ANÁLISE QUALITATIVA DOS RISCOS DE UMA PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA – ESTUDO DE CASO DA HIDROVIA DO RIO TOCANTINS

UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA FACULDADE DE TECNOLOGIA DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL

Análise Qualitativa dos Riscos de uma PPP - Estudo de Caso da Hidrovia do Tocantins

GUILHERME AVELAR ANTUNES JULIANA BARBOSA DUARTE

ORIENTADORA: PROFª. DRª. YAEKO YAMASHITA EXAMINADOR INTERNO: PROF. DR. JOAQUIM JOSÉ GUILHERME DE ARAGÃO EXAMINADOR EXTERNO: PROF. Me. ELIEZÉ BULHÕES DE CARVALHO

MONOGRAFIA DE PROJETO FINAL EM TRANSPORTES

TESE DE GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA CIVIL BRASÍLIA / DF: JULHO/2015

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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA FACULDADE DE TECNOLOGIA DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL

Análise Qualitativa dos Riscos de uma PPP - Estudo de Caso da Hidrovia do Tocantins GUILHERME AVELAR ANTUNES JULIANA BARBOSA DUARTE

MONOGRAFIA DE PROJETO FINAL SUBMETIDA AO DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL DA UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS PARA A OBTENÇÃO DO GRAU DE BACHAREL EM ENGENHARIA CIVIL.

APROVADA POR:

_______________________________________________ YAEKO YAMASHITA, DRª. Eng. Civil (UnB) (ORIENTADORA)

________________________________________________ JOAQUIM JOSÉ GUILHERME ARAGÃO, DR. (UnB) (EXAMINADOR INTERNO) ________________________________________________ ELIEZÉ BULHÕES DE CARVALHO (EXAMINADOR EXTERNO)

DATA: BRASÍLIA/DF, 13 de JULHO de 2015. 2

FICHA CATALOGRÁFICA ANTUNES, GUILHERME AVELAR DUARTE, JULIANA BARBOSA Análise Qualitativa dos Riscos de uma PPP - Estudo de Caso da Hidrovia do Tocantins. vi, p.89, 210 x 297 mm (ENC/FT/UnB, Bacharel, Engenharia Civil, 2015) Monografia de Projeto Final - Universidade de Brasília. Faculdade de Tecnologia. Departamento de Engenharia Civil e Ambiental. Faculdade de Tecnologia 1. Parceria Público-Privada 3. Infraestrutura hidroviária

2. DBFMO 4. Análise de Risco

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA ANTUNES, G.A. e DUARTE, J.B. (2015). Análise Qualitativa dos Riscos de uma PPP - Estudo de Caso da Hidrovia do Tocantins. Monografia de Projeto Final, Departamento de Engenharia Civil e Ambiental, Universidade de Brasília, Brasília, DF, 89 p.

CESSÃO DE DIREITOS AUTORES: Juliana Barbosa Duarte Guilherme Avelar Antunes TÍTULO DA MONOGRAFIA DE PROJETO FINAL: ANÁLISE QUALITATIVA DOS RISCOS DE UMA PPP – ESTUDO DE CASO DA HIDROVIA DO TOCANTINS GRAU / ANO: Bacharel em Engenharia Civil / 2015 É concedida à Universidade de Brasília a permissão para reproduzir cópias desta monografia de Projeto Final e para emprestar ou vender tais cópias somente para propósitos acadêmicos e científicos. Os autores reservam outros direitos de publicação e nenhuma parte desta monografia de Projeto Final pode ser reproduzida sem a autorização por escrito dos autores. _____________________________ Guilherme Avelar Antunes SQN 315, Bloco F, Apto 106 70774-060 – Brasília/DF - Brasil

_____________________________ Juliana Barbosa Duarte SQS 313, Bloco C, Apto 405 70382-030 – Brasília/DF - Brasil

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SUMÁRIO 1. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 2. 2.1 2.2 2.3 3. 3.1 3.2 3.3 3.4 4. 4.1 4.2 4.3 4.4 5. 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

INTRODUÇÃO ..............................................................................................................................7 PROBLEMÁTICA ................................................................................................................. 7 JUSTIFICATIVA ................................................................................................................... 8 HIPÓTESES ........................................................................................................................... 9 OBJETIVOS ........................................................................................................................... 9 METODOLOGIA ................................................................................................................... 9 CARACTERÍSTICAS DA INFRAESTRUTURA HIDROVIÁRIA .......................................11 MODAL HIDROVIÁRIO: POTENCIAL POUCO EXPLORADO ..................................... 11 ASPECTOS PROBLEMÁTICOS DO MODAL HIDROVIÁRIO ....................................... 13 HIDROVIA: POSSÍVEL SOLUÇÃO................................................................................... 15 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS .......................................................................................16 DEFINIÇÃO DE PPP ........................................................................................................... 17 TIPOS DE PPPS .................................................................................................................... 21 VANTAGENS, DESVANTAGENS E REQUISITOS DE UMA PPP ................................. 25 GERENCIAMENTO DE RISCOS ....................................................................................... 29 ESTUDOS DO CASOS ESTRANGEIROS ...............................................................................31 MODELO DE PPP INGLÊS ................................................................................................. 33 MODELO DE PPP PORTUGUÊS........................................................................................ 35 PPP NO CONTETO COLOMBIANO: DBFMO - RIO MAGDALENA.............................. 48 ALOCAÇÃO CONVENCIONAL DOS RISCOS ................................................................ 48 METODOLOGIA DE ANÁLISE DE RISCO UTILIZANDO MATRIZ DE SIGNIFICÂNCIA…...50

LEVANTAMENTO INICIAL .............................................................................................. 50 ESTUDO DO CASO COLOMBIANO ................................................................................. 50 IDENTIFICAÇÃO DOS RISCOS ........................................................................................ 52 ANÁLISE QUALITATIVA ................................................................................................. 56 METODOLOGIA DESENVOLVIDA ................................................................................. 57

6.

CARACTERIZAÇÃO DO TRECHO DA HIDROVIA DO RIO TOCANTINS ...................59

7.

IDENTIFICAÇÃO DOS RISCOS..............................................................................................61

7.1.

PRÉ-OBRA...........................................................................................................................61

7.2.

OBRA ....................................................................................................................................62

7.3.

PÓS-OBRA ...........................................................................................................................67

8.

COMPARATIVO DAS METODOLOGIAS .............................................................................72

9.

CONCLUSÃO ..............................................................................................................................72

10. BIBLIOGRAFIA .........................................................................................................................74 ANEXOS ...............................................................................................................................................78

4

LISTA DE FIGURAS FIGURA 1 - PONTOS POSITIVOS DO MODAL AQUAVIÁRIO (CNT, 2013) ..................................... 12 FIGURA 2 - MATRIZ DO TRANSPORTE DE CARGAS INTERNAS (CNT, 2009) .............................. 12 FIGURA 3 - ESCALA DE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS ........................................................... 22 FIGURA 4 - MATRIZ DE SIGNIFICÂNCIA ................................. ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO. FIGURA 5 - ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DAS PPPS EM PORTUGAL ....................................... 12 FIGURA 6 – CRITÉRIOS DE CLASSIFICAÇÃO DE DESPESAS EM PPP .............................................. 12 FIGURA 7 – ALOCAÇÃO DE RISCOS EM PPP ................................................................................ 22 FIGURA 8 – CONTROLE DAS PPPS EM PORTUGAL .................. ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO. FIGURA 9 - ÁREA DE INFLUÊNCIA DO RIO TOCANTINS .............................................................. 12 FIGURA 10 – POLO 6 ................................................................................................................. 63 FIGURA 11 – POLO 7 ................................................................................................................. 22 FIGURA 12 – VISTA DO TRECHO PELO GOOGLE MAPS ............ ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO. FIGURA 13 – QID, ANEXO V DO EDITAL DA CONCESSÃO PATROCINADA DA MG-050, DER/MG .. 22

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LISTA DE TABELAS TABELA 1 – COMPARATIVO ENTRE ALTERNATIVAS DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA....................................................19 TABELA 2 - PRINCIPAIS MODALIDADES DE PPPS (GOVERNMENT OF IRELAND,2003 APUD ARAGÃO ET AL, 2005) .........................23 TABELA 3 - CATEGORIZAÇÃO DE RISCOS (FRANCO E PAMPLONA, 2008) ............................... ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO. TABELA 4 - RESULTADOS DA ANÁLISE QUALITATIVA DE RISCOS ................................................. ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO. TABELA 5 – COMPARATIVO DAS METODOLOGIAS COLOMBIANAS E A ADOTADA ............................ ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.

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1.

INTRODUÇÃO

A gestão de riscos em Parcerias Público-Privadas (PPPs) é crucial para o sucesso do empreendimento. Projetos de hidrovia sob esse tipo de cooperação são ainda escassos, bem como as pesquisas na área. Os estudos necessários à implantação das obras da Hidrovia do Tocantins estão em desenvolvimento atualmente. Nesse contexto, esta monografia propõe uma alternativa de Análise Qualitativa dos riscos ligados diretamente ao contrato de PPP, aplicado ao caso da Hidrovia do Tocantins.

Novas formas de atuação do Estado têm sido alvo de discussão desde a década de 90, após a perda de legitimidade do modelo econômico liberal e também a frustração com a ação estatal subsequente. Assim, diversos países começaram a valorizar sua atuação pública, delegando a prestação de determinados serviços ao setor privado e voltando-se para o papel regulador. O ponto de partida dessa nova postura foi a criação britânica dos conceitos Project Finance Initiative (PFI) e Public Private Partnership (PPP).

Atualmente as demandas sociais e econômicas por infraestruturas exigem demasiadamente da capacidade da administração pública brasileira. Dessa forma, a PPP apresenta-se como um instrumento multifuncional para o fomento do desenvolvimento do país. Contudo, é necessário que os modelos internacionais sejam adaptados à realidade brasileira, visto que são um modo de cooperação complexo e ainda imaturo no Brasil. Este estudo analisará uma PPP do tipo Design, Build, Finance, Operate and Maintain – DBFOM – que foi utilizada na hidrovia colombiana do Rio Magdalena. Por meio do produto deste estudo, será possível identificar e avaliar os riscos e os respectivos impactos decorrentes da implementação de uma PPP para projetar, construir, financiar, operar e manter a futura Hidrovia do Tocantins.

1.1

PROBLEMÁTICA

Como identificar os riscos mais relevantes que estruturarão um contrato de PPP do tipo DBFMO para uma hidrovia, de forma que o empreendimento se adeque ao cenário brasileiro?

7

1.2

JUSTIFICATIVA

A dimensão continental do Brasil dificulta a integração da rede logística de transporte. Diante dessa realidade, foram elaborados planos de desenvolvimento do setor (PNLT, PNIH, PHE), com o objetivo de dar maior dinamismo e competitividade à economia do País. O Brasil possui um rico potencial hidrográfico, que permite o estabelecimento de um sistema de transporte aquaviário capaz de desempenhar importante papel estratégico de integração nacional. Entretanto, esta potencialidade é pouco explorada, representando atualmente cerca de 5% da carga transportada interior.

O evidente predomínio do modal rodoviário está constatado pelas diretrizes presentes no Plano Nacional de Logística e Transporte (PNLT), Plano Hidroviário Estratégico (PHE), Plano Nacional de Integração Hidroviária (PNIH) e pelas obras de infraestrutura em transporte hidroviário financiadas pelo Programa de Aceleração do Crescimento 2 (PAC2). Finalmente pode ser verificada uma iniciativa expressiva em contrapartida ao desequilíbrio na matriz de transportes.

As PPPs também têm recebido destaque nas discussões atuais, visto que aportam benefícios econômicos muito mais abrangentes que seus objetos de financiamento. Questões críticas ao desenvolvimento nacional, como a reforma do setor financeiro, a garantia da continuidade de influxos externos e a criação de novas oportunidades de investimento industrial serão atacadas simultaneamente às demandas por infraestrutura.

A visão de PPP como uma forma de cooperação traz à tona a questão das capacidades e dos instrumentos que o Brasil tem, ou precisa construir, para planejar e coordenar seu serviço à população de forma completa, com vistas em sua qualidade e continuidade. O compromisso se alarga na busca de amadurecer a atuação da administração pública, requalificando seus termos para a presente realidade mundial, marcada pela crescente celebração de Parcerias PúblicoPrivadas.

Uma das principais vantagens da PPP é a alocação de riscos com o ente que tem maior capacidade de evitá-los. Por esse e outros motivos, tornou-se oportuno um estudo aprofundado a respeito dos desafios de uma parceria, principalmente em um setor crucial ao desenvolvimento do país, como o de transportes e logística. 8

Segundo Aragão et al. (2007), a Análise Quantitativa compreende a determinação do valor monetário dos riscos considerados relevantes. Essa quantificação facilita a mensuração do impacto para o projeto e permite a definição de um parâmetro de comparação dos riscos. A alocação tem como premissa a transferência da responsabilidade à parte que possui mais capacidade para gerenciar os riscos da forma mais econômica possível. Sendo assim, neste trabalho só serão considerados os riscos que possam ser assumidos pelo ente privado. Ou seja, não será analisada a influência das condições políticas, econômicas, sociais e ambientais que afetam o projeto e são externas ao sistema.

A decisão de se fazer uma analogia com o caso do Rio Magdalena resultou da dificuldade de se levantar dados sobre projetos semelhantes, por tratar-se de um tipo inovador de PPP.

1.3

HIPÓTESES

A análise qualitativa define os riscos mais relevantes de um projeto de hidrovia por meio de uma Matriz de Significância, cujos dados de entrada são identificados a partir da configuração de DBFMO para o Brasil.

1.4

OBJETIVOS

Identificar os riscos mais relevantes, por meio de uma matriz de significância, que devem ser internalizados ao contrato das PPPs do tipo DBFMO, para um projeto de infraestrutura hidroviária. Essa análise tem como finalidade minimizar as incertezas dos ambientes nos quais ocorrem as relações, contribuindo para reduzir a imperfeição do contrato.

1.5

METODOLOGIA

O levantamento da bibliografia sobre “Parcerias Público-Privadas em hidrovias” constituiu a primeira etapa deste trabalho e forneceu subsídio para a delimitação do tema. Decidiu-se por analisar um tipo de PPP já definido em projeto análogo, visto que a determinação de um modelo específico para a Hidrovia do Tocantins constituiria, por si só, outra monografia.

Na segunda etapa será realizada uma pesquisa descritiva sobre o projeto da hidrovia colombiana para colher os dados essenciais à adaptação ao caso brasileiro. Dentre as informações 9

importantes a serem coletadas sobre o modelo DBFMO destacam-se o financiador; o(s) contratado(s), suas respectivas funções e a forma como foram escolhidos; os serviços descritos no contrato; o prazo de vigência da parceria; as fontes de retorno financeiro para o ente privado; o plano de ação; entre outros.

A terceira etapa é constituída pela identificação dos riscos, que deverá listar apenas aqueles que forem ligados diretamente ao projeto, como os relativos às características do empreendimento, do contrato e os provenientes do relacionamento entre as partes. Segundo o Guia PMBOK (2013), são ações que contribuem nesta etapa: estimativas de custos, estimativas de cronograma, documentos do projeto ou de projetos semelhantes, estudos do setor, informações publicadas e estudos acadêmicos.

O produto da etapa anterior serviu de subsídio inicial para a construção da Matriz de Significância, que resulta da análise qualitativa dos riscos do projeto. Para análise das entradas, o Guia recomenda: revisão das documentações citadas, técnicas de coletas de informações (brainstorming, técnica delphi, entrevistas), análises de premissas e técnicas de diagramas (diagramas de causa e efeito, fluxogramas, diagramas de influência). Por meio dessas ferramentas e técnicas, é possível realizar a categorização e posterior descrição dos riscos e, portanto, todas elas serão aplicadas ao estudo de caso com o auxílio de especialistas.

A última etapa constituiu a análise da significância de cada risco, em função da probabilidade de ocorrência e impacto sobre o projeto. Essas estimativas são majoritariamente subjetivas, mas serão aplicadas técnicas de otimização desses procedimentos.

10

2.

CARACTERÍSTICAS DA INFRAESTRUTURA HIDROVIÁRIA

Transporte hidroviário é o tipo de transporte aquaviário realizado nas hidrovias (são percursos pré-determinados para o tráfego sobre águas) para transporte de pessoas e mercadorias. As hidrovias de interior podem ser rios, lagos e lagoas navegáveis que receberam algum tipo de melhoria/sinalização/balizamento para que um determinado tipo de embarcação possa trafegar com segurança por esta via.

Neste capítulo será feita a caracterização das obras que compõem a infraestrutura do modal aquaviário, porém com foco principal nas hidrovias de interior. Estas, se bem exploradas, podem proporcionar a criação de novos polos de desenvolvimento e maior integração nacional.

Vale ressaltar que o modal aquaviário é dividido em navegação de longo curso e de cabotagem (entre portos de um mesmo país) e apenas este será abordado neste trabalho.

2.1

MODAL HIDROVIÁRIO: POTENCIAL POUCO EXPLORADO

O transporte é parte integrante da cadeia produtiva dos bens transacionados e, desta forma, um sistema moderno e integrado de transporte é fundamental para garantir a competitividade das mercadorias e a eficiência da economia. Nesse sentido, a utilização dos diversos modais disponíveis, aproveitando-se das vantagens de cada um, permite a otimização do processo e a redução dos custos. O modal aquaviário apresenta diversos pontos positivos quando comparado aos modais terrestres: grande capacidade de carga, menor consumo de combustível por tonelada transportada, menor custo por ton./km, menor emissão de poluentes e reduzido registro de acidentes, que é um dos diversos fatores que tornam o custo de seguro menor. Estes pontos positivos do modal aquaviário, comparando-o com os modais terrestres, estão ilustrados abaixo (Confederação Nacional do Transporte Aquaviário, 2013).

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Figura 1 - Pontos positivos do modal aquaviário (CNT, 2013)

Apesar de todas essas vantagens, sua participação na matriz de transporte de carga interna no país está aquém da desejável. É necessário tomar medidas que incentivem a utilização do modal de forma a dinamizar o setor de transporte brasileiro, para criar maior integração entre os modais de transporte, o que possibilitará que cada um seja utilizado conforme suas vantagens comparativas. Os transportes hidroviários e ferroviários ficariam responsáveis pelo deslocamento de grandes volumes por longas distâncias, enquanto o rodoviário se concentraria em menores distâncias e fluxos mais rápidos. Figura 2 - Matriz do Transporte de Cargas Internas (CNT, 2009)

Estima-se, de maneira conservadora, que os custos logísticos evitáveis, caso a matriz de transportes do Brasil fosse mais equilibrada, seriam da ordem de US$ 2,5 bilhões por ano, evidenciando que a racionalização dos custos de transportes pode produzir efeitos significativamente benéficos sobre o componente mais expressivo dos custos logísticos. Haja 12

vista que, sob certas condicionantes e para determinados fluxos de carga, os fretes hidroviários e ferroviários podem ser 62% e 37%, respectivamente, mais baratos do que os fretes rodoviários. (PNLT, 2007)

Do ponto de vista energético, o impacto da matriz de transporte distorcida pode ser medido com base em um estudo feito pelo Environmental Advantages of Inland Barge Transportation em 1994; um comboio de embarcações com 10.000 toneladas transporta uma carga equivalente à de 278 caminhões de 36 toneladas cada um. Calculando-se o consumo num percurso de 500 km, esse mesmo comboio consumiria mais de 21 toneladas de combustível. A frota de 278 caminhões, cobrindo o mesmo percurso, consumiria 54 toneladas, bem mais que o dobro. Além do que, para se conduzir os 278 caminhões seriam necessários, minimamente, 278 homens, enquanto o comboio seria tripulado por apenas 12 pessoas (GONÇALVES e MARTINS, 2008).

2.2

ASPECTOS PROBLEMÁTICOS DO MODAL HIDROVIÁRIO

Apesar dos diversos aspectos positivos do modal hidroviário, cabe destacar, entretanto, que este apresenta elevados custos de implantação, de operação e de manutenção, menor velocidade, uma maior burocracia que os modais terrestres, entre outros aspectos que devem ser analisados.

Serão enumerados e detalhados os principais problemas relativos à implantação de uma hidrovia:

1) Os elevados custos de implantação estão nas obras de grande porte (barragens, eclusas) e operações que precisam ocorrer ao longo de quase todo o rio (dragagem, derrocamento) para torná-lo navegável. Além disso, deve-se ressaltar a necessidade de se implantar obras de infraestrutura adequadas que viabilizem a conexão intermodal com a hidrovia, seja por meio de ferrovias ou rodovias que levem as cargas até os portos.

2) Referente à manutenção, tem-se os custos elevados devido a operações, principalmente, de dragagem que precisa ocorrer ao longo do ano devido ao acúmulo de sedimentos que ocorre de forma natural ao longo do curso do rio.

3) Os principais custos operacionais foram detalhados pelo DNIT e são, em resumo, o balizamento, que é a sinalização ao longo da via, e a sinalização de margem. Estes serviços compreendem: 13



Levantamento batimétrico para se definir eventuais dragagens;



Definição do novo canal de navegação;



Execução dos serviços de dragagem;



Levantamento batimétrico posterior;



Definição do novo balizamento e da nova sinalização de margem;



Confecção de cartas ou croquis náuticos.

4) Apesar de o transporte hidroviário ter menor impacto ambiental, deve-se realizar estudos que identifiquem e verifiquem os impactos Parceiros à implantação de uma hidrovia, como descrito no Art. 3º da Lei nº 9.433/1997.

5) Deve-se avaliar os impactos sociais referentes a cada projeto, pois o rio é de uso comum da população e é usado tanto para lazer como forma de sustento para muitas comunidades.

6) Muitos rios necessitam de obras como barragens e eclusas para garantir condições de navegabilidade pelo tempo especificado em projeto. As eclusas podem conviver perfeitamente com as UHEs, desde que ocorra a sinergia entre os setores de energia e transporte. Esse problema está, muitas vezes, relacionado à falta de planejamento na construção de hidrelétricas. Muitas vezes, sua construção não vem acompanhada da execução, parcial ou total, de uma eclusa.

Porém, esse problema acabará devido ao fato de ter sido sancionada a Lei nº 13.081/2015 que permite a concessão dos serviços de exploração das eclusas pelo setor público a empresas privadas, por meio de licitação. A legislação caracteriza como serviço público a operação e a manutenção de eclusas ou qualquer dispositivo de transposição de nível por embarcações em hidrovias. O texto ainda torna obrigatória a construção total ou parcial de eclusas quando da construção de barragens para a geração de energia elétrica em via navegável ou potencialmente navegável. A Lei, no entanto, não se aplica às barragens já em construção ou cujos projetos já foram licitados, mas somente às que ainda não foram objeto de licitação. A nova exigência, que visa evitar problemas de transposição das embarcações depois que a barragem estiver pronta, já deverá estar prevista nos editais.

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7) Devem-se realizar estudos e programas que garantam um fluxo de carga mínimo de forma a permitir a sustentabilidade fiscal do empreendimento. Esses programas devem ser construídos com o intuito de atrair investimentos de tal forma que se alcance crescimento econômico para determinado território (área de influência da hidrovia), capaz de gerar novas receitas fiscais a serem contabilizadas para a viabilidade da hidrovia. (ARAGÃO e YAMASHITA, 2010 apud CRUZ, 2013).

8) O Brasil priorizou e ainda prioriza os investimentos no modal rodoviário em detrimento aos demais, isso devido ao forte lobby das rodovias que vem dos anos 50. Desde a era JK, os investimentos e subsídios no setor são grandes, não só para abrir estradas como para atrair montadoras. Considerando isso, percebe-se que a hidrovia é vista como opção alternativa à rodovia, o que é uma visão ultrapassada, visto que a economia global exige a necessidade de se adquirir preços mais competitivos de mercado.

9) As hidrovias operam em baixas velocidades, o que delimita os tipos de mercadorias a serem transportadas ou cria a necessidade de implantar embarcações mais sofisticadas (sistemas de refrigeração, tanques pressurizados).

10) Como dito no Art. 1 da Lei nº 9.433/1997, em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais. Logo, há uma necessidade de realizar a análise hidrológica da região de projeto e considerar que há possibilidade de mudanças climáticas que alterem o regime hidrológico, que pode vir a ocasionar a inviabilidade da navegação por certo período.

De forma geral, deve-se verificar a sustentabilidade econômica, fiscal e ambiental do empreendimento, de forma que haja fluxo mínimo para gerar um retorno atrativo. Vale ressaltar que se deve seguir o que está escrito na Lei nº 9.433/1997.

2.3

HIDROVIA: POSSÍVEL SOLUÇÃO

A partir da leitura das seções anteriores deste capítulo, conclui-se que o Brasil tem como um dos principais obstáculos ao seu crescimento a ausência de infraestrutura de transporte adequada para suportar o desenvolvimento do país. Tal situação resulta da inércia estatal nesta área durante décadas, o que, combinado com as dimensões continentais de nosso país e a 15

escassez de recursos, resultou em uma fórmula de difícil superação, a qual constantemente desafia o governo.

Nesse sentido, a complexidade das demandas a serem administradas pelo Estado na contemporaneidade, alimenta as discussões sobre as novas tendências da gestão pública. A sociedade cada vez mais organizada em torno de seus interesses encontra novas formas de interação com o Estado, numa troca cada vez mais intensa e estreita. Ao Estado foi posto o desafio de fazer mais e melhor com cada vez menos recursos. Afinal, as demandas sociais são crescentes, enquanto que o orçamento público é praticamente estático, em termos matemáticos. Pode-se afirmar que a demanda social cresce numa progressão geométrica, enquanto o orçamento corresponde a uma progressão aritmética (MARINE, 2003).

A modernização das ferramentas de gestão pública, está vinculada diretamente ao melhor atendimento das demandas sociais. Para Bucci (2002), a intensidade das reformas varia de acordo com o país, segundo a presença e vitalidade do Estado, da sua administração, de suas instituições e também do nível de articulação da sociedade civil.

Neste cenário, com maior força em meados da década de 1990, incrementaram-se as parcerias entre o setor público e o setor privado, alternativa que tem sido por muitos encarada como a solução dos problemas brasileiros. A escassez de investimento público, cumulada com o fraco poder gerencial do Estado em alguns campos, fez com que essa modalidade de acordo crescesse de modo significante, trazendo consigo um forte debate sobre o modo como este novo modelo se desenvolverá.

Um dos divisores de águas concernente à Reforma da Administração Pública brasileira é o Plano Diretor de Reforma do Estado de 1995, quando o Brasil abandonou as políticas desenvolvimentistas. Com o Plano Diretor do Estado, as reformas seguiram no sentido das privatizações, concessões e permissões do setor público, cujo marco ocorre com a nova modelagem de contrato administrativo de concessão do público para o privado (BRESSERPEREIRA, 1999). 3.

PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

A adoção de um regime de PPP para hidrovia é uma sugestão inovadora. A celebração de PPPs no Brasil ainda é escassa, portanto, estudos sobre o assunto são muito pertinentes. 16

Visto isso, este capítulo tem como objetivo delinear o entendimento de conceitos chave para o trabalho e, em seguida, apresenta as ideias que sustentam a metodologia que será utilizada para o desenvolvimento do futuro estudo de caso.

3.1

DEFINIÇÃO DE PPP

Não existe uma definição única e internacionalmente aceita para PPP. Algumas variações conceituais podem modificar o propósito da parceria por completo e, por isso, se faz necessário esclarecer o ponto de vista aqui considerado. A seguir serão apresentadas opções importantes de definição de PPP. Segundo o Banco Nacional do Desenvolvimento – BNDES, um contrato de PPP se apresenta como: “execução de obras, serviços e atividades de interesse público, cuja responsabilidade pelo investimento e pela exploração incumbem, no todo ou em parte, ao ente privado e a viabilidade econômico-financeira do empreendimento depende de um fluxo de receitas total ou parcialmente proveniente do setor público” (Parceria Público Privada, pg. 2, 2003).

O guia desenvolvido pelo Banco Mundial define PPP como: “a long-term contract between a private party and a government agency, for providing a public asset or service, in which the private party bears significant risk and management responsibility” (Public Private Partnership Reference Guide, pg. 11, 2012). A perspectiva apresentada pelo Conselho Gestor de PPPs – CGP - do estado do Amazonas caracteriza as PPPs como “associações entre o setor público e setor privado, em que as partes trabalham em conjunto para benefício mútuo, segundo regras previamente estabelecidas” 17

(Manual de Parcerias Público Privadas do Estado do Amazonas, 2013). Esta definição valoriza o aspecto cooperativo entre os entes público e privado, mas devem ser acrescidos de dois pontos importantes: o foco da parceria é a provisão de um serviço inicialmente de responsabilidade pública e o benefício só se realizará com a correta alocação dos riscos entre as partes.

A Lei Federal 11.079/2004 é o marco regulatório das PPPs no Brasil. Por meio dela foram consolidadas as diretrizes e as condições para a contratação das PPPs, que são divididas em Concessões Administrativas ou Patrocinadas, de acordo com o usuário do serviço ou empreendimento. Em contrapartida há uma remuneração periódica paga pelo Estado, vinculada ou não ao desempenho do contratado no período de referência. O aporte de recursos não é obrigatório, a função da PPP pode ser apenas de compartilhamento de riscos, que também é fonte de custos para um projeto.

A Lei 8.987/1995 trata da concessão de serviço público, com ou sem obra civil precedente, e supõe “a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”. A Concessão “comum”, abordada pela lei citada, conta com cobrança de tarifas aos usuários e é semelhante à Concessão Patrocinada, sendo que esta é, ainda, adicionada da contraprestação pecuniária paga pelo parceiro público ao parceiro privado.

A Concessão Administrativa consiste em uma PPP cujo contrato de prestação de serviço tenha a Administração Pública como usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens. De acordo com o Observatório: PPP é a modalidade de parceria público-privada que, em função do contexto do serviço de interesse público a ser prestado pelo parceiro privado, não é possível ou conveniente a cobrança de tarifas dos usuários de tais serviços. Nesse caso, a remuneração do parceiro privado é integralmente proveniente de aportes regulares de recursos orçamentários do poder público com quem o parceiro privado tenha celebrado o contrato de concessão. Em resumo, a Concessão “comum” difere das PPPs devido à contraprestação pecuniária paga pelo ente público ao privado e as concessões descritas pela Lei de PPP diferem entre si em função do usuário do bem ou serviço.

O artigo 10 da Lei 11.079/2004 define que as PPPs serão precedidas por procedimento licitatório na modalidade de concorrência. Esta é também uma das cinco modalidades possíveis 18

para as licitações tradicionais, que são: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. A modalidade de contratação das PPPs difere da concorrência descrita pela Lei 8.666/1993 nos seguintes quesitos: 

Necessidade de autorização especial para as parcerias em que mais de 70% da remuneração ao parceiro privado seja feita pela administração pública;



Emprego de mecanismos privados para a solução de conflitos relacionados ao contrato entre o setor público e o privado;



Possibilidade de antecipar a fase de qualificação das propostas técnicas em relação a uma fase inicial do julgamento das propostas, que é de avaliação do menor preço.

No entanto, o processo ocorre em sequência semelhante, composta pelas fases de publicação do edital, objeções ao edital, habilitação, classificação das propostas/julgamento da comissão, homologação, adjudicação e convocação do adjudicatário (CRETELLA NETO, 2005).1

Tabela 1 – Comparativo entre alternativas de contratação pública

Lei

Objeto

Tipo de Contratação

Observações

1

Cabe também o esclarecimento das diferenças das PPPs em relação ao Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), o qual é tratado na Lei 12.462/2011. Este é um instrumento cujo objetivo primário é “ampliar a eficiência nas contratações públicas e a competitividade entre os licitantes”. Ou seja, o RDC aperfeiçoou técnicas de licitação, mas os objetos submetidos a esse tipo de contratação são similares aos da 8.666/1993. A Lei 12.462/2011 propõe um novo conceito de contratação em que não há a figura da modalidade, de forma que, no RDC, as licitações são submetidas a critérios de julgamento específicos, visando a eficiência processual e não se aplicam às PPPs.

19

8.666/1993

Licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações

8.987/1995

As concessões "comuns" de serviços públicos e de obras públicas e as permissões de serviços públicos

Modalidade de concorrência, tomada de preços, concurso, convite ou leilão

Modalidade de concorrência

As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando houver: projeto básico, orçamento detalhado e previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações

As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando houver: projeto básico, orçamento detalhado e previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações Remuneração ao concessionário por meio de tarifa aos usuários Contratos de valor superior a 20 milhões de reais, com duração de 5 a 35 anos e que não tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública

Licitação e contratação de parceria público-privada, sendo esta o contrato 11.079/2004 administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa

Modalidade de concorrência

Remuneração ao concessionário por meio de tarifa aos usuários e contraprestação pecuniária por parte do parceiro público Antes da celebração do contrato, deve ser constituída sociedade de propósito específico, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria, tendo a Administração Pública maioria de capital votante A estimativa do valor do empreendimento deve ser baseada em estudos com detalhamento de Anteprojeto

Apesar da dificuldade em estabelecer uma definição universal, existem três características consideradas transversais a todas as PPPs: (i) o estabelecimento de um contrato entre o Estado e o setor privado para a construção e ou desenvolvimento e gestão de infraestruturas, com riscos 20

partilhados entre as duas entidades; (ii) o risco deverá ser alocado à entidade com mais competência para o gerir, ou seja, à entidade com mais capacidade, conhecimentos e experiência em identificar e mitigar determinado risco; e (iii) a participação do setor privado não se limita a financiador do projeto, mas às competências de gestão, experiência e inovação, que trará para a parceria (SANTOS, 2006).

As diferentes abordagens citadas sugerem vantagens e desafios relevantes, que devem ser comparados com as modalidades já utilizadas. Em resumo, as PPPs devem ser instrumento de melhora da atuação Estatal e, por se apresentarem em forma de cooperação, são também oportunidades com diversos benefícios para o setor privado.

3.2

TIPOS DE PPPs

Santos (2006) apresenta as parcerias como uma forma de provisão de bens e serviços que pode assumir várias configurações, combinando a responsabilidade pública e a privada. Esse processo é complexo tanto pelas competências que exige, quanto pela especificidade de cada caso. As etapas compreendidas na provisão são: 

Definição e desenho do projeto;



Financiamento;



Construção física;



Operação e manutenção do ativo, com o objetivo de fornecer com qualidade o bem ou serviço.

Existem diversas maneiras de formalizar as PPPs e todas elas se baseiam na transferência de riscos que se deseja. Os modelos devem se adequar às razões que motivaram a cooperação, aos diversos atores envolvidos e, principalmente, devem atender às necessidades governamentais. São identificadas duas categorias de PPP: as institucionalizadas, representadas pelas variações das joint ventures; e as contratuais (UNECE, 2008).

As joint ventures, de acordo com Wolffenbüttel (2006), são associações em que duas entidades se juntam para tirar proveito de alguma atividade, por um tempo limitado, sem que cada uma delas perca a identidade própria. Caso esse tipo de sociedade seja entre entes público e privado, ela caracteriza um dos tipos de parceria defendidos pelos ingleses. 21

Os modelos contratuais são representados majoritariamente pelas concessões, que são também as formas de PPP mais utilizadas no mundo atualmente. A própria terminologia faz alusão às atribuições descritas por esse tipo de parceria. Os contratos com a maior alocação de riscos ao setor privado são aqueles que transferem as funções públicas de forma mais completa. A figura abaixo ilustra essa realidade e introduz um espectro que contém os modelos mais comuns. O quadro seguinte a ela apresenta a descrição de alguns modelos de forma estruturada. Figura 3 - Escala de Parcerias Público-Privadas (The Canadian Council for Public Private Partnership, 2009)

22

Tabela 2 - Principais modalidades de PPPs (Government of Ireland,2003 apud Aragão et al, 2005)

Assim como as definições de PPP, os nomes das inúmeras modelagens que podem ser concebidas também variam de forma geral. As siglas que representam cada caso são citações das características mais marcantes dos contratos e não necessariamente descrevem por completo as funções transferidas ao setor privado. Dessa forma, é sempre importante detalhar o modelo que se deseja abordar.

As concessões brasileiras mais comuns, contempladas pela Lei Federal 11.079/2004, foram enumeradas pelo Conselho Gestor do Programa Estadual de PPPs do Rio de Janeiro. Estas são: • DBFOT - Projetar, Construir, Financiar, Operar e Transferir. O modelo envolve a integração das quatro funções ao parceiro privado e, ao final do prazo de concessão, os ativos são transferidos ao poder concedente. Neste modelo, o parceiro público especifica o serviço a ser ofertado e uma Sociedade de Propósito Específico (SPE) irá incumbir-se da elaboração do projeto de engenharia, construção, financiamento, operação e transferência de ativos ao poder

23

concedente. Neste modelo o risco do projeto é compartilhado entre os parceiros público e privado; • BFOT - Construir, Financiar, Operar e Transferir. Neste modelo o parceiro público, além de especificar o serviço, irá desenvolver o respectivo projeto de engenharia, e, a partir daí, competirá ao parceiro privado financiar, construir e operar o serviço Parceiro. Ao final do prazo de concessão, os ativos da PPP retornarão ao poder público. Neste modelo o risco do projeto é do setor público.

O manual brasileiro enfatiza o aspecto da transferência do ativo para o poder público ao final do contrato. Por outro lado, o ponto de vista canadense, explicitado na figura 3, valoriza a função de manutenção do ativo, citando casos em que a mesma estará ou não presente. A avaliação sobre a importância da manutenção diante das outras características de projeto é subjetiva. Porém, este serviço sempre deve acompanhar a operação, visto que a boa condição do ativo é exigida no momento da transferência. Nos casos em que este serviço for preponderante, como em rodovias ou hidrovias, é conveniente, mas não obrigatório, que a manutenção seja explicitada na nomenclatura do modelo.

O espectro canadense também ilustra que a liberdade concedida ao setor privado é acompanhada proporcionalmente pelo aumento do envolvimento e, consequentemente, aumento da responsabilização por riscos. A alocação de riscos é um dos pontos mais importantes das PPPs, pois pode se configurar tanto como uma grande vantagem ou um fator crítico ao fracasso do projeto. Dessa forma, basta uma boa gestão de riscos para que o alto custo que eles representam se torne uma oportunidade de desempenhar bons resultados.

O contrato do tipo DBFMO é entendido pelo PPP Knowledge Center Aruba (2013) como uma forma muito mais integrada que a atuação comum da Administração Pública. De fato, a exigência de formação de uma SPE, presente na lei brasileira de PPP, juntamente com a transferência da função de design, contribuem para a garantia de benefícios a todos os envolvidos no projeto. A flexibilização da forma contratual pelo poder público é necessária para a otimização da gestão dos riscos de responsabilidade privada. As soluções criativas propostas pelo ente mais capacitado atacam o problema de adaptação dos modelos à especificidade de cada empreendimento.

24

Uma alternativa oposta ao DBFMO foi proposta para o setor de transportes pelo DNIT (2013). Tendo como base um estudo da Agência Federal Ferroviária dos Estados Unidos (FHWA, 2006) sobre a efetividade da PPP do tipo Design – Build, o Departamento brasileiro, de forma pioneira, desenvolveu uma metodologia de gerenciamento de riscos elaborada para aplicação nas rodovias, com o objetivo de identificar, quantificar e remunerar os riscos que serão transferidos ao contratado.

A metodologia de contribuição do DNIT reforça a importância da gestão do risco, ao passo que foi desenvolvida para o modelo de contratação com menor transferência de risco dentre os demais tipos de parceria. A relevância deste tema motivou o objeto de estudo dessa monografia e, portanto, faz-se necessário o esclarecimento de mais algumas definições que serão tratadas adiante.

Como colocado pela UNECE (2008), vale ressaltar que a Privatização não se confunde com a PPP, pois o contrato de parceria considera o direito de propriedade intransferível ao ente privado, bem como a delegação das funções de regulação, jurisdição, exercício do poder de polícia e outras atividades exclusivas do Estado. Outro argumento que distancia as duas modalidades é a accountability, que é geralmente resumida como a obrigação de prestar contas a superiores ou colaterais. A accountability é considerada um aspecto central de governança e é requerida da administração pública mesmo quando houver transferência do dever de executar algumas de suas responsabilidades, como no caso de contratos de PPPs. Em suma, a PPP difere da Privatização na sua essência, uma vez que nesta há a venda de ativos para o operador privado.

3.3

VANTAGENS, DESVANTAGENS E REQUISITOS DE UMA PPP

De acordo com a Lei Federal de PPP, os contratos de parceria público-privada não podem apresentar valor inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais), nem ter, como objeto único, o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento de instalação de equipamento ou a execução de obras públicas. Do mesmo modo, o prazo do contrato não pode ser inferior a 05 (cinco) anos, sendo vedada a delegação das funções de regulação, jurisdição, exercício do poder de polícia e outras atividades exclusivas do Estado (Manual de Operações do Programa Estadual de PPPs de Minas Gerais, pg. 12, 2014).

25

O objetivo geral das parceiras público-privadas é canalizar para os serviços públicos a habilidade gerencial e os capitais privados, estruturando o relacionamento entre as partes, de forma a que o termo parceria abranja partilha de riscos e de ganhos financeiros. Sendo assim, o contratante deve ser claro quanto a seus objetivos e expectativas para a celebração da parceria (Manual de PPPs, CGP do Rio de Janeiro, 2008).

O parceiro público é beneficiado com diversas características do parceiro privado, tais como inovação, foco no bom desempenho do projeto; na otimização de seus custos, prazos e vida útil; na oportunidade de divisão ótima de responsabilidades; entre outras. O processo de contratação também traz vantagens. Como colocado por Santos (2006), “a garantia da existência de concorrência ao longo do processo de PPP contribui para a redução dos custos Parceiros à provisão de bens e serviços por parte do setor privado”. A concorrência ex-ante possibilita a escolha da proposta mais adequada ao projeto, que tende a ser concebida com a melhor tecnologia disponível no mercado, garantindo qualidade pelo menor preço apresentado.

A alocação otimizada dos riscos é uma das principais vantagens da PPP. Sendo assim, a transferência do risco para o ente com maior capacidade de geri-lo faz parte de um sistema de incentivos, que traz segurança à iniciativa privada. A formação de economias de escala, caracterizadas por monopólio “natural” acompanhado de níveis de produção elevados, auxiliam na diluição dos custos e consequente redução do custo fixo. A acumulação de expertise pela contratada também reduz o tempo e os recursos gastos em uma produção de qualidade.

A concentração de tarefas presente em contratos mais complexos incentiva o setor privado a gerenciar o processo de forma abrangente. Consequentemente, o produto final é otimizado pela eficiência e eficácia discorridas em cada etapa do ciclo. Outro benefício promovido pela participação mais ativa do contratado desde a concepção do projeto é um maior comprometimento dos entes e redução da possibilidade de quebra de contrato, visto que ambos já teriam feito grande investimento no projeto ainda no momento da contratação.

No entanto, as PPPs também estão sujeitas a desvantagens, como a abertura a comportamentos oportunistas e medidas anticoncorrenciais, que são mais expressivas quanto maior for o número de transações, por exemplo, por contratos reincidentes de curto ou médio prazo. Outros pontos que carecem de ponderação foram enumerados pelo CGP do Rio de Janeiro (2008) e serão apresentados a seguir: 26

• Tempo de maturação: As PPPs exigem modelagens, editais de licitação e arranjos comerciais privados complexos, que implicam em largos prazos de implementação; • Taxa de juros (custo de transação financeira): A PPP, como dito anteriormente, é um mecanismo de financiamento ao setor público. Diante dos riscos incorridos pelo projeto e pela frequente inexistência de ativos pertencentes ao parceiro privado capazes de assegurar-lhe garantias creditícias (modelo project finance), as taxas de juros incorridas pelo parceiro privado e repassadas ao parceiro público costumam ser significativamente superiores às taxas que seriam cobradas ao setor público por bancos de fomento econômico; • Conflito de interesses: Como as PPPs são arranjos complexos, que envolvem diversos participantes, a busca de um consenso dos interesses expressos no contrato nem sempre é tarefa fácil; • Ajuste contratual no tempo: Embora uma concessão tradicional também requeira ajustes contratuais ao longo de muitos anos, uma concessão via PPP demanda muito mais deveres e obrigações das partes (sobretudo as pecuniárias), sendo o ajuste de seu retorno financeiro mais extenso e, em alguns casos, exigindo reformulações contratuais.

Diante de todos os desafios e oportunidades reunidos em uma parceria, vale ressaltar os requisitos exigidos a uma boa prática. A UNECE (2008) elaborou um guia sobre boa governança em PPPs, em que incluiu as seguintes obrigações para o poder público: 

Participação capacitada;



Decoro;



Transparência;



Accountability;



Eficiência;



Equidade; e



Desenvolvimento Sustentável.

Ao optar por um determinado modelo de financiamento para seus projetos no setor de infraestrutura, os governos devem observar não apenas seus custos totais, mas também o custo de oportunidade, de agência (monitoramento e gestão) e os potenciais riscos envolvidos em cada modalidade. Dados o prazo e o elevado montante de recursos requeridos para conclusão 27

desses investimentos, frequentemente a opção mais barata no momento inicial pode se revelar mais custosa depois em razão da ocorrência de eventos imprevistos que comprometem a execução do projeto (Klijn e Teisman, 2000; Chan et al, 2009).

A definição quanto à melhor estratégia de suprimento de um determinado bem ou serviço público – se por meio do Estado, do setor privado ou de uma solução híbrida a exemplo da PPP – deve considerar, em primeiro lugar, a natureza e o montante dos custos necessários para o financiamento do projeto. Para além dos custos diretos em termos de recursos humanos e materiais despendidos, os custos de financiamento de um projeto de infraestrutura envolvem as seguintes rubricas: i) remuneração dos investidores; ii) custo de contingências para o contribuinte – que envolvem os riscos para conclusão do projeto; iii) custos de transação – monitoramento, seguros, custos financeiros; e iv) gastos inesperados em razão de eventuais atrasos na execução da obra (Chan et al, 2009).

Embora o custo relativo à coleta posterior da receita gerada pelo ativo público não seja contabilizado no seu financiamento, ele também é relevante do ponto de vista da viabilidade econômica do projeto (Chan et al., 2009, p. 212). Mais especificamente, as incertezas e dificuldades para definição de valores e arrecadação posterior de receitas podem reduzir sensivelmente o interesse do setor privado na gestão do ativo. Cabe ao agente público, no momento do desenho do arranjo contratual, estabelecer critérios equilibrados na divisão dos riscos assumidos por cada parte, sob pena de diminuir a atratividade do projeto para o setor privado ou onerá-lo excessivamente (Klijn e Teisman, 2000; Ghobadian et al, 2004; Hodge, 2010).

É importante reforçar que a escolha entre a execução de um projeto de infraestrutura exclusivamente com recursos públicos – quer seja por meio de prestação direta, quer seja por meio de licitação – e a oportunidade à participação do setor privado como financiador parcial ou total não diz respeito apenas ao valor total do desembolso previsto em cada caso. É preciso considerar os riscos incorridos em cada etapa do projeto e ponderá-los pelo custo de oportunidade do Estado em assumir a responsabilidade da maneira tradicional, de modo que seja explicitada a vantagem em parceria com o setor privado.

Em termos financeiros, portanto, as PPPs apresentam vantagens significativas para os países emergentes, sobretudo devido à redução dos riscos e encargos para o setor público na execução 28

e administração de projetos de elevada complexidade. Contudo, este modelo não deve ser visto como uma panaceia para a provisão de bens públicos no setor de infraestrutura: o sucesso de sua implementação se acha condicionado ao desempenho econômico e institucional do setor governamental. Nesse sentido, ele envolve não apenas a performance burocrática do Executivo, mas também a conduta dos demais poderes, posto que são capazes de influenciar de forma relevante a operacionalidade dos contratos (Klijn e Teisman, 2000; Ghobadian et al, 2004; Klijn, 2010).

Finalmente, a escolha pela PPP deve atender, em primeiro lugar, ao critério da capacidade mútua de governança e cogestão entre o agente público e seu parceiro da iniciativa privada, uma vez que a especificação transparente dos contratos e o bom funcionamento das instituições não asseguram per se o provimento adequado do serviço público à sociedade (Klijn e Teisman, 2000; Klijn, 2010). E é ela, em última análise, quem efetivamente deve ter meios de avaliar este provimento e influenciar o processo decisório no sentido de aprimorá-lo. Para tanto, devem ser envidados esforços no aperfeiçoamento dos modelos de avaliação das PPPs, tanto na execução de projetos de infraestrutura econômica e social quanto na administração de bens públicos.

Todas as qualidades citadas só poderão ser colocadas em prática se houver clareza de objetivos e princípios que contribuam para o equilíbrio fiscal acompanhado de responsabilidade social. Como já citado, outro ponto crucial ao sucesso de uma PPP é a alocação ótima de riscos e, portanto, este tema será aprofundado a seguir.

3.4

GERENCIAMENTO DE RISCOS

A ocorrência de eventos incertos torna possível a realização de descontinuidades que elevam o custo de um acordo (Neves, 1995 apud Aragão et al, 2007). Consequentemente, associações mais complexas são mais onerosas, pois há maior suscetibilidade a incertezas, devido à imperfeição natural dos contratos. Essa relação, adicionada da característica de longo prazo das parcerias, revela a necessidade de adoção de técnicas que auxiliem na gestão de risco para viabilizar a sustentabilidade do projeto.

A definição de risco adotada neste trabalho será a proposta por Jorion (1998), que o caracteriza como “a volatilidade de resultados, normalmente relacionada ao valor de ativos ou passivos de 29

interesse”. Também pode ser definido como qualquer fator, evento ou influência que ameace a condução bem-sucedida de um projeto, em termos de prazo, custo ou qualidade (COMISSÃO EUROPÉIA, 2003 apud FRANCO e PAMPLONA, 2008).

É importante colocar que o risco, quando tratado como incerteza, torna-se uma variável inevitável ao longo de todo o processo. Nenhuma das partes consegue isentar-se dele, pois mesmo que o contratante transfira todos os riscos ao ente privado, ainda restarão os riscos residuais das condições do ativo no momento da “devolução” (SANTOS, 2006).

A gestão de risco é um processo inerente a qualquer projeto e especialmente importante para as PPPs. O gerenciamento desde a concepção do empreendimento promove uma maior segurança a todo o processo, posto que não haverá encadeamento de problemas. Ademais, o elo entre os participantes ainda não foi formalizado nas fases embrionárias, fato que facilita a diluição de associações não convenientes. No entanto, a flexibilidade e indefinição do contrato nesse período dificultam a identificação dos riscos que realmente impactarão o projeto.

O gerenciamento de riscos envolve basicamente seis etapas: identificação preliminar, análise qualitativa, análise quantitativa, alocação, mitigação e monitoramento (ARAGÃO et al, 2007). Porém, neste trabalho, somente as etapas de identificação e avaliação qualitativa dos riscos serão realizadas, pois são os requisitos para a seleção dos riscos mais relevantes, que serão avaliados e controlados com mais afinco. O detalhamento das fases de gestão aqui abordadas será apresentado no capítulo “Metodologia”.

30

4.

ESTUDOS DO CASOS ESTRANGEIROS

O termo “parcerias público-privadas” no contexto anglo-saxão tem um sentido muito mais abrangente do que o conceito utilizado no Brasil. As congêneres inglesas se referem a qualquer colaboração estabelecida entre organizações públicas e empresas privadas. A longa trajetória de cooperação com o setor privado institucionalizou a relação público-privada e influenciou a proliferação de um conjunto de instrumentos e mecanismos que compõem o quadro das parcerias nesse país.

De forma geral, as PPPs são definidas como uma relação, consensualmente acordada, de compartilhamento de riscos entre o setor público e o privado (incluindo o terceiro setor), visando alcançar um resultado desejado de política pública. Normalmente, elas assumem a forma de uma longa e flexível relação, consubstanciada num contrato de provisão de serviço público (IFSL, 2003).

O conceito das PPP, desenvolvido no início dos anos 90, marca uma mudança estrutural na forma de financiamento e provisão de serviços de infraestrutura, abrangendo a Iniciativa para o Financiamento Privado (PFI), as Concessões, as Terceirizações e as Privatizações (Brito e Silveira, 2005).

As PPP se inserem no quadro político-ideológico da chamada terceira via, uma vez que buscam se distanciar, simultaneamente, da visão liberal de serviços públicos - cujo principal objetivo é o Estado mínimo - e da perspectiva que considera a provisão estatal de serviços públicos uma questão de princípio (HM Treasury, 2002). De qualquer forma, é importante reconhecer que a estratégia aparece como uma opção particularmente atrativa para governos constrangidos por problemas de natureza financeira e fiscal (EIB, 2005).

Nesse sentido, as principais assertivas que justificam a adoção das PPP na Inglaterra são: 

A expectativa de melhoria nos serviços públicos;



A crença de que as empresas privadas podem ser mais eficientes e melhor geridas do que as empresas públicas;



A expectativa de melhoria do value for money (eficiência) no uso dos recursos públicos, em benefício da sociedade;



A possibilidade de transferência e compartilhamento de riscos com o setor privado; 31



A expectativa de transferência de know how do setor privado para o setor público;



A superação de dilemas fiscais, ante a possibilidade de contínua prestação de serviços públicos, por meio de participação de recursos privados; e



O engajamento dos cidadãos e grupos cívicos na governança e no monitoramento dos serviços (IFSL, 2003; HM Treasury, 2003, 2006).

Mesmo que fatores de natureza fiscal ainda prevaleçam, o principal elemento que justifica a adoção de PPP é a expectativa de que as capacidades gerenciais e financeiras do setor privado tragam ganhos efetivos de Value for Money (VFM) e permitam a transferência total ou parcial de riscos para o setor privado.

O modelo que mais se aproxima do projeto brasileiro de PPP se insere no âmbito do programa de Private Finance Iniciative (PFI), lançado em 1992. O PFI, “Iniciativa para o Financiamento Privado”, antes de ser uma forma genérica de contratação é um programa do governo britânico que visa encorajar a realização de obras e a gestão de serviços públicos mediante o apoio de financiamento privado. O PFI está inserido em um arcabouço institucional de modernização da administração pública. É de inspiração conservador pois, conquanto objetive modernizar a infraestrutura doméstica, almeja, prioritariamente, a redução das despesas públicas (Cossalter, 2005).

Sob a forma mais comum de PFI, o setor privado projeta, constrói, financia e opera obras, baseado em especificações de desempenho/resultado decididas por gerentes públicos. Os projetos precisam alcançar uma genuína transferência de riscos para o contratante privado, de forma a assegurar, previamente, VFM no uso dos recursos públicos. O PFI permite a transferência parcial ou total de riscos Parceiros com projetos de serviços públicos. Quando um contratante privado é considerado mais capacitado para lidar com o risco (tal como o risco de construção), essas responsabilidades são transferidas totalmente para o contratante privado. Caso o setor privado seja considerado menos capacitado para lidar com os riscos do projeto (por exemplo, nos casos em que a demanda é muito alta), então, alguma parcela da responsabilidade permanece no setor público (Allen 2001; Valila 2005).

32

4.1

MODELO DE PPP INGLÊS

Em geral, a avaliação da experiência inglesa quanto às PPP é positiva. Um primeiro relatório, publicado pelo National Audit Office – NAO, em 1999, identifica que o PFI apresenta melhores resultados do que outras formas tradicionais de empreendimentos. O estudo destacou que apenas 30% dos projetos de construção não baseados em iniciativas para financiamento privado foram entregues em tempo e apenas 27% obedeceram aos limites orçamentários. Quanto ao desempenho desses projetos, a pesquisa mostrou que 70% deles foram entregues em tempo, sem aumentos de despesas a serem arcados pelo setor público (NAO, 1999).

Outro relatório, publicado em 2002, indicou que 76% desses projetos foram entregues em tempo e/ou antecipados (NAO, 2002). Por outro lado, uma pesquisa do Tesouro identificou que 88% dos projetos foram entregues antes do tempo especificado. As duas pesquisas relataram que 78% dos projetos permaneceram nos limites do orçamento público e, em todos os casos, as mudanças nos preços foram impulsionadas por modificações nos requisitos do setor público, não sendo aumentos dos custos de construção. Portanto, a transferência do risco de construção para o setor privado é considerada efetiva (HM Treasury, 2006). A avaliação do desempenho dos contratos de PFI também é considerada altamente positiva por outras pesquisas que destacam índices consistentemente altos, com cerca de 90% dos projetos PFI apresentando um desempenho satisfatório ou mais do que satisfatório, a cada ano, desde 1998 (PUK, 2006).

Com relação à satisfação dos usuários, a pesquisa realizada pelo próprio Tesouro indicou que 80% dos usuários de serviços entregues por meio de projetos de PFI estão sempre ou quase sempre satisfeitos. Os dados também são consistentes com pesquisas realizadas por outros entes governamentais ou de representação do consumidor, como a realizada conjuntamente pela KPMG e pela Business Service Association, que apresentou uma taxa de satisfação de 81% (HM Treasury, 2003, 2006).

As pesquisas também confirmam que os próprios gestores públicos estão satisfeitos com a realização das metas especificadas nos projetos de PFI. Cerca de 66% dos gestores públicos classificaram os serviços entregues como muito bons ou bons e 30% classificaram-nos como satisfatório. Em termos da parceria desenvolvida com o setor privado, mais de 70% dos gestores públicos acreditam terem desenvolvido uma parceria muito boa ou boa (PUK, 2006). 33

Cabe destacar que os resultados das avaliações apontam algumas características em comum, presentes nos projetos de PFI bem-sucedidos, tais como (HM Treasury, 2003): 

A existência de um programa intensivo de investimentos de capitais, que requer a gestão efetiva de riscos Parceiros com construção e entrega do serviço;



Um setor privado que detém a expertise para a provisão do serviço;



A estrutura apropriada do serviço que permite ao setor público definir suas necessidades, em termos de resultados de serviço que possam ser adequadamente contratados, de forma a assegurar a provisão efetiva do serviço público a longo prazo. Paralelamente, a alocação de riscos entre o setor privado e o público, assim como a especificação das obrigações, deve ser feita de forma clara;



A natureza dos bens e serviços identificados como parte de um esquema de PFI, que pode ser custeado a longo prazo;



O valor do projeto suficientemente grande para assegurar que os custos de licitação não se tornem desproporcionais;



A tecnologia e outros aspectos do setor estáveis e não suscetíveis a mudanças rápidas;



Os horizontes de planejamento de longo prazo, com a identificação e alocação de bens a serem utilizados no decorrer de extensos períodos.

A avaliação da experiência com os PFI, no contexto inglês, indicou que a preocupação com a melhoria do desempenho vem sendo transferida dos níveis macro (presentes nas primeiras gestões) para os níveis micro, de cunho operacional e de gestão. Nesse sentido, um estudo publicado em março de 2006 pelo Tesouro (HM Treasury, 2006) indicou que existem alguns aspectos operacionais a serem melhorados nos projetos de PFI, especificamente: 

O desempenho e a flexibilidade operacional em contratos de PFI devem ser melhorados, de forma a assegurar que as demandas do setor público continuem a ser satisfeitas no futuro; e



O PFI deve ser aperfeiçoado para melhorar o VFM no longo prazo.

Enfim, a avaliação sistemática da experiência inglesa mostra que o PFI entrou numa fase de maturidade. No entanto, a transferência de aprendizagem para o contexto brasileiro deve levar

34

em consideração as características peculiares do instrumento jurídico e institucional que circunscreve a denominação de PPP no País.

4.2

MODELO DE PPP PORTUGUÊS

No contexto português, as PPP são definidas como relações de longo prazo, entre entidades públicas e privadas, destinadas à provisão de um determinado serviço, podendo exigir a concepção, o financiamento, a construção e a operação de infraestruturas, ou apenas parte deste fluxo (MPOG, 2006).

É importante destacar que o modelo utilizado em Portugal conceitua essa modalidade de relação público-privada num sentido amplo, como no contexto inglês. Assim, qualquer licitação para prestação de serviço público é tida como PPP, inclusive, as concessões puras. Este modelo pressupõe que o mercado determinará se o projeto é autossustentável ou se precisa de uma contrapartida pública, aumentando a competição e o comprometimento do setor privado com o projeto e minimizando, por outro lado, a necessidade de recursos estatais.

Os setores rodoviário, ferroviário e de saúde são mais intensivos no uso das PPP. Empregando conceitos utilizados no contexto brasileiro, o programa de implantação de rodovias se baseia no uso das concessões simples e das concessões administrativas (shadow toll). Nas concessões administrativas, não há cobrança de pedágio (Silva e Silva, 2006).

4.2.1

FATORES IMPULSIONADORES DE PPP

Portugal foi um dos países mais comprometidos com a estratégia de implementação das PPP nos últimos anos e espera-se que sua participação nessa área aumente, num futuro próximo. A seguir, os fatores impulsionadores das PPP no contexto português são apresentados: 

O déficit de infraestruturas e serviços públicos;



A insuficiência de recursos públicos;



O aumento da eficiência da despesa pública;



A implementação de projetos mais eficientes, em menos tempo; e



A reduzida dimensão das empresas privadas (Vieira, 2006; MPOG, 2006).

35

A necessidade interna de desenvolver a infraestrutura, de forma a se tornar um país competitivo em termos europeus, e o advento do euro têm influenciado o desenvolvimento das PPP nesse país. A atração de investimentos em infraestrutura, controlando a quantidade e a qualidade dos projetos para a manutenção do rigor fiscal, foi defendida como o principal argumento em favor das PPP (Price Waterhouse Cooper, 2001).

As noções de compartilhamento de riscos e de gestão por resultados de desempenho estão também presentes na concepção do modelo das PPP nesse país. Uma vez que a PPP é uma relação de longo prazo, o parceiro público pode transferir para o parceiro privado o risco de concepção do projeto, sem detalhar os requisitos necessários ao desenvolvimento do projeto, possibilitando-lhe, portanto, concentrar-se na definição dos resultados a serem alcançados e no nível de qualidade pretendido.

4.2.2

PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO

De acordo com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG (2006) e Vieira (2006), a adoção do modelo das PPP demandou reformulações jurídicas. Isto porque a disciplina jurídica tradicional dos contratos administrativos prescreve a apresentação de propostas fechadas e a escolha da melhor proposta, não permitindo possibilidades de ajustes dos instrumentos contratuais. Considerando que as regras da União Europeia não exigem que as licitações sejam feitas pelo modelo tradicional, optou-se por uma modalidade caso a caso: para cada projeto, é editado um Decreto-Lei do Presidente da República, contendo todo o procedimento específico para as licitações e disposições contratuais daquele projeto em particular.

O desenvolvimento das PPP demandou uma série de revisões relativas aos contratos administrativos. Podem ser citados, como exemplo, os poderes de rescisão e alteração contratual unilateral, sendo trazidas para o texto do contrato as hipóteses em que estes poderes seriam exercidos e as formas de compensação ao parceiro privado. Atualmente, muitos projetos estão sendo implementados com instrumentos contratuais bastante sofisticados e eficientes, e com grande interesse do mercado.

O caso português se destaca pela estrutura e preparação do setor público para lançar, avaliar e acompanhar os projetos, assim como para executar as obrigações sob sua responsabilidade. No 36

entanto, é importante enfatizar que os primeiros passos em direção às PPP não contaram com atores organizacionais estruturados com essa finalidade, tendo sido essa uma das principais críticas ao programa português (Price Waterhouse Coopers, 2001).

O primeiro ator organizacional a ser destacado na implantação de um projeto de PPP é a Parpública S.A., uma Sociedade Gestora de Participações Sociais de capitais exclusivamente públicos. A Parpública constitui um instrumento do Estado na promoção das parcerias para a provisão de serviços públicos. Compete à Parpública receber, em nome do Ministro das Finanças, eventuais notificações dos demais ministérios acerca da preparação e do lançamento de uma PPP, assim como alterações nos contratos já assinados. Ela é também incumbida do acompanhamento econômico-financeiro das parcerias, bem como da prestação de apoio técnico ao Ministro das Finanças no acompanhamento permanente das parcerias já celebradas. Um dos principais trabalhos desenvolvidos pela Parpública é a elaboração, com base nas experiências de processos já desenvolvidos, de um modelo de procedimentos a serem adotados no processo de lançamento de novas parcerias, mostrando, assim, a tentativa de uma maior padronização do processo.

O Ministério de Finanças tem uma atuação particularmente relevante no processo das PPP, uma vez que ele define as regras orçamentárias desses projetos, especifica as regras para sua avaliação e é responsável pela Unidade de Trabalho de PPP. De acordo com o Decreto-Lei 86/2003 de Portugal, a atuação do Ministério das Finanças se desenvolve, principalmente, dentro do quadro de comissões paritárias para o acompanhamento dos projetos (Parpública, 2006). A comissão de acompanhamento é constituída, inicialmente, pelo ministério setorial e pelo Ministério das Finanças (representado pela Parpública S.A.). Uma força tarefa é constituída por elementos da Párpública S.A para analisar e propor ações sob o ponto de vista estratégico, econômico e jurídico, agregando à discussão do projeto todas as entidades públicas envolvidas, de forma a evitar os entraves burocráticos. Cabe a essa unidade: 

Recolher e difundir informações relativas às experiências nacionais e estrangeiras;



Auxiliar os proponentes na análise do financiamento e da partilha de riscos;



Avaliar e melhorar os projetos e a documentação relativa à licitação;



Apoiar as negociações e a avaliação de propostas (MONTEIRO, 2006; MPOG, 2006).

37

Em seguida, o Ministério Setorial e o Ministério das Finanças elaboram pareceres individuais que servirão de base para o comunicado comum que os dois ministros emitem acerca da pertinência do projeto, visando à comunicação com o setor. A experiência mostra que, com a colaboração ativa dos membros das comissões de acompanhamento, os projetos podem ser rapidamente desenvolvidos e levados à licitação e adjudicação (MONTEIRO, 2006).

Destaca-se, recentemente, a criação de uma Unidade de PPP no Ministério da Saúde, com o objetivo de impulsionar a adoção das PPP nessa área. A força-tarefa chamada de Estrutura de Missão de Parcerias em Saúde (EMPS) é responsável por: 

Dar apoio técnico ao ministro, no desenho de opções e planos de redimensionamento da oferta hospitalar e no acompanhamento e avaliação setorial das parcerias;



Realizar estudos de identificação e pré-viabilidade de projetos, e conduzir os processos de preparação, avaliação prévia e lançamento das licitações incluídas no programa de parceria;



Coordenar o apoio técnico às comissões de avaliação de propostas dos procedimentos licitatórios dos projetos de parceria; e



Elaborar linhas de orientação, promovendo boas práticas e metodologias apropriadas de identificação, preparação, avaliação e gestão contratual das parcerias em saúde.

A figura abaixo resume a estrutura organizacional que sustenta o esquema de PPP na experiência portuguesa: Figura 5 – Estrutura Organizacional das PPPs em Portugal

38

4.2.3

PONTOS DE CONTROVÉRSIA

A decisão sobre a implementação de um projeto também é condicionada pelo exame do impacto orçamentário. A Lei do Enquadramento Orçamentário exige a avaliação de um custo público comparável e a definição de orçamento plurianual dos projetos de parceria público-privada.

Segundo o European Bank of Investiment - BEI (2006) e a Parpública (2006), o tratamento contábil das PPP acompanha as orientações publicadas em 2004 pelo Instituto de Estatística Europeu (Eurostat). Segundo essas orientações, os ativos de PPP são considerados como “nãogovernamentais” (“fora do balanço” para o setor público), desde que: 

O setor privado assuma o risco de construção; e



O setor privado assuma o risco de disponibilidade ou o risco de procura (demanda).

A figura abaixo exemplifica duas situações fictícias de projetos de PPP, relacionando os riscos transferidos para o operador privado e o respectivo tratamento em termos de classificação da despesa. Figura 6 – Critérios de classificação de despesas em PPP

39

4.2.4

FUNCIONAMENTO DAS PPPS

Segundo o relato da Parpública (2006), a preparação dos projetos pressupõe a explicitação dos resultados pretendidos, e não envolve, necessariamente, a discriminação dos recursos e dos processos a serem utilizados.

Atualmente, o modelo português adotado é semelhante ao modelo inglês, sendo, também, congruente com o conceito europeu de competição negociada, baseando-se na realização dos procedimentos licitatórios em duas fases. Na primeira, são apresentadas as propostas pelos concorrentes, as quais são avaliadas por uma comissão que escolhe as duas melhores propostas para, então, empreenderem a segunda fase. A segunda fase permite um processo de negociação com os dois melhores concorrentes. Assim, as duas melhores propostas são discutidas com os proponentes e, ao final, eles apresentam as best-and-final-offers (BAFO), ofertas finais, para avaliação da comissão avaliadora. Dessa forma, a fase de negociação é subdividida em duas etapas: (i) competitiva – a fim de melhorar propostas em aspectos relevantes; e (ii) final – com apenas um concorrente para ajustar a minuta do contrato. A garantia da transparência do processo, da competitividade e do tratamento isonômico dos proponentes é fundamental para a condução de um processo realmente competitivo.

Segundo a Parpública (2006), além de regras formais, são necessárias as seguintes medidas adicionais para a promoção da concorrência: 

Obtenção de todas as licenças (governo, autoridades ambientais, autoridades locais) prévias à licitação;



Definição clara da qualidade requerida;



Estipulação de requisitos flexíveis para promoção da inovação; e,



Definição de critérios de seleção simultaneamente objetivos e passíveis de admissão de propostas inovadoras.

A adequação de um projeto público à PPP se baseia numa correta avaliação do seu custo potencial, no caso (alternativo) de ser desenvolvido pelo setor público – o chamado custo

40

público comparável (CPC). Os projetos de PPP são examinados no seu modelo financeiro, tendo por base o CPC, que corresponde a uma estimativa atualizada do custo do projeto de parceria, caso ele fosse desenvolvido pelo setor público, com financiamento e contratação convencionais. A diferença entre o valor do CPC e a melhor proposta privada define o VFM – adotando, assim, o critério utilizado no contexto inglês.

Para que a execução dos projetos ocorra sob o regime das PPP, deve ser demonstrada que essa opção é mais vantajosa em muitos aspectos, incluindo a dimensão econômica. No entanto, nesse regime de parceria, vários fatores podem influenciar a prestação mais eficiente dos serviços: (i) o incentivo à inovação tecnológica; (ii) a melhor alocação de riscos; (iii) a minimização de custos por meio de ganhos de eficiência na construção, operação e manutenção dos ativos; (iv) a avaliação dos benefícios sob a ótica do ciclo de vida do projeto; e (v) a mobilização do investimento privado, que dilui o ônus sobre o orçamento público ao longo de vários anos (MPOG, 2006: 11-2; Parpública, 2006).

De acordo com Parpública (2006), a utilização do CPC apresenta também vantagens concernentes à melhor definição dos objetivos finais e, ao teste da consistência do projeto em avaliação com as políticas públicas globais.

Para cada projeto, é elaborada uma minuciosa matriz dos riscos envolvidos, avaliação essa que deve considerar as incertezas decorrentes da adequação dos projetos de PPP à vida econômica dos ativos (whole-life costing), bem como a alocação eficiente dos riscos consoante o parceiro com melhores condições de gerenciá-los. Os riscos inerentes ao certame licitatório e a preparação do projeto são do Poder Público. Por sua vez, os riscos relativos à construção da infraestrutura são do construtor-parceiro privado; já, aqueles relativos à exploração ou operação do projeto são alocados ao parceiro privado, e, por fim, os riscos externos (licenciamento, alterações legislativas, força maior) são alocados ao parceiro privado ou ao público, de acordo com a sua capacidade de gestão.

As alocações dos riscos são determinadas no decorrer do processo licitatório das PPP. Não obstante, elas podem ser renegociadas ao longo dos contratos. Os fatores a serem ponderados na alocação de riscos são: o preço; a previsão de mecanismos para sua mitigação e transferência (por exemplo, seguros); a gerência por quem tem capacidade para fazê-lo; a eventual divisão

41

de riscos associada à partilha de benefícios; a previsão de mecanismos amigáveis ou de arbitragem para a resolução de conflitos. Segundo o European Bank of Investiment – BEI (2006), o compartilhamento de riscos nas PPP implementadas no setor de transportes pode ser resumido na figura abaixo:

Figura 7 – Alocação de Riscos em PPP

Um projeto de PPP é formado por um conjunto de contratos, entre os quais, se destacam: (i) instrumentos relativos à sociedade de propósito específico; (ii) contrato de financiamento; (iii) contrato de garantias; (iv) contrato de concessão; e (v) contratos com empreiteiros e prestadores de serviços.

Nesse arranjo, as disposições sobre o equilíbrio econômico-financeiro, por exemplo, assumem particular importância na elaboração dos instrumentos contratuais, pois devem explicitar com precisão as hipóteses adotadas, as formas de compensação e os critérios para sua apuração.

Com a implementação do projeto de PPP, o Poder Público deve estar capacitado para gerenciar a relação contratual com o parceiro privado. O relato da Parpública (2006) destaca que a obtenção de eficiência na parceria implica a criação de entidades públicas contratantes com

42

efetiva capacidade de relacionamento com os parceiros privados. A capacitação da Administração deve compreender os seguintes pontos: 

Compreensão da vida empresarial;



Enfoque nos resultados, não nos recursos;



Alocação efetiva dos riscos nos parceiros privados;



O adequado controle da qualidade dos investimentos físicos e serviços prestados; e



A compatibilização da decisão política com os prazos e as condições contratuais acordados, de forma a evitar a efetiva devolução ao setor público dos riscos transferidos para os parceiros privados.

Outro ponto importante a ser levado em consideração, concerne à transparência do processo de implementação. As consultas públicas, a análise prévia dos projetos, e as definições claras dos resultados influenciam a transparência desse processo.

A constituição de uma sociedade de veículo (correspondente à sociedade de propósito específico no Brasil), apresenta vantagens, na medida em que reduz e desvincula o risco do projeto do de seus promotores e, mantém inalterado o balanço dos investidores. A definição precisa do projeto (investimentos, receitas, custos), o elevado rigor na análise dos riscos e sua alocação, a estrutura contratual complexa, os fluxos de caixa com elevada estabilidade e a forte alavancagem são medidas importantes para uma boa estrutura dos contratos. A contraprestação pública é recebida somente após a conclusão das obras.

Nos contratos, existe a possibilidade de o credor intervir na Sociedade de Veículo (step in rights).

É importante destacar que as garantias, em Portugal, são dadas pelo ente privado ao Estado.

Os financiadores são agentes importantes no esquema das PPP em Portugal. Os bancos exerceram papel fundamental no desenvolvimento das PPP, contribuindo não só para o desenho da estrutura financeira, mas também na elaboração dos contratos e do controle da execução. Usualmente, possuem equipes específicas, voltadas ao project finance, que estendem sua atuação a outros países da Europa. 43

Os financiamentos envolvem bancos comerciais e instituições supranacionais (que, muitas vezes, exigem a intermediação de bancos comerciais para assunção dos riscos do projeto), cujos instrumentos financeiros compreendem, entre outras coisas, a emissão de obrigações, o leasing operacional, e o financeiro. É importante ressaltar que os bancos passaram a tomar a iniciativa de propor pequenos projetos às prefeituras. Significativa parcela dos projetos nas carteiras dos bancos proveio de suas iniciativas e são de âmbito municipal.

O principal banco supranacional é o European Investment Bank (BEI), que atua em complementaridade com o setor bancário e os mercados de capitais. Ao longo do processo de desenvolvimento das PPP em Portugal, o BEI assumiu a função de âncora nas transações, financiando entre 40% e 50% do custo elegível desses projetos.

Os longos prazos de financiamento (que atingem 25 anos; para concessões, chegam a 30 anos) facilitam o processo de envolvimento efetivo dos financiadores privados no processo das PPP.

4.2.5

AVALIAÇÃO DAS PPPS

As principais áreas de aplicação das PPP (consideradas num amplo sentido e englobando também as concessões) em Portugal têm sido no setor rodoviário, ferroviário (metrô) e, recentemente, no de saúde. No uso das PPP, o setor rodoviário é o mais intensivo. Mesmo que o primeiro projeto nesse setor (a ponte Vasco da Gama) tenha passado por um processo de renegociação, Portugal conseguiu superar, em poucos anos, a densidade média de rodovias de seus parceiros na Comunidade Europeia, sem causar impacto fiscal imediato e mantendo o déficit orçamentário sob controle (Silva e Silva, 2006).

Por exemplo, o modelo de rodovias implementadas sob o sistema SCUT (sem cobrança de pedágio do usuário) tem sido muito criticado pelo fato de que, a partir de 2006, consumirá aproximadamente 700 milhões de euros por ano, (mais da metade do orçamento anual do Ministério dos Transportes). Alega-se, outrossim, que esse fato decorre da ausência do planejamento fiscal, ao invés de um erro advindo do instrumento PPP. Se a opção fosse construir rodovias com recursos públicos, apenas, o governo português estaria, também, obrigado a efetuar expressivos pagamentos periódicos, provavelmente, até mesmo em valores superiores (haja vista que o custo público para a construção costuma ser superior ao privado).

44

Um fator muito importante que influenciou esse expressivo crescimento é a grande competitividade do programa, que atraiu o interesse dos maiores promotores internacionais. Atualmente, a experiência acumulada das empresas portuguesas em PPP tem influenciado a participação dessas últimas no desenvolvimento de projetos em outros mercados.

Segundo o relatório do MPOG (2006), os problemas e dificuldades apontados no programa português, não se devem, em sua maior parte, à utilização do instrumento PPP, mas a erros de modelagem, planejamento e alocação de riscos, passíveis de acontecer em contratos de obras públicas tradicionais ou de concessões comuns.

Paralelamente, diversos reequilíbrios econômico-financeiros de contratos portugueses tiveram origem em questões ambientais. Os órgãos ambientais portugueses são bastante exigentes. Na falta de obtenção das licenças necessárias, houve a necessidade de renegociar os contratos, causando prejuízos ao Poder Público. Para evitar esses erros de modelagem do projeto, o relatório do MPOG (2006) recomenda a necessidade de verificação prévia do licenciamento ou das condições para sua obtenção. A importância da aplicação da Avaliação Ambiental Estratégica na fase de estudos para o lançamento das PPP é igualmente recomendada (este é um ponto importante na transferência do conceito, no contexto brasileiro, uma vez que o instrumento não é utilizado sistematicamente no País) como objeto de controle.

A seguir, se destacam as principais lições da experiência portuguesa em PPP, segundo Amoreli, Prado & Emura (2006): 

O Estado deve estar capacitado para exercer eficientemente seu papel de desenho e gestão das PPP. A assessoria deve ser tão eficiente quanto a contratada pelo setor privado. O foco deve estar no resultado;



Para fazer bons contratos, o Estado deve investir muito nas fases prévias à contratação, tais como na elaboração, nos estudos preliminares e na formação de gestores públicos especializados para a interface operacional com o parceiro privado; e



Deve-se ter cuidado com a tendência do Estado de segmentar a gestão destas parcerias: quem estiver presente desde o início da concepção do contrato deve participar da sua gestão.

45

4.2.6

O CONTROLE DAS PPPS: ESTRUTURA INSTITUCIONAL E OBJETIVOS DE CONTROLE

O órgão de controle interno, a Inspeção-Geral de Finanças (IGF) desempenha um papel importante no controle das PPP. Geralmente, há três fases de auditoria: num primeiro momento, a IGF verifica a concepção, o planejamento e o procedimento licitatório até a adjudicação; durante a execução do contrato, verifica-se o cumprimento das obrigações contratuais por parte do parceiro privado; e, ao final do contrato, é realizada uma última auditoria, por meio da qual se busca verificar a economia, a eficácia e a eficiência da opção pela parceria.

No entanto, os pareceres da IGF não são determinantes para interromper ou impedir os efeitos oriundos do contrato de PPP. Esse papel é desempenhado pelo Tribunal de Contas - TC, que dispõe de poder denegatório da contratação, bem como de impedir que se leve adiante o processo de execução do contrato.

O TC realiza o controle técnico, que implica uma vistoria prévia sobre os contratos de maior vulto, sobre a qual também não há possibilidade de recurso ao Poder Judiciário, de modo que, se não houver aprovação do Tribunal (exame prévio), a contratação não será possível. É, sobretudo, por meio desta modalidade de controle que os contratos de PPP são auditados.

Embora o TC deva restringir a análise à questão da estrita legalidade, sua competência de auditoria tem sido ampliada, inclusive, de modo a abarcar preocupações ambientais e a qualidade das prestações dos parceiros privados. Segundo o TC português, devem ser ressaltados diversos desafios relacionados ao controle das PPP, destacando-se: 

Adequado tratamento do risco ambiental (que ocasionou diversos reequilíbrios econômico-financeiros nos contratos em vigor);



A comparação entre as propostas, dificultada em razão de diferentes níveis de riscos, de modo a escolher a que melhor atenda ao interesse público;



A verificação do VFM e do CSC com o escopo de demonstrar que a PPP é a alternativa mais eficiente; e



A necessidade de processos competitivos e transparentes.

46

Outros estudos desenvolvidos pelo TC objetivam avaliar o impacto das PPP nas contas públicas. Aparentemente, há muitas despesas – especialmente, aquelas oriundas de recomposições do equilíbrio econômico-financeiro – que não estão transparentes no âmbito dos contratos, ocultando, por conseguinte, o real efeito desses contratos nas contas públicas (MPOG, 2006).

A figura abaixo, apresenta um resumo do esquema de controle das PPP em Portugal:

Figura 8 – Controle das PPPs em Portugal

47

4.3

PPP NO CONTETO COLOMBIANO: DBFMO - RIO MAGDALENA

No contexto colombiano, não será discutido a questão da teoria e como eles trabalham com as PPPs e sim, será apresentado um exemplo de PPP do tipo DBFMO (Design, Construção, Financiamento, Manutenção e Operação) que é o caso da hidrovia do rio Magdalena.

Abaixo, será explicitado os principais pontos do contrato e no anexo deste trabalho, será apresentada a Matriz de Risco do mesmo.

4.4

ALOCAÇÃO CONVENCIONAL DOS RISCOS

Serão apresentados posteriormente os riscos de forma mais detalhada, porém, aqui será apresentada uma classificação de riscos e sua alocação, em âmbito global, mais comum entre as partes.

4.4.1

OS RISCOS QUE GERALMENTE SÃO DETIDOS PELO GOVERNO

a. A necessidade de conclusão da obra ou serviço numa determinada data e a adequação do seu tamanho aos requisitos do serviço público: assim, se um departamento do Ministério da Saúde subavalia o número de leitos hospitalares necessários para cobrir a demanda, ele deve pagar os custos de expansão desse tipo de serviço (como se tivesse que construir um novo hospital).

b. A possibilidade de mudar as demandas do setor público no futuro: caso isso ocorra, o governo detém a responsabilidade de fazer alterações (em todas as formas de contrato, inclusive de PFI).

c. O estabelecimento de padrões de provisão do serviço que, de fato, satisfaçam às necessidades públicas: trata-se do risco envolvido no planejamento da provisão do serviço público, presente nas formas de contrato-padrão e de PPP.

d. Na maioria dos casos, o governo deve assumir os riscos decorrentes do uso não adequado da obra ou do serviço sob o contrato: por exemplo, caso a demanda do serviço (vagas escolares) caia de forma imprevista, o governo deverá continuar a honrar os pagamentos ao setor privado.

e. Risco geral de inflação: os pagamentos, geralmente, se relacionam com a taxa de inflação. 48

4.4.2

OS RISCOS USUALMENTE TRANSFERIDOS AO SETOR PRIVADO

a. A satisfação dos padrões demandados de provisão do serviço: o setor privado paga o custo, caso os padrões não tenham sido alcançados.

b. Os custos não previstos durante o processo de construção: caso, no decorrer do processo de construção, se descubra que as condições físicas são instáveis, demandando despesas adicionais, o setor privado arcará com esses custos não previstos no contrato (diferentemente dos contratos tradicionais, nos quais, o governo arcava com esses custos).

c. O prazo de entrega da obra: se, pelas mesmas razões, a obra for completada e entregue com atraso, os pagamentos para o setor privado serão suspensos até a entrega da obra.

d. Os custos inteligíveis para o operador do serviço e custos futuros Parceiros com a obra: caso um operador assuma a operação de uma construção existente num projeto de PFI, assumirá também o risco de defeitos latentes na construção, que podem demandar reparos. O setor privado deverá fazer esses reparos, cobrir seus custos, para continuar a receber os pagamentos.

e. O risco de ação industrial ou danos físicos à obra.

f. Em alguns casos, o risco de certos mercados, Parceiro ao projeto (como, por exemplo, o possível risco de uso de rodovias).

49

5.

METODOLOGIA DE ANÁLISE DE RISCO UTILIZANDO MATRIZ DE SIGNIFICÂNCIA

Neste capítulo será esclarecida a metodologia a ser utilizada na análise de riscos e esta foi dividida da seguinte forma: Levantamento inicial; Estudo do caso colombiano, que foi utilizado como referência para o projeto; Identificação dos riscos e por último a análise qualitativa.

5.1

LEVANTAMENTO INICIAL

Através de diversas leituras de projetos e diretrizes internacionais e nacionais que envolvem a aplicação de modelos de PPPs, pôde-se analisar os resultados e as justificativas para aplicação de determinado modelo que se deseja utilizar para determinado projeto. Vale ressaltar que, a literatura para o caso de infraestrutura hidroviária é ainda muito restrita e com detalhes gerais que dificultam as análises.

Dito isso e considerando o objeto do estudo de caso, que será apresentado em posterior volume deste projeto, foram realizadas tentativas de encontrar um nicho relevante para a viabilização real da hidrovia escolhida, por isso, foi decidido por começar a analisar uma das alternativas de implantação que é a DBFMO.

A escolha pelo modelo DBFMO foi realizada, também, porque apesar do ente privado correr riscos mais elevados com esse tipo de contrato, do que correria com modelos com menores transferências de funções, este modelo, muitas vezes, solicita espaço para a criatividade e as opções para desenvolver suas próprias soluções.

Nos contratos DBFMO, o contratante tem tanto interesse em ver um projeto de sucesso quanto o governo, uma vez que nenhum resultado significa que não há dinheiro para o consórcio. Isso aumenta as chances de uma bem-sucedida parceria entre o governo e o contratante.

5.2

ESTUDO DO CASO COLOMBIANO

Este documento apresenta analogia dos resultados de uma investigação bibliográfica e documental sobre promoção e sustentabilidade de projetos de transporte fluvial: o caso do Rio Magdalena na Colômbia. Essa escolha foi devido ao fato de ser o único projeto encontrado com

50

modelo de contrato de uma parceria público-privada para a Concepção, Construção, Financiamento, Manutenção e Operação de projeto (DBFMO) para hidrovia.

O projeto que está sendo realizado no rio Magdalena teve como referência de estudo, o Programa de ação europeu integrado para o transporte por vias navegáveis interiores (NAIADES). Esse estudo tinha o intuito de reduzir as chances de falhas do programa colombiano, desenvolver uma única ou diversas estratégias e apresentar foco nos objetivos econômicos, ambientais e sociais. Os objetivos do arquivo eram dois: primeiro (i) identificar as limitações mais importantes e desafios enfrentados pelos projetos da navegação fluvial na Colômbia, e segundo (ii) analisar as conquistas do NAIADES (MELGAREJO, 2014).

O método utilizado por Melgarejo (2014) combina aspectos de uma pesquisa quantitativa e uma qualitativa, a primeira etapa da pesquisa envolveu a análise quantitativa dos resultados da NAIADES, de 2006 a 2012, a análise implica uma avaliação dos indicadores de navegação fluvial, revendo (i) mudanças no modal do transporte fluvial na Europa, (ii) despesas de investimento em projetos de infraestrutura da navegação fluvial e, (iii) mudanças no valor total do bem transportado pela Inland Water Transport (IWT). Vale ressaltar que nesse projeto será realizada apenas a análise qualitativa.

A segunda etapa da pesquisa envolveu uma análise comparativa entre o programa NAIADES e os projetos aplicados em seguida na Colômbia, acompanhada de um conjunto de entrevistas, uma análise qualitativa empregada para compreender algumas limitações e desafios enfrentados pelos projetos de navegação fluvial na Colômbia.

"A técnica de amostragem não probabilística é útil para coletar informações detalhadas sobre os pensamentos de uma pessoa ou explorar novas questões em profundidade de informações valiosas em uma definição de problema" (C. Boyce and P Neale, “Conducting InDepth interviews: A guide for Designing and Conducting In-Depth Interviews”, 2006).

Uma das vantagens da utilização de uma amostragem não probabilística é a inclusão de atores políticos importantes; Portanto, o método considerou uma amostra que melhor representa as diversas partes interessadas, especialmente conduzindo entrevistas com decisores políticos e 51

especialistas em sustentabilidade. Foram realizadas entrevistas cara-a-cara com elevado nível de profundidade, dois professores de ciências sociais, um perito de engenharia civil, três especialistas da ciência ambiental, um membro executivo sênior de CORMAGDELENA, um membro executivo do Ministério dos Transportes (MOT), um membro sênior executivo da ASECARGA e, um diretor do INVIAS (OISIN, 2007 apud MELGAREJO, 2014).

Cada entrevista foi dividida em duas partes; a primeira parte foi útil para reunir informações sobre a situação atual da Magdalena, onde os entrevistados falaram sobre a situação do rio; na segunda parte os entrevistados foram questionados sobre as limitações e os desafios enfrentados pelos projetos de navegação fluvial na Colômbia. Obtiveram os resultados e estes foram classificados como limitações e desafios:

1) Limitações - Todas as limitações expressas foram: (i) Falta de integração dentro das instituições governamentais, (ii) Ausência de contribuição navegação fluvial para sistemas de suporte de vida e condições ambientais, e (iii) Perda de interesse do privado sobre navegação fluvial, de propriedade para o montante de capital e as formalidades para a participação em portos e terminais logísticos.

2) Desafios - Todos os Desafios expressados foram: (i) necessidade de abordar metas sustentáveis dentro de projetos da navegação fluvial, e (ii) necessidade de integração com outros modos de transporte.

Esse item teve o intuito de apresentar a metodologia utilizada no projeto da hidrovia do Rio Magdalena, porém, não foram apresentadas as características especificas de projeto, pois será realizado, no item 5.3, um quadro comparativo, onde serão abordadas as questões legislativas, do financiamento, dos serviços descritos, das obras especiais, entre outros aspectos. 5.3

IDENTIFICAÇÃO DOS RISCOS

A literatura mais recente tem enfatizado que o uso das PPP deve ser motivado muito mais pelos ganhos de eficiência que este instrumento pode trazer para a prestação de serviços de infraestrutura do que pela aparente solução do problema do financiamento (FRANCO e PAMPLONA, 2008). Esta realidade motivou o estudo de algumas etapas da gestão de riscos,

52

que é prática essencial ao sucesso de qualquer projeto, especialmente os complexos como a parceria do tipo DBFMO.

Considerando as definições já abordadas, que realçam as incertezas geradoras de descontinuidades ao longo do processo de realização de uma PPP, é importante categorizar os riscos e limitar quais são pertencentes ao escopo deste estudo.

Segundo Bing et al. (2005), as parcerias comportam três níveis de risco: macro, meso e micro. O primeiro nível, macro, não será abordado e compreende aqueles riscos exógenos ao projeto, estando geralmente Parceiros às condições políticas, econômicas, sociais e ambientais que afetam o sistema. São riscos que estão fora do controle da organização, mas que podem afetar o valor dos ativos ou o próprio projeto como um todo. Os outros níveis dizem respeito a fatos geradores e consequências estão restritos aos limites do projeto. O nível meso compreende as características do projeto, envolvendo o problema de implementação das PPP. O nível micro corresponde aos riscos encontrados no relacionamento entre as partes no processo de licitação.

O quadro apresentado a seguir ilustra a compreensão sobre os agrupamentos dos riscos inerentes aos limites do projeto. Os autores se basearam em sua própria experiência no assunto para subcategorizar os riscos, facilitando a execução de matrizes posteriores. Também foram utilizadas as recomendações propostas por Lewis (2001), pelo governo australiano em Partnerships Victoria (2001), por Tanaka et al. (2005) e informações adicionais da Comissão Européia (2003).

53

Tabela 3 - Categorização de riscos (FRANCO e PAMPLONA, 2008)

Ainda sob a perspectiva de Franco e Pamplona (2008), as principais características de cada categoria de risco serão apresentas a seguir:  Riscos de Localização: são provenientes do local selecionado, pelo governo ou pelo agente privado, para a construção do ativo. Tais riscos referem-se às condições geológicas do solo; à obtenção de autorizações, especialmente ambientais; à negociação de terras indígenas e áreas com descobertas arqueológicas; e à disponibilidade de aquisição da terra. Em resumo, pertencem a esta categoria os riscos relacionados aos aspectos físicos não previstos para a região, que possibilitem atrasos e custos extras na implantação do projeto;  Riscos de design, construção e operação: são aqueles que correspondem à possibilidade de que cada uma dessas etapas resulte em aumento dos custos, atrasos ou consequências adversas para a prestação do serviço;  Riscos de Mercado: são aqueles resultantes de variações inesperadas na demanda que causem queda da receita. Em projetos de parceria, estes riscos devem ser tratados de modo a minimizar a incerteza quanto à remuneração do parceiro privado ou ao desembolso do governo; 54

 Riscos de Ativo: são relacionados aos ativos transferidos e dizem respeito, principalmente, ao valor e condições que eles possuirão ao final do contrato, quando forem devolvidos ao governo. Também são chamados de riscos residuais;  Riscos de default: são ligados à incapacidade do concessionário, ou da SPE, de cumprir suas obrigações contratuais, de maneira que o governo não seja capaz de impor essas obrigações e não tenha como ser recompensado. Em geral, esse cenário decorre do fato de o parceiro privado se tornar insolvente ou se mostrar inadequado, por motivos de segurança ou probidade, no seu envolvimento em parcerias com o setor público;  Riscos de Relacionamento: são originários do relacionamento entre as partes ao longo de todo o processo. Estes riscos são ligados, principalmente, à postura e às capacidades exigidas dos entes. Eles também são diretamente influenciados pela qualidade da divisão de responsabilidades.

Com base na descrição das categorias e também na apresentação genérica de alguns fatores de risco, encontrados no Quadro2, a enumeração das incertezas ficará facilitada. Esta etapa de identificação pode ser subsidiada mediante a aplicação das seguintes ferramentas e técnicas (ARAGÃO,2007 et al. PMBOK, 2000):  Revisão de documentação: o passo inicial é executar uma revisão estruturada do plano do projeto e premissas, arquivos de projetos anteriores semelhantes e outras informações correlatas;  Checklist: baseia-se na avaliação da pertinência de itens listados com base em informações históricas e conhecimentos que foram acumulados de projetos anteriores semelhantes;  Análise de premissas: é uma ferramenta que explora a validade das premissas aplicadas ao projeto, observando possível falta de acuracidade, inconsistência ou falta de complementação destas;  Técnicas de diagramação: são técnicas gráficas que auxiliam no levantamento e compreensão de possíveis riscos; e  Técnicas de reunir informações, tais como: (i) brainstorm: geração aleatória de ideias sobre risco por especialistas no tema; (ii) técnica Delphi: questionários para solicitar ideias são apresentado a consultores de risco de projetos, que atuam anonimamente. As respostas individuais são comentadas, buscando consenso sobre a pertinência das colocações; (iii) entrevistas: consultorias solicitadas a especialistas no assunto. Os entrevistados identificam os

55

riscos do projeto baseados em experiência própria; e (iv) análise de forças: assegura a análise para o projeto sob a perspectiva dos elementos SWOT (pontos fortes, pontos fracos, oportunidades e ameaças), aumentando a visibilidade dos riscos considerados.

Por meio das atitudes citadas, serão identificados os riscos pertinentes ao escopo do projeto e deste estudo. Em seguida eles serão organizados de acordo com a categorização proposta por Bing et al. (2005) e servirão como dados de entrada para a próxima etapa, que consiste na avaliação qualitativa dos riscos.

5.4

ANÁLISE QUALITATIVA

As técnicas qualitativas de análise de risco assentam, em grande medida, na experiência, no conhecimento e no feeling dos analistas de risco. A utilização dessas metodologias é particularmente aconselhável quando existe escassez de informação histórica (SANTOS, 2008 apud TUMALLA e BURCHETT, 1999).

Como elucidado por Aragão et al (2007), após identificados e categorizados, os riscos devem ser submetidos a uma avaliação qualitativa quanto à probabilidade e aos impactos sobre o empreendimento. Esta etapa garante a identificação dos riscos mais relevantes o processo, por meio de uma Matriz de Significância, que devem ser submetidos posteriormente a ferramentas de valoração. As análises quantitativas são complexas e onerosas, o que torna tão importante a etapa de seleção dos riscos mais severos ou prováveis.

No tocante à avaliação proposta por este trabalho, o Department of the Environment and Local Government – Dublin (2000) prevê uma matriz preliminar de riscos para tipificar e qualificar os fatores que podem gerar custos adicionais ao orçamento do projeto. Esta técnica reduz a subjetividade da classificação qualitativa na medida em que faz uma referência numérica da valoração dos riscos, permitindo uma pré-avaliação de baixo custo antes mesmo da contratação de consultores especializados em gestão de riscos. Ela consiste em classificar cada risco segundo os seguintes critérios:  Impacto: alto (impacto grave: > 90% do custo do projeto); médio-alto (impacto crítico para a continuidade do projeto 50 – 90% do custo do projeto); médio-baixo (impacto sério: 10 – 50% do custo do projeto); baixo (impacto leve: < 10% do custo do projeto);

56

 Frequência: alta (ocorrência provável: probabilidade > 0,10); média-alta (ocorrência ocasional: 0,05 < probabilidade ≤ 0,10); média-baixa (ocorrência ocasional: 0,01 < probabilidade ≤ 0,05); baixa (ocorrência improvável, mas possível: probabilidade ≤ 0,01);  Nível do Risco: significativo ou tolerável.

A figura a seguir ilustra a forma de estruturação da matriz de riscos proposta por Aragão et al (2007).

Figura 4 - Matriz de Significância (Aragão

Impacto Baixo Médio - baixo Médio - alto Alto

et al, 2007 - modificada)

Matriz de Significância Probabilidade de Ocorrência Baixa Média - baixa Média - alta Tolerável Tolerável Tolerável Tolerável Tolerável Significante Tolerável Significante Significante Significante Significante Significante

Alta Significante Significante Significante Significante

Por se tratar de um projeto de PPP inovador, a matriz de riscos que será desenvolvida no estudo de caso terá como base análises de empreendimentos semelhantes e também serão consideradas matrizes de outras modalidades de transporte, adicionando-se as variáveis hidroviárias.

5.5

METODOLOGIA DESENVOLVIDA

O produto almejado, neste trabalho, foi uma Matriz de Significância de riscos com estes arranjados da maneira mais favorável ao entendimento do leitor. Para isso, foram realizadas as seguintes etapas: identificação dos riscos; categorização dos riscos e arranjo das categorias em três horizontes temporais (pré obra, obra e pós obra); análise da probabilidade e do impacto de cada risco; verificação dos resultados.

Inicialmente foi realizada a revisão da bibliografia genérica sobre riscos em PPPs; dos documentos com as características específicas dos trechos do Rio Magdalena e do Rio Tocantins, incluindo a matriz de riscos realizada para aquela hidrovia; e dos documentos sobre riscos no setor de geração de energia elétrica e em outros setores de transporte.

57

Diante do conhecimento acumulado, foi apresentada aos especialistas uma lista de riscos identificados previamente pelos autores, juntamente com sua associação à categorização proposta por Franco & Pamplona (2008). A apresentação desses riscos ocorreu em reunião presencial com especialistas em diversas áreas ligadas à infraestrutura de transportes, em que foram feitas as recomendações de modificações necessárias na categorização, bem como a indicação de riscos que deveriam ser incluídos e retirados da lista elencada primariamente.

Nesta reunião também foi apresentada aos especialistas a metodologia escolhida para a avaliação da probabilidade e do impacto de cada risco e foi definido que os especialistas fariam suas contribuições com relação à significância dos riscos de forma independente. Dado o recebimento dessas análises, foi realizada a ponderação das informações, aplicando-se os pesos a cada risco, de acordo com a área de atuação do especialista. A análise do impacto proposta por Department of the Environment and Local Government – Dublin (2000) não se mostrou um método favorável a este trabalho, diante do nível de informação que efetivamente foi obtida sobre o trecho escolhido da hidrovia do rio Tocantins. Portanto, a análise do impacto baseou-se nas seguintes premissas: 

Impacto alto: o evento inviabilizará o projeto e sua mitigação incorrerá em alterações do contrato;



Impacto médio-alto: o evento poderá inviabilizar o projeto e sua mitigação incorrerá em alterações do contrato;



Impacto médio-baixo: o evento não acarretará inviabilização do projeto e sua mitigação pode incorrer em alterações do contrato;



Impacto médio-baixo: o evento não acarretará inviabilização do projeto e sua mitigação não incorrerá em alterações do contrato;

Em favor da clareza, foi proposta pelos especialistas a inserção das variáveis pré obra, obra e pós obra na categorização, de forma que o leitor se oriente em qual ponto do processo o risco deve se manifestar. No entanto, essa classificação não é rígida e há riscos, como os de relacionamento, que podem ocorrer ao longo de todo o processo.

58

Concluindo, os riscos presentes nos resultados deste trabalho tiveram sua apresentação e sua categorização padronizadas de acordo com a origem de seu evento gerador. As categorias e os horizontes temporais são meras ferramentas de clareza para a matriz e esta indica, simultaneamente, o nível de impacto e probabilidade julgados, risco a risco, assim como o resultado da significância dos mesmos.

6.

CARACTERIZAÇÃO DO TRECHO DA HIDROVIA DO RIO TOCANTINS

O trecho escolhido para realizar a análise qualitativa dos riscos da PPP foi o trecho do porto de Miracema do Tocantins até o futuro porto de Peixes (Relatório Técnico da ANTAQ de 2013).

Este trecho tem uma distância aproximada de 320 km de extensão e foi escolhido por este abordar todos os possíveis obstáculos de um projeto hidroviário e apresentar pontos de referência comuns ao usuário da hidrovia (distância de um porto a outro).

Os principais obstáculos para a navegação deste trecho são: pedrais, bancos de areia, ilhas, fortes correntezas. Deve-se dar destaque à Usina Hidrelétrica de Lajeado, às fortes correntezas na região do Funil (esta responsável por naufragar pequenas embarcações).

Ao escolher a hidrovia para a realização deste estudo de PPPs para o sistema de infraestrutura hidroviário, contava-se com a publicação do EVTEA, que tinha data prevista para dezembro de 2014, porém ocorreram atrasos que impossibilitaram a obtenção de tal documento, até então não disponível, porém para auxiliar na caracterização do trecho, foi utilizado um trabalho de autoria própria que apresenta: as análises quantitativas, a presença ou não de infraestrutura na região. Este outro trabalho, divide a região da Área de Influência feita pelo Relatório Técnico da ANTAQ (2013) em sete polos (quatro no Tocantins, dois no Maranhão e um no Pará) e deixa a área que seria apenas para o rio Tocantins.

59

Figura 9 – Localização do Tocantins

Figura 10 – Vista do trecho pelo Google Maps

60

7.

IDENTIFICAÇÃO DOS RISCOS

A seguir será apresentada a teoria que baseou a identificação dos riscos e alternativas de suas alocações. Esta etapa é resultante de revisão bibliográfica e documental e recebeu as devidas alterações para adaptar-se às decisões tomadas nesse trabalho.

A categorização dos riscos tem o intuito de facilitar a apresentação dos riscos identificados. Decidiu-se por agrupar os riscos de acordo com a origem da causa do evento, como recomendado pela bibliografia, mas salienta-se que a consideração de outras alternativas, levantadas pelos especialistas consultados, precedeu o consenso sobre a forma mais clara de apresentação.

Buscou-se, por meio de algumas categorias, dar visibilidade às origens comuns a grandes grupos de riscos identificados, como no caso dos Riscos Socioambientais. Adicionalmente, dividiu-se a apresentação dos riscos em três horizontes temporais: pré-obra, obra e pós-obra. No entanto, essa organização tem o objetivo de ser um guia para o leitor e não deve ser encarado como filtro, visto que alguns riscos, como os de relacionamento, podem ocorrer ao longo de todo o processo.

7.1.

7.1.1

PRÉ-OBRA

RISCOS DE TERRENO

Os riscos inerentes à localização ou ao terreno em que será constituída a infraestrutura e suas áreas de apoio referem-se em geral a problemas de desapropriação, existência de patrimônio histórico ou arqueológico e condições geológicas do terreno (FRANCO, 2007).

O entendimento de Franco sobre esta categoria de risco, baseado nas cláusulas contratuais da Concessão Patrocinada da Rodovia MG-050, é de que é da Concessionária a responsabilidade pela desapropriação de terrenos ou instituição de servidão administrativa. No entanto, cabe ao Poder concedente, no caso, DER/MG, as providências relativas à declaração de utilidade pública dos imóveis necessários à prestação do serviço objeto da PPP.

61

Salienta-se que deve haver cláusula contratual explícita que isente a concessionária de aumentos de custos do terreno em razão de achados geológicos, históricos ou arqueológicos, visto que estes pertenceriam exclusivamente ao Poder Concedente, que é responsável pela preservação dos mesmos, bem como pela manutenção do equilíbrio econômico financeiro do empreendimento (Partnerships Victoria, 2001).

Sendo assim, os riscos relativos a terrenos devem ser assumidos pela Concessionária e serão passíveis de revisão econômico-financeira, em razão de custos adicionais resultantes de atrasos, por exemplo, apenas se as causas desses custos forem imputáveis ao Poder Concedente. A consideração desta possibilidade foi classificada como risco econômico-financeiro neste trabalho e será apresentada adiante.

7.1.2

RISCOS SOCIOAMBIENTAIS

Os riscos socioambientais são relativos a atrasos e custos inesperados devidos a eventos de cunho ambiental. Franco e Pamplona (2008) incluem os riscos desta categoria na categoria de riscos de terreno. No entanto, diante da quantidade de riscos dessa natureza identificados para esse empreendimento, foi considerada uma categoria independente.

7.2. 7.2.1

OBRA RISCOS DE PROJETO

Diferentemente de uma aquisição tradicional, em que o contratado executa um projeto concebido pela administração pública, a responsabilidade pelo projeto e por todas as atividades que o corroboram é do parceiro privado nas PPPs.

Os riscos associados a essa etapa do empreendimento estão relacionados à possíveis inadequações, que resultariam em atrasos ou maiores custos de execução ou manutenção. Sob essa perspectiva, é segura a alocação dos riscos de projeto com a Concessionária, pois requisitos técnicos, entre outros, filtrarão a participação dos concorrentes ao certame. Adicionalmente, a contraprestação pecuniária devida pelo poder concedente é condicionada à prestação dos serviços básicos da PPP e, dessa forma, existe um incentivo para a garantia do objeto em condições mínimas de adequação, como regularidade, eficiência, segurança, atualidade, 62

generalidade, cortesia, equidade, modicidade das tarifas e continuidade da prestação dos serviços, nos termos da legislação (FRANCO,2007).

Apesar de haver necessidade de fiscalização dos projetos pela Administração Pública e também de controle externo, a ocorrência de erro, falhas e omissões no projeto, bem como nas investigações, levantamentos e estudos preliminares e na manutenção regular, estará por conta e risco do contratado. As alterações cujo único fruto for o interesse do contratante ensejarão reequilíbrio econômico financeiro do contrato.

7.2.2

RISCOS CONSTRUTIVO

Os riscos construtivos estão associados a problemas técnicos ou geológicos inesperados, atrasos e custos adicionais e o impacto de cada um deles depende das características de cada projeto (BRANDÃO & SARAIVA, 2007). As localidades pertencentes ao projeto devem ter seus critérios abordados de forma distinta caso haja regiões peculiares de impacto.

Assim como os riscos de projeto e operação, estes riscos são de inteira responsabilidade do contratado, incluindo riscos que aparentemente sejam exógenos ao projeto ou sejam indiretamente imputáveis ao poder concedente, como no caso de aumento dos custos por aumento do preço de insumos ou pela ineficiência da mão de obra regional.

Esses riscos são influenciados também pelos incentivos da contraprestação pecuniária e, como estão interligados com os riscos operacionais e de projeto, há a motivação por parte do parceiro responsável em evitá-los e, se necessário, mitiga-los ao longo do processo. Consequentemente, não cabe solicitação de auxílio para o reestabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro por aumento dos custos ou atrasos devidos à força maior (FRANCO & PAMPLONA, 2008).

Para que seja atendido o pressuposto de Oudot (2005), que propõe a alocação do risco com o parceiro mais apto a gerenciá-lo sob o menor custo, é necessário que haja cláusulas contratuais explícitas vinculando a contraprestação por parte do contratante à prestação do serviço e, também, que este contrato tenha termos claros com relação aos serviços solicitados e não somente com relação às características esperadas do ativo. É interessante também que a autorização de recolhimento de pedágio seja submetida às mesmas exigências da contraprestação. Tais ações garantem a estrutura de incentivos citada. Ressalta-se que os 63

critérios de contrato, quando tratarem a respeito de exigências ao parceiro privado que garantam sua responsabilidade por determinados riscos, devem ser minimamente restritivos e não específicos em relação ao design e ao processo construtivo a serem adotados. Esta medida garante o princípio proposto por Irwin (2006), de que a transferência de risco é proporcional à delegação, pelo contratante, do poder de decisão.

Os riscos de aumento de custo por omissão ou corrupção na etapa construtiva ou de design foram antecipadamente controlados pela legislação brasileira de PPPs no ponto em que exige a formação de sociedade de propósito específico (SPE), que também é denominada bundling. A experiência internacional - apresentada por Valila (2005), Dewatripont & Legros (2005), Hart (2002), entre outros - é de que este tipo de união reduz o comportamento oportunista, ou o risco moral, entre os stakeholders ligados à contrução, ao passo que cria um vínculo de longo prazo com o projeto. No entanto, o impacto deste tipo de risco deve ser analisado criteriosamente em razão do histórico brasileiro negativo neste quesito.

Para aqueles empreendimentos que envolverem melhoramentos em ativos, deve-se atentar para o risco de defeito latente (ou oculto), que pode afetar tanto a construção como a operação e manutenção, acarretando atrasos e custos adicionais. Nestes casos o indicado é que haja transparência por parte do poder concedente para evitar assimetria de informação e que, então, a concessionária assume o risco mediante Declaração de Conhecimento do Problema após vistorias e estudos (VARMA, 2003).

7.2.3

RISCOS FINANCEIROS

Segundo Brandão & Saraiva (2007), os riscos financeiros estão associados à possibilidade de o fluxo de caixa ser insuficiente para o pagamento dos juros da dívida de financiamento do empreendimento ou dividendo aos acionistas. Esse quadro supõe que a concessionária, por meio da SPE, fica impossibilitada de pagar de forma que não cabe ao poder concedente cobrar providências e nem ser recompensado. Em geral, esse risco decorre do parceiro privado se tornar insolvente ou inadequado à formação de parcerias, por questões de probidade e segurança.

O risco também denominado default ou sponsor risk, segundo Partnerships Victoria (2001), recai inevitavelmente sobre o parceiro público ao passo que esse decide por celebrar um 64

contrato envolvendo o setor privado. Sendo assim, por mais que haja transferência de inúmeros riscos ao parceiro privado, nunca há chance de delegação completa diante da possibilidade de default caso os demais riscos se materializem. Outra possibilidade impactante é a de indisponibilidade de financiamentos, que deriva da possibilidade de escassez na oferta de crédito ou de prazos desejados pelo mercado financeiro.

O estudo da Coopers & Lybrand (1997) destaca a dificuldade que alguns empreendedores podem encontrar, principalmente em grandes projetos como os de hidrelétricas ou eclusas, de conseguir financiamentos equivalentes à longa vida econômicas destes. Destaca-se então a possibilidade de refinanciamento anos após sua entrada em operação, podendo ainda ser empregada uma garantia parcial de crédito junto ao Banco Mundial. Associado a isso existe o risco cambial, expresso pela possibilidade de variações indesejadas na relação Real/Dólar Americano, que poderia onerar o pagamento de financiamentos externos e obtenção de novos créditos. O risco cambial também possui um forte caráter político, fato que corrobora a alocação de risco financeiro ao poder público.

Uma vasta gama de riscos financeiros, que representam a categoria com o maior número de tipos diferentes de riscos, segundo Oliveira & Cazarini (2001), é devida a características exógenas ao projeto, como o risco de câmbio. Observou-se que existe um equilíbrio entre o impacto de todos os riscos dessa categoria, sendo que houve apenas sutil predominância do risco da taxa de juros. Este é diretamente relacionado às taxas de juros do mercado, seja na obtenção de financiamentos ou nas demais negociações financeiras que as empresas de geração venham a participar. A flutuação na taxa de juros e a aplicação de incentivos fiscais cabe ao Setor Público, bem como a responsabilização por este risco.

Existem algumas medidas que podem amenizar a probabilidade de materialização dos riscos financeiros. A seguir são apresentadas algumas alternativas aplicadas no contrato de concessão patrocinada da rodovia MG-050

65

Figura 13 – QID, anexo V do edital da Concessão Patrocinada da MG-050, DER/MG

Franco & Pamplona concluíram que o risco de default recai, inevitavelmente, sobre o parceiro público quando este resolve empreender um relacionamento de longo prazo com o setor privado. Nesse caso, resta ao governo empregar técnicas eficientes de mitigação, como as citadas acima, sendo algumas também apontadas por Partnerships Victoria (2001).

Houve a sugestão, pelos especialistas, de que todos os riscos relativos a custos adicionais originados nas outras categorias, juntamente com os riscos relativos a financiamento, fossem classificados, neste trabalho, como riscos econômico-financeiros. Esta alternativa resultou da justificativa de que qualquer impacto significativo no fluxo de caixa do empreendimento iria influenciar a efetividade do valor financiado. No entanto, não foi possível compatibilizar a classificação proposta com o padrão desejado de apresentação, que é baseado no agrupamento dos riscos partindo da origem de seu evento. Estes riscos foram caracterizados, portanto, na 66

forma proposta pela bibliografia, por consenso entre os envolvidos. Considerando que a abrangência deste trabalho está limitada aos riscos endógenos ao projeto, e que estes são muito particulares a cada empreendimento, salienta-se que a decisão da classificação mais conveniente é variável e subjetiva, mas deve sempre ser a favor da clareza na disposição das informações.

7.3.

7.3.1

PÓS-OBRA

RISCOS DE OPERAÇÃO E MANUTENÇÃO

Os riscos de operação e manutenção são semelhantes aos de design e construção; ou seja, são relacionados à atrasos e custos não esperados e são de responsabilidade do ente privado. Uma exceção a esse risco é o caso da alteração do projeto contratado por interesse da administração pública, como já citado. Uma forma adicional de incentivo ao gerenciamento ótimo desses riscos é associar o desempenho da concessionária à contraprestação pecuniária, além das exigências já citadas para o início do pagamento (FRANCO, 2006).

Os critérios da avaliação de desempenho, bem como a frequência e os responsáveis pela coleta de dados e os bônus correspondentes a cada resultado devem estar explícitos no contrato da PPP. O Sistema QID (Quadro de Indicadores de Desempenho) utilizado pela concessão patrocinada da rodovia MG-050 é um mecanismo de avaliação de desempenho baseado em quatro categorias: operacional, ambiental, financeira e social. Essa alternativa pondera os indicadores operacionais em 70%, cabendo à cada um dos demais 10%, sendo que o levantamento desses indicadores é realizado por empresa especializada contratada sob licitação. As cláusulas descritivas do QID no contrato da concessão patrocinada exemplificam uma maneira clara de garantia de transferência dos riscos operacionais à concessionária.

Como colocado por Franco (2006), a assunção de responsabilidade pelo contratado perante a administração pública ou terceiros não é uma novidade das PPPs, sendo prevista pela Lei 8.666/93 em seu artigo 70. Neste caso a responsabilidade tratada no texto é voltada apenas à execução da obra, que no caso das PPPs se estende à operação. A delegação desse risco não é amenizada pela procedência de fiscalização por parte da Administração Pública, assim como não pode ser transferida pelo parceiro público a terceiros caso haja esse tipo de contratação. No 67

entanto, cabe ressaltar que qualquer ganho não esperado também deve constituir uma forma de incentivo e ser exclusivo da contratada, não sendo computado como valor excedente ao Valor Presente Líquido nos demonstrativos contábeis da concessionária, caso assim seja determinado pelo contrato.

7.3.2

RISCOS DE MERCADO – DEMANDA

Os riscos de demanda são riscos relativos à receita obtida pelo fluxo de mercadorias, no caso de uma hidrovia. A fonte primária dessa receita são os pedágios - que podem ser tradicionais ou pedágios-sombra, remunerados pelo volume de carga transportada - e também as taxas de uso das instalações dos terminais hidroviários e eclusas. Franco (2006) apresenta uma alternativa de divisão condicional dos riscos de demanda, em que haveria transferência parcial do risco ao parceiro privado, sendo que as variações brandas, positivas ou negativas, da demanda seriam absorvidas por este e, caso o limite fosse ultrapassado, haveria reestabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro do empreendimento por parte da Administração Pública.

Deve ser observado que, associado ao risco de demanda, existe o risco de conflito entre as partes diante da necessidade de escolha de uma modalidade para recomposição da receita, visto que a alternativa mais favorável à concessionária é o aumento de tarifas, que é uma medida impopular. Também poderia haver uma fuga de demanda consequente ao aumento de tarifas, visto que as alternativas existem e a cultura de uso de outros modais além da hidrovia é mais exacerbada. Sendo assim, o risco de alteração da atividade econômica carece de minuciosa análise de impacto e de tratamento eficaz para não comprometer o andamento da parceria.

Fatores exógenos ao projeto afetam consideravelmente a demanda e foram apresentados por Oliveira & Cazarini (2001) como os riscos de demanda mais impactantes a uma PPP. São eles: o risco de alteração da atividade econômica (risco de modificação no nível de atividade global da economia) e o risco demográfico (risco de alteração sóciodemográfica afetar a demanda do serviço). Entretanto, essa categoria de riscos é de complexa mensuração e não será analisada neste trabalho.

Segundo Välilä (2005), a alocação desse tipo de risco é uma questão complexa, uma vez que pode ser influenciável e gerenciável de maneira limitada por ambas as partes. Por um lado, 68

pode se dizer que o parceiro público deveria assumir o risco de demanda, já que a mesma é relativamente mais influenciável por fatores sob controle público, como as políticas econômicas e setoriais. Assim, pode-se concluir que o governo teria, em princípio, o poder de determinar a viabilidade econômica do projeto, determinando o interesse do parceiro privado no projeto. Por outro lado, pode-se argumentar que o setor privado deveria assumir os riscos de demanda como uma forma de assegurar que o parceiro privado está amparado pelos incentivos necessários para atuar segundo os interesses do poder concedente, representados pela promoção de eficiência.

Dessa forma, para satisfazer ambas as restrições de incentivo e interesse de participação pelo setor privado, Välilä (2005) defende que a forma de lidar com o risco de demanda seria a definição de uma fórmula de compartilhamento do risco. Como colocado por Franco (2006) as partes poderiam estabelecer uma regra pela qual o setor público garantiria uma renda mínima, de forma a satisfazer a restrição de participação. As variações ficariam, além da renda mínima, por conta do parceiro privado ou vice-versa.

Hall (1998), por sua vez, argumenta que a transferência para o setor privado de riscos associados a decisões de políticas governamentais, como a demanda por um serviço público sobre os quais o setor privado não possui nenhum controle, é uma estratégia com poucas chances de promover value for money. Segundo o autor, os termos contratuais das PFI (PPPs inglesas) deveriam estar mais relacionados com a disponibilidade do serviço do que com o nível de utilização. Por exemplo, observa-se que na licitação para as prisões sob o molde DBMF (design, build, Manage and Finance), os participantes se mostraram relutantes em aceitar o risco de demanda que, por sua vez, está ligado à política de sentenciamento e manejamento de prisioneiros, o que significa que quanto maior a influência da administração estatal sobre a demanda, como pode se notar em serviços de cunho social (escolas, hospitais, prisões), maior tende a ser a aversão ao risco de demanda pelo setor privado. Nesse caso, o governo deverá efetuar o pagamento pela disponibilização dos serviços não pelo nível de utilização.

Projetos de rodovias ou hidrovias podem ser considerados relativamente menos dependentes das políticas públicas, além de poderem contar com a cobrança de tarifas ao usuário para compor a receita do parceiro privado. Para esse tipo de projeto a solução apontada por Välilä (2005) pode ser viável. Nesse caso, o parceiro privado poderia contar com uma receita mínima, mais a receita das tarifas que estariam atreladas à demanda. 69

Nesse sentido, a estrutura de pagamento é essencial para alocação do risco de demanda. Os projetos ingleses de rodovia, sob o molde DBFO (Design, Build, Finance, Operate), por exemplo, mostram como o mecanismo de pagamento torna equivocada a alocação do risco de demanda. Segundo Shaoul, Stafford e Stapleton (2005), o pagamento ao parceiro privado era efetuado mediante pedágio-sombra baseado no tipo de veículo e volume de tráfego até um determinado teto. Através desse modelo transferiu-se o risco de queda de demanda ao parceiro privado, já que sob esse sistema de pedágio a arrecadação varia diretamente com a quantidade de veículos, ou no caso da hidrovia, com o volume transportado. Argumentou-se que o uso desse mecanismo criou uma percepção da transferência do risco ao parceiro privado, encarecendo o custo do projeto através de prêmios mais elevados. Na prática, entretanto, a queda da demanda não se materializou (FRANCO & PAMPLONA, 2008).

Concluindo, em projetos de parceria, o risco de demanda deve ser tratado de modo a minimizar a incerteza quanto à remuneração do parceiro privado ou ao desembolso pelo governo. Cada projeto deve passar por análise criteriosa de impacto dos riscos de demanda e de conflito entre as partes para garantir a melhor condição de acordo.

7.3.3

RISCOS DE ATIVO OU RESIDUAIS

Os riscos relacionados aos ativos dizem respeito principalmente ao valor e condições que estes possuirão no final do contrato, quando forem devolvidos ao governo. Eles também são denominados de risco residual. De forma geral, os ativos são transferidos ao setor público por serem considerados estratégicos. Esse é um risco inerente ao parceiro público, que deve buscar formas de minimizá-lo (FRANCO & PAMPLONA, 2008).

O Partnerships Victoria (2001, p. 191) sugere que o governo imponha obrigações referentes à manutenção e renovação dos ativos e realize inspeções regulares. Segundo Varma (2003), esta tem sido a prática adotada na Inglaterra para os projetos rodoviários e penitenciários. A concessão Patrocinada da rodovia MG-050 também seguiu essa prática.

7.3.4 RISCOS DE RELACIONAMENTO Os riscos de relacionamento são relativos a qualquer conflito prejudicial ao empreendimento que possa ocorrer entre participantes da PPP, incluindo usuários, se houver o caso de ação 70

judicial. A inadequação ou inexperiência das partes em suas responsabilidades, a falta de clareza no contrato e a grande quantidade de envolvidos são fatores que impulsionam a ocorrência desses conflitos.

7.3.5 RESULTADOS DOS RISCOS ENDÓGENOS DO TRECHO DA HIDROVIA DO RIO TOCANTINS

Tabela 4 - Resultados da Análise Qualitativa de Riscos RISCOS SIGNIFICANTES Etapa Pré - Obra Atrasos na aquisição de terrenos Brownfield Riscos de Terreno

Riscos Socioambientais

Atrasos na qualificação de terrenos Sobrecusto devido a variações no valor previsto de aquisição de terrenos ou compensações socioeconômicas Atrasos na obtenção de licenças e/ou autorizações Atraso por oposições ambientalistas Aumento de custos e atrasos associados com descobertas históricas, geológicas e arqueológicas ou outras atinentes ao patrimônio cultural Sobrecusto devido a compensações socioambientais Atrasos ou alterações no projeto pra viabilizar uso de terras indígenas Etapa de Obras

Riscos Financeiros

Alteração das condições de financiamento ou refinanciamento Previsões hidrológicas que ocasionem implantação de elevado número de obras para garantir lâmina d'água mínima Sobrecusto devido a variação de preços ou indisponibilidade local de insumos, tecnologia e mão-de-obra Variações no volume de dragagem projetado no curso do rio Variações no volume de dragagem projetado nos terminais hidroviários

Riscos de Projeto

Aumento do número de derrocamentos Necessidade de criar canais laterais para a realização de eclusas Mudanças no projeto devido à imprevistos construtivos Exigência de criação de obras solicitadas pela Autoridade Ambiental posteriores a expedição da licença/autorização por razões não imputáveis ao associado Projeto ser inadequado para provimento adequado dos serviços

Risco Construtivo

Sobrecusto devido ao aumento da quantidade de trabalho Sobrecusto devido a variação de preços/indisponibilidade local de insumos, tecnologia e mão-de-obra Sobrecusto devido a obras específicas de grande complexidade, como o caso do Pedral do Lourenço, Funil

Risco de Demanda

Variação nas receitas mínimas como resultado de mudanças na demanda

Etapa Pós Obra Riscos de Relacionamento

Distribuição inadequada de responsabilidade ou autoridade Risco da agência reguladora ou outro órgão regulador do contrato modificar o plano de investimento ou as especificações do serviço

Riscos de Operação e Manutenção

Disponibilidade hídrica incoerente com previsões de projeto Sobrecusto por conta de variação nos preços para a prestação dos serviços operacionais, de assistência às atividades de navegação e dragagem

71

8.

COMPARATIVO DAS METODOLOGIAS Tabela 5 – Comparativo das metodologias colombianas e a adotada

Diferenças Tabela x Matriz Divisão Temporal (pré-obra,obra, pós-obra) Os colombianos não fazem relevância dos riscos (se é tolerável, significante) Os colombianos não apresentam certos riscos devido à simplicidade do projeto, comparado ao da hidrovia do rio Tocantins

9.

Semelhanças Divisão da probabilidade de ocorrência dos riscos Divisão do impacto dos riscos Divisão dos riscos em categorias Alocação preferencial dos riscos

CONCLUSÃO

Pelo fato do modelo de PPP do tipo DBFMO ser uma iniciativa inovadora em hidrovias, pôdese perceber que é complexa sua aplicação, principalmente em um país onde a PPP é pouco utilizada, quase que em sua totalidade, em setores com a cultura de concessão consolidada. No entanto, a maior transferência de funções do Estado concede ao contratado maior flexibilidade na concepção do projeto da PPP e maior controle sob os riscos. Sendo assim, os aspectos da gestão de riscos aqui desenvolvidos formam a base de dados de uma das etapas mais importantes para o sucesso da PPP, que é análise quantitativa. Esta, por ser onerosa e complexa, pode ser realizada apenas para os riscos que resultaram significativos da matriz.

Por meio de reuniões com uma equipe de especialistas em PPPs, em infraestrutura de transporte, em gestão de riscos e na Hidrovia do Tocantins-Araguaia, concluiu-se que a identificação de riscos e a análise qualitativa realizadas foram satisfatórias diante do nível de informação disponível até o presente momento. A categorização dos riscos e a disposição dos mesmos na matriz é subjetiva e, tanto a alternativa proposta na bibliografia consultada, quanto a alternativa proposta em reunião, resultam em alguns pontos dúbios, em que determinados riscos, sob a mesma ótica, poderiam ser categorizados de forma diferente. A solução para essas inconsistências foi buscar o consentimento de todos os envolvidos no desenvolvimento da Matriz de Significância em relação à clareza dos dados apresentados. Sugere-se que essa postura seja adotada em qualquer posterior revisão no produto deste trabalho, visto que o entendimento de todos os documentos que compõem o contrato, como a matriz de risco, é fundamental para o sucesso da PPP.

72

Vale ressaltar que a matriz apresentada no Anexo deve ser adaptada futuramente ao projeto real do trecho, quando este for desenvolvido, incluindo os riscos que puderem ser identificados com um nível maior de detalhamento e, também, aqueles exógenos ao projeto, que não foram aqui abordados. A seguir é apresentada a lista dos riscos endógenos significantes ao projeto do trecho escolhido.

73

10.

BIBLIOGRAFIA

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Acesso em Janeiro de 2015.

Acesso em Janeiro de 2015.

Acesso em Janeiro de 2015.

Acesso em Janeiro de 2015.

Acesso em Janeiro de 2015.

Acesso em Janeiro de 2015.

Acesso em Janeiro de 2015.

Acesso em Maio de 2015.

77

ANEXOS

78

MATRIZ DE RISCOS DO RIO MAGDALENA Probabilidade Área de risco

Tipo de Risco

Riscos de atrasos na disponibilidade de terrenos

Privado Público

X

Riscos de sobrecustos por aquisição e compensações socioeconômicas Risco de Terreno

Risco Socioambiental

Baixa

X

X

Média- MédiaBaixa Alta

-

Impacto Alta

Baixo

X

X

X

X

X

Riscos de sobrecustos na aquisição de terrenos para o centro de controle de operações

X

X

X

Atrasos na obtenção de licenças e / ou autorizações

X

X

Riscos de sobrecustos por compensações socioambientais

X

Riscos de sobrecustos mudanças no projeto por razões imputáveis ao associado

X

X

X

X

X

MédioAlto

X

Riscos de atrasos na aquisição de terrenos para o centro de controle de operações

Riscos de sobrecustos por obras solicitadas pela Autoridade Ambiental, posteriores a expedição após a licença / autorização ambiental, por razões não imputáveis ao associado

MédioBaixo

X

X

X

X

X

X

X

Risco de Projeto Riscos de sobrecustos de ajustes dos projetos por razões não imputáveis ao associado

X

79

Alto

Risco Construtivo

Risco de Operação e Manutenção

Risco de Demanda

Riscos de sobrecustos de variação de preços dos insumos e sobrecustos matéria-prima

X

X

X

Sobrecusto por maiores quantidades de trabalho

X

X

X

Riscos de sobrecustos derivados do aumento da quantidade de trabalho por danos nas estruturas, devido a variações no nível do rio

X

X

X

X

Riscos de sobrecustos derivados do aumento da quantidade de trabalho pela necessidade de novas obras por conta das variações no canal devido a mudanças no nível da água do rio

X

X

X

X

Riscos de sobrecustos por variações nas quantidades de dragagens nas unidades funcionais de navegabilidade

X

X

X

Sobrecusto por variação nos preços para a prestação dos serviços operacionais, de assistência às atividades de navegação e de dragagem

X

X

X

Impacto sobre as especificações técnicas

X

Risco por mudança de receitas mínimas, estabelecido contratualmente, como resultado de mudanças na demanda Risco por não obtenção do encerramento financeiro

Risco por alteração das condições de financiamento

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Risco de contraparte

Risco de liquidez dos recursos de coleta de tarifa

X

X

Risco por insuficiência de recursos para pagar a auditoria por razões não imputáveis ao associado

Risco Financeiro

X

X

X

X

X

X

80

Risco Regulatório

Risco de Força Maior

Mudanças na legislação

X

X

Impostos e câmbios

X

X

X

X

X

Variação na regulamentação especial ou na regulamentação ambiental

X

Alterações na taxa em relação à taxa inicialmente combinada no contrato

X

Riscos por atrasos na obtenção de licenças e/ou autorizações necessárias por razões não imputáveis ao associado

X

Sobrecustos derivados da maior permanência em obra por conta de eventos de força maior não asseguráveis

X

Força maior segurável

Força maior não segurável

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

81

MATRIZ DE SIGNIFICÂNCIA DOS RISCOS DO TRECHO DA HIDROVIA DO RIO TOCANTINS

Categoria

Descrição do Risco

Matriz de Significância de Riscos Alocação Preferencial Impacto Público Privado

Probabilidade de Ocorrência Baixa

Média - baixa

Média - alta

Alta

Pré-Obra Baixo Atrasos na aquisição de terrenos

X

Médio-baixo Médio-alto

Significativo

Alto

Riscos de Terreno

Baixo Sobrecusto devido a variações no valor previsto de aquisição de terrenos ou compensações socioeconômicas

X

Médio-baixo Médio-alto

Significativo

Alto Baixo Brownfield - As estruturas existentes inadequadas para sustentar a nova demanda, ou mesmo melhorias e expansões

X

Médio-baixo

Significativo

Médio-alto Alto Baixo

Atrasos na qualificação de terrenos

X

Médio- baixo

Significativo

Médio-alto Alto

82

Matriz de Significância de Riscos Categoria

Descrição do Risco

Alocação Preferencial Público

Privado

Impacto

Probabilidade de Ocorrência Baixa

Média-baixa

Média-alta

Alta

Pré-Obra

Atrasos na obtenção de licenças e/ou autorizações

Riscos Socioambientais

Atraso por oposições ambientalistas

X

X

X

X

Contaminação do solo ou água durante a construção

X

Contaminação do solo ou água durante o tempo da parceria

X

Contaminação de terrenos próximos ao projeto

X

Aumento de custos e atrasos associados com descobertas históricas, geológicas e arqueológicas ou outras atinentes ao patrimônio cultural

X

Sobrecusto devido a compensações socioambientais

X

Baixo Médio-baixo Médio-alto Alto Baixo Médio-baixo Médio-alto Alto Baixo Médio-baixo Médio-alto Alto Baixo Médio-baixo Médio-alto Alto Baixo Médio-baixo Médio-alto Alto Baixo Médio-baixo Médio-alto Alto

Baixo Médio-baixo Médio-alto Alto

Significativo

Significativo Tolerável

Tolerável

Tolerável

Significativo

Significativo

83

Categoria

Descrição do Risco

Riscos Socioambientais

Atrasos ou alterações no projeto para viabilizar uso de terras indígenas

Matriz de Significância de Riscos Alocação Preferencial Impacto Público Privado Pré-Obra Baixo Médio-baixo Médio-alto

Baixa

Probabilidade de Ocorrência Média-baixa Média-alta

Alta

X Alto

Significativo

84

Probabilidade de Ocorrência Baixa

Média-baixa Média-alta

Alta

Tolerável Tolerável

Risco Financeiro

Matriz de Significância de Riscos Alocação Preferencial Categoria Descrição do Risco Impacto Público Privado Obra Baixo Médio-baixo Não obtenção do encerramento financeiro por X questões de financiamento Médio-alto Alto Baixo Médio-baixo Insuficiência de recursos para pagar a auditoria X por razões não imputáveis ao associado Médio-alto Alto Baixo Médio-baixo Alteração das condições de financiamento ou X refinanciamento Médio-alto Alto Baixo Médio-baixo Atraso ou ausência de pagamento da X contraprestação pecuniária ao associado Médio-alto Alto

Significativo

Tolerável

85

Categoria

Descrição do Risco

Matriz de Significância de Riscos Alocação Preferencial Impacto Público Privado

Probabilidade de Ocorrência Baixa

Média-baixa

Média-alta

Alta

Obra Baixo Previsões hidrológicas que ocasionem a implantação de elevado número de obras para garantir lâmina d'água mínima

X

Médio-baixo Médio-alto

Significativo

Alto Baixo Variações no volume de dragagem projetado no curso do rio

X

Médio-baixo Médio-alto

Significativo

Alto

Risco de Projeto

Baixo Variações no volume de dragagem projetado nos terminais hidroviários

X

Médio-baixo Médio-alto

Significativo

Alto Baixo Devido ao aumento do número de derrocamentos

X

Médio-baixo Médio-alto

Significativo

Alto Baixo Necessidade de criar canais laterais para a realização de eclusas

X

Médio-baixo

Significativo

Médio-alto Alto Baixo

Mudanças no projeto devido à imprevistos construtivos

X

Médio-baixo Médio-alto Alto

Significativo

86

Categoria

Descrição do Risco

Matriz de Significância de Riscos Alocação Preferencial Impacto Público Privado

Probabilidade de Ocorrência Baixa

Média-baixa

Média-alta

Alta

Obra Baixo

Risco de Projeto

Exigência de criação de obras solicitadas pela Autoridade Ambiental posteriores a expedição da licença/autorização por razões não imputáveis ao associado

X

Médio-baixo

Significativo

Médio-alto Alto Baixo

Ausência de concorrentes suficientemente capacitados para a realização do projeto

Médio-baixo

X

Médio-alto Alto

Significativo

Baixo Projeto ser inadequado para provimento adequado dos serviços

X

Médio-baixo Médio-alto Alto

Significativo

87

Categoria

Descrição do Risco

Matriz de Significância de Riscos Alocação Preferencial Impacto Público Privado

Probabilidade de Ocorrência Baixa

Média-baixa

Média-alta

Alta

Risco Construtivo

Obra

Obsolescência técnica e tecnológica no método construtivo que podem alterar o tempo ou a escolha do método

X

Sobrecusto devido ao aumento da quantidade de trabalho

X

Sobrecusto devido a variação de preços/indisponibilidade local de insumos, tecnologia e mão-de-obra

X

Sobrecusto devido a obras específicas de grande complexidade, como o caso do Pedral do Lourenço, Funil

X

Indisponibilidade de insumos e mão-de-obra local

X

Baixo Médio-baixo Médio-alto Alto Baixo Médio-baixo Médio-alto Alto Baixo Médio-baixo Médio-alto Alto Baixo Médio-baixo Médio-alto Alto Baixo Médio-baixo Médio-alto Alto

Tolerável

Significativo

Significativo

Significativo

Tolerável

88

Categoria

Descrição do Risco

Matriz de Significância de Riscos Alocação Preferencial Impacto Público Privado

Probabilidade de Ocorrência Baixa

Média-baixa

Média-alta

Alta

Risco de Relacionamento

Risco de Demanda

Pós-Obra

Sobredemanda que ocasione uma prestação inadequada do serviço

X

Variação nas receitas mínimas como resultado de mudanças na demanda

X

Cisões na Sociedade de Propósito Específico (SPE)

X

Empresas com inexperiência em PPP

X

Distribuição inadequada de responsabilidade ou autoridade

Ações judiciais contra ou por terceiros

X

X

X

X

X

Baixo Médio-baixo Médio-alto Alto Baixo Médio-baixo Médio-alto Alto Baixo Médio-baixo Médio-alto Alto Baixo Médio-baixo Médio-alto Alto Baixo Médio-baixo Médio-alto Alto Baixo Médio-baixo Médio-alto Alto

Tolerável

Significativo

Tolerável

Tolerável

Significativo

Tolerável

89

Categoria

Descrição do Risco

Matriz de Significância de Riscos Alocação Preferencial Impacto Público Privado

Probabilidade de Ocorrência Baixa

Média-baixa

Média-alta

Alta

Pós-Obra

Risco de Operação e Manutenção

Especificações técnicas estarem incoerentes com a realidade

Risco de órgão regulador do contrato modificar o plano de investimento ou as especificações do serviço

X

X

Disponibilidade hídrica incoerente com previsões de projeto

X

Sobrecusto por conta de variação nos preços para a prestação dos serviços operacionais, de assistência às atividades de navegação e dragagem

X

Baixo Médio-baixo Tolerável Médio-alto Alto Baixo Médio-baixo Médio-alto Significativo Alto Baixo Médio-baixo Médio-alto Significativo Alto Baixo Médio-baixo Significativo Médio-alto Alto

90