do Estado (PREBISCH, [1964] 1998). O projeto de “regionalismo autocêntrico” (cf. MITTELMAN, 2000) promoveu uma autonomia “a partir de 7
dentro” e fomentou a aproximação dos estados latino-americanos com vistas à criação de uma União Aduaneira Latino-Americana através da Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC) (MOLINA, 2007). A visão estruturalista prebischiana do nexo “centro-periferia” assinalava uma vulnerabilidade da região no tocante aos fluxos comerciais que colocavam a América Latina em constante desvantagem. Essa relação também se encontrava no âmbito doméstico, uma vez que a estrutura social terminava por favorecer alguns poucos – quanto à distribuição de riquezas e benefícios – em detrimento dos demais, o que o autor denominou “privilégio distributivo” (PREBISCH, 1963; [1964] 1998). Historicamente à margem das políticas econômicas e sociais dos países latinoamericanos, a fronteira pode ser vista não só como à periferia, mas como à periferia da periferia, já que, pertencente a uma região marginal, localizava-se distanciada dos centros de poder nacionais, que eram capazes de usufruir do paulatino desenvolvimento logrado pela industrialização. A menos que não houvesse uma reforma estrutural no seio dos estados periféricos, as populações lindeiras não se beneficiariam do progresso obtido através do regionalismo. Logo, a fronteira configura-se num caractere-tipo da estrutura de divisão social do comércio internacional. 2.2 Federalismo: a fronteira necessária “A resposta para o destino pós-guerra da Europa” (BURGESS, 2009, p. 31). Assim o federalismo tomou vulto no cenário político europeu e, posteriormente, na academia. Dentre muitas questões políticas pertinentes, a Europa perguntava-se, ao fim da Segunda Guerra, quais as causas de tamanho conflito e como manter a paz no continente. Nesse contexto, o federalismo deve ser concebido como uma ideologia política bastante desenvolvida e altamente heterogênea. Pela primeira vez sendo apresentado como projeto político que transcendesse a configuração de um estado, o federalismo europeu possuía uma ideia central convergente: o modelo de Estado-nação até então construído era inimigo da paz (SPINELLI, 1972). Uma nova estrutura institucional fazia-se, portanto, necessária. Assim, a integração europeia era vista “no sentido de uma associação de partes previamente separadas ou independentes que formasse um novo todo” (BURGESS, 2009, p. 30). A integração, nesse
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sentido, fundamentava-se na formação de uma agregação de estados que compartilhariam sua governança em um poder comunitário (PENTLAND, 1973). A manutenção do papel das divisões fronteiriças na abordagem federalista é clara, na medida em que a fronteira termina por delimitar dois sistemas coordenados de governo: o federal e o local (ou nacional) (TAYLOR, 1993). Ademais, a fronteira figura como necessária para fazer distinção entre as partes do todo federal, entre as diferentes jurisdições regionais. Consequentemente, à fronteira cabe delimitar competências políticas locais. 2.3 Funcionalismo: subvertendo a territorialidade estatal O funcionalismo foi uma abordagem que objetivava teorizar sobre “as condições para acabar com o conflito humano” (ROSAMOND, 2000, p. 32). Desenvolvido e tornado conhecido a partir da década de 1940, tem como seu principal pensador David Mitrany, que desenvolveu seu projeto teórico-normativo na sua famosa obra “A Working Peace System” (1966), que serviria de base para a pujante teoria neofuncionalista desenvolvida anos depois. O funcionalismo buscava apontar as funções essenciais de sistemas capazes de estabelecer uma paz duradoura. A política mundial e, consequentemente, a europeia, deveria centrar-se na obtenção de bem-estar (welfare) e não na manutenção de poder. Para tanto, Mitrany desenvolveu uma visão estritamente tecnocrata de governança, na qual o Estado era incapaz de promover a paz, pois, enquanto sistema, era inflexível e produtor de dogmas nocivos quando o objetivo era atender as necessidades humanas. Por conseguinte, fazia-se necessário ignorar algumas convenções territoriais de soberania. Por essa razão, interessava pensar uma institucionalidade internacional (que era sua preferência) ou transnacional, implementada através da transferência de lealdades do estado-nação para o novo organismo, gerando redução de conflitos (ROSAMOND, 2000). Quanto ao processo de integração europeu, é essencial o argumento da necessidade de fugir da lógica territorial e abraçar a lógica funcional no sistema internacional. O regionalismo, nesse sentido, simplesmente reproduziria a lógica diferenciadora do sistema estatal, sobretudo para aqueles estados que não fazem parte da integração. Uma união europeia seria essencialmente “nacionalista”, um sistema centralizado, “fechado, exclusivo [e] competitivo” (MITRANY, 1965, p. 145), e promoveria uma concorrência de soberanias regionais, e por isso não era interessante para o funcionalismo. 9
Ao focar-se exclusivamente nos assuntos menos controversos e com capacidade de gerar entrelaçamentos relacionais interdependentes entre diferentes nações, o funcionalismo ignorou a existência da fronteira e o seu papel no plano das relações internacionais, pois a mesma não apresentava nenhuma função estratégica no desenvolvimento da paz duradoura. Reflexo da ideia-chave de que a função precede a forma, isto é, que a instituição a ser criada é resultado da função que este mesmo organismo tem a efetuar (SAURUGGER, 2010), a fronteira (reflexo e ferramenta do Estado) ficou em segundo plano, já que a mesma tomaria outros contornos na nova institucionalidade a ser estabelecida. Já dentro do processo de engendramento institucional, o papel de separação e diferenciação da fronteira deveria ser anulado pela promoção exclusiva, racional e pragmática de áreas estratégicas, com o fim de aumentar a trama de interdependência. No novo sistema inter ou transnacional do funcionalismo, é como se a fronteira inexistisse, sem ser, entretanto, apagada, apenas excluída das negociações de cooperação. É uma maneira de evitar que as fronteiras nacionais prejudicassem a cooperação funcional entre as partes, em uma tentativa de subverter a territorialidade de um sistema incapaz de gerar bem-estar ao homem. 2.4 Neofuncionalismo: a fronteira ignorada Versão revista bem mais robusta da abordagem funcionalista, o neofuncionalismo desenvolveu teorias complexas para lidar com a questão da integração europeia. Ernst Haas, seu maior expoente, definiu “integração regional”, como “a criação voluntária de unidades políticas maiores, cada uma conscientemente abstendo-se do uso da força nas relações entre as unidades participantes e o grupo” (HAAS, 1970, p. 608). No neofuncionalismo, a criação de novas instituições regionais era vista como a forma mais efetiva de resolução de conflitos (SÖDERBAUM, 2015). É possível apontar uma espécie de mapa estratégico na construção do processo integratório (europeu), tal qual definido pelo neofuncionalismo: i) integrar-se via “baixapolítica” (low-politics), em setores econômicos estratégicos; ii) criar uma autoridade supranacional que possa conduzir o processo; iii) a integração de alguns setores acarretará em “pressões funcionais” para a integração, em áreas correlacionadas; iv) os interesses sociais vão direcionar suas lealdades para a nova autoridade (regional), para satisfazer seus interesses materiais, aprofundando a integração; v) maior integração econômica levará a maior 10
institucionalização e a mais regulamentação; vi) é criado um sistema de paz duradoura (ROSAMOND, 2000, p. 51-52). O projeto de integração neofuncionalista deveria ser principiado, pelas elites políticas (HAAS, 1958; 1967), tendo como órgão central o estado, que incumbiria paulatinamente sua responsabilidade decisional a outro aparelho institucional (LINDBERG, 1963). O Estado, portanto, não era capaz, por si só, de avalizar seus próprios interesses e objetivos, daí a criação de uma nova forma de institucionalidade sem o ranço do nacionalismo. A fronteira, nesse contexto, é um grande limitador da ação estatal, na medida em que a inabilidade das elites políticas em reunir as condições necessárias para utilizar-se do potencial integrativo de suas relações com os vizinhos incapacitava o estado. (OBYDENKOVA, 2006). Por um lado, a territorialidade negativa e o jogo de poder no qual o Estado configura-se no maior obstáculo à paz fazem da fronteira aquilo que deve ser transposto por meio do aprovisionamento de funções comuns entre os povos por ela divididos (MATIUZZI DE SOUZA, no prelo). Por outro lado, a integração regional no neofuncionalismo nada mais é que uma tentativa de “reconstruir as erodidas fronteiras nacionais a um nível mais elevado” (MALAMUD, 2010, p. 2), uma forma de ampliar as fronteiras estatais a uma nova envergadura política, expandindo assim suas capacidades divisórias. 2.4.1 Spillover e a fronteira internacional A noção de spillover, ou transbordamento integrativo, é chave no processo de transferência de lealdades rumo à integração. Spillover é a força-motriz da integração funcional econômica; o processo funcional de expansão e aprofundamento da integração; a lógica expansiva da integração setorial (HAAS, 1958). Implica em uma interdependência tão profunda que é impossível “desintegrar” os sistemas, sendo mais integração a única saída de problemas ou crises (NIEMANN & SCHMITTER, 2009). Em outras palavras, o spillover, em nível regional, é uma força que transpõe a fronteira, que extrapola a divisão pela atribuição funcional das relações integrativas. Em nível local, no entanto, o mecanismo de spillover nem sempre implicará em mais integração. No contexto de regiões fronteiriças, a dinâmica de transbordamento setorial pode apresentar desdobramentos negativos, haja vista que, nos processos integrativos, as cercas de separação entre países são baixadas e as diferenças das regulamentações domésticas entre eles, antes negligenciadas, tornam-se mais evidentes. As políticas nacionais passam a ser 11
objeto de escrutínio internacional quanto a seus efeitos do outro lado da fronteira. Isso afeta políticas econômicas, de trabalho, de educação, comerciais, de meio-ambiente etc. Esse fenômeno, chamado de transbordamento transfronteiriço (cross-border spillover) configura-se em uma das grandes tensões rumo ao aprofundamento dos processos integrativos (LAWRENCE, 1996) e demonstra as decorrências ambíguas do spillover em níveis locais, particularmente na fronteira internacional. 2.5 Intergovernamentalismo: a fronteira reforçada Pensar intergovernamentalismo é pensar em “barganhas entre chefes de governo dos estados líderes de uma região” (MATTLI, 1999, p. 28). A construção da integração é liderada por estados mais fortes, considerando que os mesmos possuem maior poder de barganha (inclusive de veto), assim como maior capacidade de pagar custos advindos desse processo. A proteção
da
soberania
é
questão
fundamental
no
desenvolvimento
da
teoria
intergovernamentalista. A soberania, trocada por certas vantagens, é constantemente protegida pela preferência em construir órgãos intergovernamentais (em oposição a instituições supranacionais) e pela exigência de aquiescência unânime dos membros a toda questão relativa à perda da mesma (MORAVCSIK, 1991). A fronteira, sob esse enfoque, recebe nova atenção, já que os interesses nacionais retomam a cena e passam a ser variáveis importantes no jogo político (HOFFMANN, 1964). Em outras palavras, a fronteira é reforçada pela ênfase dada aos interesses do Estado-nação, ao mesmo tempo em que há avanço no processo regionalista. 3 A concepção positiva da fronteira nas fases contemporâneas do regionalismo 3.1 Abordagem do Novo Regionalismo (ANR): a fronteira como construção social O que fez do novo regionalismo “novo”? O novo regionalismo estabeleceu-se em um contexto mundial de multipolaridade, no fim dos anos 1980. Mostrou-se um processo mais espontâneo, no qual, apesar do papel preponderante do Estado, outros atores despontavam como relevantes. Possuía caráter mais aberto, voltado à economia mundial e à interdependência.
O
novo
regionalismo
engendrou-se
como
mais
abrangente
e
multidimensional no tocante a seus objetivos. Por fim, uma gama muito maior de atores nãoestatais tornou-se ativa, nos mais diversos níveis do sistema global. Os processos 12
globalizantes – econômicos, políticos, tecnológicos, culturais – e a antiglobalização deles derivada, posicionou o novo regionalismo como um conjunto de alternativas intermediárias, entre o global e o local, de políticas, análises e práticas (DE LOMBAERDE & GARAY, 2008; SÖDERBAUM, 2003), tornando-se uma espécie de subsistema em permanente interação com os níveis distintos das relações internacionais. O novo regionalismo configurou-se então em “uma maneira de vencer a contradição entre [...] a abordagem obsoleta do estado-nação e a globalização imatura ou predatória” (SÖDERBAUM, 2004, p. 32). A multiplicidade de atores, formas, processos e instituições da nova onda acarretou inevitável heterogeneidade tanto de experiências regionalistas quanto de abordagens e teorias que buscavam compreender um fenômeno muito mais abrangente que os testemunhados nas fases anteriores.6 Subproduto do considerável avanço intelectual sobre o tema, instaurou-se certo nível de confusão e rivalidade entre diversas escolas ou epistemologias, particularmente entre racionalistas e reflexistas, ao passo que construtivistas intentavam representar um caminho intermediário (ADLER, 1997; SÖDERBAUM, 2015). Nesse contexto, a Abordagem do Novo Regionalismo (ANR) desenvolveu interpretação importante no que tange a relação do (novo) regionalismo com a inexorabilidade da globalização e representou uma quebra no modo de entender a região e o processo de (des)construção regional. Bebendo de fontes construtivistas e reflexistas, pelas quais importa saber como as regiões são formadas e construídas (NEUMANN, 1994), a ANR afirmava que não há regiões “naturais”, mas que todas são construídas (ou desfeitas), seja de forma intencional ou não, pela ação coletiva humana e pela formação identitária. Isto é, não há regiões “dadas”, tampouco interesses ou identidades préestabelecidos. Antes, regiões são construções sociais, resultados de interações e de uma compreensão intersubjetiva do mundo (SÖDERBAUM, 2004; 2013). A ANR desvencilhou-se do formalismo de outras abordagens (em especial, as dos racionalistas), considerando o regionalismo como “um fenômeno heterogêneo, [...] acontecendo em diversos setores, e pelo menos potencialmente “empurrado” por uma
6
Dentre as diversas abordagens e teorias, cabe mencionar: teorias institucionais neoliberais, teorias neorrealistas, novas teorias institucionalistas, abordagens de governança global, enfoques de complexo de segurança, teorias críticas e muitas outras (SÖDERBAUM & SHAW, 2003; WIENER & DIEZ, 2009). Essas abordagens não são aqui desenvolvidas porque a maioria não reflete uma mudança de enfoque sobre a fronteira a ponto de representar uma quebra paradigmática.
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variedade de atores [...], tanto dentro como fora de arranjos institucionais regionais formais (SÖDERBAUM, 2004, p. 31). A ANR é, portanto, uma teorização sobre a ação dos entes sociais no ambiente político que pode gerar regionalização (ou exatamente o oposto). Visto que cada ator interage em um contexto/nível diferenciado, faz-se necessário situar cada um no locus em que atua e identificar suas redes inter-relacionais. Nesse sentido, a fronteira – entendida como construção social – passa a ser lugar relevante para análise, já que é resultado de interações sociais, de atores já firmados na arena regional (estados e órgãos regionais) e também de atores locais (governos de meso e micronível, agentes da sociedade civil, empresas e outros). A fronteira não deixou de ser artefato de soberania, mas passou a ser também elemento formado e formador de uma região de menor escala, com predicados e lógicas próprios. Ademais, a fronteira passa a ser componente essencial de uma região que se “autoorganiza”, pois é operada predominantemente por agentes locais (cf. LELOUP & STOFFEL, 2001), sempre respondendo às influências e aos movimentos ocorrentes nos macrossistemas, incluídos aí as ações (institucionalizadas ou não) no âmbito do regionalismo (MATIUZZI DE SOUZA, no prelo). Dessa forma, fez-se mister considerar a fronteira não apenas pela sua característica limitadora, mas também pela sua função de articulação, já que, em nível local, a mesma não pode ser considerada apenas pelo seu papel enquanto borda da soberania estatal. Passou-se, assim, a olhar a fronteira também pelo seu enfoque positivo. A ANR, além de tornar capaz a análise da fronteira (e de suas regiões) sob o prisma dicotômico separaçãoarticulação, possibilitou a conexão entre as escalas micro e macro (SÖDERBAUM, 2004), embaçando a forte clivagem entre elas e abrindo novas portas para a sua compreensão. 3.2 Regionalismo comparado: fronteiras como parte constituinte de regiões A primeira grande diferença entre o novo regionalismo e sua fase posterior, que se denomina regionalismo comparado, é a consolidação das regiões como fundamentais para o funcionamento das questões mundiais (FAWN, 2009). A globalização, confirmada como fenômeno incontornável no cenário mundial, junta-se a uma série de processos e eventos que moldam e influenciam o regionalismo atual, como a guerra ao terrorismo, a intervenção em conflitos de terceiros, crises financeiras recorrentes e a sobreposição de projetos regionais e inter-regionais em grande parte do mundo. Muito mais que estabelecer a relação entre o 14
regionalismo e a globalização (que era o caso do novo regionalismo), o atual debate debruçase nas “interações polivalentes entre atores estatais e não-estatais, instituições e processos em uma variedade de níveis interligados, os quais variam do bilateral, regional, inter-regional e global” (SÖDERBAUM, 2016, p. 32). Tal contexto, tão multifacetado quanto estabelecido no cotidiano das relações internacionais, passou também a refletir suas características na compreensão dos fenômenos regionalistas. Dentre muitos aportes teóricos do chamado world of regions (KATZENSTEIN, 2005), as contribuições do construtivismo social, do reflexismo e das teorias críticas destacaram-se ao promover uma visão mais intricada sobre a formação das regiões (ACHARYA, 2012), e foram centrais na consolidação de um pluralismo epistemológico, que agora passa a possibilitar o diálogo (e não apenas o embate) entre as diversas abordagens sobre o fenômeno (SÖDERBAUM, 2016). Dessa forma, o regionalismo comparado, que começa a se destacar como um subcampo das RI, tem como pilares de sustentação a combinação de abordagens que possibilita o entendimento de certas facetas do regionalismo (ver LAURSEN, 2010). No que concerne o estudo da fronteira, é possível assumi-la como parte constituinte de uma região, que está para além do estado e das instituições, e sua construção extrapola os processos formais/institucionais. Assim, é possível também, compará-las com outras regiões de “diferentes níveis de agregação espacial ou legal, desde que elas apresentem propriedades ou capacidades similares em relação ao problema estudado” (VAN LANGENHOVE, 2012, p. 25). A desnaturalização da fronteira reforça que essas áreas geográficas, com as populações que nelas habitam, apesar de não serem um Estado, apresentam algumas características ligadas a ele, como lógicas próprias de organização, de governança e de construção identitária (cf. DE LOMBAERDE; SÖDERBAUM; VAN LANGENHOVE, 2010). Em outras palavras, a fronteira, agora como região fronteiriça – ou transfronteiriça –, aparece como unidade regional comparável, e compreendida no contexto multifacetado global de governança (cf. PERKMANN & SUM, 2002). É possível, por exemplo, analisar o papel das fronteiras e das regiões a elas ligadas ou por elas constituídas vis-à-vis às atuações estruturantes de outras unidades políticas que detêm jurisdições parciais ou totais sobre aquelas regiões (trans)fronteiriças, sejam estados, órgãos regionais, ou outras unidades subnacionais (como
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municipalidades lindeiras), as quais influem em questões de governança, de território e de identidade (MATIUZZI DE SOUZA, no prelo). Conclusões Fica manifesto que as diversas teorias ou abordagens concernentes ao fenômeno do regionalismo enxergam a fronteira internacional sob dois prismas: o negativo, que considera a função de separação como fator primordial de análise; e o positivo, que denota a capacidade articuladora da fronteira. Dentre as abordagens aqui trabalhadas, as perspectivas clássicas e suas revisões encontraram maneiras diversas de tratar a fronteira. O estruturalismo de Prebisch permite analisar a fronteira pela sua posição periférica na estrutura social doméstica e, como parte de países à margem, do sistema internacional. O federalismo considerou a fronteira internacional necessária para a organização de jurisdições político-legais. O funcionalismo focou-se em áreas exclusivamente técnicas para evitar assuntos sensíveis (dentre os quais a fronteira costuma ocupar posição de destaque). Já o neofuncionalismo considerou a fronteira um importante obstáculo à paz. Por fim, o intergovernamentalismo robusteceu a fronteira e os interesses do estado por ela “protegidos”. Os enfoques contemporâneos, por sua vez, veem a fronteira internacional pelo seu aspecto enquanto articuladora e formadora de regiões. A ANR considera a fronteira como componente formador de novas regiões, com atributos específicos. O regionalismo comparado permite reconhecer que a fronteira, enquanto região, compartilha de algumas características do Estado que, mesmo sem as mesmas prerrogativas estatais, atua no sistema internacional. As abordagens pluralistas a respeito do regionalismo, isto é, o novo regionalismo e o regionalismo comparado, resultado das últimas duas fases desse fenômeno, lançaram os fundamentos necessários para o desenvolvimento de teorias a respeito das dinâmicas (trans)fronteiriças, possibilitando a análise mais sensível à contextualização e, portanto, permitindo investigar o papel da fronteira dentro nos processos regionalistas com mais clareza. Não menos importante, cabe ressaltar que a última fase e suas abordagens abrem um leque de processos regionalistas comparáveis e permitem a utilização de enfoques “a partir do Sul Global”, configurando-se em um canal de comunicação entre a ciência produzida na América Latina e ao redor do mundo (cf. DE LOMBAERDE, 2015), além de darem bases para a criação de teorias sensíveis ao contexto latino-americano. 16
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