Aplicacao das etapas de formulacao das Politicas Publicas ao Programa de Combate a Pobreza

UNIVERSIDADE AGOSTINHO NETO FACULDADE DE CIÊNCIAS SOCIAIS Curso de Mestrado em Ciência Política e Administração Pública Unidade Curricular: Teorias e Processos das Políticas Públicas

TEMA: APLICAÇÃO DO MODELO DAS ETAPAS DE FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS AO PROGRAMA LUTA CONTRA A POBREZA

Autores:

Adilson Paulo Domingas Gomes Elton Peixoto Isabel Tchimuco João Freitas Simão Pedro

Orientador: Prof. Dr. Fernando Faria

Luanda /2016

ÍNDICE

RESUMO.................................................................................................................................... 3 I.

INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 4

II. FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O COMBATE À POBREZA .... 5 1ª Etapa - DEFINIÇÃO DO PROBLEMA E O AGENDAMENTO .......................... 5 a)

Definição do Problema ...................................................................................... 5

b)

Agendamento (Formação da Agenda) ............................................................... 6

2ª Etapa - FORMAÇÃO DE POLÍTICAS E LEGITIMAÇÃO DAS DECISÕES ..... 7 a)

Formação de Políticas ........................................................................................ 7

b)

Legitimação da Decisão ..................................................................................... 8

3ª Etapa - IMPLEMENTAÇÃO .................................................................................. 8 4ª Etapa - AVALIAÇÃO ............................................................................................. 9 IV. CONCLUSÃO .................................................................................................................. 10 V. BIBLIOGRAFIA .............................................................................................................. 11

2

RESUMO Neste trabalho procuramos contextualizar em jeito de análise os principais conceitos e modelos de análise de políticas públicas e procuramos também medir o impacto das intervenções realizadas em termos de estrutura, processo e resultados do programa de combate à pobreza, que apresenta um caráter ampliado, envolvendo a colaboração e participação de diferentes actores e a utilização de múltiplas estratégias. A análise do processo de formação de políticas, em estudo, vem mensurar qualitativamente a iniciativa do Governo através do programa de combate à pobreza, revelando a importância da participação social e coordenação intersectorial propiciada pelo poder público na condução das acções. Como questão crucial para a sustentabilidade das políticas públicas de combate à pobreza, está o comprometimento dos vários actores envolvidos nos projetos intersectoriais apontando para a necessidade de formação de bases políticas e legislativas que permitam a continuidade das intervenções. Palavras-chave: Actores, Pobreza, Implementação, Avaliação; Políticas públicas.

3

I.

INTRODUÇÃO O presente trabalho orientado pelo professor da unidade curricular de Teorias e

Processos de Políticas Públicas permitiu-nos efectuar uma pesquisa com base nas teorias estudadas, e seu resultado é a consolidação da investigação feita sobre o tema atribuído. O seu objectivo consiste na análise da aplicação do modelo das etapas do processo de formação de políticas públicas ao programa do governo de Angola, de combate à pobreza, cuja metodologia cinge-se na consulta da documentação existente, aplicadas às teorias, sendo por isso, um estudo retro lectivo. Para a análise dos processos das políticas públicas, o enfoque por etapas continua a ser a base de estudo. Pois, desde o nascimento das Policys Sciences que se adopta a ideia de que o processo político desenvolve-se sequencialmente por fases (etapas). Das diferentes etapas estudadas vamos utilizar para o trabalho sinteticamente quatro (4) etapas, designadamente: 1. Definição do Problema e Agendamento; 2. Formulação das políticas e Legitimação das decisões; 3. Implementação; 4. Avaliação. Tendo em observância, em todas as etapas mencionadas, os principais actores responsáveis para o agendamento da política em análise. O documento comporta quatro partes principais, designadamente: o RESUMO no qual fazemos uma síntese do trabalho elucidando os pontos fulcrais do mesmo. A INTRODUÇÃO na qual fazemos a apresentação desta pesquisa, situando sobre a sua necessidade e importância para os estudantes. A parte de FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS para o combate à Pobreza que comporta as etapas e descrição de cada uma. As CONCLUSÕES que reportam as linhas conclusivas do trabalho e, por último a BIBLIOGRAFIA consultada que serviu de suporte a consistência deste trabalho.

4

II.

FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O COMBATE À POBREZA

1ª Etapa - DEFINIÇÃO DO PROBLEMA E O AGENDAMENTO a) Definição do Problema No decorrer dos últimos anos, a realidade social sobre a pobreza nos países em vias de desenvolvimento passou a constituir uma preocupação crescente para a comunidade internacional e consequentemente para os respectivos governos dos países que convivem com essa realidade. Assumindo o posicionamento teórico de que os problemas públicos são aqueles assuntos ou problemas sobre os quais existe um certo debate político e ante aos quais se considera necessário actuar politicamente (Subirats et al.,2008), mundialmente ocorreram várias manifestações de preocupação em torno da temática “Combate à pobreza”. Com efeito, dentre os eventos com maior relevância destacam-se: 

No ano de 1995 - Conferência Mundial para o Desenvolvimento Social;



No ano de 2000 – Cimeira do Milénio e os problemas públicos. Esta diferenciação temporal descrita acima, entre um evento e outro, indica que os

problemas públicos não constituem factos objectivos e evidentes em si mesmos. Pois, trata-se de elementos construídos socialmente e por ser assim, podem variar ao longo do tempo (Bacchi,1999). A definição de um problema e a busca de solução para o mesmo, constitui um circuito de acesos debates. E tal só foi possível, aquando da realização da Cimeira do Milénio em 2000, quando se fixou os oito (8) objectivos principais para o desenvolvimento humano. Os então conhecidos como Objectivos de Desenvolvimento do Milénio são: 1. Irradicação da pobreza e da fome; 2. Acesso Universal do ensino primário; 3. A promoção da igualdade de género e capacitação da mulher; 4. A redução da mortalidade infantil; 5. A melhoria da saúde materna; 6. O Combate ao VIH/SIDA, malária e outras doenças; 7. A promoção de um ambiente sustentável; 8. O Desenvolvimento de parcerias globais para o desenvolvimento. 5

Ao definir-se a temática “Irradicação da pobreza e da fome” como sendo um objectivo mundial a cumprir-se, reconhecia-se mundialmente a génese de uma política pública a ser constituída para a resolução do problema acima referido em cada um dos países membros. Assim, vimos a conversão de um facto ou tema num problema. Pois, a conscientização coletiva de uma comunidade sobre determinado problema é um factor poderoso e determinante na definição deste problema na agenda. E isto, em conformidade ao defendido por Mancur Olson (1965) […] interesses individuais agregados gera ação coletiva”. b) Agendamento (Formação da Agenda) Contextualizando a perspectiva de Cobb & Elder (1983: p.160) sobre o conceito de Agenda ao entendermos a “formação da Agenda” como o processo através do qual os problemas chegam a chamar a atenção séria e activa dos governos, como sendo assuntos passiveis de formação de políticas públicas por influência de determinados actores, veremos os problemas em duas perspectivas de Agenda, designadamente: Agenda Sistémica e a Agenda Institucional (Pública).  Na perspectiva da Agenda Sistémica Nesta perspectiva somos a considerar que nela reside o grosso (totalidade) de assuntos que são alvo de atenção e consideração (discussão) por parte de uma sociedade num determinado momento. E aqui assistimos actores que influenciaram a introdução da problemática para agenda dos Angolanos. Dentre os quais destacam-se: 

Ao nível do continente africano: No ano de 2001 - NEPAD – Nova Parceria para o Desenvolvimento de África, vem estabelecer a necessidade de assegurar o cumprimento das metas definidas na Cimeira do Milénio realizada no ano de 2000, em que dentre as metas consta a “Irradicação da pobreza e da fome”;



Ao nível regional: No ano de 2003 – SADC, vem intervir estrategicamente, elaborando o Plano Estratégico Indicativo de Desenvolvimento Regional, do qual constava entre os objectivos a criação de oportunidades de emprego para os pobres, tendo em vista a irradicação da pobreza.

Sob a influência dos actores acima referidos, vimos a problemática da pobreza assumir a dimensão “societal” em Angola.  Na perspectiva da Agenda Institucional (Pública) 6

O esforço da Comunidade Internacional Mundial, Continental e Regional (SADC) em integrar os aspectos ligados à irradicação da pobreza nos programas sectoriais ao nível nacional, constituiu um decisivo impulso para o intervencionismo estatal no âmbito social para a transição do problema público da Agenda Sistémica para a Agenda Publica Angolana. Se assumirmos que nesta agenda consta aquele conjunto de temas ou problemas que finalmente recebem atenção séria e activa por parte dos poderes públicos, podemos considerar que a problemática sobre o combate a pobreza, agora passa a fazer parte desta agenda.

2ª Etapa - FORMAÇÃO DE POLÍTICAS E LEGITIMAÇÃO DAS DECISÕES a) Formação de Políticas Este é o passo em que se formula o curso de acção a seguir e gerar uma série de alternativas de actuação e depois decidir qual a considerada óptima ou satisfatória para solucionar o problema. No ano de 2003 - Em acto contínuo ao reconhecimento da problemática do Combate à pobreza, o Governo de Angola reage num esforço para integrar os aspectos ligados ao combate à pobreza nos programas sectoriais, ao nível nacional, identificando dez (10) áreas de intervenção, com vista a erradicar a pobreza. São elas: 1. A Reinserção Social; 2. A Segurança e Protecção Civil; 3. A Segurança Alimentar e o Desenvolvimento Rural; 4. O VIH/SIDA 5. A Educação; 6. A Saúde; 7. As Infra-estruturas Básicas; 8. O Emprego e a Formação Profissional; 9. A Governação 10. A Gestão Macroeconómica. As áreas de intervenção identificadas pelo Governo Angolano leva-nos a crer que a formulação das políticas foi feita com base no modelo incrementalista desenvolvido por Charles Lindblom (1959) em que o mesmo postula uma posição contrária ao reconhecimento do processo decisório como um processo racional, considerando que as policys são elaboradas na base de pequenas modificações sobre políticas já existentes […].

7

Por outro lado, a maneira como se definiu o assunto público condicionou a configuração dos instrumentos, o modo e os objectivos da decisão pública e opções de acção. E em consequência desses factores, nessa etapa exige-se essencialmente técnica ou conhecimento por experiência. A ser assim, deverão ser os analistas e especialistas (comunidade epistémica) que deverá ter o maior protagonismo enquanto actores. b) Legitimação da Decisão Essa etapa é de carácter mais político, trata-se de adoptar uma decisão que determinará o curso de actuação dos poderes públicos e que outras alternativas são descartadas (no entanto também pode resultar em não se tomar nenhuma decisão a respeito de um dado problema) Dye, Thomas D. (1984). Nesta senda, no primeiro trimestre do ano de 2004, o Governo de Angola, nas vestes do Ministério do Planeamento, decide aprovar o “Plano Estratégico de Combate à Pobreza” que consta do quadro macroeconómico do governo para o período de 2004 – 2007. Em acto contínuo, a Assembleia Nacional no exercício das suas competências emite a Resolução n.º 9/04 de 4 de Junho de 2004, em que define formalmente uma estratégia para o combate à pobreza, bem como estabelece os mecanismos para a sua implementação. Neste âmbito assistimos a intervenção de dois actores do aparelho do poder: o Executivo e o Legislativo.

3ª Etapa - IMPLEMENTAÇÃO Nesta fase do ciclo das políticas públicas na qual as declarações de intenções e a política como declaração de resultados, as decisões adoptadas são postas em prática, transformando-se em resultados observáveis. Neste âmbito, no ano de 2011, foi emitida por Sua Excelência o Titular do Poder Executivo, o Despacho Presidencial nº 10/11 de 8 de Fevereiro. Porém, no ano de 2013 num esforço de se materializar as decisões adoptadas, com impacto directo aos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio, o Presidente da República emite o Despacho Presidencial 30/13 de 25 de Março, com vista a implementar a sua estratégia por meio dos seguintes instrumentos: 1) Projecto Municipal Integrado de Desenvolvimento Rural e Combate à Pobreza; 2) Cuidados Primários de Saúde;

8

3) Programa Água para Todos; 4) Programa Merenda Escolar; 5) Transferência Social Produtiva – PROAJUDA (Cartão Kikuia); 6) PAPAGRO (visa a aquisição de produtos agropecuários das zonas de rurais de produção para as zonas de maior consumo, sustentada por um circuito de comercialização). Neste sentido enquanto os políticos tomam as decisões, os burocratas têm como missão executar a mesma, ou na melhor dos casos decidem como executar as mesmas adoptando o modelo Top-Down.

4ª Etapa - AVALIAÇÃO A avaliação constitui a fase que completa o ciclo das políticas públicas e baseia-se na aplicação sistemática de técnicas e métodos de investigação característicos das ciências sociais, com o objectivo de avaliar o desenho, a implementação ou o impacto das políticas e assim introduzir mudanças que potenciem sua utilidade (Ballart, 1992). Porém, os poderes públicos avaliam o grau de evolução da implementação, mas como um elemento do processo de prestação de contas ante a cidadania, por forma a garantir um maior nível de informação e transparência sobre o processo de elaboração de políticas públicas e seus resultados. E fá-lo através dos seguintes organismos: Para monitorização do Processo: 

Ministério das Finanças;



Ministério do Planeamento.

Para a monitorização do Impacto e Avaliação: 

Instituto Nacional de Estatística;



Universidades;



ONG’s



E outros.

9

IV.

CONCLUSÃO O Plano estratégico de Combate à pobreza é um processo evolutivo que é constituído

de frequentes consultas, diálogos, reflexões e aprendizagem contínua. Pois, não existem soluções únicas e definitivas. Tanto que, o programa tem vindo a registar um substancial aumento dos fundos disponibilizados ao longo da sua existência, tendo o valor global orçamentado para 2015 sido de cerca de 56,9 Mil Milhões de Kwanzas. Podemos ainda concluir que os programas gizados para o combate à pobreza, caracteriza-se como sendo;



POLÍTICA REDISTRIBUTIVAS, por atingir o maior número de pessoas e impõr perdas concretas, e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros; associadas ao sistema tributário e sistema previdenciário.



POLÍTICAS

CONSTITUTIVAS,

por

se

constituírem

diplomas

legais

de

procedimentos. Ao longo deste trabalho pudemos ainda identificar vários actores governamentais e nãogovernamentais, envolvidos nos projetos intersectoriais. Pois, muito embora a implementação e acompanhamento dos programas sejam da responsabilidade do Governo, os estudos e análises feitas no âmbito da monitorização é feiro em parceria com universidades, institutos de pesquisa e ONG’s por deterem maior experiência e qualificações técnicas para este tipo de iniciativas. Dada a complexidade do fenómeno pobreza, a implementação e a avaliação do plano de Combate à pobreza, exigem um trabalho contínuo e rigoroso que envolverá um maior número de intervenções e interlocutores para garantir o maior impacto dos resultados perspetivados, quer em termos físicos, quer em termos financeiros. Porém, é fundamental continuar a apostar na consolidação dos fluxos de informação entre o Governo e os Beneficiários, por forma a permitir a difundir com regularidade o progresso dos programas, as evoluções, e eventuais ajustamentos que ocorram no quadro institucional da Administração do Estado.

10

V.

BIBLIOGRAFIA

AUGUSTO, A. (2015). PLANO ESTRATÉGICO 2015-2017. Rede de Luta Contra a Pobreza Urbana- 2015. BALLART, X. (1992) Como Evaluar Programas y Serviciso Públicos? Madrid: INAP BACCHI, C. (1999). Womem, Policy and Politics: The Construction of Policy Problems. London: Sage. DYE, T. (1984). Undestanding Public Policy. Prentice Hall: Englewood Cliffs, N.J. DESPACHO PRESIDENCIAL 30/13 de 25 de Março de 2013 DESPACHO PRESIDENCIAL nº 10/11 de 8 de Fevereiro de 2011 MINISTÉRIO DO PLANEAMENTO. (2004) Estratégia de Combate à Pobreza. Luanda. LINDBLOM, C. (1959). A Ciência de Alcançar Objectivos de Qualquer Maneira . OLSON, M. (1965). The logic of Collective Action: Public Goods and the theory of Groups. Massachusetts, London: Harvard University Press. MINISTÉRIO DO PLANEAMENTO. (2005). Plano de Combate à Pobreza. Edição Revista, Luanda. QUINN, J. B. (1980). Modelo Iincrementalista. RESOLUÇÃO n.º 9/04 de 4 de Junho de 2004 SUBIRATS, J., KNOEPFEL, P., LARRUE, C., & VARONNE, F. (2008). Analises y Gestión de Políticas Públicas. Barcelona Ariel

11