Ações possessórias em bem público

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Ações possessórias em bem público Ações possessórias em bem público Renato Saeger Magalhães Costa

Publicado em 08/2014. Elaborado em 07/2014.

O STJ tem entendido que bens públicos não são passíveis de posse pelos particulares. Diante disso, responde­se a questionamento de empresa pública estadual acerca da impossibilidade de sofrer ações possessórias quanto a terras de seu próprio domínio.  1. EMENTA CONSULTA ­ EMPRESA PÚBLICA ESTADUAL – BEM IMÓVEL OCUPADO POR POSSEIROS – IMPOSSIBILIDADE DE POSSE DE  BEM  PÚBLICO  POR  PARTICULARES  –  MERA  DETENÇÃO  –  PRECEDENTES  DO  STJ  –  REINTEGRAÇÃO  DE  POSSE  – INEXISTÊNCIA DO DEVER DE INDENIZAR.

2. PERGUNTA Determinada empresa pública estadual proprietária de vastos terrenos ainda não diretamente utilizados para suas atividades, verifica a presença de posseiros que há mais de 10 (dez) anos ocupam as suas terras. Diante de sua expansão econômica, a empresa pública deseja  obter  novamente  a  posse  de  todos  os  seus  imóveis.  Sabendo,  contudo,  que  existem  pessoas  em  seus  terrenos,  formula  a presente consulta e inquire acerca possibilidade de sofrer ações possessórias manejadas pelos atuais ocupantes das terras, e, se assim o for, se teria que pagar­lhes indenizações pelas eventuais benfeitorias realizadas nas áreas ocupadas.

3. RESPOSTA Inicialmente,  e  como  premissa  básica  para  a  interpretação  correta  de  tal  questionamento,  deve­se  entender  que  uma  empresa pública estadual integra a Administração Pública indireta de seu estado­federado. Nesses termos, é inegável que tais pessoas jurídicas, não obstante terem personalidade de direito privado, possuem prerrogativas e poderes tipicamente públicos, explorando, inclusive, serviços públicos.

Empresas  públicas  são  pessoas  jurídicas  de  direito  privado,  integrantes da  Administração  Indireta  do  Estado,  criadas  por  autorização  legal,  sob qualquer  forma  jurídicas  adequada  a  sua  natureza,  para  que  o  Governo exerça  atividades  gerais  de  caráter  econômico  ou,  em  certas  situações, execute  a  prestação  de  serviços  públicos.  (CARVALHO  FILHO,  2013, p.496). Ultrapassada essa premissa basilar, impende compreender, então, que o bem imóvel cujo domínio pertença a empresas públicas estaduais constitui­se, na verdade, em bem público, conforme lição clássica de Hely Lopes Meirelles:

[são  bens  públicos]  em  sentido  amplo,  todas  as  coisas,  corpóreas  ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações que pertençam,  a  qualquer  título,  às  entidades  estatais,  autárquicas, fundacionais e empresas governamentais. (MEIRELLES, 2004, p. 493).

É  bem  verdade,  quanto  ao  tema,  que  parcela  da  doutrina  discorda  da  qualificação  de  públicos  àqueles  pertencentes  às  pessoas jurídicas  de  direito  privado  integrantes  da  Administração  Pública  Indireta[1];  entretanto,  e  como  se  verá  adiante,  tal  premissa aparenta ser equivocada, razão pela qual se afirma, aqui, que os bens das empresas públicas estaduais são públicos. Há  de  ser  levado  em  consideração,  ainda,  que  no  caso  em  tela  os  bens  adquiridos  pela  empresa  pública  pertenciam  ao  estado­ membro  ao  qual  se  vincula  aquele  pessoa  jurídica,  sendo­lhe  outorgados,  os  imóveis,  para  a  consecução  /  expansão  de  suas atividades. Nesse toar, percebe­se que o imóvel era público e permaneceu público, ainda que sob a responsabilidade de pessoas jurídicas de direito  privado.  Resta  indubitável,  portanto,  que  o  terreno  da  empresa  pública  estadual  em  comento  é  típico  imóvel  público destinado à consecução de atividades públicas ou econômicas. Prosseguindo, então, impende assinalar que os bens públicos são de titularidade do Estado, e estão, portanto, submetidos a regime jurídico  de  direito  público.  Além  disso,  são  necessários  ao  desempenho  das  funções  públicas,  como  bem  afirmar  especializada doutrina:

Administração  Pública  é  um  conjunto  de  instituições,  o  que  significa  a existência  de  estruturas  organizacionais,  conjugando  a  atuação  de pessoas  para  a  satisfação  de  valores.  O  desempenho  das  funções institucionais  depende  de  um  conjunto  de  bens  que  se  constituem  nos instrumentos  materiais  de  promoção  dos  fins  buscados.  Esses  bens podem  ser  indicados,  no  caso  da  Administração  Pública,  como  bens públicos. (JUSTEN FILHO, 2005, p. 700). Significa dizer, em outros termos, que tais bens – independentemente se de uso comum do povo, se de uso especial ou dominicais –, gozam  de  privilégios  que  os  demais  bens  –  privados  –  não  gozam.  Desse  modo,  o  regime  jurídico  aplicável  é  próprio  do  direito público, não havendo incidência, aos bens públicos, daqueles institutos típicos do direito civil. O bem sob análise neste caso concreto – propriedade imóvel da empresa pública estadual –, então, não pode ser usucapido, nem, diga­se de passagem, possuído por particular. É exatamente este o ponto crucial para a resposta negativa à questão levantada pela empresa pública estadual. O  Superior  Tribunal  de  Justiça  tem  consolidado  o  seu  entendimento  de  que  os  bens  públicos  não  são  passíveis  de  posse  por particulares. Ou seja, nem mesmo seria correto denominar aqueles ocupantes de imóveis pertencentes à Administração Pública de “posseiros”, conforme se extrai dos precedentes abaixo colacionados.

INTERDITO  PROIBITÓRIO.  OCUPAÇÃO  DE  ÁREA  PÚBLICA, PERTENCENTE  À  “COMPANHIA  IMOBILIÁRIA  DE  BRASÍLIA  – TERRACAP”. INADMISSIBILIDADE DA PROTEÇÃO POSSESSÓRIA NO CASO. – A ocupação de bem público, ainda que dominical, não passa de mera detenção, caso em que se afigura inadmissível o pleito de proteção possessória  contra  o  órgão  público.  Não  induzem  posse  os  atos  de  mera tolerância (art. 497 do CC/1916). Recurso especial não conhecido. (STJ, REsp 146367/DF, Relator Ministro Barros Monteiro, Publicado em 14/03/2005) AGRAVO  REGIMENTAL.  RECURSO  ESPECIAL.  PROCESSO  CIVIL. NUNCIAÇÃO DE OBRA NOVA PARA PROTEÇÃO POSSESSÓRIA. BEM PÚBLICO.  AUSÊNCIA  DE  POSSE.MERA  DETENÇÃO  QUE  NÃO ENSEJA  A  PROTEÇÃO  REQUERIDA.  1.  Particular  não  exerce  posse sobre  bem  público,  restando  caracterizada  mera  detenção,  que  não legitima  proteção  possessória.  2.  Decisão  agravada  mantida  pelos  seus próprios fundamentos. 3. Agravo regimental desprovido. (STJ, AgRg no REsp  1190693/ES,  Relator  Ministro  Paulo  de  Tarso Sanseverino, Terceira Turma, Julgado em 20/11/2012)

Assim, é irrelevante o termo que se utiliza para caracterizar a detenção dos ocupantes do imóvel público, pelo simples fato do bem público não estar passível de transmissão / aquisição / posse nos moldes do direito privado, sendo impossibilitado aos detentores a usucapião, a posse, a alienação ou a propriedade do referido bem. De fato, os demais tribunais brasileiros têm ratificado tal entendimento do STJ, afirmando que a ocupação de particulares em bens públicos não gera qualquer situação juridicamente válida que se equivalha à posse.

[...]  A  ocupação  de  área  pública,  quando  irregular,  não  pode  ser reconhecida como posse, mas como mera detenção, resultando incabível o  manejo  de  interditos  por  parte  do  ocupante.  [...]  Comprovada  a ocupação  de  área  pública  pelo  autor,  não  há  de  se  falar  em  defesa  da posse  precária  mediante  interdito  proibitório,  como  se  tal  proteção possessória  tivesse  o  condão  de  sanear  irregularidades,  tampouco  há  de ser  reconhecido  o  direito  à  indenização  ou  a  prática  de  esbulho  pela Administração,  de  acordo  com  os  termos  do  art.  183  ,  §  3º  ,  da Constituição Federal e do art. 1.255 , 1ª parte do Código Civil. (TJPE, AC 0326940­5,  Relator  Desembargador  Ricardo  de  Oliveira  Paes Barreto, Publicado em 25/02/2014) A ocupação de bem público não passa de simples detenção, caso em que se  afigura  inadmissível  o  pleito  de  proteção  possessória  contra  o  órgão público.  ­  Não  induzem  posse  os  atos  de  mera  tolerância  (art.  497  do Código  Civil/1916  ).  Precedentes  do  STJ.  (TJRN,  AC  143424/RN, Relator  Desembargador  Expedito  Ferreira,  Primeira  Câmara Cível, Julgado em 08/02/2011) A partir da consolidada jurisprudência dos tribunais brasileiros, portanto, é possível afirmar categoricamente que os particulares que detêm  determinados  bens  públicos  jamais  poderão  manejar  ações  de  natureza  possessória,  pois  o  poder  fático  exercido  por particulares em bens públicos não se constitui em posse juridicamente aceitável, sendo impossível, assim, se olvidar que a mera tença constitua situação capaz de instituir demanda judicial possessória. Ademais, há muito já se pacificou que a alegação de posse sobre bem público não pode ser oposta ao ente público titular do domínio[2]. Ora, uma vez entendida que a ocupação de particulares em terras públicas é ilegal, não há de se falar em defesa da posse precária mediante  interdito  proibitório,  manutenção  /  reintegração  de  posse,  como  se  tal  proteção  possessória  tivesse  o  condão  de  sanear irregularidades por parte da empresa pública estadual supostamente invasora / turbadora – que, na verdade, é quem tem o domínio da área. Sobre o tema, e mais precisamente sobre os direitos que permeiam os detentores de bem público, Maria Helena Diniz ensina que

o  detentor  da  coisa  tem  apenas  posse  natural,  que  se  baseia  na  simples detenção  ou  mera  custódia  (Pothier),  não  tendo  o  direito  de  invocar  a proteção  possessória,  uma  vez  que  o  elemento  econômico  da  posse  está afastado. (DINIZ, 2006, p. 941­942). O Superior Tribunal de Justiça, em consonância com o que até aqui exposto, fulmina o entendimento contrário, retificando a posição de que a ocupação de imóvel público não pode ser entendida como posse, e, assim, não gera qualquer proteção possessória:

Conforme precedentes do STJ, a ocupação irregular de terra pública não pode ser reconhecida como posse, mas como mera detenção, caso em que se  afigura  inadmissível  o  pleito  da  proteção  possessória  contra  o  órgão público.  (STJ,  AgRg  no  REsp  1200736/DF,  Relator  Ministro César  Asfor  Rocha,  Segunda  Turma,  Publicado  em  08/06/2011) O  posicionamento  do  Tribunal  está  em  perfeita  harmonia  com  a jurisprudência  da  Corte,  consolidada  no  sentido  de  que  "a  ocupação  de bem público, ainda que dominical, não passa de mera detenção, caso em que  se  afigura  inadmissível  o  pleito  de  proteção  possessória  contra  o órgão público. Não induzem posse os atos de mera tolerância (art. 497 do CC/1916)"  .  (REsp  nº  146.367/DF,  Quarta  Turma,  Relator  o  Ministro Barros  Monteiro,  DJ  de  14/3/05)  (STJ,  AgRg  no  Ag  648180/DF, Relator  Ministro  Carlos  Alberto  Menezes  Direito,  Terceira Turma, Publicado em 14/05/2007) Por fim, e respondendo à última questão – acerca da possibilidade ou não de se pagar indenizações pelas virtuais benfeitorias que pudessem ser realizadas no imóvel da empresa pública estadual –, o STJ afirma que, quando vislumbrada a má­fé dos ocupantes de bem público, não lhes cabem quaisquer direitos. Vejamos este elucidativo julgamento:

ADMINISTRATIVO.  OCUPAÇÃO  DE  ÁREA  PÚBLICA  POR PARTICULARES.  CONSTRUÇÃO.  BENFEITORIAS.  INDENIZAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE.  1.  Hipótese  em  que  o  Tribunal  de  Justiça reconheceu que a área ocupada pelos recorridos é pública e não comporta posse,  mas  apenas  mera  detenção.  No  entanto,  o  acórdão  equiparou  o detentor  a  possuidor  de  boa­fé,  para  fins  de  indenização  pelas benfeitorias.  2.  O  legislador  brasileiro,  ao  adotar  a  Teoria  Objetiva  de Ihering, definiu a posse como o exercício de algum dos poderes inerentes à  propriedade  (art.  1.196  do  CC).  3.  O  art.  1.219  do  CC  reconheceu  o direito  à  indenização  pelas  benfeitorias  úteis  e  necessárias,  no  caso  do possuidor  de  boa­fé,  além  do  direito  de  retenção.  O  correlato  direito  à indenização  pelas  construções  é  previsto  no  art.  1.255  do  CC.  4.  O particular jamais exerce poderes de propriedade (art. 1.196 do CC) sobre imóvel  público,  impassível  de  usucapião  (art.  183,  §  3º,  da  CF).  Não poderá,  portanto,  ser  considerado  possuidor  dessas  áreas,  senão  mero detentor.  5.  Essa  impossibilidade,  por  si  só,  afasta  a  viabilidade  de indenização  por  acessões  ou  benfeitorias,  pois  não  prescindem  da  posse de  boa­fé  (arts.  1.219  e  1.255  do  CC).  Precedentes  do  STJ.  6.  Os  demais institutos civilistas que regem a matéria ratificam sua inaplicabilidade aos imóveis públicos. 7. A indenização por benfeitorias prevista no art. 1.219 do CC implica direito à retenção do imóvel, até que o valor seja pago pelo proprietário. Inadmissível que um particular retenha imóvel público, sob qualquer  fundamento,  pois  seria  reconhecer,  por  via  transversa,  a  posse privada  do  bem  coletivo,  o  que  está  em  desarmonia  com  o  Princípio  da Indisponibilidade do Patrimônio Público. 8. O art. 1.255 do CC, que prevê a  indenização  por  construções,  dispõe,  em  seu  parágrafo  único,  que  o possuidor poderá adquirir a propriedade do imóvel se "a construção ou a plantação  exceder  consideravelmente  o  valor  do  terreno".  O  dispositivo deixa cristalina a inaplicabilidade do instituto aos bens da coletividade, já que o Direito Público não se coaduna com prerrogativas de aquisição por particulares,  exceto  quando  atendidos  os  requisitos  legais  (desafetação, licitação etc.). 9. Finalmente, a indenização por benfeitorias ou acessões, ainda que fosse admitida no caso de áreas públicas, pressupõe vantagem, advinda  dessas  intervenções,  para  o  proprietário  (no  caso,  o  Distrito Federal). Não é o que ocorre em caso de ocupação de áreas públicas. 10. Como  regra,  esses  imóveis  são  construídos  ao  arrepio  da  legislação ambiental  e  urbanística,  o  que  impõe  ao  Poder  Público  o  dever  de demolição  ou,  no  mínimo,  regularização.  Seria  incoerente  impor  à Administração  a  obrigação  de  indenizar  por  imóveis  irregularmente construídos  que,  além  de  não  terem  utilidade  para  o  Poder  Público, ensejarão  dispêndio  de  recursos  do  Erário  para  sua  demolição.  11. Entender de modo diverso é atribuir à detenção efeitos próprios da posse, o  que  enfraquece  a  dominialidade  pública,  destrói  as  premissas  básicas do Princípio da Boa­Fé Objetiva, estimula invasões e construções ilegais e legitima, com a garantia de indenização, a apropriação privada do espaço

público.  12.  Recurso  Especial  provido.  (STJ,  REsp  945055/DF, Relator  Ministro  Herman  Benjamin,  Segunda  Turma, Publicado em 20/08/2009) A má­fé na detenção se assemelha àquela prevista na posse. A matéria, é tratada no artigo 1201 do Código Civil de 2002:

Art.  1201.  É  de  boa­fé  a  posse,  se  o  possuidor  ignora  o  vício,  ou  o obstáculo que impede a aquisição da coisa. Parágrafo único. O possuidor com justo título tem por si a presunção de boa­fé,  salvo  prova  em  contrário,  ou  quando  a  lei  expressamente  não admite esta presunção. Interpretando­se o supramencionado artigo pelo método da inversão, ter­se­ia asseverado que, caso o “possuidor” tivesse consciência de  que  o  imóvel  encontrava­se  obstaculizado,  e,  mesmo  assim,  ignorasse  o  vício,  continuando  a  “possuir”  o  bem  como  se  nada pudesse  impedi­lo  a  adquirir  a  coisa,  estar­se­ia  caracterizada  a  má­fé  na  “posse”  daquele  bem.  Do  mesmo  modo,  o  detentor  de imóvel público que sabe que o bem pertence à empresa pública estadual estará ocupando o terreno com indubitável má­fé. É porque, apenas “ter­se­á posse de boa fé se o possuidor estiver convicto de que a coisa, realmente, lhe pertence, ignorando que está prejudicando direito de outra pessoa, por não saber da existência de vício que lhe impede a aquisição da coisa” (DINIZ, 2006, p. 943). Como cediço, não se pode ocupar injustamente terreno alheio, ainda mais quando é bem público! Restando clara a impossibilidade de ressarcimento / indenização por qualquer investimento realizado pelos ocupantes de má­fé de determinado imóvel público. Nesse sentido,

A  ocupação  de  bem  público,  ainda  que  por  tolerância  do  titular  do domínio,  configura  posse  precária,  podendo  ser  retomada  a  qualquer tempo,  não  conferindo  ao  possuidor  o  direito  de  permanecer  no  imóvel ou  de  explorá­lo.  Além  de  precária,  a  ocupação  também  reveste­se  do atributo  da  má­fé,  porquanto  embora  em  princípio  houvesse  tolerância do INMETRO em relação aos réus, esta condição não mais vige nos dias atuais.  Tendo  em  vista  a  ocupação  se  revestir  de  caráter  precário,  não sendo  justa  nem  se  sustentando  em  boa­fé,  estando  exercida  sobre  bem público,  assim  reconhecida  pelo  próprio  recorrente,  não  lhe  sobejam direitos sobre o mesmo. (STJ, REsp 635.980/PR, Relator Ministro  José Delgado, Primeira Turma, Publicado em 27/09/2004)

ADMINISTRATIVO.  BEM  PÚBLICO.  AÇÃO  REINTEGRAÇÃO  DE POSSE.  ESBULHO.  POSSE  DE  MÁ  FÉ  1.  Caracterizado  o  esbulho  por parte dos réus que permaneceram no imóvel após terem sido notificados a  desocupá­lo,  viciando  a  posse  como  precária  e  de  a  má  fé.  2.  A  União comprovou,  não  só  ser  a  proprietária,  mas  legítima  possuidora,  e,  a alegação  do  ius  possessionis  anterior  é  fundamental,  sendo  certo  que  a União  adquiriu  a  posse  da  área  maior,  na  qual  se  inclui  a  parte  em questão e que em sede de ação possessória não se discute a propriedade, mas a posse. [...] 6.Não têm os réus qualquer direito à indenização, uma vez que caracterizada a posse de má fé, nem a União em receber perdas e danos, pois não logrou comprovar quaisquer danos ocorridos no imóvel. 7.Recurso  de  apelação  e  remessa  necessária  improvidos.  (TRF2,  AC 200251010050948/RJ,  Relator  Desembargadora  Federal Salete  Maccaloz,  Sétima  Turma  Especializada,  Publicado  em 23/09/2009) Reintegração  de  posse  ­  Bem  público  ­  Indenização  ­  Comprovada  a ocupação  indevida  do  bem  público,  não  há  que  se  falar  em  posse,  mas mera detenção, que não gera direito à indenização. Sendo a área ocupada maior do que a prevista na Medida Provisória nº 2.220/01, não há que se falar em concessão de uso especial de imóvel. Recurso improvido. (TJSP, APL  994061649180/SP,  Relator  Lineu  Peinado,  Segunda Câmara de Direito Público, Publicado em 16/03/2010) É com base no acervo jurisprudencial apresentado, então, que se afirma ser impossível a configuração da prática de esbulho pela Administração, ou mesmo o dever de pagamento de indenização a detentores de má­fé de imóvel público pertencente à empresa pública estadual.

4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 26. ed., São Paulo: Atlas, 2013. DINIZ, Maria Helena. Código Civil anotado. 12. ed., São Paulo: Saraiva, 2006. JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004. Consulta respondida em Recife/PE.

NOTAS [1]

 José dos Santos Carvalho Filho acredita que os bens pertencentes às empresas públicas e sociedades de economia mista são, na verdade, bens particulares, sujeitos à penhora e processo de execução. Diga­se de passagem, ademais, que tal entendimento tem sido defendido mediante a citação de alguns precedentes do STF, tal qual o MS 23.627/DF e o MS 23.875/DF. [2]

 STJ, REsp 792.527/DF, Relator Ministro Humberto Gomes de Barros, Terceira Turma, Publicado em 01/04/2008.

Autor Renato Saeger Magalhães Costa Bacharel  em  Direito  pela  Universidade  Católica  de  Pernambuco  ­  UNICAP.  Pós­graduando  em Direito Público na Universidade Anhanguera/Uniderp. Advogado em Urbano Vitalino Advogados. Colaborador em pesquisa e atualização de jurisprudência e legislação do livro "Súmulas do TCU ­ comentadas, anotadas e organizadas por assunto", 2ª edição, Salvador: JusPodivm.

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Informações sobre o texto Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT) COSTA, Renato Saeger Magalhães. Ações possessórias em bem público. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518­4862, Teresina, ano 19, n. 4167, 28 nov. 2014. Disponível em: . Acesso em: 15 mar. 2017.