Aplicação do modelo de parcerias público-privadas em perímetros públicos de irrigação: o caso brasileiro

FUNDAÇÃO PARA PESQUISA E DESENVOLVIMENTO DA ADMINISTRAÇÃO, CONTABILIDADE E ECONOMIA – FUNDACE

INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERAÇÃO PARA A AGRICULTURA – IICA

Ministério da Integração Nacional

MBA GESTÃO PÚBLICA

APLICAÇÃO DO MODELO DE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS EM PERÍMETROS PÚBLICOS DE IRRIGAÇÃO: O CASO BRASILEIRO

Cláudio Mascarenhas Braga Elio Citon Getúlio Varanda Jr. Juan R. Fleischmann Saenandoah Tiradentes Dutra Valdir Castelo Branco

Brasília 2006

1

CLÁUDIO MASCARENHAS BRAGA ELIO CITON GETÚLIO VARANDA JR. JUAN R. FLEISCHMANN SAENANDOAH TIRADENTES DUTRA VALDIR CASTELO BRANCO

APLICAÇÃO DO MODELO DE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS EM PERÍMETROS PÚBLICOS DE IRRIGAÇÃO: O CASO BRASILEIRO

Trabalho de conclusão de curso apresentado à FUNDACE e à CODEVASF como requisito para a conclusão do Curso de PósGraduação Lato Sensu em Gestão Pública, Turma V.

Orientadores: Prof.a. Dra. Claudia Souza Passador Prof. Dr. André Lucirton Costa

Brasília 2006

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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) A639

Aplicação do modelo de Parcerias Público-Privadas em perímetros públicos de irrigação: o caso brasileiro / Cláudio Mascarenhas Braga, Elio Citon, Getúlio Varanda Jr., Juan R. Fleischmann, Saenandoah Tiradentes Dutra, Valdir Castelo Branco. ------ Brasília: CODEVASF/IICA; São Paulo: FUNDACE, 2006. 160 p. : il. color. Inclui CD-ROM. Trabalho de conclusão de curso de pós-graduação lato senso em Gestão Pública apresentado à Fundação para Pesquisa e Desenvolvimento da Administração, Contabilidade e Economia – FUNDACE e à Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – CODEVASF. 1. Parcerias Público-Privadas. 2. Irrigação e Drenagem. 3. Financiamento. 4. Desenvolvimento Local. I. FUNDACE. II. IICA. III. CODEVASF. IV. Braga, Cláudio Mascarenhas. V. Citon, Elio. VI. Varanda Jr., Getúlio. VII. Fleischmann, Juan R. VII. Dutra, Saenandoah Tiradentes. VIII. Castelo Branco, Valdir. CDU 353 (81) (043)

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CLÁUDIO MASCARENHAS BRAGA ELIO CITON GETÚLIO VARANDA JR. JUAN R. FLEISCHMANN SAENANDOAH TIRADENTES DUTRA VALDIR CASTELO BRANCO

APLICAÇÃO DO MODELO DE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS EM PERÍMETROS PÚBLICOS DE IRRIGAÇÃO: O CASO BRASILEIRO

Trabalho de conclusão de curso apresentado à FUNDACE e à CODEVASF como requisito para a conclusão do Curso de PósGraduação Lato Sensu em Gestão Pública, Turma V.

Data da aprovação: _____/____/_____ Banca Examinadora: ________________________________________________ Claudia Souza Passador – Presidente da Banca Examinadora Profª Drª da FEA/RP/USP/FUNDACE ________________________________________________ João Luiz Passador Prof. Dr. da FEA/RP/USP/FUNDACE ________________________________________________ André Lucirton Costa Prof. Dr. da FEA/RP/USP/FUNDACE Brasília 2006

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RESUMO

A escassez de recursos públicos e as dificuldades encontradas por vários governos na gestão de projetos de irrigação motivaram a atual administração federal a buscar alternativas financeira e gerencial, respectivamente, para o equacionamento dessas questões. É nesse cenário que surgem as parcerias público-privadas, denominadas PPPs, largamente utilizadas em vários países europeus desde a década de 1980 e previstas na legislação brasileira desde 2004 no Brasil. A experiência das PPPs no setor da agricultura irrigada em âmbito mundial é escassa, não existindo modelo predefinido para essa nova aplicação. Assim, o objetivo deste estudo é analisar o emprego de arranjos de PPPs em perímetros públicos de irrigação, focando dois temas centrais: financiamento e gestão. Além de analisar o conceito de PPP, as experiências internacionais e a lei brasileira no setor, é feita também uma análise do modelo de irrigação pública proposto pela Codevasf. Identificado como o modelo mais próximo ao de PPPs, o Projeto de Irrigação do Tourão, colocado em operação pela Empresa há 27 anos, foi selecionado para estudo de seu processo de gestão, manutenção, produção e relação entre produtores. De forma a complementar a análise, foram também levantados os pontos de vistas de diferentes setores sobre a aplicação do modelo de PPP à irrigação, a saber: grande empresário, pequeno produtor, órgãos de fomento e financiamento, e Codevasf. Esse estudo pretende contribuir com a Codevasf na sua tentativa de trilhar uma alternativa para a implantação de novos projetos de irrigação que aumentem sua área irrigada, atualmente da ordem de 105.000 ha, e possibilitem um incremento substancial da produção de alimentos na região do semi-árido nordestino, uma das mais carentes em investimentos produtivos.

Palavras-chave:

Parcerias

Desenvolvimento Local.

Público-Privadas,

Irrigação

e

Drenagem,

Financiamento,

5

ABSTRACT

The lack of public funds, as well as the difficulties met by various federal administrations in irrigation projects public management, created the conditions now facing the present administration, who must search for financial and managerial alternatives in order to resolve these issues. In this context the known public/private partnership concept or PPP largely used in various European countries since the 80's, and foreseen in Brazilian legislation since 2004, comes into play. The role of PPP’s in irrigation and agriculture worldwide has been small to date, with no existing specific predetermined model for this new activity. Therefore, the objective of this study is to analyse the role of PPP’s for the public irrigation schemes, under two main frames: financing and management. In addition to the PPP’s concept analysis and international experience and Brazilian legislation, a proposed Codevasf public irrigation model is also presented. A Codevasf 27 years old irrigation project named Tourão was selected for the study of the management, maintenance, production and producers’ relationship, as the nearest to the PPP concept. The study also takes into account the positions of large, medium and small producers, as well as International Financing Agencies and Codevasf viewpoints, related to the PPP’s use in irrigation and agriculture. This work has the objective of contributing to Codevasf by finding an alternative to implement new irrigation schemes in order to raise the present total irrigated area of 105,000 ha, and so consequently to increase food production in the Northeast semi-arid zone of Brazil, one of the poorest in the country.

Keyword: Public-Private Partnerships, Irrigation & Drainage, Financing, Local Development.

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LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Opções para aquisição de projetos ………………………………..……………… 32 Figura 2: Empreendimento PPP - Irrigação ………………………………..……...……..… 63 Figura 3: Parceria Público-Privada – Irrigação Modelo A, Projetos Grupo 1 ……………... 66 Figura 4: Parceria Público-Privada – Irrigação Modelo B, Projetos Grupo 1 ……………… 67 Figura 5: Parceria Público-Privada – Irrigação Modelo B, Projetos Grupo 2 ……………… 68 Figura 6: Parceria Público-Privada – Irrigação Modelo B, Projetos Grupo 3 ……………… 69

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LISTA DE FOTOS

Foto 1: Estrutura do Projeto Tourão ………………………………..……...……………..… 86 Foto 2: Estação de Bombeamento N.º 1, Projeto Tourão …………………..……...……..… 88 Foto 3: Estação de Bombeamento Principal, Projeto Maniçoba .…………..……...……..… 89 Foto 4: Plantação de Cana de Açúcar – Projeto Tourão ………..…………..……...……..… 90

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AUPIT

Associação dos Usuários do Projeto de Irrigação do Tourão

BID

Banco Interamericano de Desenvolvimento

BIRD

Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento. Também conhecido

como Banco Mundial BNB

Banco do Nordeste do Brasil

BNDES

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

CeasaMinas

Central de Abastecimento de Minas Gerais

COAMPIT

Cooperativa Agrícola Mista do Perímetro Irrigado de Tourão

CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba CVSF

Comissão do Vale do São Francisco

DNOCS

Departamento Nacional de Obras Contra a Seca

FGP

Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas

IDH

Índice de Desenvolvimento Humano

K1

Tarifa cobrada pela Codevasf ao irrigante a cada semestre, proporcionalmente

a área ocupada por este último, correspondente ao retorno das inversões públicas no projeto K2

Tarifa cobrada mensalmente com base no volume de água consumida pelo

irrigante, relativa às despesas com operação e manutenção da infra-estrutura de uso comum MPOG

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

OSCIP

Organização da Sociedade Civil de Interesse Público

PPA

Plano Plurianual

PPP

Parceira (s) Público-Privada(s)

SPE

Sociedade de Propósitos Específicos

SUVALE

Superintendência do Vale do São Francisco

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SUMÁRIO

RESUMO ................................................................................................................................... 4 ABSTRACT................................................................................................................................ 5 LISTA DE FIGURAS................................................................................................................ 6 LISTA DE FOTOS .................................................................................................................... 7 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ................................................................................8 SUMÁRIO.................................................................................................................................. 9 1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................11 1.1.

PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS________________________________________ 14

1.2.

PROBLEMA E SUA IMPORTÂNCIA _______________________________________ 20

1.3.

OBJETIVOS ____________________________________________________________ 22

2. ANTECEDENTES: PPPs, IRRIGAÇÃO E DESENVOLVIMENTO............................ 23 2.1.

CONCEITO DE PPPs _____________________________________________________ 23

2.2.

ALOCAÇÃO DE RISCO E RESPONSABILIDADES NAS PPPs _________________ 30

2.3.

EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL DE PPPs EM IRRIGAÇÃO ________________ 32

2.4.

AS PPPs NO BRASIL _____________________________________________________ 41

2.5. EVOLUÇÃO E DESEMPENHO DA AGRICULTURA IRRIGADA NO SEMI-ÁRIDO BRASILEIRO _________________________________________________________________ 47

3. METODOLOGIA.............................................................................................................. 53 3.1.

ÁREA DE ESTUDO ______________________________________________________ 53

3.2.

ORIGEM DOS DADOS E INFORMAÇÕES __________________________________ 53

3.3.

MODELO ANALÍTICO ___________________________________________________ 55

4. APLICAÇÃO DO MODELO DE PPPs NOS PROJETOS DA CODEVASF ................ 63 4.1.

O MODELO SUGERIDO PELA EMPRESA__________________________________ 63

4.1.1.

Projetos do Grupo 1: Modelo A ___________________________________________ 64

4.1.2.

Projetos do Grupo 1: Modelo B ___________________________________________ 66

4.1.3.

Projetos do Grupo 2: Modelo A ___________________________________________ 67

4.1.4.

Projetos do Grupo 2: Modelo B ___________________________________________ 68

4.1.5.

Projetos do Grupo 3 _____________________________________________________ 69

4.2.

PROCESSO DE SELEÇÃO DE PARCEIROS ________________________________ 71

4.2.1.

Da Licitação Condições Gerais de Participação ______________________________ 71

4.2.2.

Período de Concessão____________________________________________________ 76

4.2.3.

EXECUÇÃO DAS OBRAS COMPLEMENTARES __________________________ 77

4.3.

IMPACTOS ECONÔMICOS E SOCIAIS ESPERADOS________________________ 80

4.4.

IMPORTÂNCIA DA PPP PARA A IRRIGAÇÃO _____________________________ 82

10

5. O PROJETO TOURÃO ....................................................................................................85 5.1.

HISTÓRICO E FUNDAMENTOS __________________________________________ 85

5.2.

O MODELO DE GESTÃO_________________________________________________ 87

5.3.

O MODELO DE PRODUÇÃO _____________________________________________ 89

5.4.

COINCIDÊNCIAS COM O MODELO DE PPP _______________________________ 91

6. ANÁLISE DAS ENTREVISTAS .....................................................................................93 6.1.

PERCEPÇÃO DOS PRODUTORES_________________________________________ 93

6.2.

PERCEPÇÃO DO SETOR PRIVADO _______________________________________ 94

6.3.

PERCEPÇÃO DAS AUTORIDADES FOMENTADORAS ______________________ 94

6.4.

PERCEPÇÃO DA CODEVASF_____________________________________________ 96

7. PPPs COMO ALTERNATIVA DE FINANCIAMENTO E GESTÃO DE PROJETOS PÚBLICOS DE IRRIGAÇÃO: UMA ANÁLISE ................................................................... 99 7.1.

PPPs: MAIS DO QUE ALTERNATIVA DE FINANCIAMENTO ________________ 99

7.2. PPPs: ALTERNATIVA DE SUSTENTABILIDADE PARA PROJETOS DE IRRIGAÇÃO ________________________________________________________________ 100 7.3.

PPPs: VIABILIDADE DA AGRICULTURA IRRIGADA ______________________ 103

7.4. CONSTRUÇÃO DE UM MODELO DE PPPs PARA A IRRIGAÇÃO: RECOMENDAÇÕES__________________________________________________________ 107

8. CONCLUSÃO ................................................................................................................. 111 BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................116 BIBLIOGRAFIA CONSULTADA........................................................................................123 APÊNDICE A: QUESTÕES ABORDADAS NAS ENTREVISTAS................................... 124 ENTREVISTAS COM EMPRESAS ÂNCORAS ___________________________________ 124 1. AGROVALE ........................................................................................................................................... 124 2. GRUPO TOLEDO................................................................................................................................... 129

ENTREVISTAS DOS PEQUENOS E MÉDIOS IRRIGANTES: ______________________ 133 1. COAMPIT ............................................................................................................................................... 133 2. AUPIT ..................................................................................................................................................... 136

ENTREVISTAS DAS AUTORIDADES FOMENTADORAS DAS PPPs: _______________ 138 1. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO................................................................................................... 138

ENTREVISTAS DOS REPRESENTANTES DE ORGANISMOS INTERNACIONAIS DE FINANCIAMENTO E CRÉDITO _______________________________________________ 143 1. BANCO MUNDIAL ............................................................................................................................... 143 2. BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO................................................................ 146

ENTREVISTAS COM FUNCIONÁRIOS DA CODEVASF __________________________ 151 1. DIRETOR DA ÁREA DE PRODUÇÃO ................................................................................................ 151 2. ÁREA DE PRODUÇÃO ......................................................................................................................... 155

ANEXO A: Indicadores de performance comparativos para sistemas de irrigação........... 157 ANEXO B: Artigo sobre a visão da Codevasf quanto às PPPs em projetos públicos de irrigação ................................................................................................................................. 159

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1. INTRODUÇÃO

No que se refere ao fomento à agricultura irrigada, o Estado brasileiro enfrenta hoje dois grandes problemas. O primeiro envolve a importância de dar continuidade à estratégia de implantação de projetos de irrigação como forma de fixação e melhoria da qualidade de vida do homem do campo, e de geração de trabalho e renda. O segundo, por sua vez, configura-se na dificuldade de alocação de recursos para a consecução de tal estratégia de desenvolvimento e na especificidade de gestão destes empreendimentos. Dessa forma, o Estado tem buscado, em modelos já aplicados em outros países, caminhos alternativos para a solução desta equação.

As parcerias público-privadas surgiram no início da década de 90 na Europa, primeiramente na Inglaterra. Elas apareceram como forma de financiamento de obras de infraestrutura, tendo em vista a escassez dos recursos públicos para este fim, e como complemento à política de privatizações que visava reduzir o tamanho do Estado.

Neste estudo busca-se estudar a utilização do modelo de PPPs como fonte alternativa para suprir a demanda do Estado no que se diz respeito ao financiamento e à gestão de projetos públicos de irrigação.

A pesquisa considera o histórico do modelo de irrigação até então adotado, que engloba o financiamento e a gestão pública de projetos em operação e considera suas diversas etapas, ou seja, a alocação de recursos, os estudos, a implantação, a operação, a manutenção e emancipação. Buscar-se-á dar foco ao financiamento e à gestão, trazendo à discussão os eventos que vieram a comprometer o modelo até então vigente.

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Assim, este trabalho foi organizado em sete seções. A primeira delas, este capítulo de introdução, apresenta, em termos gerais, as questões a serem debatidas na monografia.

A segunda seção deste trabalho apresenta a revisão bibliográfica dos temas aqui tratados, ou seja, PPPs e agricultura irrigada na região do semi-árido brasileiro. Busca esclarecer conceitos e antecedentes do modelo de parcerias público-privadas, assim como estudar a aplicação deste modelo de PPPs em projetos de irrigação no exterior, identificando lições aprendidas, além de abordar a legislação brasileira em PPP. No que se refere a projetos públicos de irrigação no semi-árido, esta seção apresenta a evolução e o desempenho da agricultura irrigada naquela região, os principais resultados alcançados e o papel da Codevasf no processo.

Após estabelecidos conceitos e históricos, a terceira seção detalha a metodologia utilizada, explicando que ferramentas foram aplicadas e quais os passos tomados ao longo da pesquisa.

A seguir, a quarta seção da monografia analisa o modelo de PPPs construído pela Codevasf para aplicação nos projetos de irrigação selecionados. São abordadas as justificativas para o uso de PPPs, as características principais do modelo proposto e a divisão de papéis, riscos e responsabilidades entre os parceiros. Além disso, os processo de seleção de parceiros privados, os impactos econômicos e sociais esperados e os incentivos e obstáculos para participação do setor privado também são estudados.

O quinto capítulo analisa a viabilidade da aplicação do modelo de PPPs para financiamento, gestão e exploração econômica de projetos de irrigação por meio do estudo de

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um projeto de irrigação da Codevasf já em funcionamento. Compreende, dessa forma, o estudo das características, funcionamento, organização, gestão e produção no Projeto Tourão, implantado pela Empresa no município de Juazeiro, no norte da Bahia. O Projeto é dedicado ao plantio da cana-de-açúcar, com gestão realizada pela Associação dos Usuários dos Projetos de Irrigação do Tourão, a AUPIT. A escolha do Tourão justifica-se pela similaridade da organização interna do projeto com aquela proposta para a gestão de projetos de irrigação sob o modelo de PPPs, que consiste em centralizar a atuação em uma única cultura, e com a presença de uma empresa âncora responsável pelo processamento e comercialização da produção de PPPs. O aperfeiçoamento deste modelo poderá servir como base para a implantação de projetos de irrigação em outras áreas disponíveis no Vale São Francisco, onde a Codevasf tem interesse em aplicar a Lei das PPPs.

As informações levantadas por meio de entrevistas são comentadas na sexta seção. Além da analisar os pontos de vista e informações oferecidas, faz-se também uma comparação entre o posicionamento dos diversos setores representados: produtores, setor privado, instituições de fomento às PPPs e a própria Codevasf.

O sétimo capítulo, por sua vez, realiza uma síntese das análises realizadas e apresenta os resultados e conclusões da pesquisa, avaliando o cumprimentos dos objetivos propostos. A partir de tais resultados, são colocadas recomendações e sugestões para o uso das PPPs pela Codevasf como instrumento de promoção do desenvolvimento integrado das regiões onde atua.

Assim, chegamos, ao capítulo de encerramento da monografia, a conclusão, que busca revisar todo o trabalho de pesquisa e análise realizado. Recupera os objetivos da monografia e

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analisa sua consecução. Apresenta as limitações encontradas durante o processo de pesquisa e resume as principais conclusões encontradas.

Como metodologia, foram adotados os modelos exploratório e histórico. As informações foram obtidas a partir de entrevistas realizadas com fomentadores da política de PPPs, produtores e gestores do Projeto Tourão, funcionários da Empresa, representantes de órgãos internacionais e do setor privado. De forma complementar, foram utilizados documentos do Governo Federal e da Codevasf, tanto no que se refere à aplicação do modelo de PPPs ao setor de irrigação e drenagem quanto no que se refere à gestão e produção dos projetos públicos de irrigação já em funcionamento.

1.1.

PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

Ao longo de sua história, a Codevasf implantou 25 perímetros públicos de irrigação em diversos pontos do Vale do São Francisco. Para tal, ela identificou e selecionou não apenas as áreas propícias, mas também os produtores para cada projeto, passando pela construção de toda a infra-estrutura hidráulica, elétrica e mesmo viária. Recursos do orçamento federal e empréstimos tomados junto a organismos internacionais financiaram a atuação da Empresa durante toda a sua história.

A partir da década de 1990, no entanto, a escassez de recursos do Governo Federal e as restrições enfrentadas pelo Brasil quanto ao acesso a financiamentos internacionais acabaram por limitar a capacidade de investimento da Codevasf. Em conseqüência, foram paralisados estudos e obras de implementação de novos projetos e expansão de perímetros já existentes.

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Nesse sentido, é importante o trabalho de Da Silva (2004) sobre PPPs, no qual demonstra o alto custo que o Brasil paga pela opção de priorizar a estabilidade econômica em contraponto à realização de investimentos essenciais para o tão esperado desenvolvimento, ao longo da década passada. Da Silva apresenta uma síntese das medidas adotadas nessa direção, e dos resultados obtidos, apontando, com base em dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, a relação direta existente entre investimentos públicos e privados. Ele constata que a queda de investimento público contribui diretamente para a queda de investimento privado; ou seja, a redução da aplicação de recursos públicos na atividade econômica implica diminuição de infra-estrutura básica, dificultando assim a entrada de capital proveniente do setor privado.

Em estudo sobre modelos alternativos de financiamento da infra-estrutura no Brasil, o Ministério do Planejamento afirma que:

Em função das profundas transformações por que passa a economia brasileira, mormente em relação à redefinição do papel do Estado, a retomada do investimento não se dará nos mesmos moldes do cenário anterior, quando o setor público liderou o processo de desenvolvimento, seja na qualidade de principal provedor de recursos e garantias, seja como principal executor. (ATHAYDE, 2002, p. 1)

Assim, conclui o estudo, a “viabilização dos empreendimentos de infra-estrutura demandados pelo crescimento econômico passa, então, pela mobilização de novas fontes de financiamento e atração de investidores oriundos do setor privado e/ou externo” (ATHAYDE, 2002, p. 2).

O modelo de parcerias público-privadas foi considerado uma alternativa inovadora voltada para acesso ao capital do setor privado, com vistas ao desenvolvimento de projetos de infra-estrutura. Após um processo de estudo e definição, tanto de projetos a serem incluídos

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como de regras a serem seguidas para a implantação de PPPs no Brasil, a lei que as regulamenta entrou em vigor em 31 de dezembro de 20041.

O que seriam, então, as parcerias público-privadas? Segundo definição do Ministério do Planejamento, seriam:

contratos entre o setor público e privado com o objetivo de entregar um projeto ou um serviço tradicionalmente provido apenas pelo setor público. Em diversos países, a avaliação de vários projetos já implementados ao abrigo do conceito e da metodologia PPP vem apresentando de forma muito nítida ganhos de eficiência e de qualidade na prestação de serviços. (ATHAYDE, 2002, p. 7)

Assim, as PPPs geralmente envolvem “o projeto, o financiamento, a construção, a operação e a manutenção dos equipamentos e serviços de infra-estrutura” (ATHAYDE, 2002, p. 9).

É importante notar que a implantação de arranjos de parceiras público-privadas depende do ambiente macroeconômico, social, legal político e regulatório do país. Para diversos analistas, o modelo de PPPs encerra uma série de benefícios que os torna uma das alternativas mais atrativas para financiamento de projetos de infra-estrutura em todo o mundo2. Entre elas, podemos citar: maior relação custo-benefício no gerenciamento dos riscos do projeto; economia de recursos e aumento dos benefícios, dada a execução mais rápida dos projetos e a redução dos custos ao longo do ciclo de vida do projeto; acesso à inovação e à habilidade gerencial do setor privado; melhor alocação de risco, atribuído ao parceiro, a princípio mais hábil a gerenciá-lo; melhor qualidade dos serviços; maior transparência dos 1

Trata-se da Lei n.º 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que “institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública”. 2 Ver relatório do MPOG sobre “Modelos Alternativos de Financiamento com Ênfase na Infra-Estrutura: Parcerias PúblicoPrivadas”, disponível em: . Também a publicação da Comissão Européia, “Diretrizes para parcerias público-privadas Bem-Sucedidas”, disponível em:

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gastos públicos; redução da pressão no orçamento público, reduzindo o déficit fiscal; e, por fim, a conseqüente otimização de recursos para o governo e a comunidade.

Mesmo admitindo a longa experiência e participação privada já existentes em estradas, e no setor de águas e esgotos, é praticamente inexistente a aplicação de parcerias públicoprivadas em projetos hídricos de grande escala no setor rural. Estudo realizado para o Ministério da Agricultura da Nova Zelândia (HEILER, 2002), em 2002, não apresenta qualquer exemplo de aplicação do modelo de PPPs para projetos de infra-estrutura hídrica aplicados ao setor de irrigação. O que de mais parecido se encontrou foi o uso de PPPs para fornecimento e operação de sistemas públicos de abastecimento de água.

Em 2005, dois eventos internacionais discutiram o papel das parcerias públicoprivadas na agricultura irrigada, ambos com apoio do Banco Mundial - o que certamente evidencia o interesse de diversos países do mundo na aplicação do modelo nesse setor. A Semana da Água 2005, realizada entre os dias 1º e 3 de março na cidade de Washington, Estados Unidos, destacou a importância da história do setor privado no desenvolvimento da agricultura irrigada em todo o mundo (BANCO MUNDIAL, 2005). Ao mesmo tempo, observou que o uso de PPPs no setor tem sido bastante tímido:

The private sector has been very active in taking the lead - with or without Government support - in investing and managing individual and small-scale irrigation and drainage systems in many regions of the world. This has been particularly the case through impressive groundwater irrigation development in countries as diverse as India, Bangladesh, Jordan, Yemen, Kenya, Morocco, and Tunisia. However, public private partnerships (PPPs) have been rather timid in financing and/or managing medium to large-scale irrigation and drainage schemes.3 3

“Em muitas regiões do mundo, o setor privado tem assumido a liderança – com ou sem o apoio governamental – do investimento e gestão em sistemas de irrigação e drenagem de pequena escala. Houve um impressionante desenvolvimento de irrigação com águas subterrâneas em países tão diversos quanto Índia, Bangladesh, Jordânia, Iêmen, Quênia, Marrocos e Tunísia. Entretanto, tem sido particularmente tímido o papel das parcerias público-privadas (PPPs) no financiamento e/ou gestão de planos de irrigação e drenagem de média e larga escala” (tradução dos autores).

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O 8º Seminário Internacional Sobre Gerenciamento Participativo da Irrigação, realizado na França, entre 9 e 13 de maio, tratou de casos concretos de uso de PPPs na irrigação pública, identificando três possibilidades para essa modalidade de PPPs na agricultura irrigada (PETER, 2005) a saber: (a) associações de usuários de água que, investidas de poder, contratam serviços de fornecedores profissionais; (b) agências de irrigação reformadas com autonomia, com abordagem orientada para prestação de serviços; e (c) agências de irrigação profissionalizadas.4

Ambos eventos trataram com destaque o projeto Guerdanne, no Marrocos, considerado o primeiro em grande escala no mundo a utilizar-se do modelo de parcerias público-privadas. Com contrato assinado em agosto de 2004, o projeto foi financiado em parte pela Corporação Financeira Internacional - IFC, braço do Banco Mundial para o setor privado.

Exemplos anteriores ao Guerdanne podem ser encontrados no Chile, na França e na Austrália. Vale mencionar o caso do Chile, onde a empresa Embalse Illapel S.A. recebeu, em 2001, concessão para a construção de uma represa e estrutura de transporte, além da modernização da rede de distribuição de água. Na França, por sua vez, a CACG fornece serviços de irrigação, enquanto que a SCP e a BRL, além de irrigação, fornecem abastecimento de água industrial e municipal.

No Brasil, uma iniciativa inovadora incluiu na carteira de PPPs do Governo Federal alguns dos projetos de irrigação da Codevasf em implantação. Por tratar-se de iniciativa pioneira no mundo, com pouquíssimos precedentes, como mencionado, a aplicação de 4

O evento, que faz parte de um série de seminários internacionais sobre gestão participativa da irrigação, teve como tema “Tendências emergentes em parcerias público-privadas no setor de irrigação”. Maiores informações

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parcerias público-privadas no financiamento e operação de projetos públicos de irrigação levanta uma série de dúvidas e questionamentos quanto à viabilidade do modelo nesse setor.

Assim, a pedido da Codevasf, o Banco Mundial realizou uma consultoria sobre parcerias público-privadas em perímetros públicos de irrigação. O relatório final, divulgado em março de 2005, apresenta conceitos e análises sobre custos, organização, benefícios e riscos esperados. O relatório destaca o seguinte:

Não resta dúvida de que, para a execução das PPPs, além de elementos normativos de regulamentação da Lei, serão necessários novos procedimentos de identificação, enfoque, formulação, implantação e implementação de projetos (project finance) que contenham as bases estratégicas e operacionais do que propõe a parceria contratual. [...] A atratividade de um Projeto ou de um Perímetro de Irrigação como Plano de Investimentos será função da capacidade demonstrada de retornos ou de receitas. (WAGNER & MARZALL, 2005, p. 13)

No que se refere à instrumentalização das PPPs em projetos públicos de irrigação, o mencionado relatório lembra que o setor privado interessado em investir em um projeto de irrigação teria que constituir uma Sociedade de Propósitos Específicos. Essa SPE assinaria com o Estado um contrato de Concessão por um período determinado, no qual seria responsável por: •

Finalizar os investimentos necessários para colocar o Perímetro em operação. Estes investimentos seriam financiadas pela SPE e o Estado nas porcentagens determinadas em cada caso. A SPE deveria aportar inicialmente a totalidade do investimento, que seria recuperada quando o Perímetro entrasse em operação. O Estado faria, ainda, aportes nas etapas estabelecidas no contrato na medida em que as áreas entrassem em operação. Um fundo garantidor do Estado seria estabelecido para garantir o aporte governamental;

•

Executar a operação e manutenção dos perímetros; e

podem ser encontradas no site do evento: http://www.inpim.org/leftlinks/Seminars/EighthSeminar.

20

•

Promover a produção agrícola, seu processamento e comercialização.

A SPE receberia o retorno pelas suas inversões e gastos através de uma tarifa adicional a ser paga pelos usuários. As tarifas já existentes para o pagamento das inversões ao Estado é denominada K1, e a tarifa para o pagamento da operação e manutenção seria denominada K2. Outras formas de retorno também poderão ser estabelecidas em contrato, como aportes adicionais do Estado e concessões de terras.

Finalmente, o parecer do Banco Mundial é favorável à aplicação do modelo de parcerias público-privadas nos projetos de irrigação da Codevasf. Isso porque, na avaliação do Banco, além de viabilizar a finalização e operação dos projetos, as PPPs trariam benefícios econômicos para os parceiros privados – com taxas econômicas de retorno dos investimentos superiores a 18% –, e sociais para a população em geral – dada a geração de empregos diretos e indiretos e a redução da pobreza.

Além disso, também haveria benefícios ambientais e avanços estratégico-gerenciais em cada perímetro, dada a profissionalização da atividade a partir da entrada do parceiro privado. Por fim, a própria Codevasf seria beneficiada, uma vez que alcançaria uma redução das despesas públicas diretamente relacionadas à conclusão dos projetos.

1.2.

PROBLEMA E SUA IMPORTÂNCIA

As experiências encontradas de aplicação das PPPs em irrigação são relativas a serviços de engenharia, distribuição de água e operação e manutenção dos sistemas que compõem o

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projeto. No Brasil, pretende-se que as PPPs avancem, incorporando a produção e comercialização à carteira de atividades contratadas.

Nesse sentido, a estrutura, gestão e funcionamento do perímetro de irrigação Tourão, implantado pela Codevasf no município de Juazeiro, Bahia, aproxima-se bastante do modelo proposto de PPPs para irrigação. Em operação há 27 anos, o perímetro é gerido pela Associação dos Usuários do Projeto de Irrigação Tourão – AUPIT, possuiu uma produção voltada exclusivamente para a cana-de-açúcar e conta com a presença de uma grande usina processadora, a Agrovale, que funciona como a empresa âncora do perímetro.

Desta forma, o presente estudo analisa a seguinte questão: é viável a utilização do modelo do Projeto Tourão como referência para aplicação das PPPs a novos projetos de irrigação da Codevasf?

O papel e os deveres do setor público para o sucesso das parcerias público-privadas, assim como a legislação brasileira sobre o tema, têm sido bastante discutidos. No entanto, é necessário definir com clareza o papel do setor privado, especialmente no que se refere ao caso específico dos perímetros de irrigação, onde a concessão implica em mais do que uma simples manutenção de infra-estrutura.

O presente estudo busca fornecer subsídios para que a Codevasf possa melhor se estruturar quanto à aplicação do modelo de PPPs nos perímetros de irrigação sob sua responsabilidade. Procura, também, fornecer informações que possam ser aplicadas ao nível gerencial da Empresa, permitindo à Codevasf e, consequentemente, ao Governo Federal,

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construir uma melhor proposta para aplicação das PPPs como alternativa de financiamento e gestão em perímetros de irrigação.

1.3.

OBJETIVOS

a) Objetivo Geral Analisar a aplicação do modelo de parcerias público-privadas como alternativa de financiamento, gestão e exploração econômica de projetos de irrigação da Codevasf, a partir do estudo do Projeto Tourão.

a) Objetivos Específicos •

Analisar o modelo proposto pela Codevasf para a realização de parcerias público-privadas no setor de irrigação, identificando os papéis reservados aos setores público e privado;

•

Estudar o funcionamento do Projeto de Irrigação Tourão, implantado pela Codevasf na Bahia, com a finalidade de reunir dados e informações que possibilitem identificar falhas e pontos fortes na relação entre setor privado e Poder Público;

•

Identificar os incentivos e obstáculos para participação do setor privado no financiamento, operação e gestão de perímetros públicos de irrigação na área de atuação da Codevasf;

•

Estudar casos de parcerias público-privadas em projetos de irrigação no mundo, relatados pela bibliografia, identificando suas falhas e pontos fortes.

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2. ANTECEDENTES: PPPs, IRRIGAÇÃO E DESENVOLVIMENTO

Antes de analisar a aplicação do modelo de PPPs ao financiamento e gestão de perímetros públicos de irrigação no Brasil, é necessário identificar os conceitos que serão utilizados ao longo deste trabalho, como a própria definição de parcerias público-privadas. Faz-se necessário, também, levantar antecedentes e analisar o ambiente atual em que se insere a proposta de uso de parcerias público-privadas na irrigação. Desta forma, a seguir, nesta seção, são apresentados tanto o conceito de PPPs como as experiências internacionais de uso das PPPs no setor de irrigação. A recente legislação brasileira sobre as parcerias público-privadas é analisada e realiza-se, também, um pequeno histórico dos investimentos governamentais em agricultura irrigada na região do semi-árido brasileiro. Tudo como parte do referencial bibliográfico utilizado como base para esta monografia.

2.1. CONCEITO DE PPPs

Um estudo da Comissão Européia define as PPPs como parcerias "between various public administrations on the one hand and legal persons subject to private law on the other, for the purpose of designing, planning, constructing, financing and/or operating an infrastructure project” (HEILER, 2002, p. 1) 5.

As parcerias público-privadas, assim, constituem formas específicas de “cooperação entre as autoridades públicas e as empresas, tendo por objetivo assegurar o financiamento, a

5

Parceria “entre autoridades públicas, de um lado, e pessoas jurídicas sujeitas ao direito privado de outro, para o propósito de conceber, planejar, construir, financiar e/ou operar um projeto de infra-estrutura”. Tradução dos autores.

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construção, a renovação, a gestão ou a manutenção de uma infra-estrutura ou a prestação de um serviço” (COMISSÃO EUROPÉIA, 2004, p. 3).

Segundo as definições acima, uma série de iniciativas diversas poderiam ser classificadas como parcerias público-privadas. A própria distribuição de papéis entre setores público e privado em uma relação de parceria pode atingir inúmeras configurações. Como bem lembra a Comissão Européia (2003, p. 13),

as abordagens de Parcerias Público-Privadas (PPP) estão distribuídas ao longo de um espectro. De um lado, o setor público assume toda a responsabilidade pelo financiamento construção, operação e manutenção dos ativos, com a responsabilidade de assumir todos os riscos associados. No outro extremo, o setor privado assume todas essas responsabilidades. A maioria esmagadora das abordagens de PPP se situa no meio do espectro, com a divisão de riscos e responsabilidades entre o setor público e os seus parceiros privados, segundo seus pontos fortes e fracos.

Pasin e Borges (2004, pp. 182-183), buscando a melhor definição para o caso brasileiro, estabelecem um esclarecedor escalonamento das diversas espécies de parcerias entre os poderes públicos e o setor privado que abrange desde a compra, diretamente ou através de terceirizados, de produtos e serviços do setor privado até a transferência de ativos ao setor privado, por meio de privatizações. As PPPs se situam em um estágio anterior ao da privatização, e mesmo ao do project finance6, configurando-se em uma situação em que “o Estado transfere uma atividade própria ou não (não necessariamente através de concessão), com retorno insuficiente ou desconhecido, garantindo ao setor privado a atratividade do empreendimento por meio de recursos públicos”.

6

Pasin e Borges (2004, p. 187) fazem distinção entre PPP e project finance, definindo este como “uma forma de engenharia financeira que tem um desenho mais voltado para a realização de um fluxo de caixa previsível ou estipulado, colocado nos ativos do próprio objeto, com baixa ou nenhuma solidariedade dos patrocinadores, cabendo às partes identificar e tentar mitigar os riscos previsíveis. O seu ideal de aplicação é nas atividades de serviço público com retorno viável e monopólio legal ou natural (energia, telecomunicações etc.). Na PPP, como

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Ao contrário do que a princípio possa parecer, a cooperação entre setores público e privado não é nova. Já no século XVIII o Estado absolutista realizava

grandes intervenções de infra-estrutura para o desenvolvimento da indústria e da agricultura. De modo considerado cíclico (LODOVICI, 1992, p. 158), entre os séculos XVIII e XIX, as idéias liberais pregam a diminuição do Estado e sua retirada da seara econômica, o que ocorreu via privatizações e cooperações (parcerias), cabendo à Administração Pública uma importante tarefa reguladora. (SILVA, 2004, p. 2)

A Suécia, por exemplo, no final do século XIX, desenvolveu uma tradição de íntima parceria público-privada numa extensão sem paralelos nos outros países”, que começou “a partir do envolvimento do Estado com esquema de irrigação e drenagem para a agricultura” (CHANG, P. 76).

A partir da década de 1970, os choques do petróleo criaram um quadro de escassez internacional de recursos. Além disso, a partir da década seguinte,

verifica-se o arrefecimento do ritmo de crescimento econômico mundial e o questionamento quanto à eficiência de atuação do Estado nos setores de infraestrutura. No final dos anos 80 e início de 90, em meio a todas essas dificuldades, levantam-se dúvidas com respeito à capacidade gerencial do Estado. Inicia-se um movimento a favor das reformas que preconizavam o chamado Estado Mínimo. O argumento era que, com a diminuição do tamanho do Estado, a prestação do serviço público melhoraria, na medida em que se evitariam despesas desnecessárias, substituindo o uso perdulário da máquina estatal pelo seu uso racional. (DA SILVA, 2004, p. 37)

Cresceu, assim, o interesse dos Estados em ampliar seu campo de busca de recursos para investimento, por meio de reformas administrativas e tributárias, e pela atração do capital privado para empreendimentos públicos.

impera o interesse público, pode não haver qualquer fluxo de caixa ou ele ser pouco previsível ou até insuficiente para considerar-se sua implementação”.

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As reformas administrativas buscavam a “a racionalização de atividades [do Estado] e enxugamento de seu tamanho para diminuir despesas com a diminuição de obrigações e redução do quadro de funcionários públicos” (SILVA, 2004, p. 2). As reformas tributárias, por sua vez, tinham como objetivo “ampliar a captação de tipos de tributos, alíquotas e expansão da base tributária” (SILVA, 2004, p. 2).

Além do enxugamento de despesas e aumento das receitas, os Estados também passaram a buscar, de forma mais sistematizada,

atrair o dinheiro do capital privado, para levantar e alocar tais recursos em seus projetos, numa proposição de parceria com o capital privado, para que juntos pudessem, Estado e empreendedores capitalistas, desenvolverem projetos de interesse social. Estado e capitalistas desenvolvendo, fornecendo e preservando serviços e bens públicos, produzindo o bem-estar social e criando um ambiente favorável para o desenvolvimento material, educacional, cultural, social e político da sociedade (SILVA, 2004, p. 2).

O conceito contemporâneo de parcerias público-privadas foi lançado no Reino Unido em 1992 como um programa para aumentar o acesso ao capital do setor privado para o desenvolvimento de projetos de infra-estrutura. Dentro da Private Finance Initiative, PFI, ou Iniciativa de Financiamento Privado, política geral de PPPs naquele país, já foram realizados centenas de projetos nos mais diversos setores de infra-estrutura de serviços públicos, como “metrôs, rodovias, saneamento e esgotos, prisões, hospitais, habitação e até delegacias de polícias e postos de bombeiros” (HADDOCK, 2004).

É importante notar que,

Para que a PPP traga, de fato, vantagens representativas à sociedade, em relação à sua alternativa, que seria a pura e simples realização de gastos públicos pelo Estado, alguns aspectos devem ser observados. A PPP deve proporcionar ao setor público alguma economia mensurável ou ganho identificado de eficiência; em caso contrário, corre o risco de se tornar apenas uma forma de deslocar gastos presentes para uma necessidade de fluxo de desembolsos futuros. Assim, é preciso muita

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atenção ao serem analisados eventuais projetos que considerem a utilização da PPP no sentido empregado. (PASIN & BORGES, 2003, pp. 183-184)

Nesse sentido, os projetos de PPPs no Reino Unido apresentam números bastante interessantes no que se refere à eficiência e à economia geradas pelo programa aos cofres públicos. Um relatório elaborado em 2003 pelo Tesouro do Reino Unido sobre a PFI constatou que, entre os 61 projetos então finalizados, 89% foram concluídos no prazo previsto, ou mesmo antes, sendo que nenhum deles ultrapassou o orçamento previsto (HM TREASURY, 2003, p. 4). Antes deste, em 2000, um estudo da consultoria Arthur Andersen sobre PPPs analisou 29 projetos, o equivalente a um terço dos projetos em execução naquele ano, que registraram uma economia média de 17% em relação aos projetos executados somente pelo setor público (THE TREASURY TASKFORCE LIMITED, 2000, p. 6).

A partir do sucesso das PPPs no Reino Unido, estas foram sendo adotadas cada vez mais por vários países na realização de projetos de infra-estrutura, principalmente nos setores de transporte e abastecimento de água em áreas urbanas. Irlanda, Portugal, Polônia, Hungria e o próprio Reino Unido são exemplo de países que utilizaram o modelo de PPPs para construção e revitalização de rodovias. Na Eslovênia e na França foram executados importantes projetos de parcerias público-privadas no tratamento de esgoto e abastecimento de água. Sua aplicação expandiu-se para Ásia, Oceania, África e América Latina, onde encontrou países com sérias restrições orçamentárias, volumosas dívidas públicas e precária infra-estrutura. Na América do Sul, o Chile é o país que mais se utilizou do modelo, que passou a vigorar em múltiplos setores a partir de 1990. (PASIN & BORGES, 2003, pp. 175178)

Novamente no caso do Reino Unido, seu setor financeiro

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continua a demonstrar interesse em financiar PPPs. De janeiro a outubro de 2003, 46 projetos receberam financiamento. Em 2002, foram 59; em 2001, 51; e em 2000, 55 (segundo o ProjectWare). A capacidade do mercado de absorver as transações futuras que o governo está planejando é inquestionável. (HADDOCK, 2004)

Para muitos analistas, o interesse crescente na adoção das parcerias público-privadas nos mais diversos setores e países explica-se por este modelo encerrar uma série de benefícios que o torna uma das alternativas mais atrativas para financiamento de projetos de infraestrutura em todo o mundo. Entre elas, podemos citar (ATHAYDE, 2002; COMISSÃO EUROPÉIA, 2003; HEILER, 2002): a) maior relação custo-benefício no gerenciamento dos riscos do projeto; b) economia de recursos e aumento dos benefícios, dada a execução mais rápida dos projetos e a redução dos custos ao longo do ciclo de vida dos mesmos; c) acesso à inovação e à habilidade gerencial do setor privado; d) melhor alocação de risco, atribuído a um parceiro que é, a princípio, mais hábil para gerenciá-lo; e) melhor qualidade dos serviços oferecidos aos cidadãos; maior transparência dos gastos públicos; redução da pressão no orçamento público, diminuindo o déficit fiscal; e f) conseqüente otimização de recursos para o governo e a comunidade.

Para o entendimento da expansão do uso de arranjos de PPPs no mundo, é essencial notar que essas parcerias adquiriram duas importantes características, ou motivadores, adicionais à de suprir necessidades de financiamento do setor público.

Em primeiro lugar, acredita-se que as PPPs, ao promoverem a interação entre setores público e privado, podem “injetar na prestação de serviços públicos os valores eficiência, eficácia e qualidade de classe mundial” (SILVA, 2004, p. 2), entendidos como valores

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culturais típicos do setor privado. Nesse sentido, o governo britânico, já em 2001, afirmava que “it does not matter who provides public services (it could be public, private or voluntary sector) so long as it is efficient, responsive and of good quality7” (BUTLER, 2001).

As PPPs passam a ser, também como já mencionado, uma importante tática no movimento de diminuição do tamanho do Estado. Nesse sentido, observa-se que as discussões sobre PPPs, mais do que representar uma resposta a restrições orçamentárias do setor público, passaram a incorporar

um misto entre o argumento desenvolvimentista - o de que a infra-estrutura é um fator importante para o desenvolvimento - e a exposição liberal - que o desenvolvimento deve seguir o caminho da eficiência e da competitividade. Esse hibridismo evidencia a nova relação entre Estado e setor privado, no que tange a atração de investimentos. Antes os principais fatores de atração de capitais privados eram a venda do ativo público (privatização) e a política monetária (lê-se: aumento das taxas de juros). Agora… além desses mecanismos, buscam-se outros incentivos capazes de valorizar os fatores mais diretamente ligados à produção dos bens e serviços de natureza pública. (DA SILVA, 2004, p. 37)

Hoje, o desenvolvimento das PPPs, assim, “insere-se… na evolução geral do papel do Estado na esfera econômica, passando do papel de operador direto para o de organizador, de regulador e de fiscalizador” (COMISSÃO EUROPÉIA, 2004, p. 3).

Finalmente, é importante mencionar que,

embora as PPPs possam apresentar diversas vantagens, deve ser também lembrado que esses esquemas são complexos para projetar, implementar e administrar. Em nenhuma hipótese elas constituem a única opção ou a opção preferencial, e devem ser consideradas apenas se puder ser demonstrado que elas poderão gerar valor adicional em comparação a outras abordagens, se existir uma estrutura de implementação efetiva e se os objetivos de todas as partes puderem ser atingidos com a parceria. (COMISSÃO EUROPÉIA, 2003, p. 4)

7

“Não importa quem fornece os serviços públicos (poderia ser o setor público, o privado ou o terceiro setor), desde que estes sejam eficientes, sensíveis às demandas e de boa qualidade” (tradução dos autores).

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2.2. ALOCAÇÃO DE RISCO E RESPONSABILIDADES NAS PPPs

Segundo o Ministério do Planejamento do Brasil (2002, p. 9), são variadas as condições para o estabelecimento de PPPs, geralmente envolvendo “o projeto, o financiamento, a construção, a operação e a manutenção dos equipamentos e serviços de infra-estrutura”. No que diz respeito à sua estruturação, as PPPs podem variar com relação ao “grau de risco alocado entre o parceiro público e o privado”, e ao “retorno financeiro do projeto, medido em termos da capacidade de eventuais tarifas arrecadadas dos usuários cobrirem os custos envolvidos”.

Vale lembrar que a alocação de riscos é parte fundamental dos arranjos de PPPs. Estudo da Comissão Européia afirma que a característica principal de uma PPP de êxito é “the allocation of the project’s risks between the public and private sector according to each party’s ability to manage and bear them, without destroying the economic balance of the project" (HEILER, 2002, p. 1)8.

Isso ocorre por duas razões principais. Em primeiro lugar, a alocação de risco “afeta vários outros aspectos dos acordos de parceria, incluindo investimentos, retornos e responsabilidades” (ATHAYDE, 2002, p. 9). Em segundo lugar, a “transferência de risco ao setor privado destina-se à obtenção de custos mais baixos de construção e operação dos projetos e melhor qualidade dos serviços, que resultam em uma melhor relação custo/benefício para o contribuinte” (ATHAYDE, 2002, p. 9).

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“A alocação dos riscos do projeto entre os setores público e privado de acordo com a habilidade de cada parte para gerenciar e tolerar os mesmos, sem destruir o equilíbrio econômico do projeto” (tradução dos autores).

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Na tabela a seguir podemos observar “o grau de transferência do risco do setor público para o setor privado, em função das diferentes formas contratuais” (ATHAYDE, 2002, p. 9).

CATEGORIA DE RISCO Risco de Planejamento técnico

Autoridade Pública

Parceiro Privado

X

X

Risco de Projeto

X

Risco de Construção

X

Risco de Ocupação

X

Risco de Posse

X

Risco operacional performance)

(disponibilidade

e

X

Risco de Regulamentação e Legislativo

X

Risco do Valor Residual Risco Inflacionário

Compartilhamento

X X

Força Maior

X

Tabela 1: Alocação típica dos riscos nas PPPs (ATHAYDE, 2002, p. 9)

Desta forma, são inúmeras as opções para que o setor privado se envolva nas PPPs, sendo que a divisão de riscos e responsabilidades entre os parceiros não são fixas. Como podemos observar na figura seguinte, estão, na verdade,

distribuídas ao longo de um espectro. De um lado, o setor público assume toda a responsabilidade pelo financiamento construção, operação e manutenção dos ativos, com a responsabilidade de assumir todos os riscos associados. No outro extremo, o setor privado assume todas essas responsabilidades. A maioria esmagadora das abordagens de PPP se situa no meio do espectro, com a divisão de riscos e responsabilidades entre o setor público e os seus parceiros privados, segundo seus pontos fortes e fracos. (COMISSÃO EUROPÉIA, 2003, p. 13)

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Figura 1: Opções para aquisição de projetos (COMISSÃO EUROPÉIA, 2003, p. 19)

2.3. EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL DE PPPs EM IRRIGAÇÃO

A irrigação é uma das técnicas agrícolas mais antigas da humanidade. No entanto, foi no século XX, em conseqüência do expressivo crescimento populacional, que a atividade experimentou sua maior e mais rápida expansão. Segundo o Banco Mundial (TARDIEU & PRÉFOL, 2005, p. 2), durante o século passado, a área irrigada global multiplicou-se por mais de seis vezes, passando de 40 milhões de hectares em 1900, para mais de 260 milhões em 2004. Hoje, a agricultura irrigada, que ocupa apenas 18% da área cultivada no planeta, é responsável pelo consumo de 70 a 80% da água e 40% do alimento produzido no mundo (TARDIEU & PRÉFOL,, 2005, p. 2). No Brasil, são irrigados 5% dos 60 milhões de hectares cultivados, que correspondem a 18% da produção de alimentos no país (DE FARIAS, 2004).

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Ainda conforme análise do Banco Mundial (TARDIEU & PRÉFOL, 2005, pp. 2-3), com o crescimento estimado da população mundial de 6 para 8 bilhões de pessoas entre 1995 e 2025, o fornecimento de alimentos deverá ser, no mínimo, 50% maior; grande parte do qual, analistas concordam, deverá vir da agricultura irrigada.

Ao fazer uma revisão da aplicação internacional do modelo de PPPs em sistemas de irrigação, notamos que os primeiros registros sobre parcerias público-privadas no setor são da Suécia, ainda no século XIX. Como mencionado no início deste capítulo, a parceria entre setores público e privado naquele país “se desenvolveu a partir do envolvimento do Estado com esquema de irrigação e drenagem para a agricultura” (CHANG, 2004, p. 76).

No entanto, desde a retomada dos arranjos de parceria público-privada, a partir da década de 1990, é praticamente inexistente a aplicação dessas parcerias em projetos hídricos de grande escala no setor rural. Tal situação pode ser explicada por dois fatores. Em primeiro lugar, a implementação de projetos coletivos de irrigação de grande escala – o tipo global dominante – implica investimentos de grande vulto. Tomemos como exemplo o projeto Pontal da Codevasf, de 7,8 mil ha. Incluído na carteira de PPPs do Governo brasileiro, ele tem 65% de sua infra-estrutura comum concluída e já absorveu cerca de R$ 146 milhões em recursos públicos (CODEVASF, 2005). Para sua conclusão, estima-se que serão necessários investimentos da ordem de R$ 96 milhões que, em um arranjo de PPP, seriam aportados pelo parceiro privado (CODEVASF, 2005).

Em segundo lugar, além do longo período necessário para a recuperação dos investimentos, é alto o risco comercial de recolher tarifas diretamente dos irrigantes.

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Um estudo do Ministério da Agricultura da Nova Zelândia9, de 2002, não encontrou qualquer exemplo de aplicação do modelo de PPPs em projetos de infra-estrutura hídrica para o setor de irrigação. O que de mais parecido se encontrou, e que geralmente tem sido usado como modelo similar para a irrigação, foi o uso de PPPs para fornecimento e operação de sistemas públicos de abastecimento de água.

O interesse na aplicação do modelo de PPPs ao setor, no entanto, é crescente. Em 2002, por exemplo, a reunião de preparação para o 3º Fórum Mundial da Água discutia as opções e desafios para a implementação de parcerias público-privadas em irrigação e gestão da água nos países do oriente médio e norte da África.

Já em 2005, dois eventos internacionais discutiram o papel das parcerias públicoprivadas na agricultura irrigada, ambos com apoio do Banco Mundial. A Semana da Água 2005, realizada entre 1 e 3 de março na cidade de Washington, Estados Unidos, destaca a importância história do setor privado no desenvolvimento da agricultura irrigada em todo o mundo, além de observar que os investimentos em PPPs na área foram, até então, bastante tímidos:

The private sector has been very active in taking the lead - with or without Government support - in investing and managing individual and small-scale irrigation and drainage systems in many regions of the world. This has been particularly the case through impressive groundwater irrigation development in countries as diverse as India, Bangladesh, Jordan, Yemen, Kenya, Morocco, and Tunisia. However, public private partnerships (PPPs) have been rather timid in financing and/or managing medium to large-scale irrigation and drainage schemes. (BANCO MUNDIAL, 2005) 10 9

O estudo, entitulado “Public and Private Sector Partnerships: Review of International Models and Experiences” (Parcerias entre os setores público e privado: revisão de modelos e experiências internacionais), buscava investigar oportunidades e obstáculos para o desenvolvimento de projetos hídricos de grande escala na Nova Zelândia. Foi publicado em 2002 e está disponível no site do Ministério da Agricultura daquele país: http://www.maf.govt.nz/mafnet/rural-nz/sustainable-resource-use/irrigation/review-of-international-models-andexperiences/. 10 “Em muitas regiões do mundo o setor privado tem assumido a liderança – com ou sem o apoio governamental – do investimento e gestão em sistemas de irrigação e drenagem de pequena escala. Particularmente no que se refere ao impressionante desenvolvimento de irrigação com águas subterrâneas em países tão diversos quanto

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Por sua vez, o 8º Seminário Internacional Sobre Gerenciamento Participativo da Irrigação, realizado na França, entre 9 e 13 de maio, tratou de casos concretos de uso de PPPs na irrigação pública, identificando três possibilidades para essa modalidade de PPPs na agricultura irrigada (PETER, 2005), a saber: (a) associações de usuários de água que, investidas de maior poder, contratam serviços de fornecedores profissionais, (b) agências de irrigação reformadas com autonomia, com abordagem orientada para prestação de serviços, e (c) agências de irrigação profissionalizadas.11

O Banco Mundial, que possuiu cerca de 50% de sua carteira em investimentos de irrigação e drenagem, é a principal fonte de informação, discussões e análises sobre a aplicação de parcerias público-privadas nessa área. Em documento redigido para o seminário mencionado no parágrafo anterior (TARDIEU & PRÉFOL, 2005), o mencionado Banco faz um interessante diagnóstico sobre a situação atual do setor de irrigação em todo o mundo. Afirma que, apesar do crescimento no último século, este setor enfrenta atualmente uma variedade de questões, estando entre as mais controversas a baixíssima eficiência no uso da água, pesada contribuição pública, a ausência de manutenção da infra-estrutura e a freqüente injustiça sócio-econômica (TARDIEU & PRÉFOL, 2005, p. i). Para atacar tais questões, governos têm usado estratégias como a transferência de gestão dos perímetros de irrigação para os produtores ou a gestão participativa. Segundo o mesmo estudo do Banco Mundial, no entanto, em todo o mundo, assim como nos perímetros de irrigação da Codevasf no vale do São Francisco, tais estratégias não se mostraram suficientes. O modelo de PPPs seria, de

Índia, Bangladesh, Jordânia, Iêmen, Quênia, Marrocos e Tunísia. Entretanto, tem sido particularmente tímido o papel das parcerias público-privadas (PPPs) no financiamento e/ou gestão de planos de irrigação e drenagem de média e larga escala” (tradução dos autores). 11 O evento, que faz parte de uma série de seminários internacionais sobre gestão participativa da irrigação, teve como tema “Tendências emergentes em parcerias público-privadas no setor de irrigação”. Maiores informações podem ser encontradas no site do evento: http://www.inpim.org/leftlinks/Seminars/EighthSeminar.

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acordo com o estudo, a seqüência lógica a esses esforços anteriores (TARDIEU & PRÉFOL, 2005, p. iv).

As parcerias público-privadas seriam, assim, muito mais do que a solução para a necessidade de financiamento para novos investimentos e para a gestão e manutenção da infra-estrutura hídrica. A contribuição do setor privado seria a resposta aos problemas enfrentados pela atividade em si, mencionados no parágrafo anterior, já que supre a necessidade de colocar uma terceira parte profissional entre o governo e os produtores.

O Banco Mundial resume a questão, explicando que

The main advantage for governments, particularly in developing countries, is the fact that ‘PPPed’ water services becomes autonomous and can embark on long term management improvement. PPPs first positive impact in the introduction of improved management, of the corporate culture, not necessarily new fresh funds which will be difficult to obtain anyways in view of the length of the investment payback period; it also contributes do distinguish governance from management; conflicts of interest or monopoly risks are taken care of by negotiated contracts; thanks to productive gains, the reallocation of recurrent public funds from OMM [Operation, Maintenance and Management] to investment is made possible. (TARDIEU & PRÉFOL, 2005, p. iii)12

O longo período de recuperação do investimento pode ser mencionado como uma dificuldade a ser enfrentada pelo setor público na atração de parceiros privados para grandes projetos coletivos de irrigação. Essa pode ser a explicação para a ausência de exemplos de aplicação do modelo de PPPs em projetos públicos de irrigação coletivos de grande escala – modelo predominante não só no Brasil, mas em todo o mundo.

12

“A principal vantagem para os governos, especialmente em países em desenvolvimento, é o fato de que serviços de fornecimento de água realizados através de PPPs tornam-se autônomos, e podem dedicar-se à melhorias de gestão de longo prazo. O primeiro impacto positivo das PPPs é a introdução de uma gestão melhorada da cultura corporativa, não necessariamente de novos fundos, os quais podem ser difíceis de se obter, dado o longo prazo de retorno do investimento; as parcerias também ajudam a fazer distinção entre administração e gestão; conflitos de interesses ou riscos de monopólio podem ser evitados por meio de contratos negociados; graças aos ganhos de produtividade, é possível realocar os fundos públicos das atividades de operação, manutenção e gestão para as de investimento.” (tradução dos autores).

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Nesse sentido, o projeto de irrigação Guerdanne, no Marrocos, foi o único exemplo encontrado. O contrato foi assinado em agosto de 2004, sendo financiado pela Corporação Financeira Internacional, braço do Banco Mundial para o setor privado. Compreende a concessão de 30 anos para a construção, co-financiamento e gerenciamento de uma rede de irrigação na região de Guerdanne. A partir de um complexo de represas, a 95 km do perímetro de irrigação, a rede levará água para 600 fazendas de laranja que atualmente usam poços para abastecimento.

O consórcio privado ganhador da licitação deverá construir o canal de transporte da água até o projeto de irrigação de Guerdanne, e também a rede de irrigação, de aproximadamente 300 km. Será responsável também pela distribuição da água e por todas as atividades comerciais, assim como pela manutenção e reabilitação de todos os bens construídos para o projeto.

A estrutura de tarifas apresentada pelo consórcio ganhador era mais baixa que o preço pago pelos fazendeiros de Guerdanne. É importante notar, no entanto, que, do custo total do projeto, estimado em US$ 85 milhões, US$ 50 milhões são financiados pelo governo do Marrocos.

Alguns arranjos de PPPs em menor escala, no entanto, já haviam sido utilizados, concentrando-se na construção e/ou revitalização de projetos pontuais dentro de uma infraestrutura maior, geralmente já existente, para irrigação.

No Chile, o empresa Embalse Illapel S.A. recebeu, em 2001, concessão para construção de uma represa de 25 Mm3 e da estrutura de transporte de água, além da

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modernização da rede de distribuição de água. Com a entrada em operação da represa, o governo chileno deverá devolver 75% dos investimentos de capital, em três parcelas anuais, ao invés de ter que arcar com o valor total das obras de antemão. Os fazendeiros beneficiados pela represa participarão da distribuição da água por meio de associações de usuários, devendo pagar uma taxa à empresa concessionária pelo armazenamento da água na represa. A Embalse Illapel S.A., por sua vez, terá o direito de explorar o negócio por 25 anos, a partir da entrada em operação do projeto. Como o contrato entre a concessionária e os fazendeiros é voluntário, existe um risco comercial, assumido pela Embalse, em troca do lucro que esta espera obter (HIROKI, 2002, p. 16).

Para o presente trabalho, é interessante também citar o caso da Compagnie d'Aménagement des Coteaux de Gascogne, uma companhia de desenvolvimento regional que atua no sudeste da França. Sua experiência apresenta um modelo alternativo de parceria público-privada que envolve a profissionalização de uma agência pública de irrigação e drenagem.

Segundo nos mostra estudo do Banco Mundial (TARDIEU & PRÉFOL, 2005, pp. A-2 a A-4), o principal vetor das ações dessa Empresa, assim como a Codevasf, é a irrigação. Criada em 1959, a CACG criou grandes redes de irrigação, caracterizadas por serem coletivas e de concessão estatal. Nas primeiras duas décadas de atuação, a CACG recebeu do governo francês considerável apoio financeiro. Em 1972, por exemplo, a tarifa que os produtores pagavam pela água não era suficiente para recuperar 10% dos custos de irrigação, apesar dos vultosos subsídios. O setor público, então, impôs uma drástica reforma que acabaria com todos os subsídios públicos em um período de dez anos.

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Além de cortar custos operacionais, conseguidos com a redução de 50% do pessoal administrativo, a CACG aumentou a tarifa da água e criou um Comitê de Usuários. A companhia criou também uma nova política de investimentos, voltada ao atendimento das demandas dos usuários.

A CACG decidiu, assim, promover uma estratégia de “auto-administração”, por meio da criação de associações de irrigantes, organizados em redes menores do que aquelas sob concessão estatal. Os próprios irrigantes são responsáveis pela operação das redes, construídas com a CACG como planejadora e dona. No primeiro ano, a operação é realizada em conjunto pela associação de irrigantes e a CACG, quando os irrigantes são treinados para assumir a responsabilidade pela rede. Cabe à CACG, além da assistência para o estabelecimento das redes, oferecer apoio às associações, por meio de contrato, tanto para administração quanto para manutenção da infra-estrutura. (LESBATS, 1995)

Os contratos de manutenção propostos pela CACG às associações de usuários são bastante interessantes. Além da manutenção preventiva, realizada por especialistas da companhia antes do início de cada temporada de irrigação, a CACG oferece serviços de reparo nas 24 horas do dia durante a temporada de irrigação e armazena peças de reposição para maior rapidez nos concertos. Os contratos têm duração de um ano, sendo que a CACG deve prestar contas diretamente às associações de usuários. Finalmente, a cobrança dos serviços contém duas variáveis: uma parte fixa, para a manutenção preventiva, e outra variável, cobrada de acordo com os consertos realizados. (TARDIEU & PRÉFOL, 2005, p. A2).

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Finalmente, as experiências internacionais de PPPs no setor de irrigação e drenagem, embora pontuais – e talvez por isso mesmo –, ajudam-nos a compreender os riscos e dificuldades da aplicação desse modelo na atração de parcerias para projetos públicos.

Além do longo prazo necessário para recuperação dos investimentos em infra-estrutura em grandes projetos públicos de irrigação, o corte dos subsídios públicos à atividade acabam por promover um aumento do preço da água para os produtores. Uma solução proposta para este problema é o investimento, por parte dos produtores rurais, em culturas de maior valor agregado (TARDIEU & PRÉFOL, 2005, p. 18).

Nesse sentido, é de grande importância notar que o modelo proposto pela Codevasf para aplicação de parcerias público-privadas no setor de irrigação e drenagem é bastante inteligente. Tende a promover a profissionalização, não apenas dos serviços de manutenção e expansão dos canais de distribuição de água, mas também da produção agrícola em si. Sem deixar de incluir pequenos e médios produtores, a proposição de uma PPP com uma empresa âncora para exploração econômica do perímetro de irrigação promove a organização destes para produção e, ainda mais importante, para comercialização de seus produtos.

Ao propor a realização de PPPs para a exploração econômica dos perímetros de irrigação, como veremos mais adiante neste trabalho, a Codevasf contribui para a sustentabilidade da atividade econômica e pode, consequentemente, fazer mais atrativa a participação do setor privado em uma PPP para o fornecimento da água.

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2.4. AS PPPs NO BRASIL

Em seu trabalho sobre a implantação das parcerias público-privadas no Brasil, o Professor Mário César da Silva (2004, p. 1) afirma que “a atuação burocrática, conservadora e corporativista do Estado… resultou este num organismo voraz no consumo de recursos e ineficiente em suas operações e altamente ineficaz nos resultados apresentados”. Em conseqüência, explica o Prof. Da Silva, desde a década de 1960 sucederam-se esforços legislativos com o objetivo de dotar o Estado de instrumentos que fossem capazes de promover a atração de “bons volumes de recursos financeiros e capacitações técnicas e gerenciais de elevado nível para projetos de interesse social, em ofertas de bens e serviços públicos” (SILVA, 2004, p. 1).

O autor explica que

Durante o governo Fernando Henrique Cardoso, apostou-se no aprimoramento do modelo de concessões e na reforma administrativa do Estado, além do enxugamento da máquina administrativa e da capitalização da administração, como ações capazes para atrair a iniciativa privada e sua habilidade gerencial no provimento de bens e serviços públicos. No entanto, a mudança de governo, em 2003, e os defeitos apresentados na política de privatização (num ambiente de concessão), fizeram com que o presidente Luís Inácio Lula da Silva e seus colaboradores buscassem outra via de atração de capital e "expertise" da iniciativa privada, optando pela formulação de uma política inspirada na Private Finance Iniciative – PFI (plano nacional) e nas Public Private Partnership – PPP (nível regional), implantada na Grã-Bretanha, pelo governo conservador, na década de 1990, e mantida e aprimorada pelo partido trabalhista que lhe sucedeu. (SILVA, 2004, p. 1)

Por sua vez, Jorge Antonio Bozoti Pasin e Luiz Ferreira Xavier Borges (2004, p. 174) afirmam que, no Brasil, o interesse específico,

pela utilização de arranjos de parceria público-privada (PPP) – entendida em seu sentido mais estrito – foi despertado pelo sucesso da experiência internacional. Além disso, no plano doméstico, alguns casos bem-sucedidos, embora envolvessem pequena monta de recursos, permitiram que se vislumbrassem possibilidades de aplicação em grandes obras de infra-estrutura, como estradas e geração de energia,

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bem como em projetos de desenvolvimento urbano no sistema viário, no saneamento, na instalação de equipamentos públicos e na habitação.

Seguindo este mesmo raciocínio, em estudo sobre modelos alternativos de financiamento da infra-estrutura no Brasil, o Ministério do Planejamento (2002, p. 1) afirma que

“Em função das profundas transformações por que passa a economia brasileira, mormente em relação à redefinição do papel do Estado, a retomada do investimento não se dará nos mesmos moldes do cenário anterior, quando o setor público liderou o processo de desenvolvimento, seja na qualidade de principal provedor de recursos e garantias, seja como principal executor”. (ATHAYDE, 2002, p. 1)

Assim, conclui o estudo, a “viabilização dos empreendimentos de infra-estrutura demandados pelo crescimento econômico passa, então, pela mobilização de novas fontes de financiamento e atração de investidores oriundos do setor privado e/ou externo” (ATHAYDE, 2002, p. 2).

O modelo de parcerias público-privadas foi considerado como alternativa inovadora de acesso ao capital do setor privado para o desenvolvimento de projetos de infra-estrutura. Tendo surgido como novidade no Plano Plurianual 1996-1999, no PPA seguinte, de 2000 a 2003, ganharam expressiva participação – dos investimentos previstos de R$ 613,5 bilhões, os parceiros privados participariam com R$ 171,7 bilhões, o equivalente a 28% do total. (SOARES & CAMPOS NETO, 2004, pp. 7-8)

No plano plurianual atualmente em vigor, PPA 2004-2007, elaborado pelo governo Lula, as parcerias público-privadas alcançam lugar de destaque (SOARES & CAMPOS NETO, 2004, p. 7). Após um processo de estudo e definição, tanto de projetos a serem incluídos como de regras a serem seguidas para a implantação de PPPs no Brasil, as parcerias público-privadas foram regulamentadas em 2004 através da Lei 11.079/04, que institui

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normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública, e nas leis que lhe são correlatas. É importante mencionar que também se aplicam, subsidiariamente, as normas constantes da Lei 8.666/93, sobre licitações e contratos da Administração Pública, e da Lei 8.987/95, sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos.

O artigo 1º da primeira Lei trata da indicação dos entes que estarão a ela submetidos, no caso de aplicação do modelo PPP.

Art. 1°. Esta Lei institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Parágrafo único. Esta Lei se aplica aos órgãos da Administração Pública direta, aos fundos especiais, às autarquias, às fundações públicas, às empresas públicas, às sociedades de economia mista e às demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

O artigo 2º e parágrafos seguintes trazem o conceito de PPP, apresentando a diferenciação entre as formas de concessão patrocinada e administrativa e a própria concessão comum.

Art. 2°. Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa. § 1° Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado. § 2° Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens. § 3° Não constitui parceria público-privada a concessão comum, assim entendida a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando não envolver contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.

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A parceria pública privada em sentido estrito (PPP), conforme disciplinada pela Lei federal n.º 11.079, de 30/12/04, compreende duas modalidades específicas de concessão: a concessão patrocinada e a concessão administrativa, que não se confundem com qualquer outro regime de colaboração entre o setor público e a iniciativa privada.

A PPP foi concebida pela Lei 11.079/04, sob inspiração de modelos internacionais, como uma nova alternativa aos regimes tradicionais de contratação da iniciativa privada pelo setor público, situando-se numa zona intermediária entre o regime de concessão de serviços públicos (lei 8987/95) e o regime de licitação de obras públicas (lei 8666/93), embora trouxesse grandes inovações em relação a ambos os regimes.

As três principais características que distinguem as PPPs dos regimes tradicionais de contratação são: 1) compromisso de pagamento ou garantia, parcial ou total, pelo Estado; 2) longo prazo de vigência do contrato de parceria, e, 3) a remuneração vinculada ao desempenho.

Diferentemente da concessão de serviço público comum em que o concessionário deve oferecer remuneração exclusivamente mediante a cobrança de tarifa de seus usuários, na PPP ao menos parte da remuneração advém necessariamente do Estado ou é por ele garantida.

Na modalidade PPP denominada concessão patrocinada, em que os serviços são prestados para usuários identificáveis, o Estado pode responder por até 70% da remuneração do parceiro privado, cabendo a lei autorizar percentual superior, se necessário.

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Na modalidade de PPP concessão administrativa, onde o beneficiário dos serviços é o próprio Estado (exemplo: operação de prédios para a administração pública) ou a sociedade em geral (exemplo: presídios), o Estado pode responder por toda a remuneração do concessionário. Assim, os riscos de demanda e preços são absorvidos pelo Estado, enquanto os riscos de construção, operação e manutenção são transferidos integralmente ao parceiro privado.

Diferentemente da licitação de obra pública, onde o Estado assume a obrigação de remunerar o licitante ao longo da obra (esquema de medição), na PPP o compromisso de pagamento do Estado ocorre somente na fase de operação do empreendimento e, ainda assim, é diluído durante a vigência do contrato, que necessariamente deve ser de longo prazo, compatível com o porte do investimento, limitado ao máximo de 35 anos.

Além dos pagamentos a cargo do Estado e do longo prazo de vigência, a PPP caracteriza-se, ainda, pela vinculação da remuneração ao desempenho do parceiro privado. Por um lado, a remuneração do parceiro privado é variável em função da obtenção das metas e parâmetros de qualidade prévia objetivamente estipulados no contrato de PPPs. Por outro, só nasce a obrigação de pagamento pelo Estado à medida que o serviço contratado é prestado e que a utilidade por ele propiciada possa ser usufruída .

Outra característica promissora da PPP, que certamente inova positivamente em relação à tradição jurídica, é a incorporação das técnicas e filosofia do financiamento de projetos ("project finance"), assim como a adoção de linguagem mais próxima da comunidade investidora local e estrangeira e mais consistente com a prática empresarial moderna.

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Dentre essas técnicas de project finance e de boas práticas empresariais incorporadas pela Lei 11.079, incluem-se a exigência de constituição de uma Sociedade de Propósito Específica (SPE) para explorar o projeto; a faculdade de o poder público deter participação minoritária na SPE e outras, como a alocação objetiva de riscos entre as partes; e a possibilidade de constituição de garantias diretamente em favor dos financiadores.

As PPPs deverão obedecer a uma rigorosa disciplina fiscal, incluindo previsão no Plano Plurianual, compatibilidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, previsão ano a ano na Lei Orçamentária das despesas passíveis de desembolso em função das PPPs, e outros previstos na Lei 11.079/04.

Outras exigências legais para a aplicabilidade das PPPs: (a) Eficiência no emprego dos recursos da sociedade e no cumprimento das missões do Estado. (b) Responsabilidade fiscal - autorização da autoridade competente confirmando o atendimento aos seguintes requisitos: •

Conveniência e oportunidade - justificativa da opção pela PPP;

•

Equilíbrio orçamentário de longo prazo - observância da lei de responsabilidade fiscal;

•

Limites de endividamento quando aplicáveis;

•

Impacto orçamentário nos exercícios financeiros futuros;

•

Pronunciamento prévio do Ministério do Planejamento e Ministério da Fazenda;

•

Manifestação do Comitê Gestor das PPPs. Codevasf autorizando licitação e definindo prioridades;

•

Submissão aos limites da Lei 11.079/2004.

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2.5. EVOLUÇÃO E DESEMPENHO DA AGRICULTURA IRRIGADA NO SEMIÁRIDO BRASILEIRO

O investimento público em irrigação na região do semi-árido brasileiro, que compreende grande parte do Nordeste e o norte de Minas Gerais, remonta à década de 1940. Na Constituição de 1946, o Artigo 29 do Ato das Disposições Transitórias determinou a execução de um plano de aproveitamento das possibilidades econômicas do São Francisco e seus afluentes.

Mapa 1: Localização geográfica do semi-árido brasileiro (Fonte: Site do Ministério da Integração Nacional).

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É criada, assim, a Comissão do Vale do São Francisco, que atuará na região durante 20 anos, prazo estabelecido pela Constituição. Em um primeiro momento, desenvolve trabalhos de produção agrícola e extensão rural. A partir da década de 1960, a Comissão passa a investir em projetos de irrigação de maior escala. (VALDES, 2004, p. 8)

Em 1967, a CVSF é transformada em Superintendência (SUVALE), substituída, em 1974, pela Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco, atualmente vinculada ao Ministério da Integração Nacional. Assim, a Codevasf foi criada para promover o desenvolvimento do vale do São Francisco na região, utilizando a irrigação como força propulsora. Em 2000, a Empresa passou a atuar também no vale do rio Parnaíba.

Em 1968, o Governo Federal institui o Grupo Executivo de Irrigação e Desenvolvimento Agrário. O principal produto do Grupo foi o Programa Plurianual de Irrigação, lançado em 1970, que delineava uma política de irrigação para o Brasil. “A maior parte dos investimentos do PPI foi destinada à região Nordeste, por se considerar a irrigação um instrumento de promoção do crescimento econômico, tendo o DNOCS e a SUVALE (depois Codevasf) como agências implementadoras”. (VALDES, 2004, p. 8)

O Nordeste tem a maior parte do seu espaço geográfico localizada na região semiárido, que, em geral, se caracteriza por uma ocupação econômica inexpressiva e de baixa produtividade, decorrente de sua base técnica atrasada, o que intensifica movimento migratórios em direção a regiões menos inóspitas.

A superação dessa sub-ocupação e atraso, intensificado pela irregularidade climática típica da região, depende fortemente da expansão da agricultura irrigada nas áreas propícia ao

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seu desenvolvimento. A disponibilidade de recursos naturais de solo, clima e água adequados estabeleceu as pré-condições requeridas para a introdução da técnica de irrigação, que se constitui no elemento propulsor de transformação econômica e social do semi-árido nordestino.

Nas extensões do semi-árido nordestino há uma vasta área com poucos recursos naturais e baixa densidade demográfica. É assim a experiência de irrigação no Submédio São Francisco, que, por abrigar os municípios germinados de Petrolina e Juazeiro, concentra em sua área uma população da ordem dos 400 mil habitantes. Estas cidades já existiam como núcleos populacionais dotados de razoável densidade de equipamentos urbanos e de infraestrutura sócio econômica antes dos grandes investimentos do Governo Federal em agricultura irrigada. Dentre as diversas áreas aptas ao desenvolvimento da agricultura irrigada, a região formada pelos municípios de Petrolina, Juazeiro e circunvizinhos destaca-se hoje como o principal pólo nordestino de expansão da irrigação, representando uma história de sucesso de desenvolvimento regional.

Os impactos resultantes da expansão da agricultura irrigada no pólo Petrolina Juazeiro ultrapassam a fronteira do setor agrícola e da região, o que se explica pelos encadeamentos para trás (uso de insumos, máquinas, equipamentos etc.) e para frente (processamento, transporte, comercialização etc.) estabelecidos com os demais setores da economia local e não-local, a depender da origem espacial dos produtos e serviços cuja produção é influenciada por essa expansão.

Durante o período de 1950-1980, as autoridades governamentais, baseadas no conhecimento então adquirido das potencialidades econômicas do vale do São Francisco,

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passam a investir, de forma permanente, tanto na infra-estrutura econômica da região, como em projetos públicos de irrigação. A infra-estrutura básica amplia-se de forma significativa, especialmente nos setores de transporte, comunicação e energia.

O incremento da população na região, acima das taxas naturais de crescimento, é devido, fundamentalmente, a um processo de migração de outras regiões para a área em estudo, por conta, basicamente, do efeito do investimento na infra-estrutura social e no segmento de irrigação pública e privada. Nesse sentido, dados do Banco Mundial apontam para um crescimento populacional anual de 2,19%, de 1970 a 2000, para os municípios com irrigação, enquanto que aqueles sem irrigação apresentaram crescimento de apenas 0,48% (VALDES, 2004, p. 36).

As microrregiões onde se localizam os municípios de Petrolina e Juazeiro receberam, ao longo dos últimos trinta anos, um conjunto de investimentos públicos que transformaram o panorama sócio-econômico local. Investimentos significativos foram realizados nas áreas de transporte, energia, comunicação, educação, saúde e agricultura. Entre os mais significativos, destacam-se os investimentos no setor agrícola, com a construção dos grandes projetos de irrigação.

Petrolina e Juazeiro, inclusive, foram os municípios que apresentaram as mais elevadas médias anuais de crescimento populacional: 4,43% e 3,65%, respectivamente. Nesse pólo, “a irrigação se expandiu mais rapidamente, baseando-se na produção de frutas e hortaliças para exportação, melhorando a economia local e atraindo migrantes de outros municípios” (VALDES, 2004, p. 36).

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Nesse contexto, a Codevasf apresentou um papel relevante, pois foi responsável por todas as fases dos diferentes empreendimentos, desde os estudos básicos de viabilidade técnica e econômica, até o funcionamento dos projetos existentes naquela área. Contando com recursos do Tesouro Nacional e de empréstimos externos subsidiados do BID e do BIRD, foi possível realizar um trabalho de grande envergadura.

Os impactos locais derivados do aumento da produção agrícola têm sido evidenciados pelo dinamismo da economia regional, nos setores primário, secundário e terciário, acompanhado de um elevado crescimento demográfico, como mencionado nos parágrafos anteriores, resultado da atração exercida sobre contingentes populacionais de outras regiões.

Estudo do Banco Mundial (VALDES, 2004) nos mostra que a renda per capta cresceu consideravelmente a partir da implantação e desenvolvimento de projetos de irrigação no semi-árido brasileiro, tanto nos municípios com irrigação quanto naqueles sem esta. Entretanto, nos municípios sem irrigação,

esse incremento se deveu, em parte, ao peso relativo, na composição da renda municipal, das aposentadorias pagas à população idosa, mais significativa em termos de sua participação na estrutura social. Apesar de pouco relevante em 1970, para muitos municípios do Nordeste, a aposentadoria se tornou, nos anos de 1980, a principal fonte de renda das famílias pobres. No grupo de [municípios com irrigação], cuja população é mais jovem, o aumento da renda per capita resultou, principalmente, da dinâmica econômica. […] Em termos absolutos, […] a renda média cresceu R$ 36,97, nos [municípios com irrigação], e apenas R$ 29,86, nos [municípios sem irrigação]. Os maiores acréscimos de renda foram observados em Petrolina, de R$ 151 para R$ 201, Mossoró, de R$ 132 para RS 180, e Juazeiro, de R$ 110 para R$ 175. (VALDES, 2004, p. 38)

A economia como um todo cresceu nos municípios com irrigação: 2,5 vezes mais rapidamente do que nos municípios que não contavam com projetos de irrigação – e 5,3 vezes no setor rural (VALDES, 2004, p. 39). Os municípios com irrigação também apresentaram

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melhores indicadores sociais. O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal, por exemplo, cresceu de 0,274, em 1970, para 0,687 em 2000 (VALDES, 2004, p. 40).

Embora o nível de pobreza na região ainda seja considerável, se comparado à média nacional, é indiscutível o progresso que a agricultura irrigada trouxe para o semi-árido. Também de acordo com dados do Banco Mundial (VALDES, 2004, p. 38), as cidades com irrigação apresentam uma taxa de indigência de 4.5%, e de pobreza de 35.9%. Níveis consideravelmente mais altos que a média nacional, de 2,9% e 21,5%, respectivamente, mas consideravelmente melhores do que as taxas dos municípios sem irrigação do semi-árido, de 11,5% e 45,2%.

Em conseqüência, o investimento público em agricultura irrigada, que promoveu a posterior expansão desta atividade em áreas privadas, foi e continua sendo fundamental para a promoção do desenvolvimento no semi-árido brasileiro. Novamente de acordo com o Banco Mundial, “os investimentos públicos em irrigação [ são identificados] como uma estratégia efetiva para o desenvolvimento sustentável, em âmbito regional, e para o crescimento econômico e a redução da pobreza no [semi-árido brasileiro]” (VALDES, 2004, p. 63).

Isso porque, como vimos, além de contribuir significativamente para a redução da pobreza no semi-árido, a agricultura irrigada promoveu nas últimas três décadas, e ainda promove, maior dinamismo econômico, melhoria do nível de renda e das condições de vida da população, captação de divisas através de exportações, fixação do homem no campo e até mesmo segurança alimentar para o país.

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3. METODOLOGIA

3.1. ÁREA DE ESTUDO

A presente monografia insere-se na área de financiamento de projetos públicos, estudando um modelo específico de financiamento: as parcerias público-privadas. Ela analisa a viabilidade de aplicação de tal modelo para o financiamento, transferência de gestão e exploração econômica de perímetros públicos de irrigação, a partir da realização de entrevistas com instituições direta e indiretamente envolvidas no processo, e com a análise de caso do Projeto Tourão, implantado pela Codevasf em Juazeiro, Bahia, e atualmente gerido com características bastante próximas a uma parceria público-privada.

3.2. ORIGEM DOS DADOS E INFORMAÇÕES

A principal fonte de dados para análise neste estudo foi a realização de diversas entrevistas, baseadas em questionários, com responsáveis pelo programa de PPPs no governo brasileiro, agentes financeiros, representantes de grupos privados interessados em investir em irrigação e produtores do Projeto Tourão.

Na Codevasf, foram entrevistados os diretores da Área de Engenharia, responsável pelo gerenciamento das PPPs na Empresa, e da Área de Produção, atualmente encarregada do Projeto Tourão. Também na Área de Engenharia foi entrevistado o assessor jurídico a cargo das PPPs. Além destes, foram consultados funcionários ligados ao planejamento e implantação do Projeto Tourão: o atual chefe de gabinete da Área de Produção na sede da

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Codevasf, e o chefe de gabinete da 6ª Superintendência Regional da Empresa, na cidade de Juazeiro, Bahia, onde está localizado o Projeto Tourão.

Do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, foi entrevistado o chefe do grupo de trabalho responsável pelo gerenciamento do programa de parcerias público-privadas do Governo Federal. Este pôde esclarecer aspectos jurídicos das PPPs e discorrer sobre os modelos de aplicação das mesmas no setor de irrigação e seus resultados esperados.

Representantes de organismos internacionais de crédito, que já discutem e trabalham com o modelo de PPPs no Brasil e no exterior, também foram entrevistados. Por sua atuação no setor em todo o mundo, e especialmente por já prestar consultoria à Codevasf na área de PPPs, o Banco Mundial foi o primeiro organismo consultado. Também buscou-se realizar entrevistas com o representante do Banco Interamericano de Desenvolvimento no Brasil, já que este organismo tem discutido e atuado em modelagens de PPPs em setores prioritários de investimento em toda a América Latina e, em certa medida, no Brasil.

Foram entrevistados também representantes dos dois consórcios privados que já apresentaram à Codevasf seu interesse em investir em projetos de irrigação por meio de parcerias público-privadas. São eles o Grupo Toledo, que pretende investir no Projeto Marituba, em Alagoas, e um consórcio de empreendedores brasileiros e líbios, liderados pela Companhia de Desenvolvimento do Rio Verde, da Bahia.

Para o estudo do Projeto Tourão, foram entrevistados os representantes dos pequenos produtores, o gerente da associação de usuários e o diretor da Agrovale, empresa âncora do projeto. Foram também analisados uma série de documentos da Codevasf sobre seus projetos

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de irrigação: documentos administrativos, convênios, dados e relatórios produzidos por técnicos da Empresa.

Por fim, no que diz respeito ao estudo do modelo de parceria elaborado pela Codevasf, a pesquisa do grupo da monografia levantou informações junto a Área de Engenharia da Codevasf e o estudo que vigorava até aquele momento era o desenvolvido em parceria pela Codevasf e a Investe Brasil, OSCIP constituída por representantes dos setores público e privado. Houve um certo grau de dificuldade para se precisar qual das situações de modelagem até então, era a que vigorava. A apresentada na monografia foi resultado desse estudo e obtida através de documentação daquela Área da Empresa.

3.3. MODELO ANALÍTICO

O trabalho proposto apresenta-se como uma pesquisa de resultados, analisando a viabilidade do modelo de parcerias público-privadas para o financiamento e gestão de perímetros públicos de irrigação. Assim, ao mesmo tempo em que faz uso do conhecimento teórico, também é descritivo, demandando o uso de dois modelos analíticos complementares: exploratório e histórico. Na aplicação de tais modelos, então, foram utilizadas as seguintes ferramentas de pesquisa: pesquisa bibliográfica, meta-análise de dados quantitativos, análise de dados secundários e análise de registros administrativos da Codevasf e dos perímetros de irrigação. Além da realização de um estudo de caso, foi feito também o levantamento de dados próprios, com grande importância para o levantamento de informações, dado o pioneirismo do tema, por meio de entrevistas baseadas em questionários.

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A pesquisa foi estruturada em cinco fases principais: planejamento, coleta de informações, tabulação de dados, análise dos resultados e elaboração de conclusões.

De forma a facilitar a coleta e o processamento das informações, foram elaboradas planilhas de planejamento definindo os tipos de dados e informações necessários, selecionando as fontes e designando responsáveis, tanto pela busca dos dados quanto por sua compilação. Esta incluía registros bibliográficos e, quando aplicados os questionários, data da coleta e demais informações pertinentes. Paralelamente, foram elaborados os roteiros das entrevistas e os questionários aplicados durante esta fase de coleta de dados.

Os questionários para cada entrevista foram elaborados a partir de um modelo principal, definido em conjunto pelo grupo de pesquisa, com base nas necessidades de informações levantadas anteriormente. Para cada grupo de entrevistados, ou seja, produtores, empresários, instituições de fomento e Codevasf, foram definidas perguntas específicas, relacionadas ao papel de cada um no processo de implantação das parcerias público-privadas no setor de irrigação.

A própria composição do grupo de pesquisa, com pessoas de diferentes formações profissionais, trabalhando em áreas diversas da Codevasf há vários anos, em sua maioria, facilitou o processo de levantamento das necessidades de informação e, consequentemente, a elaboração dos questionários de entrevista. É importante esclarecer também que todas as entrevistas foram realizadas após pesquisa preliminar sobre o papel da instituição, ou de seu representante, no projeto de aplicação das PPPs no setor de irrigação.

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Como mencionado anteriormente, entrevistas foram realizadas com especialistas da área de parcerias público-privadas, representantes de empresas investidoras e associação de produtores, autoridades, gestores de distritos de irrigação e funcionários da Codevasf envolvidos na implementação dos projetos de PPPs pela Empresa, a fim de permitir a análise dos dados levantados de forma crítica e dinâmica.

No que se refere às autoridades fomentadoras, foram selecionados representantes de três organizações diferentes: uma do setor público do governo federal e outras duas oriundas de agências internacionais de crédito. A razão dessa escolha deveu-se à necessidade de observar os pontos de vista de dois lados que mantêm relações contratuais em operações de crédito com a utilização de recursos públicos.

Pelo lado da administração federal, optou-se pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG, que é o responsável pela edição da política estratégica do Governo. O outro lado, o das agências internacionais de crédito entrevistadas, Banco Mundial - BIRD e Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, têm a função de fomentar e financiar programas e projetos em várias partes do mundo e, portanto, no caso das PPPs, trazem alguma contribuição de experiências dessas parcerias, mesmo que limitada.

Iniciou-se com o agendamento da entrevista com o representante do Ministério do Planejamento, que pelos seguintes critérios foi o escolhido: a)

Coordenava junto à assessoria do Ministro, essa matéria;

b)

Trabalha nessa função desde o início da atual administração;

c)

Participou de vários seminários e encontros com a participação da Codevasf no tema de PPP e especificamente em irrigação.

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Foi feito um contato telefônico e a entrevista foi agendada com data e hora marcada na própria sala do assessor. Como já mencionado, um roteiro básico de perguntas foi discutido com o grupo da monografia e para cada entrevistado e correspondente função que ocupava algumas mudanças foram efetivadas. O roteiro aprovado pela equipe foi enviado ao entrevistado com uma antecedência de uma semana da data da entrevista.

Previamente ao inicio da entrevista foi explicado ao entrevistado as razões da entrevista e quais os objetivos da mesma. A conversa foi gravada com a concordância do entrevistado e o roteiro enviado foi tomado como base da entrevista. O diálogo travado foi transcrito e é apresentado como anexo. Uma das dificuldades apresentadas foi o idioma, uma vez que o entrevistado é de origem italiana e embora falasse bem o português, na gravação houve uma certa dificuldade para poder-se transcreve-la da maneira mais fiel.

O entrevistado se ateve ao roteiro proposto mas foi deixado a vontade para tecer comentários adicionais que considerasse importante para a monografia. Dessa maneira ele contribuiu muito bem com seus comentários adicionais que foram incluídos no anexo.

No caso dos organismos internacionais, optou-se por representantes que estivessem envolvidos diretamente nessa questão tanto aos aspectos técnicos, quanto aos aspectos da política daqueles organismos na aplicação de recursos financeiros oriundos daquelas agencias de empréstimo. No caso do Banco Interamericano de Desenvolvimento, BID, os critérios de seleção do entrevistado seguiram o mesmo critério do representante do MPGO.

Da mesma maneira, seguiu-se um roteiro básico e com as mudanças apresentadas marcou-se a entrevista na sede do Banco, em Brasília. Novamente, a entrevista foi gravada e,

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posteriormente, transcrita. Da mesma maneira, o problema do idioma surgiu somente que desta feita o entrevistado era de origem peruana. Comentários adicionais foram feitos pelo entrevistado que contribuíram em muito para a análise da matéria.

Por último, entrevistou-se o representante do BIRD, cuja entrevista foi enviada por email e respondida pela mesma forma. A seleção do entrevistado seguiu o mesmo critério anterior, mas as razões de não poder entrevistá-lo pessoalmente deveu-se a total falta de agenda do entrevistado. Entendeu-se que a forma dessa entrevista não foi a ideal, mas não chegou a ser prejudicada no seu conteúdo.

Com relação ao setor privado, foram realizadas entrevistas com os representantes da Agrovale, maior empresa dentro de um perímetro de irrigação da Codevasf atualmente, e do Grupo Toledo, que apresentou uma proposta de PPP para exploração econômica de um perímetro de irrigação em funcionamento no estado de Alagoas.

A Metodologia usada para as entrevistas foi a de encaminhar questionário preparado pelo grupo à Agrovale, Grupo Toledo, Aupit e Coampit. Paralelamente foi realizada reunião no campo com cada um dos entrevistados para explicar o alcance dos questionamentos e seu objetivo.

As respostas dos questionamentos foram incluídas no anexo desta monografia.

Na visita ao Projeto Tourão foram tiradas as fotos e verificada as condições de funcionamento do Perímetro de Irrigação.

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Na Codevasf, as entrevistas foram realizadas com os diretores das áreas de Produção e de Engenharia, Herbert Drummond e Clementino Coelho, respectivamente. Também da Área de Produção, foi entrevistado o Sr. Fernando Oliveira, que falou sobre a implementação e funcionamento do Projeto Tourão.

A entrevista com o Sr. Clementino Coelho foi a primeira realizada, uma vez que a Área de Engenharia é a responsável, na Codevasf, pelas parcerias público-privadas. Como se constituiu muito mais em uma conversa do que em entrevista formal, não foi feito registro escrito da mesma. No entanto, estiveram presentes todos os membros do grupo de pesquisa, de forma que a reunião com o Sr. Clementino foi importante para que todos compreendessem tanto a proposta da Codevasf com relação à implementação de PPPs em projetos públicos de irrigação como as questões econômicas, financeiras e sociais que a mesma levanta. De forma a registrar as informações recebidas, a opinião do Sr. Clementino Coelho sobre as PPPs, expressada em artigo publicado pelo jornal institucional da Codevasf em novembro de 2004, foi anexada ao trabalho.

Dentro da metodologia utilizada neste trabalho, a realização das entrevistas mencionadas acima, baseadas em questionário, foi a ferramenta mais adequada para o levantamento das informações necessárias para a pesquisa, em grande parte não disponíveis em outra forma. Isso por causa da ausência de antecedentes expressivos13, em todo o mundo, sobre o tema tratado, ou seja, a aplicação do modelo de parcerias público-privadas no setor de irrigação e drenagem. A própria legislação que rege a realização de PPPs foi aprovada apenas recentemente no Brasil, em dezembro de 2004. Além disso, com a realização das entrevistas foi possível registrar, e depois comparar, os pontos de vista dos diferentes setores envolvidos 13

Como vimos no capítulo dois, o único projeto público de irrigação a contar com PPPs para sua modernização, ampliação, manutenção e provimento de água teve o contrato de parceria assinado em 2004, no Marrocos.

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tanto na implementação e gestão de perímetros públicos de irrigação, como grandes empresas, pequenos e médios produtores, e a própria Codevasf, como aquelas instituições envolvidas no planejamento e financiamento das PPPs, como o Ministério do Planejamento, bancos internacionais e, novamente, as diversas áreas da Codevasf .

As informações e análises assim coletadas contribuíram, de forma que dificilmente seria conseguida apenas com pesquisa bibliográfica, tanto para a identificação quanto para a análise das várias questões, sejam econômicas, administrativas, estratégicas, sociais ou legais, envolvidas no processo de adoção das parcerias público-privadas pelo setor público na irrigação.

Após o planejamento, foi realizada a coleta de dados, que implicou realizar as entrevistas, levantar e analisar documentos da Codevasf sobre implementação, gestão e manutenção de seus perímetros de irrigação, com especial atenção para o Projeto Tourão.

Para estudo do Projeto Tourão, assim, além das entrevistas análise da documentação da Codevasf sobre o mesmo, foram feitas também visitas técnicas nas quais foram observadas as condições operacionais, deficiências e acertos. Foram entrevistados os Presidentes da Aupit e Agrovale.

No que se refere ao modelo proposto pela Codevasf para implantação das parcerias público-privadas em projetos públicos de irrigação, a Empresa vem desenvolvendo várias análises para poder definir qual ou quais os modelos que poderão melhor se adaptar aos seus empreendimentos. Até o momento presente, as informações coletadas pelo grupo foram fornecidas pelo titular da Area de Engenharia bem como o seu Assessor jurídico responsável

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técnico pelo tema das PPPs da Empresa. Novamente vale destacar o grau de dificuldade encontrado pelo grupo para o agendamento de encontros com o Assessor, face aos seus constantes deslocamentos fora da sede da Empresa. A modelagem apresentada no Capítulo 4 a seguir reflete as possíveis alternativas de implantação.

Após coletados, assim, os dados foram tabulados a partir da obtenção dos valores aplicados pela Codevasf. Foram compiladas as responsabilidades assumidas com usuários do projeto, a análise do prazo de implantação, o levantamento dos empecilhos para o cumprimento do cronograma, as fontes de financiamento, e o retorno social e econômico do investimento.

Com os dados levantados, tabulados e organizados, construiu-se um histórico de tal modelo de financiamento no sistema internacional e sua fundamentação. Buscou-se definir o conceito de parcerias público-privadas e analisar exemplos internacionais de sua aplicação em projetos de irrigação.

A análise da documentação existente na Codevasf sobre concepção, implantação e administração de perímetros de irrigação permitiu a identificação das limitações e pontos positivos do modelo de implantação e gestão de perímetros irrigados proposto pela Companhia. Nesse sentido, especial atenção foi dada ao Projeto Tourão, previamente escolhido para estudo de caso dadas as particularidades em seu funcionamento, que apresentava características similares ao proposto para gestão de projetos sob a PPP. Com o estudo do Projeto Tourão, aliado às demais informações coletadas, foram identificados os incentivos e obstáculos para aplicação do modelo de PPPs no setor de irrigação.

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4. APLICAÇÃO DO MODELO DE PPPs NOS PROJETOS DA CODEVASF

4.1. O MODELO SUGERIDO PELA EMPRESA

A concepção de um modelo visando a implementação do programa de PPPs foi desenvolvida pela Codevasf e sua parceira principal nesse empreendimento, a Investe Brasil, organização social de interesse público constituída por representantes dos setores público e privado.

Figura 2: Empreendimento PPP - Irrigação (Fonte: Diretoria de Engenharia da Codevasf).

Como podemos observar na Figura 2 acima, a proposta contempla a criação de um Fundo de Investimento, a ser administrado através da celebração de Termo de Parceria entre a Codevasf e a Investe Brasil, constituído de: 1) recursos representados pelo valor dos investimentos já realizados pela Codevasf em obras e equipamentos nos projetos; 2) recursos

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de agentes financeiros alocados aos empreendimentos, na condição de “stand by”, ou seja, para serem usados conforme forem demandados, repassados diretamente para as Sociedades de Propósitos Específicos - SPEs; 3) recursos alocados por agentes financeiros para realização de estudos, projetos e promoção do programa; 4) recursos de eventuais participações acionárias.

A modelagem de parceria a ser estabelecida nos projetos de irrigação estará condicionada ao porte, características e fases de cada projeto e, evidentemente, aos interesses da Codevasf (ente público), do Concessionário (ente privado) e dos irrigantes (usuários).

A seguir, são apresentadas propostas de modelos genéricos de PPP para os três grupos de projetos, entendidas como as mais adequadas às suas especificidades, a partir das quais se farão as adaptações requeridas a cada caso.

4.1.1. Projetos do Grupo 1: Modelo A

A Codevasf, devidamente autorizada pelo Ministério da Integração Nacional, celebra Contrato de Concessão com uma SPE para a elaboração de estudos complementares; conclusão, operação e manutenção das obras e equipamentos do projeto; exploração das terras irrigadas; e devolução da infra-estrutura e das terras irrigadas ao final do período de concessão. A desapropriação de terras será feita pela Codevasf naqueles projetos onde ela ainda não detém todo o domínio sobre o perímetro irrigável.

A SPE seria formada por uma empresa âncora (preferencialmente uma empresa do agronegócio), ou uma empresa âncora consorciada com outras empresas (preferencialmente a

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sócia majoritária da sociedade) com interesse em ações específicas a serem desenvolvidas durante a concessão (empreiteira para construção das obras complementares, fabricante de equipamentos para fornecimento e assentamento de equipamentos, consultora para elaboração de estudos e/ou operação dos sistemas de distribuição de água etc.).

Os recursos financeiros para o empreendimento poderão ser captados junto a vários agentes financiadores, como fundos constitucionais de bancos oficiais - Banco do Nordeste e BNDES, por exemplo -, fundos de pensão, agências multilaterais de desenvolvimento, entre outros. Recursos de um fundo especial equalizarão o retorno dos investimentos realizados pela Concessionária (SPE) quando ficar demonstrada essa necessidade para viabilização da parceria.

A SPE poderá explorar diretamente as terras irrigadas ou terceirizar a produção por meio da seleção e estabelecimento de empresários de pequeno, médio e grande portes. Poderá também destinar parte da área para exploração por outras empresas. Caberá a SPE firmar com os empresários e empresas irrigantes os contratos de fornecimento de água. No caso dos pequenos empresários já estabelecidos no projeto pela Codevasf, ou estabelecidos pela SPE, poderá haver a necessidade de subsídio ao preço da água fornecida. As SPEs também firmarão contratos de apoio (assistência técnica) e aquisição da produção com aqueles empresários e empresas que se integrarem aos seus sistemas de comercialização.

A Figura 3, abaixo, resume a organização da parceria público-privada segundo este modelo.

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Figura 3: Parceria Público-Privada – Irrigação Modelo A, Projetos Grupo 1 (Fonte: Diretoria de Engenharia da Codevasf).

4.1.2. Projetos do Grupo 1: Modelo B

Como podemos ver na Figura 4 a seguir, trata-se de um modelo semelhante ao anterior, diferenciando-se somente pelas várias concessões que podem ser feitas em razão do grande porte dos projetos, como nos projetos Jaíba e Baixio de Irecê. Nesses casos, o modelo concebido como ideal seria a concessão a uma SPE para operar e manter a infra-estrutura de uso comum do projeto. A Concessionária seria ressarcida pela cobrança da água fornecida aos empresários estabelecidos pela Codevasf, quando for o caso, e as outras SPEs concessionárias da exploração de áreas do projeto. Nos estudos de viabilidade dos projetos de grande porte, se levará em consideração a concessão a uma ou mais empresas.

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Figura 4: Parceria Público-Privada – Irrigação Modelo B, Projetos Grupo 1 (Fonte: Diretoria de Engenharia da Codevasf).

Os dois modelos propostos têm diferentes formas de seleção dos concessionários. No caso do Projeto Jaíba, por exemplo, onde parte das áreas já está ocupada com empresários assentados pela Codevasf, um entendimento prévio entre Codevasf, Concessionário(s) e esses empresários, é outro fator a ser considerado na modelagem e na contratação do Concessionário.

4.1.3. Projetos do Grupo 2: Modelo A

Consiste na concessão a uma SPE formada por empresa interessada na operação e manutenção da infra-estrutura de uso comum já implantada no projeto, que será remunerada pela venda de água aos empresários irrigantes já assentados pela Codevasf. Ao final do período de concessão, a infra-estrutura será devolvida à Codevasf.

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Quando necessário, a Concessionária assumirá recuperação e modernização da infraestrutura de uso comum com recursos captados por intermédio de financiadores. Se comprovada a necessidade de equalização do retorno dos investimentos feitos pela Concessionária, serão utilizados recursos de um fundo especial. A SPE firmará contratos de venda de água com os empresários estabelecidos, que poderão modernizar seus sistemas de irrigação mediante captação de recursos junto aos financiadores.

4.1.4. Projetos do Grupo 2: Modelo B

Figura 5: Parceria Público-Privada – Irrigação Modelo B, Projetos Grupo 2 (Fonte: Diretoria de Engenharia da Codevasf).

Neste modelo, conforme observamos na Figura 5 acima, prevê-se a participação de uma SPE formada por um operador e uma empresa âncora associada e interessada em redirecionar, apoiar e adquirir a produção dos empresários já estabelecidos no projeto através da assinatura de contratos com essa finalidade.

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4.1.5. Projetos do Grupo 3

O modelo proposto para esse grupo de projetos assemelha-se aos do grupo 1 quanto aos mecanismos de contratação da concessão, formação da(s) SPE(s) e disponibilização dos recursos financeiros. No que diz respeito à ocupação das terras irrigadas dos projetos, a SPE poderá estabelecer empresários e/ou empresas em regime de condomínio, reavendo os investimentos feitos na infra-estrutura de uso comum através de contratos firmados com os usuários do projeto. O arrendamento das terras com opção de compra é outra possibilidade de viabilização desses projetos. Pelas suas características, várias modelagens poderão ser estabelecidas para os projetos do grupo 3, ficando a critério da concessionária a escolha da mais adequada aos seus interesses.

Figura 6: Parceria Público-Privada – Irrigação Modelo B, Projetos Grupo 3 (Fonte: Diretoria de Engenharia da Codevasf).

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Para esta primeira fase de instituição de parcerias público privada no setor da irrigação, a Codevasf prioriza os projetos em fase de implantação (Jaíba, Pontal, Baixio do Irecê e Salitre) que, com a contrapartida já realizada pelo poder público, representada pelas obras e equipamentos implantados, praticamente dispensa a aplicação de novos recursos orçamentários no estabelecimento das parcerias e proporciona a rápida entrada em exploração de grandes áreas irrigadas, contribuindo para o aumento das exportações e gerando cerca de 500 mil empregos em regiões economicamente deprimidas.

O Jaíba situa-se no Médio São Francisco, na parte norte do Estado de Minas Gerais, uma região com potencial de 300 mil hectares de solos irrigáveis. O projeto, com apenas 10% da sua área sendo explorada, é o principal fornecedor da CeasaMinas, atendendo também os mercados de São Paulo, Brasília, Rio de Janeiro e Salvador com mais de 50 produtos agrícolas.

Os projetos Pontal, em Pernambuco, e Baixio do Irecê e Salitre, na Bahia, estão situados na região do Submédio São Francisco, o principal pólo de agricultura irrigada do país, com 120 mil hectares de terras em produção, das 360 mil aproveitáveis. A produção de frutas tropicais é a vocação natural do Submédio, destacando-se as culturas da manga, 18 mil hectares, coco verde, 12 mil hectares, uva, 9.500 hectares, banana, 7,4 mil hectares, e goiaba, 5,5 mil hectares (FLEISCHMANN, 2002, p. 20-21). Tomando como base os dados do Ministério do Desenvolvimento14, das 65 mil toneladas de uva exportada pela região em 2005, com faturamento de US$ 130 milhões, representaram cerca de 98% do total exportado pelo Brasil. Com relação a manga, 93% do total exportado pelo país no mesmo ano foi produzido no Submédio, cerca de 120 mil toneladas, com faturamento de US$ 80 milhões.

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As grandes áreas a serem disponibilizadas com a entrada em operação desses quatro projetos, que totalizam uma área de 165 mil hectares, comportam não só a produção de variados tipos de frutas com mercados mais restritos, como também as culturas de mercado aberto com alto valor agregado pela verticalização, como: laranja para suco, cana de açúcar, uva para vinho, fumo, cajueiro precoce etc.

4.2. PROCESSO DE SELEÇÃO DE PARCEIROS

A concessão será feita mediante realização de licitação pública, para seleção de empresa ou consórcio de empresas com base na documentação e propostas técnica e econômica a serem apresentadas pelas concorrentes.

O Estudo de Viabilidade do Empreendimento é o documento referencial necessário e indispensável à realização da licitação. Os investimentos já realizados pela Codevasf e a serem realizados pela concessionária e os benefícios a serem auferidos por ambos na exploração do projeto de irrigação deverão ser qualificados e quantificados nesses estudos. O período de concessão necessário à remuneração dos investimentos será determinado e servirá como indicativo aos concorrentes na elaboração de suas propostas.

4.2.1. Da Licitação Condições Gerais de Participação

A licitação da concessão de exploração do Projeto de Irrigação se realizará na modalidade de concorrência, em três fase distintas e subseqüentes, quais sejam:

14

Informações obtidas no site do Sistema de Análise das Informações de Comércio Exterior via Internet, denominado ALICE-Web, da Secretaria de Comércio Exterior (SECEX), do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC). Disponível na Internet: http://aliceweb.desenvolvimento.gov.br/

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•

Fase A – Concurso de Pré-qualificação: nesta fase serão habilitadas as empresas ou consórcios de empresas que atendam aos requisitos de capacidade técnica, regularidades jurídica e fiscal idoneidade financeira definidos no edital.

•

Fase B – Constituição das Garantias de Proposta: as empresas ou consórcios de empresas pré-qualificados na fase anterior, serão avisados da data, hora e local de apresentação da garantia de proposta de conformidade com o estabelecido no edital.

•

Fase C – Seleção das Propostas Técnica e Econômica: Nesta fase, as empresas ou consórcios de empresas pré-qualificados na fase A e que atenderam a exigência da fase B, apresentarão suas propostas técnica e econômica em envelopes separados.

Uma comissão julgadora especialmente constituída, analisará e pontuará a proposta técnica. Concluído o julgamento da proposta técnica, outra comissão será especialmente constituída para analisar as Propostas Econômicas apresentadas.

É importante mencionar que poderão participar da concorrência tanto empresas nacionais quanto estrangeiras, individualmente ou em consórcio.

A empresa, ou consórcio de empresas, deverá apresentar, na fase de pré-qualificação, os seguintes documentos: a) compromisso de constituição de Sociedade de Propósito Específico (SPE) para explorar a concessão do Projeto, com sede e administração no país e obedecendo as leis brasileiras;

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b) documentos jurídicos, como o ato constitutivo da empresa ou do consórcios e empresas, estatutos, contratos sociais em vigor, designação de representante legal etc.; c) documentos técnicos, como comprovante(s) de registro e regularidade do(s) responsável(eis) técnico da(s) empresa(s), termos de compromisso celebrado(s) entre a proponente e contratada(s) para prestação de serviços durante o período da concessão, comprovantes da(s) experiência(s) da(s) empresa(s) na exploração, operação e manutenção, construção de projetos hidroagrícolas etc. d) documentos econômico-financeiros, como certidão(ões) negativa(s) de falência ou concordata, demonstração contábil do último exercício social, comprovação da boa situação financeira, LG e LC, patrimônio líquido mínimo, regularidade fiscal etc.

Serão pré-qualificadas as empresas que atenderem às exigências do edital relativas ao cumprimento da documentação acima citada. No que se refere às empresas estrangeiras, estas deverão apresentar documentação de seus países de origem, semelhante à exigida acima para empresas nacionais.

A proposta técnica, por sua vez, deverá incluir, obrigatoriamente: a) o Plano de Exploração Agrícola, indicando culturas a serem exploradas, cronograma de ocupação das áreas, tipos de beneficiamento, se for o caso, e investimentos relativos as estruturas de beneficiamento; b) equipes técnicas que atuarão durante o período de concessão com os curricula vitae dos respectivos gerentes, quais sejam: Gerente da Implantação das Obras e Equipamentos Complementares, Gerente da Operação e Manutenção dos Sistemas e Gerente da Exploração;

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c) comprovantes da experiência da(s) empresa(s) proponente(s) ou líder do consórcio proponente em agronegócio e das empresas consorciadas ou das empresas contratadas, em suas respectivas áreas de atuação.

Será declarada vencedora do certame a empresa ou consórcio de empresas que, tendo cumprido o exigido na Fase B do processo licitatório, proponha o maior valor P na seguinte fórmula.

ALTERNATIVA 1 P=N–T

N = Nm + No + Np

Onde: •

N = Tempo máximo admitido para concessão.

•

Nm = 480 meses.

•

No = Período (em meses) estimado para conclusão das obras complementares.

•

Np = Período (em meses) estimado para entrada em produção plena das culturas, contado a partir da conclusão das obras.

Todos os períodos serão explicitados na proposta da empresa ou consórcio de empresas. Nesse sentido,

T = T1 + T2

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Sendo que: •

T = Tempo total de concessão proposto pela empresa ou consórcio de empresas.

•

T1 = Tempo da concessão proposto pela empresa ou consórcio de empresas, correspondente ao período necessário à remuneração dos investimentos pela Concessionária, demonstrado em sua proposta econômica.

•

T2 = Tempo da concessão proposto pela empresa ou consórcio de empresas, correspondente ao período em que a Concessionária exploraria o projeto após o T1, pagando tarifa K1 sobre os investimentos feitos pela Codevasf.

Ou, em uma segunda alternativa:

ALTERNATIVA 2 P = 0,30Pt + 0,70 Pe

Onde: •

Pt = Pontuação da Proposta Técnica.

•

Pe = Pontuação da Proposta Econômica.

Sendo que Pt = Et + Vp + Tc, onde: •

Et = Pontuação sobre a análise dos curricula dos integrantes da Equipe de Gerenciamento da empresa ou consórcio de empresas. Nesse sentido, a pontuação máxima de cada curriculum é a seguinte: o Gerente de Implantação das Obras e Equipamentos = 5 pontos o Gerente de Operação e Manutenção = 5 pontos o Gerente de Exploração do Projeto = 10 pontos

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•

Vp = Pontuação dada a proposta que contemple a agregação de valor à produção local = 30 pontos.

•

Tc = Pontuação proporcional dada à proposta que contemple o assentamento de agricultores familiares (máximo 50 pontos), segundo o percentual de ocupação da área pelos agricultores. Exemplo: 20% =10 pontos; 50% =25 pontos; 100% = 50 pontos.

Por sua vez, Pe = 70( Tcv / T ) + 30( Lcv / Lcp), onde: •

Tcv = Tempo de concessão previsto no Estudo de Viabilidade.

•

T = Tempo de concessão proposto pela empresa ou consórcio de empresas.

•

Lcv = Investimentos em infra-estrutura de uso comum propostos pela empresa ou consórcio de empresas.

•

Lcp = Investimentos em benfeitorias fixas não contabilizadas como infra-estrutura de uso comum do projeto, constante da proposta da empresa ou consórcio de empresas.

A terceira alternativa contempla a seguinte fórmula:

ALTERNATIVA 3 P = ( Lcv + Lcp ) / T

4.2.2. Período de Concessão

O período final da concessão (Pf) será aquele proposto pela empresa ou consórcio de empresas na sua proposta técnica (T), acrescido do tempo necessário para remuneração da

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parte do capital investido durante o período de implantação das obras, relativo às partes da infra-estrutura permanente e não previstas no estudo de viabilidade, nem na proposta apresentada, e aceitos pela Codevasf (Td), (Tf = T + Td).

Fazem parte desses investimentos as seguintes ações e serviços: •

Recuperação ou complementação de obras já construídas pela Codevasf.

•

Implantação de obras e aquisição e montagem de equipamentos complementares não previstos no Projeto Básico.

•

Implantação de Infra-estrutura de beneficiamento da produção, prevista na proposta técnica apresentada na Fase C do processo licitatório.

O cálculo do período a ser acrescido à concessão será feito com base na mesma relação tempo/investimento proposta pela empresa ou consórcio de empresa na Fase C do processo licitatório.

4.2.3. EXECUÇÃO DAS OBRAS COMPLEMENTARES

A execução compreende a construção das obras e a aquisição e montagem dos equipamentos complementares de uso comum do Projeto, necessários ao seu pleno funcionamento. Suas características, quantidades e custos atualizados serão levantados no Projeto Básico existente e apresentados nos Estudos de Viabilidade do Empreendimento.

A execução das obras complementares será de responsabilidade da Concessionária, ficando a seu critério a contratação de empresa especializada ou a execução direta, utilizando

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logística própria ou de terceiros. As construções serão feitas obedecendo às dimensões e especificações técnicas constantes no Projeto Básico existente.

A aquisição e montagem dos equipamentos complementares serão feitas direta ou indiretamente pelo Concessionário em conformidade com as dimensões e quantidades e especificações técnicas constantes no Projeto Básico existente.

Para

todos

os

efeitos,

serão

considerados

investimentos

realizados

pela

Concessionária, no que diz respeito a obras, aqueles resultantes dos preços unitários dos materiais e serviços que constam no orçamento do Projeto Básico existente e atualizados pelo Estudo de Viabilidade, multiplicados pelos reais quantitativos realizados e medidos com a aprovação da Equipe Técnica da Codevasf. Os investimentos em equipamentos a serem contabilizados como investimentos do Concessionário serão os realmente efetivados e comprovados à Equipe Técnica da Codevasf, não podendo ultrapassar em 10% os preços unitários previstos no orçamento do Projeto Básico existente e atualizado pelo Estudo de Viabilidade do Empreendimento.

Com a devida antecedência, serão facultadas alterações, adaptações e acréscimos aos projetos das obras e equipamentos e às suas especificações técnicas, desde que realizadas de comum acordo com a Equipe Técnica da Codevasf. Os custos ou economias geradas com as alterações ou adaptações, serão contabilizados no investimento total do Concessionário no Projeto. Uma vez construídas as obras e adquiridos e montados os equipamentos, a Concessionária não poderá alegar prejuízos ou solicitar compensações por eventuais erros de projeto.

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Eventuais reparações decorrentes de erros identificados em obras já construídas e equipamentos já instalados pela Codevasf serão assumidas pelo Concessionário, e seus custos contabilizados como investimentos realizados.

A eventual implantação de obras de infra-estrutura externas à área do Projeto, identificadas como necessárias na ocasião da elaboração do Estudo de Viabilidade, poderá ser incluída, ou não, no conjunto das obras da concessão, a depender dos seus custos. Sendo demasiadamente onerosas para o empreendimento, a Codevasf articulará com os organismos públicos responsáveis no sentido de garantir sua implantação.

As eventuais despesas com paralisação das obras e com danos causados por eventos naturais ou por terceiros às instalações, durante o período da concessão, serão de responsabilidade da Concessionária, não sendo contabilizadas como investimento no Projeto.

Constatada a necessidade de execução de serviços, emprego de materiais ou aquisição de equipamentos não previstos no projeto básico, suas especificações técnicas e respectivos preços unitários serão estabelecidos mediante prévio entendimento com a Equipe Técnica da Codevasf.

A elaboração do Projeto Executivo durante o processo de implantação das obras ficará a cargo da Concessionária, que o submeterá a aprovação prévia da Equipe Técnica da Codevasf para liberação da construção das obras.

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4.3. IMPACTOS ECONÔMICOS E SOCIAIS ESPERADOS

A irrigação é uma atividade econômica própria das regiões semi-áridas, pois esta é a melhor condição climática para a produção hidroagrícola. O semi-árido brasileiro é o único inserido na zona intertropical do planeta, o que constitui uma vantagem diferencial de importância significativa para a prática da agricultura irrigada: a exclusividade de poder produzir mais e melhor em qualquer época do ano. Para além das condições favoráveis de clima, alta luminosidade e terras férteis nas proximidades dos mananciais hídricos, o posicionamento geográfico do semi-árido nordestino em relação aos grandes mercados internacionais fazem da região uma das maiores fronteiras agrícola do país.

A despeito dessas vantagens e dos esforços governamentais representados pelas ações do Departamento Nacional de Obras Contra a Seca e da Codevasf ao longo de décadas, a área total irrigada na região é de cerca de 500.000 ha, o que representa 20% do seu potencial. Vários fatores contribuíram para limitar o desenvolvimento da irrigação no Nordeste; entre os mais decisivos, citam-se: a) o despreparo técnico e gerencial dos produtores; b) a falta de política de crédito apropriada; e c) a insuficiência das pesquisas.

No caso da irrigação pública, o foco na implantação de obras e o enfoque social assistencialista na ocupação e exploração das áreas irrigadas dos projetos desviou a irrigação da sua real condição de atividade econômica (negócio). Mais recentemente, verificou-se uma evolução, introduzindo-se maior participação de empresas privadas nos projetos, porém com maior ênfase na produção, sem a necessária vinculação direta com os mercados.

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Recentemente, o Banco Mundial realizou estudo intitulado “Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro” (VALDES, 2004), no qual, como vimos na seção de antecedentes deste trabalho, é feita uma avaliação analítica dos êxitos alcançados e dos erros cometidos em onze perímetros irrigados de cinco áreas amostrais da região nordestina.

O documento do BIRD é contundente quanto à confirmação da importância da irrigação para o desenvolvimento sustentável do semi-árido, apesar dos desvios e dos erros cometidos, que são aceitáveis quando se leva em conta o curto espaço de tempo de desenvolvimento da atividade no país.

A importância da continuidade da ação do setor público na promoção da irrigação como atividade de indiscutível eficácia na promoção do desenvolvimento do semi-árido é uma clara constatação do estudo, baseada em verificações realizadas nos projetos avaliados (VALDES, 2004), quais sejam: •

A irrigação desempenhou um papel fundamental na redução da pobreza e na contenção do processo migratório, através da geração de emprego e renda;

•

Quando comparada com outros setores da economia, a irrigação tem o mais baixo custo de geração de emprego;

•

A irrigação pública teve um papel indutor ao demonstrar a viabilidade econômica da fruticultura tropical, provocando a sua disseminação por meio do desenvolvimento, na região, de “clusters”, ou, como denominados no Brasil, arranjos produtivos locais;

•

Verificou-se um alto retorno econômico nos projetos públicos de irrigação, mesmo quando operados abaixo das condições recomendadas. No pólo Petrolina-Juazeiro,

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onde a inserção empresarial na exploração dos projetos é maior, verificou-se uma Taxa de Econômica de Retorno de 18,9% e um Valor do Produto Líquido Social de R$ 49,0 milhões, mais elevados do que nos perímetros das outras regiões, onde predominou o modelo de exploração baseado no assentamento de pequenos agricultores sem o perfil empresarial adequado à prática da agricultura irrigada.

4.4. IMPORTÂNCIA DA PPP PARA A IRRIGAÇÃO

A participação do capital privado nos projetos públicos de irrigação implantados pela Codevasf vem sendo incrementada nos últimos quinze anos. Presentemente, faz-se a cessão de direito de uso e posterior titulação das terras a empresas selecionadas por meio de concurso. Uma parte das terras é ocupada por pequenos agricultores, hoje estabelecidos como microempresários, escolhidos através de critérios técnicos e sociais preestabelecidos, diferentemente do praticado nos primeiros perímetros irrigados. Uma vez assentadas no projeto, as empresas fundam as culturas agrícolas, adquirindo e implantando os equipamentos parcelares de irrigação com recursos próprios e/ou captados em instituições financeiras. Os pequenos agricultores recebem suas áreas com os equipamentos parcelares fornecidos pelo poder público, assumindo os investimentos de fundação das culturas e custeio por meio de empréstimos bancários.

A infra-estrutura de uso comum dos projetos, implantada com recursos públicos, garante o fornecimento de água e o escoamento da produção ao conjunto de empresas estabelecidas. Essa infra-estrutura é formada pelas obras de captação, adução e distribuição de água (estações de pressurização e canais de condução), estradas, linhas de energia e edificações de apoio à operação e manutenção dessas obras. Em média, o total de

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investimentos privados realizados nas parcelas irrigadas dos projetos, é cerca de uma vez e meia os investimentos públicos realizados em obras de uso comum.

A operação e manutenção da infra-estrutura de uso comum são delegadas aos Distritos de Irrigação, instituições sem fins lucrativos formadas pelos usuários dos projetos. Duas tarifas, previstas na lei de irrigação, são cobradas pelo Distrito dos irrigantes: tarifa K1, cobrada a cada semestre, proporcionalmente a área ocupada pelo irrigante, correspondente ao retorno das inversões públicas no projeto, em um período igual ou inferior a 50 anos; tarifa K2, cobrada mensalmente com base no volume de água consumida pelo irrigante, relativa às despesas com operação e manutenção da infra-estrutura de uso comum.

A experiência tem demonstrado que esse modelo de implementação e exploração dos projetos públicos de irrigação, praticado atualmente, por um lado traz no seu bojo conceitos e práticas assistencialistas, e, por outro, está dissociado da realidade atual dos mercados e das funções e possibilidades do setor público. O fato de repassar os perímetros à administração dos usuários não libera a Codevasf da aplicação de recursos orçamentários na recuperação de obras e equipamentos.

Com o novo modelo institucional de estabelecimento de parcerias público-privadas, pretende-se imprimir uma visão de agronegócio aos projetos de irrigação, sem a qual não serão alcançados os benefícios sociais e econômicos esperados do setor.

As vantagens oferecidas pelo modelo, são: •

A celeridade na conclusão dos projetos e no início das suas explorações, antecipando os benefícios com a geração de riqueza e empregos na região. O setor

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público é excessivamente lento na implantação da infra-estrutura, na incorporação de áreas à produção e na reincorporação de áreas abandonadas por empresas e colonos, afetando dessa forma os rendimentos dos projetos; •

A possibilidade de redirecionamento de recursos orçamentários da Codevasf, em outros programas e projetos nos vales do São Francisco e Parnaíba essenciais aos seus desenvolvimentos (estudos, pesquisas, capacitação, saneamento, transportes e novos projetos de irrigação);

•

A maior eficiência na operação dos sistemas de captação e distribuição e aplicação de água, resultando no menor consumo e maior garantia desse recurso e diminuindo os custos de produção;

•

A melhoria da produção em vista da ancoragem empresarial dos projetos, que objetiva o agronegócio, com maior ordenamento agrícola dos projetos, garantia de assistência técnica e de mercado e maior verticalização ao nível local, através da implantação de agroindústrias associadas às áreas irrigadas.

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5. O PROJETO TOURÃO

5.1. HISTÓRICO E FUNDAMENTOS

Dentro do elenco de projetos de irrigação da Codevasf, o Projeto Tourão representa uma interessante exceção, pois foi planejado e implementado em parceria com o setor privado para a produção de cana-de-açúcar.

Em seis de março de 1975 foi celebrado o contrato de constituição de consórcio n.° 14, tendo como partícipes a Codevasf, a Agroindústrias do Vale do São Francisco S/A, Agrovale, e a Alfafa do Nordeste Ltda., Alfanor. A parceria teve como objetivo a elaboração e implementação do “Projeto Executivo do Sistema de Irrigação do Tourão", em área de 10.230 ha situada no município de Juazeiro, estado da Bahia, de propriedade da Agrovale e da Alfanor, visando, inicialmente, a exploração agroindustrial de açúcar e alfafa, dentre outras, tendo a Codevasf como empresa líder do empreendimento.

Segundo o inciso 3o do instrumento referenciado, e assim concretizado, a Agrovale e a Alfanor cederam à Codevasf "áreas de terras a serem desmembradas das respectivas propriedades e não inferiores a 20% (vinte por cento) das mesmas, destinadas a colonização com utilização do sistema de irrigação objeto deste contrato”. Na prática, entretanto, na maior parte da área foram implantados lotes para pequenos e médios empresários, sendo destinados à colonização apenas 284,1002 hectares, dos quais 215,4475 ha irrigáveis e 68,6527 ha de sequeiro. Nessa área a Codevasf instalou trinta e sete lotes familiares, estando sua operação e manutenção sob responsabilidade da Associação dos Usuários do Perímetro Irrigado de

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Tourão, a AUPIT, e os produtores assistidos tecnicamente pela Cooperativa Agrícola Mista do Perímetro Irrigado de Tourão, a COAMPIT.

Foto 1: Estrutura do Projeto Tourão (Foto: Juan Fleishmann)

Segundo o instrumento de Consórcio, parágrafos VIII e IX, os custos de implantação global do Projeto Tourão seriam rateados entre as Consorciadas, em função dos investimentos realizados em cada propriedade. Tudo sob a execução da Codevasf que ficaria, ao final, como proprietária das seguintes infra-estruturas: canal principal e obras hidráulicas conexas (obras de tomada, de controle etc.); as obras de infra-estrutura de uso comum (estradas, linhas elétricas, comunicações); as obras para administração e serviços do Projeto (prédios de administração, operação e manutenção do canal e estações de bombeamento); e as obras nas áreas de colonização.

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Posteriormente, após a implantação do Projeto, a Alfanor transferiu sua área para a Agrovale, o mesmo acontecendo com as demais empresas de menor porte que operavam no Perímetro, restando toda a área hoje sob o domínio do Grupo Agrovale, que inclusive agregou mais 2.700 hectares ao Projeto original mediante compra de áreas contíguas, estando em pleno aproveitamento 1.210,46 hectares.

5.2. O MODELO DE GESTÃO

O atual modelo de Gestão está baseado no contrato n.º 95.04.0001/00, assinado entre a Codevasf, Companhia de Desenvolvimento dos Vales de São Francisco e Parnaíba e a Associação dos Usuários do Perímetro Irrigado de Tourão – AUPIT, que representa os usuários do Projeto Tourão, abrangendo trinta e sete colonos, três grandes empresários e sessenta e cinco médios e pequenos empresários. A Codevasf, através deste instrumento legal, delegou competência ao Distrito para a guarda, administração, controle, operação e manutenção de toda a infra-estrutura de uso comum do Projeto Tourão, que foi construída e financiada pela Codevasf. Atualmente está sendo preparada pela Codevasf a transferência definitiva de toda a infra-estrutura à AUPIT, a fim de emancipar definitivamente o Projeto Tourão.

Este modelo de gestão tem dado certo, apesar de algumas dificuldades de ordem administrativa e técnica que deverão ser superadas em curto prazo. Desta forma, a Codevasf se retira definitivamente da co-gestão, para que se realize uma auto-gestão dos usuários e, neste caso específico, uma gestão a cargo de um grupo Privado – Agrovale, que representa 80% da participação da AUPIT. A Foto 2, abaixo, mostra a Estação n.º 1 do Perímetro Tourão, onde pode ser observado o cuidado e o bom estado das instalações.

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Foto 2: Estação de Bombeamento N.º 1, Projeto Tourão (Foto: Juan Fleishmann)

Para efeitos de comparação, na Foto 3 mostramos a Estação de Bombeamento principal do Perímetro de Irrigação de Maniçoba, gerido pelo setor público, no qual os usuários, na maioria, são pequenos e médios produtores sem uma empresa âncora que lidere a produção. A gestão do Perímetro é executada pelo Distrito de Irrigação, que depende financeiramente de recursos repassados pela Codevasf.

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Foto 3: Estação de Bombeamento Principal, Projeto Maniçoba (Foto: Juan Fleishmann)

5.3. O MODELO DE PRODUÇÃO

Os cultivos do Projeto são: abóbora, banana, cana-de-açúcar, cebola, coco, feijão, goiaba, graviola, mamão, manga, maracujá, melão, melancia, pepino, pimenta, pimentão, quiabo, tomate e uva. A cana-de-açúcar é predominante e em 2004 representou 92,4% da área cultivada, 98,4% do volume produzido e 83,2% do valor bruto da produção do perímetro. A área cultivada foi de 13.968,76 ha, a área colhida totalizou 13.824,20 ha e a produção agrícola foi de 1.180.730,15 toneladas, com valor bruto da produção de R$ 47.490.280.

Outras culturas representam 7,6% da área de cultivo, não sendo representativas no contexto produtivo e econômico do Projeto.

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Assim, podemos observar que se trata basicamente de uma monocultura de cana-deaçúcar, com produção de açúcar e álcool combustível na usina construída pela Agrovale, responsável por um investimento total de R$ 210.000.000,00 no Projeto, entre campo, indústria e infra-estrutura de agrovilas, viárias e outras.

Foto 4: Plantação de Cana de Açúcar – Projeto Tourão (Foto: Juan Fleishmann)

A produção da Agrovale representa 80% da produção de álcool e açúcar do estado da Bahia. Com um faturamento de R$ 125.000.000,00, a empresa contribui com R$ 45.000.000,00 por ano em impostos, taxas e contribuições para os governos federal, estadual e municipal.

Trata-se da primeira usina de açúcar e álcool que não emprega mão-de-obra "bóiafria", gerando 4.360 empregos diretos com um salário médio de R$570,00 por mês e 25.000

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empregos indiretos entre os municípios de Juazeiro e Petrolina. Isso significa que 2% da população destes dois municípios está ligada à Agrovale, há 27 anos em operação sendo considerada, segundo o Presidente da Agrovale, projeto modelo pela sua gestão em prol do desenvolvimento regional.

5.4. COINCIDÊNCIAS COM O MODELO DE PPP

A principal semelhança com as PPPs é que o Projeto Tourão delegou sua gestão à uma empresa âncora, neste caso representada pela AUPIT, da qual a Agrovale detém a maioria da participação e da área de cultivo. Desta forma a infra-estrutura do Projeto é administrada, operada e mantida pela iniciativa privada em um modelo de auto-gestão.

A sua produção predominante é a cana de açúcar, transformada em açúcar e álcool combustível, o que representa 92,4% da área cultivada. A comercialização dos produtos é realizada pela própria empresa âncora.

A AUPIT também investiu em reservatórios criados para irrigar a cana-de-açúcar por gravidade. Economiza-se, assim, energia elétrica durante o dia, já que o bombeamento para seu enchimento é realizado durante a noite, quando existe uma tarifa menor. O custo da tarifa de energia elétrica, porém, continua sendo a maior componente do K2, taxa que envolve os custos de operação e manutenção do Perímetro.

No entanto, ao contrário do que é proposto pela Codevasf, no que se refere à produção não há interação entre empresa âncora e pequenos produtores no Projeto Tourão. A Agrovale

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cultiva cana para produção de açúcar e álcool, enquanto que os demais produtores se dedicam ao cultivo de hortaliças, legumes e frutas.

Em conseqüência, também não há cooperação entre a empresa âncora e os demais produtores do Tourão no que se refere à comercialização. No caso dos pequenos irrigantes, estes definem o que querem plantar e recebem assistência técnica de empresa contratada pela Codevasf para tal. A comercialização é feita pela COAMPIT, com o apoio da empresa de assistência técnica.

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6. ANÁLISE DAS ENTREVISTAS

Nesta seção foram compiladas as informações obtidas através das várias entrevistas realizadas, com produtores, representantes do setor privado, instituições de fomento e da própria Codevasf. Em especial, apresentamos uma análise da percepção de cada grupo sobre a aplicação do modelo de parcerias público-privadas na agricultura irrigada do semi-árido. É importante lembrar que, no caso dos produtores, o assunto tratado foi o funcionamento e gestão dos perímetros de irrigação.

6.1. PERCEPÇÃO DOS PRODUTORES

Dadas as suas características de clima e solo, a produção com a agricultura irrigada no semi-árido é a melhor alternativa para o sucesso em qualquer empreendimento agrícola na região. Sem as chuvas e a alta insolação, os perímetros de irrigação com uso de alta tecnologia permitem que recordes de produção sejam quebrados, como tem acontecido com a área frutífera e a cana de açúcar. No entanto, a partir das entrevistas realizadas, percebe-se que os agricultores agrupados em distritos não tem uma ação comum. Nesse sentido, no Projeto Tourão identificou-se uma falta de interação entre os pequenos, médios produtores e a empresa âncora - cada um segue seu caminho. O único ponto em comum é a manutenção da infraestrutura, executada pelo Distrito de Irrigação, que, como já mencionado, é uma instituição sem fins lucrativos formada por todos os usuários dos projetos. No Tourão, a AUPIT realiza essa manutenção, contra a qual não existe reclamações. Segundo os produtores, o interesse em novos investimentos individuais é baixo e só seria possível em um novo modelo, desde que sejam melhoradas as infra-estruturas viária e

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portuária, criados os corredores de exportação e criados incentivos de linhas de credito que viabilizem a produção.

6.2. PERCEPÇÃO DO SETOR PRIVADO

Como representante de empresa âncora, foi entrevistado o Diretor Presidente da Agrovale, Dr. Carlos Gilberto Farias. O Sr. Farias acredita que os altos juros e a falta de financiamentos adequados inviabilizam a participação do empresário do setor agrícola em projetos de PPP. Segundo ele, há espaço para o desenvolvimento de um programa de parcerias público-privadas, desde que sejam definidas corretamente as regras físicas e financeiras convenientes à ambas as partes e com as devidas garantias políticas e econômicas. O fundo garantidor recentemente criado vem ao encontro dessa reivindicação.

6.3. PERCEPÇÃO DAS AUTORIDADES FOMENTADORAS

No que se refere às autoridades fomentadoras da aplicação do modelo de PPPs no Brasil, decidiu-se entrevistar representantes de uma instituição do governo federal e de outras duas agências internacionais de crédito. A razão dessa escolha deveu-se à necessidade de observar os pontos de vista de dois lados que mantêm relações contratuais em operações de crédito com a utilização de recursos públicos.

Pelo lado da administração federal, optou-se pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG, que é o responsável pela edição da política estratégica do Governo. O outro lado, o das agências internacionais de crédito, Banco Mundial – BIRD e Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID foram selecionados, têm a função de

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fomentar e financiar programas e projetos em várias partes do mundo e, portanto, no caso das PPPs, trazem alguma contribuição de experiências dessas parcerias, mesmo que limitada.

A prioridade atual do Governo, no tocante às PPPs, é o setor de transportes, que requer investimentos substantivos. Na visão do entrevistado do MPOG, o interessante na introdução das PPPs na área da agricultura irrigada é que essa atividade traz um diferencial importante do setor econômico que é o impacto social. Na mesma linha de pensamento, o entrevistado do BID ressalta que na atividade da agricultura irrigada, de alta tecnologia, as PPPs entrariam no setor produtivo. Nesse aspecto, segundo ele, o setor privado possui muito mais competência para gerir um projeto do que o setor público e, portanto, não vislumbra a necessidade do setor privado requerer a participação do setor público na produção, à exceção dos pequenos e médios produtores. A seu ver, a participação das PPPs na agricultura irrigada, concentra-se no alto impacto do serviço social. Esse ponto de vista está alinhado com a visão apresentada anteriormente pelo entrevistado do MPOG. Já o BIRD, que financiou um Projeto de PPP no Marrocos, atenta para as oportunidades que as parcerias propõem, visto que em um passado recente os grandes empreendimentos do setor sucumbiram por falta de recursos financeiros.

Quanto à decisão do Governo de financiar ou não o setor privado, a argumentação é a de que no modelo brasileiro de PPPs o setor privado que constrói a infra-estrutura é remunerado pelo serviço disponibilizado. Portanto, a parte pública, que é chamada de sua contrapartida, é uma componente da receita que se integra à receita da sociedade, no momento específico da implantação do projeto. Esse tipo de receita é uma complementação que garante a viabilidade econômico-financeira do empreendimento. Dessa forma, o governo participa não com um financiamento, mas para disponibilizar um padrão de serviço pré determinado.

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Outra questão abordada foi como será administrado o risco de mercado buscando a garantia das taxas de remuneração previstas para o projeto. Na visão do MPOG, na lógica da contratação de PPPs, determina-se no âmbito da licitação o valor de tarifa diferencial, para posteriormente haver um mecanismo de ajuste, basicamente ligado ao processo de inflação. O que o setor público garante é uma receita com relação a tarifa e quantidade, mas basicamente a quantidade.

Quanto às linhas de crédito prioritárias para projetos de irrigação contemplados pelas PPPs, o BID apoiou, está apoiando e apoiará as PPPs, como atestado na entrevista. O BID está preparando um fundo de apoio às PPPs, que certamente será administrado pelo BNDES, apoiando principalmente o setor privado. Embora este assunto ainda não tenha sido discutido, nem na competência direta do governo federal, nem junto a bancos como o BNDES e grandes bancos de fomento, fica claro que uma vez que o projeto de irrigação seja implementado pelo setor privado, este vai acessar todos os fundos institucionais e fundos de fomento que existem no país, o que permite concluir que não faltarão recursos, mas talvez bons projetos.

6.4. PERCEPÇÃO DA CODEVASF

Entrevistado, Diretor da Área de Produção da Codevasf entende que os Projetos Públicos de irrigação, no atual modelo, não têm mais espaço dentro do orçamento da União, sendo esta uma das principais razões que levaram o governo federal a optar pela adoção das parcerias público- privadas como alternativa para continuar o programa de investimentos nos projetos públicos de irrigação.

Além disso, o modelo de ocupação tem gerado enormes frustrações uma vez que um dos principais parceiros na política deste desenvolvimento não foi convocado, ao longo da

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história da irrigação pública, para participar diretamente no processo. Neste momento ele faz referência à ausência dos bancos de financiamento da produção agrícola, citando o Banco do Nordeste e o Banco do Brasil.

Em decorrência do não acesso ao crédito especializado para a agricultura irrigada, de caráter familiar e mesmo entre os pequenos empresários agrícolas, observa-se nos projetos uma quantidade enorme de áreas prontas para irrigar ainda inexploradas.

Com relação ao risco de mercado e à busca de garantia das taxas de remuneração previstas para o projeto, entende, ainda, não estarem delineados. Informa que existe um edital conduzido pelo Ministério da Integração para estudar o modelo de licitação com o qual se buscará delinear as regras de regulamentação dos contratos de PPPs.

No tocante ao estudo de caso, descreve o projeto Tourão como experiência única de associação entre o governo e iniciativa privada, diante do interesse do governo promover o Pro-Álcool, que era considerado um programa estratégico na época. O acordo, segundo o entrevistado, traduzia-se no aproveitamento de terras particulares e no know-how privado, contra investimentos públicos pesados e com uma cessão de 20% das terras para ocupação por parte do governo. Informa ainda que a Agrovale, integrante das três empresas proprietárias das terras e que conduziria o projeto de construção e da usina de açúcar e produção do álcool, era majoritária no grupo porque detinha maior número de hectares que foi disponibilizado para negócio.

Entende que o modelo que gerou projeto Tourão se mostrou altamente eficaz, traduzindo-se em um sucesso de projeto, mormente observado que está entre os que mais

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recolhe impostos no estado da Bahia, além de ser o que mais produz empregos dentre os perímetros irrigados da Codevasf.

Acrescenta que a infra-estrutura principal do Tourão é a que tem o melhor índice de manutenção, traduzido na baixíssima inadimplência em relação às tarifas K1 e K2. Considera que a relação entre os usuários do projeto deva ser resolvida entre eles, através do trabalho de suas representações. No caso de conflitos ocasionais oriundos de diferentes interpretações das funções e obrigações, recorre-se à Codevasf, que age como árbitro por meio de seu representante no Conselho de Administração da Associação ou por intermédio do Superintendente regional.

Entrevistado, técnico da Área de Operação e Produção informa que a produção de cana no perímetro Tourão é uma atividade muito bem conduzida em todos os aspectos isto é, possui elevada produtividade e boa qualidade da cana ali produzida.

Quanto ao aspecto social, informa da existência de bons salários, além de outras vantagens oferecidas aos empregados. Considera o Projeto um sucesso que poderá ser comprovado através de indicadores que demonstram melhoras, trazendo impactos sociais e econômicos sobre a comunidade local e a região.

No que se refere à posição da Área de Engenharia da Codevasf, esta foi recentemente resumida pelo seu diretor, Clementino Coelho, em artigo publicado na edição de novembro de 2005 do jornal da Empresa, transcrita no Anexo B.

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7.

PPPs COMO ALTERNATIVA DE FINANCIAMENTO E GESTÃO DE PROJETOS PÚBLICOS DE IRRIGAÇÃO: UMA ANÁLISE

O estudo do modelo de parcerias público-privadas como alternativa para financiamento de projetos públicos, assim como a proposta de sua aplicação no setor de agricultura irrigada no Brasil, encerra uma série de lições e questionamentos. Os parágrafos seguintes apresentam uma análise das principais descobertas realizadas durante esta pesquisa. 7.1. PPPs: MAIS DO QUE ALTERNATIVA DE FINANCIAMENTO

No que se refere à experiência internacional nesse campo, encontramos três lições principais. A primeira é que o modelo de PPPs é muito mais do que uma estratégia de acesso a recursos privados por parte de Estados com restrições orçamentárias. Este faz parte de uma nova abordagem de serviço público, conseqüência do movimento que, iniciado na década de 1980, após o choque do petróleo, preconizava a diminuição do Estado, tanto no que se refere à intervenção deste na economia, quanto à sua máquina administrativa. O Estado passa a ser percebido, desta forma, não mais como operador direto da esfera econômica, mas como seu organizador, regulador e fiscalizador (COMISSÃO EUROPÉIA, 2004, p. 3). Assim, muito mais do que suprir necessidades de financiamento do setor público, as PPPs aparecem como solução contra o que é identificado como a ineficácia e o perdularismo do Estado. A interação entre os setores público e privado, por meio de tais parcerias, transforma a prestação dos serviços públicos, ao dotá-los de valores considerados típicos da iniciativa privada: eficiência, eficácia e qualidade. É importante notar que no setor da agricultura irrigada a motivação para o uso de PPPs é a mesma para o uso de tais parcerias em outros setores: necessidade de se oferecer um serviço e de dotá-lo de eficiência, eficácia e qualidade. No caso específico da irrigação, o apelo é ainda maior, dado o papel desta no fornecimento de alimentos para uma crescente população mundial e de sua difícil situação em todo o mundo, já que apresenta, entre outros problemas, baixíssima eficiência no uso da água, pesada contribuição pública, ausência de manutenção da infra-estrutura e freqüente injustiça sócio-econômica (TARDIEU & PRÉFOL, 2005, p. i).

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A segunda lição deriva do fato de que, apesar de governos e instituições de pesquisa e fomento demonstrarem interesse no assunto, existe apenas um exemplo de aplicação de parcerias público-privadas em projetos hídricos de grande escala no setor rural: o projeto Guerdanne, no Marrocos, cujo contrato de parceria foi assinado em 2004. Assim, percebemos que as características próprias à implementação de projetos coletivos de irrigação em grande escala, como os da Codevasf, que apresentam, por exemplo, necessidade de investimentos de grande vulto e longo período para recuperação dos investimentos, dificultam a atração do capital privado para o empreendimento. Faz-se necessário, desta forma, que o setor público crie garantias que minimizem o alto risco para o investimento privado em grandes projetos de irrigação. Como terceira lição, concluímos que as ações da Codevasf encontram-se em acordo com as tendências mundiais para o setor de agricultura irrigada. Isso porque não apenas busca promover a continuidade dos investimentos no setor, mas também planeja aplicar um modelo de financiamento e gestão considerado pelo Banco Mundial como a seqüência lógica na evolução da performance do setor de irrigação em grande escala. Através das parcerias público-privadas, os serviços de fornecimento de água tornam-se autônomos, podendo, assim, iniciar uma melhoria de gerenciamento de longo prazo. (TARDIEU & PRÉFOL, 2005) 7.2. PPPs: ALTERNATIVA DE SUSTENTABILIDADE PARA PROJETOS DE IRRIGAÇÃO

Em um segundo aspecto, no que diz respeito ao investimento público em irrigação através da Codevasf, é interessante notar que, ao longo de sua história, a Empresa vivenciou três grandes fases no que se refere à concepção de implantação de perímetros de irrigação. Atualmente, com a proposta de uso de PPPs para financiamento e gestão, vivencia uma quarta. Na primeira fase, desde a implantação da Comissão do Vale do São Francisco, nos anos 40, até a Suvale, nos anos 60, que antecederam a criação da Codevasf, o papel da instituição era de construção de toda a infra-estrutura básica necessária para a existência dos

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projetos de irrigação. Construíam-se estradas, eletrificação, escolas, postos de saúde e toda a infra-estrutura dos perímetros. A segunda fase, a partir da criação da Codevasf, nos anos 70, alterou essa concepção. A Empresa limitou-se à atividades de implantação específica da infra-estrutura básica e alienação dos lotes dos projetos, tendo os potenciais irrigantes como parceiros nos lotes que foram ocupados. A variação do tamanho desses lotes era proporcional à capacidade empreendedora de cada ocupante; ou seja, variava para pequenos, médios e grandes empresários. Vários problemas ao longo da história desses perímetros fizeram com que a Codevasf revisse sua forma de implantá-los. Um deles foi a inadimplência dos irrigantes na quitação de contas de água por eles utilizada. Outro problema freqüente era a falta de assistência técnica mais apurada. Essas questões continuam vigentes até os dias de hoje. Na década de 80, com o processo de emancipação desses perímetros, uma nova concepção de gestão se iniciou. Houve a criação das Associações de Irrigantes, bem como dos Distritos de Irrigação. Com isso, surgiu uma nova forma de proteção aos serviços necessários ao bom desempenho desses projetos, executados pelos Distritos de Irrigação que são grupos encarregados da Gestão dos Perímetros e são supervisionados pelas Associações de Irrigantes que aprovam a indicação do gerente do distrito indicado pela Codevasf. Pode-se então concluir que as várias formas de concepção de implantação de perímetros de irrigação até hoje não satisfazem o sucesso desses empreendimentos. Os irrigantes, na sua maioria, não possuem condições financeiras sustentáveis para viver exclusivamente da agricultura irrigada. Portanto, esses modelos necessitam de revisão quanto ao seu futuro, uma vez que os recursos ali despendidos são tradicionalmente de alta monta e, por conseguinte, o Poder Público deve satisfações à sociedade quanto ao seu bom uso. A proposta inicial, que preconizava a irrigação pública como modelo de caráter essencialmente social, não atingiu os efeitos desejados, pois o alto custo da irrigação, principalmente quanto à energia elétrica, não permite o cultivo de agricultura de subsistência. Porém, o modelo atual, que prevê a subdivisão dos perímetros em 80% para empresários de médio e grande porte e 20% para pequenos irrigantes, mostra que, como nos casos do Projeto

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Tourão e Nilo Coelho, a área empresarial tem tido resultados positivos e é responsável pelo grande desenvolvimento regional do pólo Petrolina / Juazeiro, tendo como carro chefe a exportação de uva e manga. O estudo realizado sobre o Projeto Tourão nos mostra que a gestão privada é mais eficiente, mantendo a infra-estrutura do Projeto em boas condições de conservação e operando suas instalações com o máximo de sua capacidade instalada, o que se reflete diretamente nos resultados do negócio. Desta forma, podemos concluir que, guardadas as devidas proporções, o setor privado pode, sim, trazer maior profissionalismo à atividade, promovendo maior eficiência no uso da água, prestando melhor manutenção da infra-estrutura e até desonerando o orçamento público, por exemplo. Isto nos permite concluir que geralmente a irrigação familiar de pequenos produtores, sem a devida organização e apoio do Estado, não se desenvolve, gerando um problema social ainda maior. A instalação de uma empresa âncora que oriente a produção, aumentando a produtividade com alta tecnologia, impulsiona o desenvolvimento regional do ponto de vista econômico e social. Nesse sentido, uma quarta fase de modelo de implantação de projetos surge na Codevasf com o advento das parcerias público-privadas como alternativa de financiamento e gestão desses empreendimentos. A entrada do setor privado como parceiro desde o início do processo de implantação do projeto deve ser o grande diferencial quanto ao seu sucesso. O Brasil, assim, passa por um momento de realização de sua postura perante a agricultura irrigada. Como mencionado anteriormente, no início ela era vista como uma atividade exclusivamente social. Com o passar dos anos, dado tanto o interesse do setor privado como a necessidade de imprimir maior sustentabilidade ao setor, o elemento empresarial foi adicionado com maior vigor. Quando se observa como essa atividade é praticada no mundo, fica evidente que seu sucesso deu-se nos casos em que se optou pela gestão empresarial como prioridade no empreendimento. Conforme conhecimento adquirido por membros do grupo que realizou esta pesquisa em vários anos de trabalho na área de irrigação pela Codevasf, esta é a realidade no Chile, nos Estados Unidos, Espanha, Israel e demais países que utilizam a agricultura irrigada

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como alternativa de geração de riqueza. Assim, a inclusão da irrigação na lista de projetos contemplados nas PPPs é um importante passo neste sentido no Brasil. Devido aos compromissos de longo prazo assumidos pelo Estado e à necessidade de uma política fiscal responsável, a aplicação desta modalidade de investimento está condicionada ao cumprimento de uma série de requisitos legais. Deve-se comprovar as vantagens de sua adoção em relação a outras alternativas e da eficiência do emprego dos recursos públicos no cumprimento das missões do Estado. Alguns dos requisitos legais para aplicação das PPPs em projetos do setor público estão claramente presentes nos projetos de irrigação. Estes terão, por exemplo, um valor mínimo de 20 milhões de reais e prazo mínimo de cinco anos. Por se tratar de atividade qualificada como serviço público por expressa previsão legal, o serviço de operação e manutenção da infra-estrutura de irrigação é perfeitamente compatível com o modelo das PPPs, não envolvendo mero fornecimento de bens ou mão-de-obra. O princípio que preconiza a indelegabilidade das funções próprias do Estado também não apresenta qualquer óbice à adoção das PPPs no setor de irrigação, já que as atividades passíveis de concessão são todas econômicas, ainda que envolvam relevante interesse social. Percebe-se também que as PPPs oferecem instrumental mais eficaz no que se refere à distribuição dos riscos entre parceiro público e privado, se comparado a outros regimes, inclusive o de concessão comum. Pelo exposto, conclui-se que, caso os projetos de irrigação no semi-árido brasileiro sejam bem planejados e implementados, adotando um modelo que busque responder às deficiências atuais, eles podem vir a ser financeira e economicamente sustentáveis, produzindo melhoras sociais e econômicas para a comunidade. 7.3. PPPs: VIABILIDADE DA AGRICULTURA IRRIGADA

Apesar dos esforços da área de Engenharia da Codevasf, a Empresa ainda não decidiu qual modelagem será utilizada para a implantação de Projetos utilizando PPPs. Até a presente data, a Empresa apresentou três grupos de projetos. A idéia da criação de um Fundo de

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Investimento, a ser administrado através da celebração de Termo de Parceria entre a Codevasf e a Investe Brasil, conforme apresentado no capítulo sobre aplicação de modelo PPPs nos projetos da Codevasf, parece ser um caminho acertado, uma vez que os atores envolvidos no processo – Codevasf, agentes financeiros, participantes acionários – sugerem a garantia do sucesso da modelagem. O principal requisito para que a parceria público privada possa ser eleita como modelo para a implementação de um determinado projeto, seja em irrigação ou em outro setor, é a demonstração de que a sua escolha, naquele caso concreto, contribuirá para a eficiência no emprego dos recursos da sociedade e no cumprimento das missões do Estado. Eficiência, neste contexto, significa principalmente a aptidão do modelo em obter o máximo de benefícios econômicos e sociais tendo como contrapartida o menor custo possível para a sociedade, ou seja, uma melhor relação "custo-benefício”. Significa também eleger prioridades, de forma que os escassos recursos do Estado sejam direcionados aos projetos capazes de propiciar o maior retorno possível à sociedade, promovendo o que a “eficiência alocativa”. A demonstração da eficiência pressupõe, portanto, uma análise comparativa. Diante de vários modelos alternativos e de vários projetos desejáveis, o poder público deverá obrigatoriamente escolher aquele modelo e os projetos que ofereçam o melhor custo-benefício para a sociedade. Conforme exposto acima, as deficiências dos modelos atuais, as recomendações do Banco Mundial e as constatações preliminares da própria Codevasf nos conduzem a basicamente dois possíveis modelos de exploração de projetos de irrigação: PPPs e concessão de serviço público comum, precedida de obra pública, combinadas com modelos de exploração das áreas irrigadas e produção integrada. A experiência da Codevasf demonstra que a partir de exemplos como o do projeto Jaíba, a assunção pelo poder público de responsabilidade integral pela construção, implantação e operação de sistemas de uso futuro comum de irrigação, em esquema de licitação de obra pública, não só esbarra em restrições orçamentárias, como também resulta numa relação custo-benefício muito aquém das necessidades econômicas e sociais da região.

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Por essa razão, deve-se comparar, portanto, o custo-benefício oferecido pelos modelos de concessão comum, precedida de obra, e de PPPs. O marco institucional das PPPs traz algumas vantagens adicionais em relação à concessão comum, na medida em que permite, entre outros avanços: •

A remuneração do concessionário – o parceiro privado – e o cumprimento de metas e parâmetros objetivos de qualidade, em oposição ao sistema de penalidade de procedimentos administrativos em que se baseia a concessão comum tendendo a incentivar em maior grau a eficiência do concessionário.

•

A promoção de uma alocação mais objetiva e eficiente de riscos entre parceiro os público e privado; e

•

A sinalização ao investidor privado do maior nível de comprometimento por parte do Estado em relação ao objeto da parceria. Essa redução do risco político, contribui para dar maior segurança ao investidor.

Quanto aos incentivos e obstáculos para a participação do setor privado no financiamento, operação e gestão de perímetros públicos de irrigação com o advento das PPPs, deve-se analisar as experiências vividas nesses projetos, mesmo que apresentem uma modelagem diferente das outras propostas. As garantias oferecidas ao setor privado devem ser claras, precisas e pactuadas em contrato para que o setor privado entre com seu capital em qualquer empreendimento. No

setor

de

irrigação,

caberia

ao

concessionário

operador

remunerar-se

exclusivamente pela tarifa de distribuição da água, vale dizer, as parcelas K1, de amortização do investimento, e K2, despesas de administração, operação e manutenção. No modelo de concessão plenamente integrado, onde o concessionário terá de associar-se a uma empresa âncora, parte da sua remuneração poderá vir também dos lucros provenientes da produção e de sua distribuição no mercado. De qualquer forma, embora o custo de uma concessão seja menor, cabe indagar se o projeto de irrigação será viável mediante a cobrança única de tarifa de seus usuários. Ou ainda, sob outra perspectiva, indagar se a tarifa necessária para viabilizar os projetos não seria excessivamente custosa a seus usuários a ponto de eliminar a competitividade de sua produção em regime de agricultura irrigada.

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Se a resposta for positiva quanto à capacidade da concessão em atrair investidores privados exclusivamente com as tarifas de água, e que estas tarifas serão viáveis aos seus usuários sem comprometer a competitividade de suas produções e culturas, então o modelo de concessão do serviço público comum, precedida de mão-de-obra, deverá ser escolhido pelo poder público, com total preferência às PPPs. A exemplo dos grandes países, inclusive aqueles onde a experiência de irrigação é maior e mais longa que a brasileira, o custo das obras de infra-estrutura de irrigação é reconhecidamente elevado, dificultando muito a viabilidade dos projetos. Por outro lado, a tarifa que viabilizaria uma rentabilidade adequada dentro de um horizonte de cinco anos seria excessivamente elevada, inviabilizando e desencorajando a exploração empresarial dos projetos de irrigação. É justamente por isso que o Banco Mundial, em seu relatório, conclui que “para elevar os investimentos futuros e necessários para a viabilizar projetos de irrigação, a participação do setor público com uma cota financiadora será fundamental”. Nesse sentido, aprofundando a questão da viabilidade dos projetos de irrigação, é importante analisar o estudo elaborado pela Área de Produção da Codevasf (DE OLIVEIRA, 2004), onde foram conceituados os indicadores, apresentados no Anexo A desta monografia, que visam a saúde financeira dos projetos. Adotado o indicador “auto suficiência financeira”, equivalente à divisão da receita gerada pelo orçamento operacional anual, observamos na planilha que o Projeto Tourão é o que tem melhor desempenho, enquanto que os demais têm baixo índice percentual. A continuidade do processo de fornecimento de água em um sistema de irrigação está diretamente relacionada com a capacidade de seus administradores em fixar tarifas compatíveis com os custos operacionais. O indicador de auto-suficiência financeira permite visualizar a adequação da tarifa d’água praticada no perímetro irrigado. O orçamento operacional anual é elaborado regularmente em quase todos os perímetros, e a receita gerada é informada mensalmente à Codevasf. O custo de operação e manutenção dos projetos é assim composto: uma parcela referente ao custo de energia, uma relativa à administração, uma referente à despesas com pessoal e uma última relativa à

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manutenção. As três primeiras parcelas são consideradas “firmes”; isto é, devem ser cumpridas e pagas, sem reduções. O componente manutenção é geralmente sacrificado quando as tarifas de água não cobrem os custos necessários. Prática esta que leva à deterioração das instalações, à redução da performance e, por conseguinte, à maior dificuldade no retorno dos investimentos. Uma das grandes dificuldades no Brasil nesse segmento é demonstrar a viabilidade de um contrato dessa natureza para um período de trinta a trinta e cinco anos, diante das constantes mudanças administrativas dos vários governos constituídos. Ou seja, a cada governo instalado, sua política nessa questão pode ser alterada. Em conseqüência, o parceiro privado pode ficar à mercê do gestor que está no poder naquele momento. Essa é uma das grandes diferenças entre o Brasil e os países que já estão mais avançados no uso de parcerias público-privadas. A estabilidade política é questão decisiva para o cumprimento contratual. No entanto, em nosso país, a percepção geral é de que o Governo não consegue oferecer as garantias necessárias para que os investimentos do setor privado estejam seguros. Portanto, nesse aspecto, a legislação brasileira e os contratos a serem firmados sobre PPPs devem assegurar ao setor privado todas as garantias necessárias ao bom cumprimento de suas obrigações. 7.4. CONSTRUÇÃO DE UM MODELO DE PPPs PARA A IRRIGAÇÃO: RECOMENDAÇÕES

As conclusões desse trabalho permitem que algumas recomendações e sugestões sejam propostas, no que se refere à construção do modelo de parcerias público-privadas para os projetos de irrigação da Codevasf. Como já afirmado neste trabalho, as PPPs como alternativa de financiamento e gestão de empreendimentos da agricultura irrigada poderão proporcionar uma saída para o setor público, cuja falta de recursos financeiros e capacidade gerencial fazem com que o processo de expansão dessa atividade esteja hoje praticamente estagnado. Como previamente exposto, as experiências adotadas pela Codevasf ao longo de sua história, ainda não conseguiram surtir o efeito desejado no que tange o pleno sucesso dessa atividade.

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Assim, com respeito à tentativa de implantar um projeto utilizando-se as PPPs, recomenda-se que: •

A Codevasf promova discussões envolvendo representantes das Áreas de Engenharia, de Planejamento, Jurídica, de Licitações e, em especial, a Área de Produção, uma vez que esta é responsável por todo o processo de gestão dos projetos de irrigação. As discussões devem apresentar estudos e a legislação pertinente que subsidia as garantias ao setor privado nos contratos a serem efetivados nas Sociedades de Propósitos Específicos.

•

A publicidade para assuntos correlatos às PPPs seja ampliada. Através das entrevistas ficou demonstrado que conceitos básicos deste modelo não são conhecidos. Deve-se falar dos mercados, das tecnologias, dos riscos e de outras atividades influenciadas pelas PPPs.

•

Seja realizada uma pesquisa mais aprofundada sobre os modelos para a implantação das PPPs em perímetros propostos pela Codevasf, examinando as experiências aplicadas em projetos no exterior, ainda que essas sejam restritas.

•

A Empresa reforce os canais institucionais junto ao Governo Federal, entenda-se Ministérios do Planejamento e Fazenda, para que esse segmento obtenha prioridade orçamentária e financeira para a garantia de projetos propostos pela Codevasf.

•

Considere a criação e sustentação de linha crédito para construção dos projetos e linha de crédito específica para produtores, com perfil de pagamento adequado e seguro contra perdas justificadas de safra. O Fundo garantidor deverá ser eficaz ao priorizar a liberação de recursos. Os valores devem estar previstos na Lei de Orçamento Anual (LOA).

•

A Codevasf mantenha um diálogo aberto junto aos Organismos de Financiamento Externo, cuja carteira de empréstimos, ainda que restrita nessa matéria, colabora para agregar experiência.

109

•

O debate sobre a questão da garantia da água para o suprimento hidráulico dos projetos seja aprofundado. Há bem pouco tempo, deparamo-nos com falta de água na adução de alguns projetos, e os prejuízos foram enormes. A concorrência pela água com geração de energia não pode trazer surpresas para o produtor. Este assunto deve ser debatido com os segmentos interessados e uma diretriz deve ser delineada, talvez com o envolvimento da ANA.

Recente estudo do Banco Mundial (BANCO MUNDIAL, 2004, p. III, IV) levanta também uma série de recomendações sobre a aplicação do modelo de PPPs à agricultura irrigada. A primeira delas é para que os projetos envolvendo parcerias público privadas devem concentrar-se no crescente nível de profissionalismo em sistemas de irrigação; isto é, deve-se investir em programas específicos, pessoal experiente, meios técnicos e financeiros para a implementação de maneira a adotar para cada função de irrigação e drenagem, o seguinte: •

No campo do investimento, adicionado à recomendação da participação dos produtores no dimensionamento do projeto, o ponto de vista da terceira parte profissional é necessária, por sua futura responsabilidade na contínua manutenção e operação do investimento. Assuntos como análise das necessidades dos clientes, realismo na modernização e padronização, e fácil manutenção de equipamentos, devem ser investimento central de qualquer sistema de irrigação e drenagem.

•

As funções de governo devem permanecer sobre as regras do governo, mas maior profissionalismo deve ser alcançado através da capacidade de construção junto à entidade pública na busca pela regulamentação e controle.

•

Quanto às funções de operação e manutenção, existe hoje documentação das falhas de agências de governo, dificuldades encontradas pela gestora depois da transferência e os sucessos atingidos. O profissionalismo requerido consiste no domínio da relação custo efetivo, na proatividade dos envolvidos e no forte senso de negociação.

110

•

Na função produtiva da agricultura, os profissionais são os próprios fazendeiros. Dirigentes da política do governo estão convencidos que devem deixar os produtores "produzirem".

A segunda recomendação é que projetos de PPPs devem também prestar mais atenção aos riscos, significativamente maiores no setor de irrigação e drenagem que no setor de suprimento de água, dadas suas características. Entre eles, podemos citar: •

Importantes questões políticas e sociais relacionadas com a água, comida ou produção agrícola mantêm alto o risco do país.

•

No que se refere aos riscos comerciais, o de “não retorno” dos investimentos é considerável. Como vimos nas seções anteriores deste trabalho, a inadimplência é um problema significativo nos perímetros de irrigação da Codevasf.

•

Riscos específicos de água são altos em países com água escassa e onde a água para a agricultura compete com outros usuários, afetando substancialmente os padrões de vida.

•

Para ajudar projetos de PPPs a aumentar o nível profissional de seus atores e reduzir os riscos, a recomendação é que o Banco Mundial se envolva no desenvolvimento e emersão das PPPs na irrigação e drenagem.

O potencial é alto, como também são altos os esforços para se alcançar um nível profissional desejado e diminuir os riscos. A escala dos instrumentos disponíveis é larga, o auxílio técnico se dará através do conselho da política de empréstimos e créditos, e também por meio do ajuste das aproximações do padrão do investimento aos produtos novos, tais como o dispositivo automático de entrada e garantias. Alcançar progresso sustentável geralmente leva alguns anos, assim o envolvimento do Banco Mundial será necessário a longo prazo, dimensionando e apoiando a assistência técnica, incluindo a singular capacidade de construção para ambos operadores: privados e público.

111

8. CONCLUSÃO

O objetivo desse trabalho foi analisar a aplicação do modelo de parcerias públicoprivadas como alternativa de financiamento, gestão e exploração econômica de projetos de irrigação da Codevasf, a partir do estudo do Projeto Tourão. Buscava-se, com isso, dotar a Empresa de informações e análises que lhe permitissem preparar-se melhor, como instituição, para o estudo, modelagem e possível aplicação deste modelo de parcerias nos perímetros de irrigação sob sua responsabilidade. Para isso, foi realizado primeiramente um estudo dos antecedentes tanto das PPPs quanto da irrigação no Brasil. Nesse sentido, no que se refere ao conceito e prática de parcerias público-privadas, identificou-se que estas têm sido usadas não apenas para suprir a necessidade de financiamento do setor público na realização de novos investimentos. Aparecem também como estratégia dentro da reforma administrativa do Estado, com o objetivo de “atrair a iniciativa privada e sua habilidade gerencial no provimento de bens e serviços públicos” (DA SILVA, 2004, p. 1). Quanto à aplicação do modelo de PPPs ao setor de irrigação e drenagem, constatou-se que existe apenas um exemplo de sua aplicação em projetos hídricos de grande escala no setor rural. Não foi possível, assim, identificar falhas e pontos fortes de casos de PPPs em projetos de irrigação no mundo, um dos objetivos específicos desta monografia. Entretanto, foi possível diagnosticar o porquê da dificuldade em se aplicar ao setor o modelo de PPPs. Isso se dá tanto pela vultuosidade do investimento que se faz necessário para a implementação de projetos desta monta, quanto pelo longo período necessário para a recuperação dos investimentos, e pelo alto risco comercial de recolher tarifas diretamente dos irrigantes. Também foram analisados o papel do setor público, desempenhado pela Codevasf e suas sucessoras, para o desenvolvimento do semi-árido brasileiro através do investimento em implantação de perímetros públicos de irrigação, coletivos e de grande porte, naquela área. Nesse sentido, uma importante avaliação dos perímetros de irrigação no semi-árido Banco Mundial (VALDES, 2004) nos mostra que a irrigação desempenhou um papel fundamental na redução da pobreza e na contenção do processo migratório, através da geração de emprego e

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renda, dinamização da economia e melhoria da qualidade de vida das pessoas, tanto na área rural quanto na urbana. Outro objetivo específico desta monografia foi o estudo da proposta da Codevasf para uso das PPPs no setor de irrigação e drenagem. Presente no capítulo quatro, foi baseado em informações disponibilizadas em documentos e reuniões realizadas com o diretor da Área de Engenharia da Codevasf, Sr. Clementino Coelho, e com seu assessor legal, Daniel de Oliveira. Apesar de contar com a cooperação da Engenharia, área responsável pelas PPPs na Codevasf, foram encontradas dificuldades para se realizar o estudo, dado que a proposta da Empresa ainda se encontrava, até a finalização da pesquisa, em dezembro de 2005, em construção. Ainda em parceria com a Investe Brasil, OSCIP criada para atração e promoção de investimentos diretos no Brasil, a Codevasf criou modelos básicos de arranjo e divisão de responsabilidades e tarefas dentro das parcerias público-privadas, em três grupos de projetos. Os modelos prevêem diversos cenários, de acordo com o nível de implantação do projeto. Para projetos novos, por exemplo, prevê-se desde a formação de um único consórcio, responsável tanto pela exploração econômica das terras como pela finalização e manutenção da infra-estrutura, quanto a concessão para duas sociedades diferentes: uma para operar e manter a infra-estrutura de uso comum, outra(s) para exploração das áreas dos projetos. Prevê-se também a realização de parcerias em projetos já em produção, tanto para operação e manutenção da infra-estrutura comum como para exploração econômica da área, em parceria com os irrigantes já assentados. A proposta da Codevasf, assim, no que se refere às PPPs, é utilizá-las para transferir ao setor privado não apenas a finalização ou criação de novos perímetros de irrigação, mas também sua gestão, manutenção e exploração econômica. Ao contrário do que possa parecer, no entanto, não se trata de utilizar as PPPs como parte de um movimento novo de reforma administrativa ou diminuição do Estado. As parcerias público-privadas são adotadas pela Codevasf como alternativa estratégica de emancipação dos projetos de irrigação que, prevista desde a criação de cada perímetro, ainda não logrou obter sucesso, apesar da criação dos Distritos de Irrigação e Associações de Produtores.

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Com a extinção da Investe Brasil, OSCIP que administraria com a Codevasf o fundo de investimento das PPPs, faz-se necessário definir um novo modelo de gestão e implementação das parcerias. No segundo semestre de 2005, o Ministério da Integração Nacional, nesse sentido, lançou edital que busca contratar um estudo do modelo de licitação com o qual se buscará delinear estas regras e regulamentar os contratos de PPPs. Dada a ausência de antecedentes quanto ao uso de parcerias público-privadas no setor de irrigação no Brasil, foi selecionado um projeto da própria Codevasf para análise de sua gestão, desempenho e relacionamento entre grande empresa e pequenos produtores, um dos objetivos específicos da monografia. Nesse sentido, o Projeto de Irrigação do Tourão, na Bahia, foi escolhido por apresentar uma organização interna de certa forma similar àquela proposta para as PPPs, ou seja, com a presença de uma grande empresa que se encarrega não apenas da produção, mas também da comercialização dos produtos e manutenção da infraestrutura de irrigação. O Projeto Tourão apresenta alguns dos melhores indicadores de desempenho entre os projetos públicos de irrigação, especialmente no que se refere à auto suficiência financeira. Tanto que o Tourão foi escolhido para alcançar, em 2006, a emancipação da Codevasf. O bom desempenho do Projeto pode ser atribuído a duas de suas características. Em primeiro lugar, a sua infra-estrutura é administrada, operada e mantida pela iniciativa privada em um modelo de auto-gestão. A gestão dessa estrutura é delegada à AUPIT, associação de usuários da qual a Agrovale, a empresa “âncora” do Projeto, detém a maioria da participação e da área de cultivo. Em segundo lugar, por ser uma empresa de grande porte, dedicada a dois produtos de alta aceitação no mercado, o açúcar e o álcool, com tradição e competitividade, a Agrovale não passa por problemas econômicos, podendo seguir investindo na manutenção do perímetro. Após o levantamento das informações, como descrito no parágrafo anterior, procedeuse à análise das mesmas. Devido à quantidade e qualidade das informações levantadas, às diversas entrevistas realizadas, em um total de nove, foi reservado um capítulo especial. O capítulo seguinte foi dedicado à análise, mais aprofundada, das diversas questões que surgiram ao longo do trabalho, começando com a revisão bibliográfica, e, de forma mais contundente, durante o estudo tanto do Projeto Tourão, como da proposta da Codevasf para as PPPs.

114

De acordo ao definido nos objetivos específicos da monografia, no capítulo de análise das PPPs como alternativa de gestão e financiamento dos projetos de irrigação também foram identificados os incentivos e obstáculos à participação do setor privado nas parcerias. O grande obstáculo seria a ausência de garantias. O Fundo Garantidor, previsto na lei de PPPs, oferece parte desta garantia. Mas falta, ainda, oferecer-se compensações para os riscos institucionais, decorrentes de mudanças nos rumos da política administrativa da União. Nesse sentido, já se contempla a possibilidade de o próprio Banco Mundial vir a financiar um fundo fiduciário do tipo stand by, ou seja, para serem usados conforme demandados. Por todo o estudado, conclui-se que as parcerias público-privadas oferecem um ganho de escala à agricultura irrigada, ao mesmo tempo em que imprimem ao setor de irrigação um caráter de eficiência e eficácia típicos do setor privado. Assim, bem estruturadas, as PPPs respondem às deficiências atuais dos perímetros de irrigação, podendo promover não apenas a emancipação dos perímetros de irrigação, mas sua sustentabilidade econômica e social. O pioneirismo do tema e a ausência de antecedentes, no entanto, acabaram por limitar o trabalho de pesquisa e análise. Como o único exemplo de PPP em projetos de irrigação de grande escala ainda se encontra em implantação, não foi possível comparar a proposta da Codevasf com outras práticas. Além de ser impossível identificar falhas e pontos positivos decorrentes do uso do modelo de PPPs como alternativa de gestão e financiamento de projetos de irrigação. As conclusões da pesquisa, desta forma, baseiam-se muito mais em percepções e análises dos setores envolvidos – Codevasf, Governo Federal, organismos de fomento, potenciais investidores e produtores – do que em experiência prática. Assim, as entrevistas realizadas investiram-se de grande importância no que se refere não apenas ao levantamento de pontos de vista dos diversos grupos envolvidos sobre a implementação das PPPs na irrigação. Mas também como fonte de análise da percepção de cada um dos mencionados setores sobre os pontos fracos e fortes, ameaças e oportunidades do modelo de PPP para o desenvolvimento e melhoria do desempenho da agricultura irrigada em nosso país. Finalmente, é importante notar que, ao longo do trabalho de levantamento de informações, principalmente no que se refere às entrevistas realizadas junto ao setor privado, constatou-se que os conceitos básicos do modelo de PPPs ainda não são conhecidos. Além

115

disso, observa-se que há desconhecimento quanto à proposta da Codevasf dentro da própria Empresa. É necessário, assim, que se invista mais na publicidade das parcerias públicoprivadas no setor de irrigação, tanto dentro da Codevasf quanto junto a potenciais investidores e aos produtores dos perímetros públicos de irrigação.

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APÊNDICE A: QUESTÕES ABORDADAS NAS ENTREVISTAS ENTREVISTAS COM EMPRESAS ÂNCORAS

1. AGROVALE Entrevistado Carlos Gilberto Cavalcante Farias Cargo/Função Presidente da Empresa Agroindústrias do Vale do São Francisco S/A - Agrovale Data da Entrevista 31 de agosto de 2005 Entrevistador Juan R. Fleischmann

1) O senhor tem conhecimento do programa PPP? Se afirmativo, que crítica e que elogio poderia tecer acerca do mesmo? R.: Sim. Acredito que para algumas atividades irá funcionar bem e para outras não creio que venha a funcionar. Assim: PPP para construção de estradas e manutenção com intenso ou médio tráfego, irá funcionar bem.

Construção de hidroelétricas e várias outras concessões, eu creio que sim, vai dá certo e funcionar bem.

Não acredito que encontraremos grupos empresariais para PPP em projeto novo de irrigação com as responsabilidades que se deseja atribuir a esse grupo, ou Âncora. Explico adiante.

2) Se na implantação do projeto houvesse participado dos investimentos com 30%, haveria como recuperar o capital? Como este poderia ser remunerado? R.: A participação com 30% só ocorreria se todo o valor correspondente fosse financiado com prazo de 50 anos e juros civilizados de no máximo 5 a 6% ao ano. Nós não bancaríamos e não creio que encontrem os quem banque com recursos próprios para fazer canal de irrigação.

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3) Nas atividades desenvolvidas – manutenção, produção, comercialização – existe alguma que deve/convém ser terceirizada? R.: A terceirização na nossa atividade só ocorre nas ampliações – são novos equipamentos, aí sim terceirizamos. Quanto à comercialização, se for de fruta tem que ser terceirizada mesmo que o empresário não queira, não existe outro método se não a consignação.

Para fugir da consignação só vendendo muito barato.

4) Em quais atividades, dentre a produção, operação, manutenção e comercialização, o planejamento estratégico da empresa mais precisa melhorar? R.: Nós comercializamos dois produtos – Álcool e Açúcar. Açúcar é commodity e como tal sofre oscilações a depender de chuvas, ou seca, nas grandes regiões de produção.

Não tem muita estratégia e a única que funciona é estar bem capitalizado para vender quando começa a faltar.

O Álcool passou de fato a ser combustível a partir de abril de 2004 com o carro totalflex no Brasil. Temos que melhorar bastante a nossa comercialização nessa área.

5) Existe plena interação dos pequenos produtores para realização das prioridades estipuladas pela empresa considerada âncora? R.: No nosso caso, a cana é macro economia e uma família de classe média, para viver bem, tem que ter no mínimo 100 hectares. Uma família de pequenos empresário, tipo colono, pode viver bem com 20 hectares de cana.

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No Tourão, todos os empresários de 50 hectares acima, venderam suas áreas e foram para o projeto Nilo Coelho ou Maniçoba, onde os solos são mais leves e mais produtivos.

6) Os financiamentos dos pequenos produtores são motivos de preocupação ou existe alternativa para este financiamento, através do âncora? R.: Nenhuma empresa âncora financia os pequenos. O que ela pode fazer é ser ANUENTE ao agente financeiro. Isto quer dizer o seguinte: O banco calibra o quanto deve ser retido pelo âncora, por unidade de produto, e o âncora fica responsável para pagar ao Banco, desde que o mutuário anuente entregue a produção.

No caso de uma usina de açúcar / álcool como âncora, fica mais fácil financiar os pequenos e médios, fazendo o preparo do solo, plantio e deixando que eles cuidem da irrigação até a colheita. O âncora fazia a colheita, descontava todos os custos e entregava a diferença.

Com qualquer outra cultura, o âncora corre o risco de desvio da produção, mesmo nos caso da vinícola, pois há várias.

7) Que fatores externos, de responsabilidade do Estado ou não, poderiam facilitar o funcionamento/sucesso do projeto? Que fatores internos poderiam facilitar o relacionamento âncora/pequeno produtor? R.: a) Os estados federados do Brasil vivem nessa eterna guerra fiscal. Antes da instalação de qualquer empreendimento, temos que buscar redução de tributo pelo menos compatível com a alíquota que for menor praticada no país.

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b) Infra-estrutura para abrigar com dignidade o corpo de funcionários.

8) Que fatores internos poderiam facilitar o relacionamento âncora/pequeno produtor? R.: Creio que nesse item o que pode manter o entendimento é o respeito ao pequeno com a remuneração adequada. Em síntese, respeito na sua amplitude.

9) Qual é a carga suportável de acréscimo no componente k1 + k2 (despesas de manutenção)? R.: Atualmente poucas são as culturas que agüentam mais carga que a existente.

Na nossa atividade, por exemplo, há 46 novas indústrias em construção no Brasil. Nenhuma com irrigação. Vejam que temos 103.000 hectares prontos e não aparece empresário para montar um negócio grande e ser âncora.

10) Na visão de negócios, o empreendimento é um sucesso? R.: A nossa produtividade é a maior do mundo, todavia, como negócio, fazer açúcar / álcool em São Paulo é mais rentável. Hoje podemos dizer que a Agrovale é um sucesso, pela experiência já consolidada, que elimina muitas coisas que um novato teria que pagar a mais pela inexperiência.

11) Qual a sua percepção sobre o relacionamento dos produtores com a Codevasf? R.: Após a aprovação do produtor, vejo que a partir daí não existe praticamente nenhum vinculo, a não ser na relação do distrito com a Codevasf. Diretamente do produtor vejo com tristeza que praticamente a relação é inexistente.

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12) Como empresário, você entraria em uma nova parceria com a Codevasf numa modelagem de PPP? Aponte as razões em ambos os casos. R.: Para iniciar um projeto novo partindo do zero, eu diria que não, salvo se for com 100% de financiamento com prazo longo e juros baixos.

Para montar uma parceria, por exemplo, no projeto Pontal, com 20 a 30% da área para terceiros com áreas de 30 a 100 hectares, para montar uma destilaria de Álcool, creio que toparíamos, a depender dos recursos para fazer a parte agrícola, principalmente com financiamento para os assentados. Podemos conversar sobre esse assunto.

13) Como foi que a Agrovale se inseriu no Projeto Tourão? R.: História da Agrovale no projeto Tourão.

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2. GRUPO TOLEDO Entrevistado Maurício Acioli Toledo Cargo/Função Presidente do Grupo Toledo - Alagoas Data da Entrevista 27/09/2005 Entrevistador Getúlio Varanda Júnior

1) Tem conhecimento do programa de parcerias público-privadas? Se afirmativo, que crítica e que elogio poderia tecer acerca do mesmo? R.: Sim. Para projetos de interesse público, onde inevitavelmente não haja atratividade empresarial para seu total desenvolvimento, nem a manutenção da atividade seja do aparelhamento público. As parcerias público-privadas podem solucionar de maneira eficiente a viabilidade destes projetos.

2) Se na implantação do projeto houvesse participado dos investimentos com 30%, haveria como recuperar o capital? Como este poderia ser remunerado? R.: Cada projeto tem suas características e valores (sociais ou financeiras) a serem atingidos. Mais objetivo seria estabelecer como regra de participação a remuneração de capital e sua taxa de retorno, sendo a proporcionalidade no investimento uma decorrência disto.

3) Nas atividades desenvolvidas – manutenção, produção, comercialização – existe alguma que deve/convém ser terceirizada? R.: No projeto Marituba, a manutenção, por ser compartilhada, deveria ser terceirizada (como prevê o projeto), assim garantiríamos bases pré-compactuadas de reposição, recomposição, oferta do produto (drenagem), entre outros de valores difusos. A produção e a comercialização teriam seus agentes individualizados, não cabendo aí a terceirização.

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4) Em quais atividades, dentre a produção, operação, manutenção e comercialização, o planejamento estratégico da empresa mais precisa melhorar? R.: Por não estar em operação não diria melhorar, porém a produção, por ser individualizada e necessitar de sincronismo temporal de plantio e colheita e suas variantes, deveria ser objeto de mais atenção no planejamento.

5) Existe plena interação dos pequenos produtores para realização das prioridades estipuladas pela empresa considerada âncora? R.: Pelo projeto apresentado, as prioridades serão estabelecidas dentro da Unidade Gestora do Perímetro (proprietários e permissionários), ficando a Empresa âncora responsável em estabelecer o período e as quantidades a serem recebidas para atendimento da demanda total. Bem como assistências técnicas para balizar as decisões.

6) Os financiamentos dos pequenos produtores são motivos de preocupação ou existe alternativa para este financiamento, através do âncora? R.: Não. Estão garantidas pela empresa âncoras.

7) Que fatores externos, de responsabilidade do Estado ou não, poderiam facilitar o funcionamento/sucesso do projeto? R.: O gerenciamento da implantação, seus esclarecimentos e a obrigatoriedade de adesão é função do Estado e fundamental para a implantação do projeto.

8) Que fatores internos poderiam facilitar o relacionamento âncora/pequeno produtor? R.: A empresa já em funcionamento, duas associações de pequenos produtores no quadro de seus fornecedores. Para isso é necessários que as regras da parceria sejam claras e a

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manutenção de diálogo semanais com seus representantes para acompanhamento do planejamento das ações e resoluções de problemas imediatos. O atendimento individual também é garantido, para atendimento de problemas pessoais.

9) Qual é a carga suportável de acréscimo no componente k1 + k2 (despesas de manutenção)? R.: Pelo estudo de custo apresentado, a isenção do K1 viabiliza melhor o pequeno produtor, facilitando, também, a adimplência do K2 em valores suficientes para manutenção e reposição do patrimônio público.

10) Na visão de negócios, o empreendimento é um sucesso? R.: Acreditamos que sim, se implementado da forma apresentada.

11) Qual a sua percepção sobre o relacionamento dos produtores com a Codevasf? R.: O projeto prevê a Codevasf como órgão superior para avaliar e promover os pedidos de desligamentos dos permissionários e as desapropriações dos proprietários que quebrarem as regras estabelecidas.

12) Como empresário, você entraria em uma nova parceria com a Codevasf numa modelagem de PPPs? Aponte as razões em ambos os casos. R.: O projeto ainda está em tramitação.

13) Como foi sua que empresa inseriu-se no projeto de irrigação onde está localizada? R.: No perímetro Marituba existem áreas particulares onde iniciamos o plantio de cana, o que promove um contraste no padrão de renda familiar na região. Por manifestação destes e da

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presença constante da Codevasf nas soluções dos problemas ligados aos pequenos produtores, iniciaram-se os estudos, que resultaram no documento entregue.

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ENTREVISTAS DOS PEQUENOS E MÉDIOS IRRIGANTES:

1. COAMPIT Entrevistado Edineide Gonçalves Mendonça de Carvalho Cargo/Função Presidente – COAMPIT Data da Entrevista 04 agosto de 2005 Entrevistador Juan R. Fleischmann

1) Entre as atividades desenvolvidas, existe alguma que deve/convém ser terceirizada? R: - Sim, pois não existe na AUPIT maquinário suficiente para fazer a manutenção de drenos e estradas.

2) Em quais atividades, dentre a produção, operação, manutenção e comercialização, o planejamento estratégico da empresa mais falha? R: - A produção é feita pela a empresa PLANTEC contratada da Codevasf. A operação e manutenção é feita pela AUPIT. A comercialização é feita pela COAMPIT e com o apoio da PLANTEC. O que mais falha é a operação e manutenção.

3) Existe plena interação dos pequenos produtores para as prioridades estipuladas pela empresa considerada âncora? R: - Não, pois se os pequenos produtores não sabem quando existe a eleição da diretoria da AUPIT, imagine em relação ao valor.

4) Os financiamentos dos pequenos produtores são motivos de preocupação ou existe alternativa para este financiamento, através do âncora? R: - Não, a empresa PLANTEC é responsável pela produção, e já houve o contato com o Banco do Nordeste do Brasil, que gerou a liberação de alguns financiamentos.

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5) Como é organizado o arranjo produtivo dentro da AUPIT? A associação define o que será produzido? Qual o nível de autonomia dos produtores quanto à decisão sobre o que produzem? A produção dos pequenos produtores é toda absorvida no próprio grupo ou parte dela é vendida para terceiros? R: - Quem fez o arranjo produtivo foi a PLANTEC. O produtor é quem define o que vai ser plantado. A produção é vendida para terceiros.

6) Que fatores externos, de responsabilidade do Estado ou não, poderiam facilitar o funcionamento/sucesso do projeto? R: - Assistência técnica, financiamento, manutenção do projeto quanto à drenagem, estradas, recolhimento de embalagens de defensivos agrícolas.

7) Que fatores internos poderiam facilitar o relacionamento âncora/pequeno produtor? R: - Mais transparência no uso do dinheiro da AUPIT e que existisse participação do pequeno produtor nas decisões da associação .

8) Existem perspectivas de crescimento para o pequeno produtor dentro do modelo adotado, onde a produção é definida e absorvida pelo âncora? R: - A AUPIT não define e nem absorve a produção dos pequenos produtores.

9) Qual é a carga suportável de acréscimo no componente k1 + k2 (despesas de manutenção)? R: - Mais nenhum acréscimo, pois achamos que o valor é altíssimo.

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10) Há intenção de cultivar outros produtos a não ser a cana-de-açúcar? R: - Os pequenos produtores não produzem cana-de-açúcar, se produzissem morriam de fome.

11) Há conflito com os proprietários de lotes empresariais? R: - Não.

12) É saudável para o perímetro ter uma empresa/associação ditando as diretrizes de produção, comercialização e manutenção do perímetro? R: - Não.

13) Qual o grau de satisfação dos usuários no projeto? R: - Regular

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2. AUPIT Entrevistado Dr. Carlos Gilberto Cavalcante Farias Cargo/Função O presidente da Associação dos Usuários do Perímetro Irrigado de Tourão - AUPIT Data da Entrevista 31 de agosto de 2005 Entrevistador Juan R. Fleischmann

1) Qual o grau de satisfação dos usuários no projeto? R.: Não temos nenhum conflito e nem recebemos reclamação. Nunca faltou água ao projeto, inclusive aos domingos. O custo da água é o mais barato de todos os projetos de irrigação da Codevasf e DNOCS.

2) Há conflito com os proprietários de lotes empresariais? R.: Não existe nenhum conflito e nunca fomos chamados ou recebemos alguma queixa para interferir ou mediar conflito.

3) É saudável para o perímetro ter uma empresa/associação ditando as diretrizes de produção, comercialização e manutenção do perímetro? R.: Aqui na AUPIT não ditamos nada, apenas administramos a água e cobramos a tarifa, além, é claro, da manutenção do projeto.

4) Qual o grau de satisfação dos usuários no projeto? R.: Já respondemos na 1ª.

5) Como é organizado o arranjo produtivo dentro da AUPIT? A associação define o que será produzido? Qual o nível de autonomia dos produtores quanto à decisão sobre o que

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produzem? A produção dos pequenos produtores é toda absorvida no próprio grupo ou parte dela é vendida para terceiros? R.: Aqui na AUPIT o empresário e os colonos produzem e comercializam o que querem. Nós não temos nenhuma participação nessa decisão, sobre o que eles deveriam plantar.

6) Quais as sugestões principais dos usuários para o melhor funcionamento do projeto? R.: Como o projeto já tem 30 anos, precisa corrigir os vazamentos das placas de concreto, fazer automação das bombas e entre as casas de bombas.

7) A renda retirada da produção atende às expectativas dos produtores? R.: Não sabemos pormenorizar com detalhes, todavia informamos que o projeto praticamente não tem inadimplência

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ENTREVISTAS DAS AUTORIDADES FOMENTADORAS DAS PPPs:

1. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO Entrevistado Marco Contardi Cargo/Função Consultor da Unidade PPP do Ministério do Planejamento Data da Entrevista 15 de agosto de 2005 Entrevistador Valdir Castelo Branco

1) Qual a sua visão do Setor de Irrigação no âmbito das Parcerias Públicas Privadas do Governo Federal? R.: Bom, eu acho que PPP no setor de irrigação é um assunto muito interessante porque hoje o enfoque do PPP no Governo Federal é infra-estrutura econômica, principalmente no setor de transporte. O caso da PPP na infra-estrutura de irrigação é um caso muito interessante, no qual a natureza de infra-estrutura econômica se liga com um impacto social muito elevado, então o setor de irrigação, acho que até é o único caso de relação direta entre um investimento, é de infra-estrutura econômica e a geração de efeitos sociais muito marcantes, muito elevados, via criação de áreas de trabalho, empregos.

2) O Governo pretende financiar a parte do privado? Em caso positivo, de que forma? R.: Bom, a experiência, o modelo no Brasil de PPP, em que você paga o setor particular que disponibiliza, que realiza, constrói, pela infra-estrutura, é remunerado pelo serviço disponibilizado, então a parte pública que chamamos de contrapartida pública é uma componente de receita que vai integrar a receita da sociedade, no momento específico que vai implantar o projeto e esse tipo de receita é uma complementação que garante a viabilidade econômico financeira do empreendimento. Então dessa forma o governo entra não para financiar, mas para disponibilizar um padrão de serviço pré determinado.

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3) Como será administrado o risco de mercado buscando a garantia das taxas de remuneração previstas para o projeto? R.: Bom, falando de infra-estrutura, risco de mercado, basicamente, é o risco de pagamento de tarifa, pagamento de tarifa é um o valor de tarifa é um outro. Na lógica da contratação de PPP, você determina no âmbito, no momento da licitação, o valor de tarifa diferencial, depois vai ter um mecanismo de ajuste, basicamente ligado ao processo de inflação. Alguns tipo de risco, fator econômico que não é risco gerenciado de outra forma, é no âmbito do risco de volume, você tem mecanismos que basicamente são contatos, capacidade; no setor de água, basicamente são compras de contrato “take or pay”, são contratos de quantidade, então, o que determina qual é a forma de determinação da contra prestação pública não é a contra prestação pública, não varia a relação a taxa efetiva de remuneração do conselho privado, porque essa é uma coisas que é uma a remuneração na verdade, a rentabilidade do empreendimento é um negócio do setor privado. O que o setor público garante é a receita com relação a tarifa e quantidade. Basicamente a quantidade.

4) Existirão linhas de crédito prioritárias para estes projetos de irrigação contemplados pelas PPPs? R.: É um assunto que ainda não discutimos, nem competência direta do governo federal, junto a bancos, BNDES, grandes bancos de fomento, mas para mim fica claro que uma vez que o projeto de irrigação é realizado pelo setor privado, ele vai acessar todos os fundos institucionais, fundos de fomento que existe no país, então acho assim que não falta dinheiro, falta bom projeto.

5) Qual o papel do setor privado nas PPPs em projetos públicos de irrigação? Qual contrapartida deverão oferecer ao Governo Federal?

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R.: Nos projetos de PPP tem dois atores privados envolvidos, são as empresas que trabalham com área de agronegócio, que vão basicamente ocupar as áreas disponibilizadas pelos projetos com a forma de arrendamento, na verdade essa é uma forma onerosa e é um ganho pelo setor público. A segunda classe de operadores são os operadores de infra-estrutura, basicamente do fornecimento de água para suprimento, como insumo para toda a cadeia de atividade de agronegócio. O setor privado vai implantar a infra-estrutura, disponibilizar água, nos pontos pré-fixados no contrato e disponibilizados pelos arrendatários da terra. Basicamente um ganho de operação, ou seja, tem que ter um operador que saiba operar o sistema, construir, implantar a infra-estrutura e financiamento, ou seja, que consiga captar recursos no mercado de capitais ou no âmbito do sistema bancário.

6) O entrevistado Marco Contard vai tecer alguns comentários na seqüência de nossa lista de perguntas adicionais. R.: Com relação ao problema de titularidade da terra eu acho que no modelo de PPP você não tem que vender a terra, tem que ser arrendado. Um arrendamento por um prazo de 30, 20 a 40 anos, é assim que você pode ter uma certa dinâmica de evolução desses pólos produtivos. Parece que esse modelo vai tocar muito mais a capacidade de gerenciar o ativo terra produção de renda do que um ganho em termos de investimento imobiliário e fundiário.

Com relação a quem pertencerá a infra-estrutura do projeto, claramente nesse tipo de modelo você transfere a quem constrói, quem é dono da infra-estrutura técnica, do prazo da construção. O donativo volta para o setor público, pois o dono da infra-estrutura pública, do prazo é o parceiro público. No caso dos contratos de PPP, quando se fala de indicadores de prestação, de avaliação de desempenho, isso é fundamental, porque na medida em que você paga pelos serviços disponibilizados você precisa especificar indicadores claros e

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mensuráveis do serviço disponibilizado, passíveis de serem fiscalizados, porque o pagamento é vinculado a esse tipo de performance, pagamento de performance, então os indicadores tem um papel fundamental. Falando de infra-estrutura cuja finalidade é o insumo de água, fica bastante simples identificar esse tipo de indicadores. Claro que nos projetos de PPP, você tem várias formas que facultam, no caso de descumprimento de obrigações contratuais, a retomada do empreendimento com o sistema de penalidades e sanções do contrato.

Na verdade, foi introduzido na lei de PPP um mecanismo chamado “step riding,” que é a possibilidade do financiador - no caso de complemento pelo operador privado compromissos contratuais - de entrar e assumir o controle da empresa antes de ter a cassação. Esse é um tipo de mecanismo que foi a salva guardado financiador, mas de forma direta também do interesse público. É muito importante porque é uma garantia muito forte para o financiador. Com relação ao tipo de modelo institucional a ser adotado para a construção de empreendimento de irrigação você pode ter um modelo simplificado, um modelo onde você licita o arrendamento da área junto com a infra-estrutura de irrigação, que é um modelo que se aplica bem em projetos de pequeno porte, abaixo de 10 mil hectares. Basicamente você vai ter uma empresa âncora e um conjunto de empresas que trabalham com a empresa âncora, esses empresários identificam consórcios com outras empresas, com empresas operadoras de infra-estrutura.

Com relação ao tipo de grande porte o modelo de empresa âncora única não funciona, pois você precisa diversificar o uso da terra com culturas diferentes. Nesse caso faz mais sentido ter um modelo com vários arrendatários e de um lado e do outro ter uma empresa de infraestrutura tipo SPE que vende o serviço água para todos os arrendatários.

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7) Mais algum comentário que você gostaria de fazer Marco, ou... fora desse nosso roteiro? R.: O ponto auge, que existe uma certa confusão em relação ao que é PPP, como pode ser implementado. Nesse sentido é muito importante desenvolver casos pilotos que nos ajudem a entender quais são as restrições operacionais desses projetos e como as características de cada projeto podem determinar a partir de que modelo formar a parte diferenciada.

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ENTREVISTAS DOS REPRESENTANTES DE ORGANISMOS INTERNACIONAIS DE FINANCIAMENTO E CRÉDITO

1. BANCO MUNDIAL Entrevistado Luiz Gabriel Azevedo Cargo/Função Coordenador de Operações Setoriais - Desenvolvimento Ambiental e Social Sustentáveis – LCSES Data da Entrevista 31 de agosto de 2005 Entrevistador Valdir Castelo Branco

1) Como enxerga as PPPs no setor de agricultura irrigada? R.: Acredito que as PPPs apresentam uma nova oportunidade para a agricultura irrigada. Na última década, vários projetos públicos com grande potencial não puderam ser concluídos ou não foram eficientes o suficiente para competir no mercado de agronegócios. A recém aprovada Lei de PPPs pode mudar esse cenário com o aporte de recursos necessários para a viabilidade dos perímetros de irrigação.

2) Sua organização já financiou projetos de PPPs na área de irrigação? R.: O Banco Mundial, por meio do IFC, seu braço privado, já financiou um projeto de grande sucesso em Guerdanne, Marrocos, uma área de citricultura altamente dinâmica, com uma alta produtividade, mas que vinha enfrentando problemas com a exploração indiscriminada de água subterrânea. O projeto visou orientar o Governo de Marrocos na estruturação e implementação de serviços públicos de irrigação de alta qualidade, ambientalmente e financeiramente sustentáveis. No Brasil, financiamos estudos de modelos de PPPs para irrigação como o Documento Conceptual, desenvolvido em parceria com a Codevasf – Parceria Público-Privada em Perímetros Públicos de Irrigação, que constitui um primeiro passo na elaboração de um futuro projeto de PPPs. Outro estudo foi elaborado no Egito,

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denominado “Conceptual Framework and Transaction Model for a Public-Private Partnership in Irrigation in the West Delta-Egypt”, também voltado para um melhor gerenciamento dos recursos hídricos na agricultura irrigada.

3) Da experiência internacional, pode dar exemplos de projetos de irrigação que tiveram linha de financiamento em PPPs com algum êxito? R.: O caso do Marrocos certamente é um bom exemplo. O consórcio vencedor terá uma concessão de 30 anos para a construção, financiamento conjunto e gerenciamento de um sistema de irrigação. A estimativa é de que a construção do projeto custe US$ 85 milhões, dos quais o Governo Marroquino contribuirá com US$ 50 milhões (com metade deste recurso proveniente de um empréstimo e a outra metade de uma doação). A estrutura tarifária para a cobrança do uso da água apresentada pelo consórcio é significativamente mais baixa do que os produtores estão acostumados a pagar pela irrigação com água subterrânea. O projeto é considerado um exemplo de sucesso.

4) Há interesse da sua instituição em participar de empreendimentos em PPPs nesse setor com a Codevasf? R.: Certamente. O Banco realizou, em março/abril desse ano, uma missão exploratória ao Ministério da Integração Nacional e à Codevasf, visando atender a um crescente interesse do Governo Brasileiro em uma futura parceria com o Banco em um projeto de irrigação. Um dos componentes propostos para o projeto seria um piloto na área de PPPs.

5) Quais as vantagens e desvantagens desse tipo de parceria para as partes? R.: A principal vantagem, por parte do Governo, é a transferência do ônus dos investimentos para o setor privado. Entretanto, acredito que as PPPs no Brasil, principalmente na agricultura

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irrigada, apesar da criação da Lei, precisa estar mais bem estrutura em termos de garantia para o setor privado. Precisa estar bem claro qual será o atrativo e quais as garantias oferecidas. Como prevê a Lei de PPP, o Fundo Garantidor (FGP) pode oferecer esta garantia. Entretanto, essa garantia prestada através do FGP não inclui compensar os riscos de investir em projetos de parceria, decorrentes de mudanças nos rumos da política administrativa da União. Para tanto, já foi aventada a possibilidade do Banco Mundial vir a financiar um Fundo Fiduciário do tipo stand by.

6) No caso brasileiro, face à descontinuidade de políticas de governos, quais os mecanismos de salva guardas para cumprimento de contratos de PPPs por períodos de 30 a 35 anos? R.: Como mencionado acima, a criação do Fundo Fiduciário poderia ser uma alternativa, cujos mecanismos, entretanto, precisam ser estudados de forma mais detalhada.

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2. BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO Entrevistado Pablo Penha Cargo/Função Especialista Setorial do Banco Interamericano de Desenvolvimento Data da Entrevista 31 de agosto de 2005 Entrevistador Valdir Castelo Branco

O Sr. Pablo Penha vai apresentar sua visão geral das Parcerias Público Privadas, para depois entrar nos nossos questionamentos por escrito. Bom, vou estar comentando para você o seguinte: O que eu queria era um posicionamento do senhor no que diz respeito a PPP, correto? Como você sabe, meu modelo iniciou no Banco no ano 2000 com um plano piloto no Ministério do Planejamento o conceito de PPP. Mas temos uma grande diferença, como é o conceito de PPP, do que temos na Europa. Na Europa o problema não era financeiro, era funcional. Procurar eficiência, na administração pública, pelo fato mesmo, é uma coisa estranha, pelo fato de ser público fazia uma burocracia, que fazia ineficiente os serviços, qualquer um deles, saúde, educação, as cadeias, do sistema prisional, tudo, mas o problema não era recurso do governo, seja estadual, municipal ou federal, não era financeiro. Agora nós mudamos, pegamos o conceito, mas além disso estamos procurando resolver um problema não só financeiro. Nossa incapacidade de gerar recursos para atender o serviço que como o poder público teríamos que dar. Por isso estou colocando isso no inicio, porque na verdade seria a primeira vez que eu vejo que o setor produtivo envolvido em PPP. Estava procurando imaginar como seria isso. Se o tema de irrigação, com a certeza de que os produtos que vão ser cultivados são de alto valor. Se são de alto valor, com certeza no setor privado pode ser aberta uma exceção, para que o programa procure apoiar as associações de produtores, pequenos e médios, mas normalmente o conceito de PPP seria só para o arranque, para o inicio, explodir. Estaríamos saindo da forma, porque geralmente se pensa no conceito de 30-35 anos. Acho que, no caso da agricultura, estamos falando de agricultura de irrigação, que teoricamente tem uma tecnologia alta. Pensei, pensei e não consegui enxergar a primeira

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pergunta, que se as PPP são uma boa ferramenta, me desculpe, é possível que eu tenha limitações com os conceitos que tenho até agora, elas apóiam o setor produtivo, que eu acho o setor privado com certeza absoluta é muito mais eficiente e não precisaria de apoio direto como seria o caso da PPP para apoiar a geração da produção. A pergunta está respondida. Meu parecer é que não consigo enxergar o PPP no setor produtivo, consigo enxergar o PPP no serviço social em geral.

1) A sua organização já financiou PPP na área de irrigação? R.: Não. Nem fora do Brasil. Não. Até agora não temos financiado, e na verdade até agora o banco não financiou PPP nenhuma. Lembre-se que eu falei para você que no ano 2000 o banco iniciou o apoio ao Ministério do Planejamento e ao conceito de PPP como plano piloto. A gente quer ver como se desenvolve a idéia de PPP no Brasil, para depois replicar em outro pais. Quando eu for indicado para outra missão em outro país, com certeza a semente do PPP irá comigo. Então você pode pensar que as PPPs também vão ser aplicados em outro país. Por enquanto somente no Brasil.

2) Da experiência internacional, pode dar exemplo de projetos de irrigação que tiveram linha de financiamento em PPPs com algum êxito? R.: Não temos.

3) Há interesse de sua instituição em participar em empreendimentos em PPPs nesse setor com a Codevasf? R.: Aqui vem uma resposta em primeiro lugar de caráter geral. O banco está apoiando, apoiou e apoiará o PPP, como falei de forma geral. O banco está preparando um fundo de apoio a PPP, que com certeza vai ser administrado pelo BNDES, apoiando principalmente o setor

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privado. Eu tenho certeza absoluta do apoio do setor privado, aquela parcela do setor privado. A Codevasf, independentemente de tudo, possui um caráter público. Então é isso que ainda não consigo imaginar: a forma de financiamento. Apesar de podermos realizar esse financiamento, porque financiamos o setor público. Então seria interessante, porque nós apoiamos o setor público e o privado, como está acontecendo com o apoio ao transporte urbano: apoiamos os dois, mas com linhas diferentes. Com isso cabe essa possibilidade mas para isso seria ainda necessário um entendimento, se vamos apoiar a Codevasf, e para tanto precisaríamos de uma carta consulta à SEAIN, cumprindo todo circuito de formalização. No caso do setor privado é mais fácil, porque ele já teria recursos liberados no BNDES.

4) Quais as vantagens e desvantagens desse tipo de parceria na sua opinião para as partes? R.: Estou trabalhando há mais de 5 anos no Brasil. O único risco que vejo da PPP é que ainda precisamos de uma lei regulamentar. Uma lei que está no Congresso que se chama de fundo garantidor. Esse é um sistema mais complicado que vejo, a lei de PPP é muito complicada, você com certeza acompanhou tudo isso, foi demorado, muitas das coisas mudaram, agora como a carta do fundo garantidor, para a qual o banco estaria apoiando em constituir esse fundo, é ai outro tema que vai gerar muita polêmica. Quais os risco que eu vejo, como estão as coisas. A incapacidade fiscal de cumprir seus compromissos, com isso faria um fracasso com a PPP. A gente sempre está pensando coisa positiva, que vai dar certo, mas a gente não pode negar que existe essa possibilidade, a gente avalia como é o comportamento do setor federal, sempre estamos com restrições orçamentárias, restrições financeiras e de diferentes tipos.

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Eu não posso precisar com maior detalhe o caso dos estados, por lembre-se que a PPP vai para federação, estado e município. Então aí cada caso precisaria ser avaliado. Mas pelo menos no caso do Governo Federal, não temos uma PPP no estrito senso da lei PPP agora criada. Vou contar minha experiência. Os contratos de manutenção e restauração, que tem um limite que nós chamamos de crema, são contratos de 5 anos, quando se entrega ao setor privado a operação da estrada. Você não faz pagamento a preços unitários. Não é o conceito anterior, você faz metro cúbico por metro cúbico. Não, eu pago a você se a estrada tem aquela característica, não tem buraco, não tem trilha, não tem capim, a sinalização tem uma clareza X, ou seja, são resultados. O que você faz é problema seu, não é problema meu, mas eu tenho que pagar por isso a você, é meu compromisso. Você me dar o preço fechado, ou seja, é um conceito de PPP, mais eu tenho que pagar o senhor. Que acontece, se eu não te pago no dia, você tem todo direito de cumprir o resultado então a experiência, porque a gente tem que aprender. O PPP não é uma coisa que já tem na lei e você acha que já está tudo resolvido. Não.

A PPP vai requerer um processo, um procedimento que todos precisamos aprender. O setor privado precisa aprender, o setor público precisa aprender, nós precisamos aprender, porque cada país é diferente. Tem uma lei de PPP, mas a lei de PPP não regimenta tudo. Continuando, por exemplo: tem que pagar, você vai entrar na fila como qualquer outro, os procedimentos de pagamento são os mesmos.

5) Na sua opinião você vê alguma vantagem, porque falar em vantagem, essa é uma característica de desvantagem, não é? R.: O ponto muito importante é o tipo de PPP, temos certeza absoluta disso. Esqueçam, vamos todos ao fracasso, por isso o tema do fundo garantidor. Mas lembre-se também que garantidor

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é um fundo, tem um limite. Eu acho que análise de risco no caso das empresas privadas que querem participar tem que ser bem avaliado. Vantagens, muitas vantagens. O setor privado, sempre que tenhamos concorrência, o setor privado é ruim sem que esteja protegido, temos que fazer concorrência pura. Com concorrência o setor privado é muito eficiente e com certeza vai conseguir recursos maior com um custo menor, mas temos que evitar qualquer lobby porque lobby significa proteção e proteção significa ineficiência, primeiro dois temas que lidera ao país tirar recursos investimentos para setores que são prioritários. Outra vantagem é que se tudo der certo, e todos se comportam perfeitamente o país vai crescer.

6) No caso brasileiro, face à descontinuidade de políticas de governo, quais os mecanismos de salvaguardas para cumprimento de contrato de PPP por período de 30 a 35 anos? R.: É uma pergunta difícil, o que acontece é que como organismo internacional muitas vezes a gente não pode falar. Vamos falar de modo geral. Com um marco regulador maleável nada dá certo. Precisamos por isso ter uma lei, e não somente uma lei de PPP, já temos, precisamos de leis setoriais ou leis regulamentares que regulem. Precisamos de uma lei do fundo garantidor com perspectiva, e que todos políticos entendam que isso não pode ser mudado aleatoriamente. Estabelecidas as regras do jogo, não se deve mudar. É importante que os outros países tenham certeza que não vai ser mudado no próximo governo. Obrigado pela entrevista.

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ENTREVISTAS COM FUNCIONÁRIOS DA CODEVASF

1. DIRETOR DA ÁREA DE PRODUÇÃO Entrevistado Herbert Drummond Cargo/Função Diretor da Área de Produção da Codevasf Data da Entrevista 14710/2005 Entrevistador Getúlio Varanda Júnior

1) Qual a justificativa para/por que razão inserir projetos de irrigação no esquema de PPPs do governo federal? R: Os Projetos Públicos de Irrigação, no atual modelo, não têm mais espaço dentro do orçamento da União. São obras muito caras e já bem distribuídas em termos de suas necessidades como instrumentos de desenvolvimento regional. Além disso, o modelo de ocupação tem apresentado-se com enormes frustrações, uma vez que um dos principais parceiros na política de desenvolvimento não foi convocado, ao longo da história da irrigação pública, para participar diretamente do processo. Falo dos bancos de financiamento da produção agrícola (BNB e BB, principalmente). Este enorme erro estratégico fez com que grande parte dos usuários dos projetos não tivesse acesso ao crédito especializado para a agricultura irrigada de caráter familiar e mesmo entre os pequenos empresários agrícolas. O que se vê nos projetos, hoje, é uma quantidade absurda de áreas prontas para irrigar porém inexploradas. Em síntese, estas razões levaram o Governo Federal a optar pela busca às PPPs, como alternativa para continuar o programa de investimentos nos Projetos Públicos de Irrigação.

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2) O governo pretende financiar a parte do privado? Em caso positivo, de que forma? R: Pela lei das PPPs não haverá financiamento direto, mas garantias para financiamentos que a iniciativa privada buscará nos mercados específicos. Entretanto este aspecto da questão, particularmente no caso do Projetos de Irrigação, está indefinido e sem regras específicas.

3) Como será administrado o risco de mercado, buscando a garantia das taxas de remuneração previstas para o projeto? R: A resposta aqui está na mesma linha da anterior. Não se sabe ao certo. No momento há um edital na praça, conduzido pelo MI, para estudar o modelo de licitação com o qual se buscará delinear estas regras e regulamentar os contratos de PPPs. Quaisquer definições que sejam colocadas antes disso são meras especulações e ocorrem ao sabor das diversas consultorias e oráculos que se dispõem a criar um sistema. São esforços válidos, mas sem caráter oficial.

4) Como está prevista a titularidade da terra? Qual a justificativa para tal arranjo? R: Mesma resposta anterior. Um grupo acha que a titularidade deve ser do governo, o outro acha que não... Ou seja, não há definição ou estudo nesse sentido. Vamos ter que aguardar o trabalho que o MI está levando a efeito.

5) A quem pertencerá a infra-estrutura do projeto? R: Mesma resposta anterior.

6) Que indicadores estão previstos para o acompanhamento e a avaliação do empreendimento? 7) Existe possibilidade de retomada do empreendimento no caso de descumprimento contratual ou total comprometimento do projeto?

153

8) Existirão linhas de crédito prioritárias para estes projetos de irrigação contemplados pela PPPs? 9) Qual o modelo administrativo/institucional que será adotado para a construção do empreendimento que explorará a irrigação? 10) Qual o papel da Codevasf nas PPPs em projetos públicos de irrigação? o que será de responsabilidade da empresa durante a execução da PPP? Qual o papel do setor privado nas PPPs em projetos públicos de irrigação? Qual contrapartida deverão oferecer ao Governo Federal? R) Todas as respostas às perguntas anteriores estão no mesmo circuito. Não existem definições para estas questões, de forma específica. A própria Lei das PPPs não aponta detalhamentos que possam ser ajustados para os Projetos Públicos de Irrigação. Terão que ser feitas adaptações e ajustes de interpretações. Ainda há um caminho longo a ser percorrido.

11) Como se deu a implantação do projeto tourão pela Codevasf? 12) Como foi que a Agrovale se inseriu no projeto Tourão? 13) Qual a sua opinião a respeito do desempenho do projeto Tourão nos aspectos de negócio e operação do sistema? 14) O projeto Tourão pode ser considerado um sucesso? Quais são os parâmetros? 15) Como é a interação entre os produtores no projeto Tourão? Existem conflitos ou trata-se de uma relação harmônica? R: Como todas as questões referem-se ao Projeto Tourão, vou resumir as respostas em um item só, subdividindo de acordo com a ordem das questões: •

A implantação do Tourão ocorreu como uma experiência única de associação entre Governo e iniciativa privada. No caso, os empresários entraram com a terra e os investimentos “on farm” e o Governo com a construção da infra-estrutura principal (não

154

confundir com infra-estrutura de uso comum). Por trás do acordo, uma operação de “joint venture”, estava o interesse do Governo em promover o Pró-Álcool, que era considerado um programa estratégico na época. Na verdade o acordo se traduzia em aproveitamento de terras particulares e “know-how” privado contra investimento públicos pesados e com uma cessão de 20 por cento das terras (na época foram 2.000 há) para ocupação por parte do governo. •

A Agrovale era uma das três empresas proprietárias das terras e aquela que conduziria o projeto de construção da Usina de Açúcar e produção de álcool. Era majoritária no grupo porque detinha o maior número de hectares que foi disponibilizado para o negócio.

•

A minha opinião é extremamente favorável em ambos os aspectos: -

Quanto ao negócio, o Projeto Tourão é aquele que mais produz empregos dentre os perímetros irrigados da Codevasf. Os dados da Agrovale demonstram que aquela empresa está entre as que mais recolhe impostos no estado da Bahia, afora outros índices positivos que coleciona. Não tenho dúvidas que o Tourão é uma extraordinária contribuição com a qual a Codevasf participou e participa do desenvolvimento do Vale do São Francisco. Um sucesso de projeto.

-

Quanto à operação do sistema, o que se pode dizer é que a infra-estrutura principal do Tourão é aquela que tem o melhor índice de manutenção, traduzido pela baixíssima inadimplência em relação às tarifas K1 e K2. O fato de uma empresa privada depender integralmente do sistema funcionando bem faz com que o interesse dos usuários seja fator de garantia para uma melhor e mais eficiente operação do sistema e, por conseqüência, da sua manutenção.

•

Acho que esta resposta está indicada nos itens anteriores. Os indicadores são os conhecidos e estão disponíveis nos setores técnicos da Codevasf. Inadimplência quase nula quanto aos pagamentos da tarifas, aproveitamento superior da relação água

155

disponível e distribuída, produção muita alta das culturas existentes (cana de açúcar como principal, mas com fruticultura também: manga, cítricos etc.). •

Sem querer fazer juízo de valor este é um assunto no qual a Codevasf procura não se intrometer. A relação entre os usuários do Projeto deve ser resolvida entre eles, através do trabalho de suas representações. No caso do Tourão a existência de um usuário mais poderoso economicamente facilita um pouco as relações, mas exige do Governo, um controle mais próximo a fim de que não haja privilégios desequilibrados. Lembro que existem mais de 100 usuários de água no Tourão. Diria que as relações não normais e pacíficas não havendo registros de conflitos.

2. ÁREA DE PRODUÇÃO Entrevistado Fernando Oliveira Cargo/Função Engenheiro Agrônomo, Diretoria de Produção da Codevasf Data da Entrevista 27/09/2005 Entrevistador Getúlio Varanda Júnior

1) Como se deu a implantação do projeto Tourão pela Codevasf? R.: Ver processo sobre a doação de 20% da área de ampliação para a Codevasf.

2) Como foi que Agrovale inseriu-se no projeto Tourão? R.: Ver processo sobre a doação de 20% da área de ampliação para a Codevasf.

3) Qual a sua opinião a respeito do desempenho do projeto Tourão nos aspectos de negócio e operação do sistema? R.: A produção de cana no Perímetro Tourão é uma atividade muito bem conduzida em todos os aspectos. Disponho apenas de números relativos à irrigação (O & M) mas vejo falar bem

156

sobre a elevada produtividade e boa qualidade (brix elevado) da cana ali produzida. No aspecto social ouço falar de bons salários, além de outras vantagens oferecidas aos empregados.

4) O projeto tourão pode ser considerado um sucesso? quais são os parâmetros? R.: Sim. Os indicadores devem permitir avaliar até que ponto o empreendimento atingiu as metas que justificaram sua implantação (índices de ocupação da área, produção, empregos diretos etc.), o impacto social e econômico sobre a comunidade local (saúde, educação, geração impostos, empregos indiretos) e impacto na região (IDH e outros indicadores sociais).

5) Como é a interação entre os produtores no projeto Tourão? Existe conflito ou trata-se de uma relação harmônica? R.: 98% da área do Perímetro Tourão pertence à Agrovale e produz basicamente cana destinada a suprir a demanda da Usina Mandacaru, também de propriedade da Agrovale. Os demais usuários do Perímetro produzem alimento (fruticultura e culturas de ciclo curto) e tem ligação apenas com o serviço prestado pela AUPIT – Associação dos usuários do Perímetro Tourão – na operação e manutenção da infra-estrutura de uso comum. O serviço prestado aos agricultores pela AUPIT é bom e seu custo aceitável. A conservação da infra-estrutura de propriedade da Codevasf também é aceitável.

Existem conflitos ocasionais oriundos de diferentes interpretação das funções e obrigações da AUPIT. Nessas ocasiões, a Codevasf age como arbitro por meio de seu representante no Conselho de Administração da Associação ou do Superintendente Regional.

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ANEXO A: Indicadores de performance comparativos para sistemas de irrigação CODEVASF - COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DOS VALES DO SÃO FRANCISCO E DO PARNAÍBA ÁREA DE PRODUÇÃO COORDENADORIA DE OPERAÇÃO E MANUTENÇÃO INDICADORES DE DESEMPENHO - 2004 PERÍMETRO IRRIGADO Barreiras Norte Bebedouro Betume Boacica Ceraíma Cotinguiba/Pindoba Curaçá CP-1 Curaçá CP-2 Estreito Formoso Gorutuba Itiúba Jaíba Lagoa Grande Mandacaru Maniçoba Mirorós Nilo Coelho Nupeba /R. Grande Piloto Formoso Pirapora Propriá São Desidério Tourão

Eficiência Auto Suficiência Operacional Financeira (%) (%)

80 69

92

61 99 54 52 78 100 68 100 92 100 99 65 99

99

Fonte: DE OLIVEIRA, 2004.

25 75 26 19 51 35 43 84 30 41 56 12 6 47 63 53 19 48 8 0 61 33 25 100

Adimplência (%)

0 83

83

57 56 92 100 91 100 100 28 93 74 48 60

100

Rentabilidade Área (R$/ha)

900 3.625 2.542 2.020 2.879 1.571 3.775 6.572 4.071 2.989 3.863 3.667 1.179 3.518 5.572 11.443 1.046 9.064 551 306 8.022 4.162 986 4.354

Rentabilidade Empreendimento (% a.a.)

Custo Emprego Índice de Uso Direto Gerado do Solo (%) (R$/emprego)

Manutenção

339 699

4 476

21 42

12

427

1.941

75

40

85 898 694 585 237 552 337 719 2.341 302 636 735 1.124 1.146

123

26 10 187

16

5 144 1.723 367 20 77 3 14 229

100 37 42 93 23 52 50 0 44 100 13 51 61

5 3 15 16 2 7 1 3 3 3 2

47 215

100

16

4

158

CODEVASF - COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DOS VALES DO SÃO FRANCISCO E DO PARNAÍBA ÁREA DE PRODUÇÃO COORDENADORIA DE OPERAÇÃO E MANUTENÇÃO PARÂMETROS PERÍMETRO IRRIGADO

Barreiras Norte Bebedouro Betume Boacica Ceraíma Cotinguiba/Pindoba Curaçá CP-1 Curaçá CP-2 Estreito Formoso Gorutuba Itiúba Jaíba Lagoa Grande Mandacaru Maniçoba Mirorós Nilo Coelho Nupeba /R. Grande Piloto Formoso Pirapora Propriá São Desidério Tourão

Eficiência irrigação (%)

Auto Suficiência Financeira (%)

Inadimplência (%)

95 81 72 72 81 72 81 81 81 86 81 72 90 81 81 81 86 86 95 81 95 72 72 81

50 100 60 60 100 60 100 100 100 80 100 60 70 100 100 100 90 100 50 50 100 60 50 100

85 100 100 100 100 100 100 100 100 90 100 100 85 100 100 100 100 100 85 100 100 100 100 100

Fonte: DE OLIVEIRA, 2004.

Rentabilidade Área (R$/ha)

8.000 13.200 3.750 3.750 9.600 8.000 13.200 13.200 9.600 9.600 9.600 3.750 9.600 13.200 9.600 13.200 8.000 7.200 13.200 3.750 7.200

Rentabilidade Custo Emprego Índice de Empreendimento Direto Gerado Uso do (% a.a.) (R$/emprego) Solo

Manutenção (%)

15 25 30 30 45 30 25 30 30 30 40 30 25 30 30 30 25 25 15 25 25 30 45 30

159

ANEXO B: Artigo sobre a visão da Codevasf quanto às PPPs em projetos públicos de irrigação O agronegócio integrado e as PPPs na irrigação do Semi-Árido Clementino Coelho, Diretor de Engenharia da Codevasf Acontece na Codevasf, jornal institucional da Codevasf, edição de novembro de 2005. Qual a primeira imagem que nos vem à cabeça quando ouvimos algo sobre irrigação no SemiÁrido? Infelizmente, hoje se pensa em obras atrasadas, excesso de gastos do dinheiro público, plantação de produtos de subsistência e, na grande maioria, o cultivo inadequado ao mercado internacional. Para mudar esse cenário, a Codevasf, empresa pública do governo Federal vinculada ao Ministério da Integração Nacional, vem elaborando o “Modelo Integrado na Irrigação”, que tem como pressupostos a aplicação do agronegócio integrado (gestão integrada entre os pequenos produtores e uma empresa de grande porte) e a combinação de investimentos público e privado na construção e operação da infra-estrutura comum da irrigação, através das parcerias público-privadas (PPPs). A irrigação demanda uma alta quantia de investimentos, e sua relação custo-benefício só se mostra eficiente quando a ocupação do solo irrigado é feita de modo profissional, com o auxílio da alta tecnologia e com amplo acesso aos mercados externos. No Brasil, o agronegócio é tido como elemento-chave para o bom desempenho de nossa economia, sendo muitas vezes considerado como o “Brasil que dá certo”. Dessa forma, a aplicação do sucesso do agronegócio à finalidade sócio-econômica dos investimentos na irrigação é fundamental para o bom desempenho do Modelo Integrado na Irrigação. Para isso, a Codevasf buscou reunir o que há de melhor em termos de agronegócio integrado no Brasil (exemplos de empresas como Agropalma, Sadia, Perdigão, Cocamar, Corol, Montecitrus e Souza Cruz, dentre outras) no seu modelo. Assim, cada projeto de irrigação contará com uma ou mais “Âncoras Agrícolas” – empresas de grande porte, experiência e atuação no mercado – que montarão um modelo de negócio no qual os pequenos produtores do projeto plantarão a cultura de interesse da própria Âncora Agrícola, contando com sua assistência técnica, e venderão quase a totalidade de sua produção à Âncora, que se encarregará da comercialização do produto.

159

160

Para tanto, a Codevasf efetuará uma licitação para a concessão do direito real de uso (a “CDRU”) das terras do projeto em questão, na qual serão selecionadas uma ou mais Âncoras Agrícolas como concessionárias. Ato-contínuo à adjudicação das concessionárias, as mesmas serão obrigadas a firmar contratos de sub-concessão do direito real de uso como os pequenos produtores, nos quais ficará convencionado o “Pacote de Integração”. A sub-concessão do direito real de uso, a obrigação da Âncora Agrícola de prestar ampla assistência técnica e a obrigação mútua de compra e venda da produção do pequeno produtor são as principais características do chamado Pacote de Integração, que não transferirá obrigações do Estado para a Âncora Agrícola; o seu papel limitar-se-á ao cumprimento das condições do contrato de sub-concessão do direito real de uso: assistência técnica, a compra-venda da produção e transferência da terra (em porcentagem a ser definida na licitação, ficando a Âncora Agrícola com parte da terra, se assim desejar). Adicionalmente, no que se refere ao critério da licitação da CDRU, a Codevasf não tem interesse em receber o pagamento de preço como contrapartida da CDRU; muito mais relevante é assegurar que os pequenos produtores e a região do projeto sofram um processo de desenvolvimento sócio-econômico acentuado. Por isso, a licitação teria exclusivamente um critério técnico, estabelecendo-se pontuação para cada um dos elementos do pacote de integração, bem como para a qualificação da empresa e para o número de pequenos produtores beneficiados. Ao final, o candidato que receber a maior pontuação será o vencedor. Do outro lado, como forma de buscar-se a operação eficiente da infra-estrutura de irrigação e garantir o fornecimento de água para o projeto a um preço competitivo, o governo Federal celebrará um contrato de PPP com um parceiro privado, por um prazo pré-determinado (cerca de 30, mas não mais do que 35 anos), no qual esse parceiro será o concessionário do serviço público de irrigação. O parceiro privado será remunerado pela cobrança de tarifas de irrigação (contraprestação privada) e por um pagamento periódico do governo Federal (contraprestação pública), nos termos da Lei 11. 079/04. A proporção entre tais receitas deverá ser fundamentada por um estudo de viabilidade econômico-financeira, sendo que a referida lei permite que a contraprestação pública atinja o percentual de 70% do total de receitas sem necessidade de consulta ao Congresso Nacional. Mais uma vez a Codevasf não quis “inventar a roda”, e 160

161

colocou nessa fundamental função empreendedora o ramo da construção pesada, no qual o nosso país também é tido como referência mundial. Cabe-nos agora chamar a atenção para a atratividade da agricultura irrigada no Semi-Árido que possui importantes vantagens comparativas em relação, por exemplo, ao Sudeste, tais como possibilidade de colher duas safras por ano, proximidade dos mercados, logística ferroviária para acesso aos portos operada por concessionário privado (Companhia Vale do Rio Doce), acesso a créditos constitucionais de baixo custo, alto índice de insolação, barreira fito-sanitária natural, ausência de limites de expansão e o controle da irrigação. A essas vantagens naturais, o Modelo Integrado na Irrigação soma as vantagens do custo zero (ou ínfimo) da terra e da diminuição dos encargos. Isso demonstra que uma solução plenamente viável para a substituição de plataforma de produção de citrus no interior paulista é a migração para o Semi-Árido. Mas não é só. Um importante dado demonstra que três quartos das frutas mais consumidas no mundo (laranja, uva, banana, manga e abacaxi) já estão adaptadas às condições edafo-climáticas do SemiÁrido, comprovando-se que o investimento na agricultura irrigada já tem demanda de compra da produção assegurada. O Modelo Integrado na Irrigação é uma oportunidade única tanto para o governo Federal aplicar de forma eficiente os recursos públicos quanto para os investidores agrícolas enxergarem o Semi-Árido como uma região apta a receber investimentos e a gerar mais riqueza para o agronegócio nacional. Para se ter uma idéia, com a aplicação do Modelo Integrado na Irrigação, é possível que num período de 10 anos, somente 5 projetos de irrigação (Pontal, Baixio de Irecê, Salitre, Cruz das Almas e Pontal do Sobradinho) reúnam investimentos públicos e privados de aproximadamente R$ 5 bilhões no Semi-Árido. Por isso, o presente artigo é um convite para que os potenciais investidores participem da formatação desse modelo, na fase de elaboração teórica e, principalmente, na qualidade de investidor do agronegócio. Qual a primeira imagem que nos virá à cabeça quando ouvirmos algo sobre irrigação no Semi-Árido? Oportunidade de investimentos, agronegócio integrado e excelência na inserção social de pequenos produtores numa cadeia agrícola de alta tecnologia voltada à exportação. Esse é nosso objetivo. 161