As assimetrias como um factor negativo na prossecução dos objetivos do MERCOSUL

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CEPAL é um órgão das Nações Unidas para a região da América Latina e se tornou no organismo inspirador da integração nesta região nos anos 50, a partir da sua concepção de desenvolvimento económico baseada nas forças do mercado em que o Estado é o maior protagonista, assumindo o papel de planificador (Ginesta 1999:49). Este órgão foi criado para identificar as razoes pelas quais os Estados da América Latina não desenvolviam e achar soluções para tal problema. Foi inspirado no processo de integração da Europa e projectou a abertura dos mercados nacionais à uma zona de livre comércio por parte dos Estados da América Latina como forma de substituir a produção nacional ineficiente por uma produção regional.
O consenso de Washington ficou conhecido como o conjunto de recomendações feitas no encontro ocorrido em 1989, em Washington, com vista ao desenvolvimento e ampliação do neoliberalismo nos países da América Latina. O consenso de Washington faz parte do conjunto de reformas neoliberais que apesar de práticas distintas nos diferentes países, está centrado na desregulamentação dos mercados, abertura comercial e financeira e redução do tamanho e papel do Estado. Disponivel em: http://www.cefetsp.br/edu/eso/globalizacao/consenso.html. Acessado no dia 15 de Agosto de 2015, pelas 11h15.
O protocolo de Ouro Preto é o primeiro segmento do tratado de Assunção que estabelece as bases institucionais para o MERCOSUL, além disso, o Protocolo de Ouro Preto dá personalidade jurídica ao MERCOSUL, criando uma organização internacional com capacidade de celebrar acordos. Este protocolo foi assinado em 16 de Dezembro de 1994, na cidade de Ouro Preto, Brasil. Disponível em: http://www.rau.edu.uy/mercosur/opretosp.htm. Acessado no dia 20 de Maio de 2015, pelas 14h10.
IDH é calculado a partir de três componentes: o PIB per capita, corrigido pelo poder de compra da moeda de cada país; a longevidade, auferida pela expectativa de vida ao nascer; e a educação, computada através do índice de analfabetismo e pela taxa de matrícula em todos os níveis de ensino. Os três componentes têm a mesma importância no índice, que varia de 0 a 1. Quanto mais próximo da unidade, maior o desenvolvimento humano de um determinado lugar. Disponivel em: http://www.pnud.org.br. Acessado no dia 2 de Março de 2015, pelas 10h25.
O índice de Gini mede o grau de desigualdade existente na distribuição da renda domiciliar per capita. Seu valor varia de zero, quando não há desigualdade, tendo a renda de todos os indivíduos o mesmo valor, a 100 quando a desigualdade é máxima e apenas um indivíduo detém toda a renda da sociedade e quando a renda de todos os outros indivíduos é nula. Disponivel em: http://www.pnud.org.br. Acessado no dia 2 de Março de 2015, pelas 10h32.
O Índice de Competitividade Global, varia entre 0 e 7 e resulta da interacção entre doze elementos, a saber: instituições, infra-estrutura, estabilidade macroeconómica, saúde e educação primária, educação secundária e profissionalização, eficiência do mercado de bens, eficiência do mercado de trabalho, sofisticação do mercado financeiro, preparação tecnológica, tamanho de mercado, sofisticação empresarial e inovação (Bittarello e Morgado, 2009:S/P).
Segundo o artigo 22 do regulamento do Focem (Decisão CME n° 18/05), o fundo terá vigência de dez anos a partir da primeira contribuição de um Estado-membro. Após esse período, ele será reavaliado e se decidirá sobre a conveniência ou não de sua continuidade.
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem como tema, "As assimetrias estruturais como um factor negativo para a prossecução dos objectivos do MERCOSUL", e tem como espaço de análise o cone sul do continente americano, no período que corresponde os anos de 1991-2010. O cone sul do continente americano representa o espaço onde o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) foi estabelecido no ano de 1991 que será o marco inicial e o ano de 2010 constitui o limite do presente trabalho, porque neste ano foi feita uma restruturação no Fundo para a Convergência Estrutural do MERCOSUL (FOCEM), com a aprovação do novo regulamento que institui procedimentos operacionais mais ágeis para a implementação dos projectos e ainda foram aprovados mais nove projectos, que se somam aos 25 já existentes, o que foi de grande importância para a operacionalização dos objectivos do FOCEM que visa essencialmente reduzir as assimetrias estruturais no bloco.
O Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) foi instituído pelo tratado de Assunção assinado em Março de 1991, pelos quatro Estados-membros (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai). Este mercado representa um espaço económico no cone sul do continente americano, que envolve alguns sectores estratégicos, nomeadamente: a agro indústria, a indústria automóvel, a construção, os serviços urbanos e a madeira (Medeiros, 1998:363).
O MERCOSUL é um bloco económico sub-regional ainda em processo de consolidação, e é possível detectar neste processo algumas fragilidades, dentre as quais está a própria composição do bloco que integra quatro economias de diferentes dimensões, o que de certa forma ameaça a prossecução dos objetivos do bloco uma vez que causam uma repartição desigual dos custos e benefícios do processo de integração. Segundo Medeiros (1998:366), o Brasil detém 72% da superfície total do MERCOSUL, 79% da população e 64% do PIB global. A Argentina é a segunda maior economia do MERCOSUL, perdendo apenas para o Brasil e por fim encontramos o Uruguai e Paraguai com o estatuto de pequenas economias. É neste contexto que através do presente trabalho será feita uma análise e interpretação de diversos dados para explicar de que maneira essas assimetrias constituem uma ameaça a prossecução dos objetivos do MERCOSUL.


Problematização
O Mercado Comum do Sul caracterizou-se desde a sua formação, em 1991, pela existência de significativas assimetrias estruturais entre Estados-membros, por um lado, o bloco reúne quatro economias de diferentes dimensões, entre as quais se encontram tanto um país de porte continental, o Brasil, quanto duas nações consideradas pequenas, o Uruguai e Paraguai (Bittarello e Morgado, 2009:S/P). Esta composição do bloco aparece logo de inicio como um dos principais problemas deste processo, pelo que, as relações entre os membros será mais de dependência em vez de interdependência.
As assimetrias estruturais entre os Estados-membros constituem um dos principais desafios ao processo de integração regional promovido pelo MERCOSUL, uma vez que, as disparidades existentes entre os membros, principalmente no que se refere ao desenvolvimento económico, significam uma ameaça a prossecução dos objetivos do bloco, pelo que este processo de integração irá beneficiar maioritariamente aos Estados mais desenvolvidos em detrimento dos menores e menos desenvolvidos. Esta desproporção faz com que os Estados mais fracos economicamente adoptem politicas proteccionistas de forma a proteger seus mercados das economias mais desenvolvidas do bloco, o que vai contra os objetivos do bloco que procura estabelecer um mercado comum. Esta reacção das pequenas economias constitui uma ameaça devido ao mau impacto desta no aprofundamento do próprio processo de integração no cone sul do continente amercicano, por isso importa questionar o seguinte:
- Qual é o impacto das assimetrias estruturais na prossecução dos objectivos do MERCOSUL?
Questões de pesquisa
O trabalho procura responder às seguintes questões de pesquisa:
Quais são as fases que caracterizaram o processo de integracao do MERCOSUL?
De que maneira as assimetrias estruturais no MERCOSUL constituem um ponto negativo para o aprofundamento do processo de integração no cone sul do continente americano?
Que medidas foram tomadas para a redução das assimetrias no MERCOSUL?

Objectivos
O presente trabalho foi conduzido por um objectivo geral que se desdobrou em três objectivos específicos. Sendo Objectivo geral:
Analisar de que maneira as assimetrias estruturais no MERCOSUL constituem um entrave para a prossecução dos objetivos do bloco.
Objectivos específicos
Descrever as fases que caracterizaram o processo de integração do MERCOSUL;
Demonstrar de que maneira as assimetrias estruturais no MERCOSUL constituem um ponto negativo para o aprofundamento do processo de integração no cone sul do continente americano;
Apresentar as medidas tomadas para a redução das assimetrias estruturais no MERCOSUL.
Hipóteses
O processo de integração do MERCOSUL pode proporcionar um bom ambiente para a aproximação e cooperação entre os Estados do sul do continente americano.
O sucesso do MERCOSUL, como um bloco de integração pode acabar com a incerteza dos outros Estados do cone sul que não aderiram ainda ao processo de integração.
O impacto positivo produzido pelos projetos financiados pelo FOCEM pode reduzir significativamente as assimetrias no MERCOSUL.
Metodologia do Trabalho
Para a elaboração de um trabalho cientifico, é indispensável o uso de técnicas e métodos científicos de maneira a obedecer ao rigor científico exigido na elaboração deste. No presente trabalho será feito o uso dos métodos histórico e monográfico em combinação com as técnicas documental e bibliográfica.
Método histórico: Segundo Marconi e Lakatos (2003:107), consiste em investigar os acontecimentos passados, processos e instituições do passado para verificar a sua influência na sociedade de hoje, pois as instituições alcançaram sua forma actual através de alterações de suas partes. A constituição do Mercado comum do sul é um processo que vinha sendo estudado muito antes de 1991, ano da sua instituição como bloco sub-regional. Este facto remete-nos há diversos acontecimentos do passado que devem ser analisados para perceber o cenário actual do MERCOSUL e entender o tipo de integração preconizado nesta região.
Método monográfico: Para Marconi e Lakatos (2003:108), consiste no estudo de determinados indivíduos, profissões, condições, instituições, grupos ou comunidades, com a finalidade de obter generalizações. A investigação deve examinar o tema escolhido, observando todos os factores que o influenciaram e analisando-o em todos os seus aspectos. O MERCOSUL como um bloco sub-regional e as relações entre seus Estados-membros será o nosso foco no presente estudo, pelo que o método monográfico será útil na análise desta questão quando relacionamos as assimetrias que pautam as relações entre esses Estados ao mau funcionamento do bloco.
Técnica Documental: é aquela cuja fonte de colecta de dados está restrita à documentos escritos ou não, constituindo o que se denomina de fontes primárias (Marconi e Lakatos, 2003:174). Por seu turno Gil (2002:45), diz que a técnica documental vale-se de materiais que não receberam ainda um tratamento analítico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objectivos da pesquisa. Na elaboração do presente trabalho, as tabelas retiradas de materiais não trabalhados serão de grande importância para ilustrar os níveis das assimetrias no MERCOSUL.
Técnica Bibliográfica: quando elaborada a partir de material já publicado, constituído principalmente de livros, artigos de periódicos e actualmente com material disponibilizado na Internet (Gil, 1991) citado por Silva e Menezes (2001:21). Livros e pdf's vão constituir a principal fonte de recolha de material para a elaboração do presente trabalho.
Estrutura do Trabalho
O tema é explanado em quatro capítulos, mas antes encontra-se a introdução que apresenta o contexto, a problematização, as questões de pesquisa, os objectivos, as hipóteses e a metodologia. O primeiro capítulo tem como título: Aspectos Teóricos e Conceptuais, nele é apresentada a teoria da dependência que serve de instrumento de análise. Em seguida procura-se definir os conceitos chaves deste trabalho. O segundo capítulo é dedicado ao processo de integração do MERCOSUL, neste capítulo faz-se uma descrição das três fases que compõem este processo de integração, começando-se por descrever a fase da criação do MERCOSUL, a fase da crise no processo de integração e por fim a fase da revitalização do MERCOSUL. O terceiro capítulo é intitulado: As assimetrias Estruturais no MERCOSUL, divide-se em duas subunidades, a primeira é denominada: Integrando desiguais, onde é feita uma comparação entre os quatro Estados-membros do MERCOSUL, em diferentes níveis, tais como: população, PIB nominal, território, indicadores sobre o comércio intra-bloco, PIB per capita, IDH, entre outros aspectos que qualificam as assimetrias entre esses Estados. A segunda subunidade é intitulada: Os obstáculos à integração provocados pelas assimetrias, aqui, é feita uma análise sobre como as assimetrias estruturais existentes entre os Estados-membros do MERCOSUL podem constituir um obstáculo para o aprofundamento do processo de integração. O quarto e último capítulo, aborda acerca do FOCEM, desde a sua criação, funcionamento e deficiências, de modo a trazer a ideia de como as assimetrias estruturais no MERCOSUL são tratadas.
Finalmente, são apresentadas as conclusões e as recomendações, para o melhor funcionamento do FOCEM no tratamento das assimetrias estruturais no MERCOSUL, o que é indispensável para um maior aprofundamento do processo de integração no cone sul do continente americano.












CAPÍTULO 1: ASPECTOS TEÓRICOS E CONCEPTUAIS
1.1 A Teoria da Dependência
A teoria da dependência surgiu na América Latina nos anos 60, tenta explicar as novas características do desenvolvimento dependente, que já havia se implantado nestes países. Desde os anos 30, eles se haviam orientado na direcção da industrialização caracterizada pela substituição de produtos industriais importados das potências imperialistas por uma indústria nacional. Em seguida, terminado o ciclo depressivo (caracterizado por duas guerras mundiais, uma crise global e a exacerbação do proteccionismo e do nacionalismo), restabelecia-se, através da hegemonia norte-americana, a integração da economia mundial (Dos Santos, 1978:8-9). Esta teoria foi desenvolvida principalmente pelos analistas latino-americanos da CEPAL (Comissão Económica Para América Latina) e foi acolhida com satisfação por autores que não se encontravam satisfeitos com as explicações daqueles que atribuíam o fracasso do desenvolvimento das sociedades do terceiro mundo ao pressuposto de que as tradições religiosas e culturais representavam obstáculos à modernização.
Precursores
A teoria da dependência tem como principais defensores os autores Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto (1966/67) e Theôtonio dos Santos (1978).
Pressupostos
Segundo Bedin et al. (2003:161-175), a teoria da dependência assenta nos seguintes pressupostos:
As relações internacionais são pautadas em ditames de interacções de natureza assimétrica, cujo funcionamento expressa a evolução do sistema capitalista e o seu poder económico;
A relação entre norte e sul está longe de ser uma relação de cooperação para alcançar interesses mútuos, implicando assim a subordinação ao primeiro e exploração do segundo pelo primeiro;
A teoria da dependência preocupa-se com o estudo de análise das estruturas económicas do processo de desenvolvimento em determinados momentos históricos;
O Estado constitui um actor importante, central, mas não único, uma vez que também outros actores desempenham papel importante no campo internacional;
Um país para se desenvolver não pode isolar-se do contexto internacional, pois o sistema económico capitalista mundializou-se. Seu processo de transformação global iniciou-se a partir de uma pequena parcela do planeta, onde se desenvolveu até atingir as fases mais avançadas, para então, a partir daí, tentar utilizar o mundo inteiro em seu proveito.
Aplicabilidade
Esta teoria pode ser aplicada como suporte de assuntos relacionados à abordagem Norte-Sul bem como sobre a globalização numa vertente de desenvolvimento. Neste caso trata-se de relações entre Estados do sul, mas com níveis de desenvolvimento totalmente contrastantes, o que torna aplicável esta teoria para a elaboração do presente trabalho.
As relações assimétricas entre Estados no MERCOSUL podem ser comparadas as relações entre Estados do norte e do sul uma vez que, ambas conferem diferentes níveis de custo e beneficio aos Estados que se relacionam. No MERCOSUL encontramos um Estado de dimensão continental que é o Brasil, a Argentina que é um Estado médio e por fim o Paraguai e Uruguai que são pequenos Estados e menos desenvolvidos. Portanto, o processo de integração económica entre estes Estados, é caracterizado pelo alto nível de assimetrias estruturais o que contribui para que as relações entre estes Estados sejam mais de dependência do que cooperação.
Apesar das assimetrias que caracterizam o processo de integração na América latina, este processo torna-se de grande importância para os Estados participantes no que se refere à inserção económica mundial, uma vez que estes Estados não têm capacidades de se impor na economia mundial de forma singular, estes vê vantagem em se integrar e inserirem-se economicamente no contexto internacional como um bloco. A teoria da dependência faz menção a inserção económica dos Estados no contexto internacional como um meio para o desenvolvimento destes.
É neste contexto que olhamos para a integração regional e económica na América latina, apesar de este processo ser caracterizado por uma relação de dependência devido as assimetrias estruturais entre os Estados-membros do MERCOSUL.
1.2 Aspectos Conceptuais
O primeiro conceito a se ter em conta é o de Integração Regional. Segundo Haas (1968:16), é um processo no qual actores políticos em vários contextos nacionais distintos são persuadidos a mudar suas lealdades, expectativas e actividades políticas para um novo centro, cujas instituições possuem ou demandam jurisdição sobre os Estados nacionais pré-existente.
Por seu turno, Herz e Hoffmann (2004:168), definem Integração Regional como um processo dinâmico de intensificação em profundidade e abrangência das relações entre actores levando à criação de novas formas de governança político-institucionais de escopo regional.
Para o presente estudo, o conceito que prevalece é o de Herz e Hoffman, pelo que, o MERCOSUL como um projecto de integração de Estados da América do Sul, envolve a participação activa dos quatro Estados-membros que a partir da assinatura do Tratado de Assunção decidiram criar um mercado comum, promover uma integração politica, social e assim aprofundar as relações entre os Estados-membros.
Integração Económica é também um conceito que merece atenção neste estudo. Segundo Medeiros (1998:25), referencia-se através de um processo que conduz à supressão de barreiras comerciais com o objectivo de criar um mercado alargado e único.
Na perspectiva de Ginesta (1999:30), integração económica implica a remoção de barreiras internas ao comércio, a reestruturação da produção, distribuição e consumo de bens e serviços, e a emergência de uma politica económica comunitária, tanto a nível exterior, assim como nas relações entre os Estados-membros.
Para o autor do presente trabalho, a integração económica consisti na eliminação de barreiras comerciais entre os Estados-membros e adopção de políticas comerciais comuns para o comércio extra e intra-bloco. Todavia, este processo pode redundar ou não em uma integração mais política. No caso do MERCOSUL, a integração económica apareceu como prioridade logo apos a assinatura do Tratado de Assunção, uma vez que a componente comercial ganhou maior protagonismo em relação às outras componentes. No entanto, essa integração económica desencadeou uma integração mais política e social, pois actualmente é possível ver um MERCOSUL não só comercial mas também político e social.
O conceito de assimetrias estruturais é de grande importância para a compreensão do presente trabalho. Segundo Souza et al. (2010:7), assimetrias estruturais são entendidas como aquelas que se originam de diferenças quanto à dimensão económica, posição geográfica, dotação de factores, acesso à infra-estrutura regional, qualidade institucional e nível de desenvolvimento.
Para Celeste (2012:75), assimetrias estruturais representam desigualdades na taxa de crescimento da actividade económica, coesão política, número total de habitantes e no nível de desenvolvimento humano.
Portanto, o conceito de assimetrias estruturais trazido por Souza et al., é o que prevalece no presente estudo, pelo que, é mais abrangente e torna evidente as diferenças existentes entre os Estados-membros do MERCOSUL nas diferentes áreas.
E por fim, importa trazer o conceito de Fundos Estruturais. Segundo Bittarello e Morgado (2009:S/P), o conceito de fundos estruturais está então intimamente ligado com a integração regional, pois trata-se de um instrumento estrutural que ajuda os Estados-membros de um processo de integração a reduzir as disparidades sociais e econômicas, estabilizando a economia regional.
Para o presente estudo, vale a definição de Bittarello e Morgado sobre os fundos estruturais, uma vez que, as assimetrias estruturais patentes no MERCOSUL, exigiram que fossem tomadas medidas em prol da redução das mesmas e uma das medidas foi a criação do Fundo para a Convergência Estrutural do MERCOSUL (FOCEM). O fundo foi criado com o propósito de promover a convergência estrutural no bloco, torná-lo mais competitivo no comércio internacional, além de fomentar a coesão social nas regiões mais pobres através de projectos sociais e reforçar os aspectos institucionais do MERCOSUL.

CAPÍTULO 2: O PROCESSO DE INTEGRAÇÃO DO MERCOSUL
2.1 A criação do MERCOSUL
Os processos de aproximação, de cooperação e de integração entre a Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uruguai que resultaram no Tratado de Assunção de 1991 e na construção integracionista, associando ao projeto outros países do Cone Sul, possuem antecedentes políticos e estruturais tanto internos quanto externos ao esquema sub-regional (De Almeida, 2002:11). As principais etapas históricas de desenvolvimento poderiam ser sumariadas em torno de algumas datas simbólicas desse longo processo, que provavelmente ultrapassa meio século de ensaios, resultados positivos e frustrações.
A questão da integração na América do Sul ganhou mais espaço a partir da década de 1980, período em que há um aumento na criação de blocos económicos ao redor do mundo. Porém, foram criadas antes a Associação dos Países Latino-Americanos de Livre Comércio (ALALC), em 1960, transformando-se em 1980 na Associação Latino-Americana de Integração (ALADI), além da Comunidade Andina, de 1969.
A história remonta-se ao ano de 1985, quando no marco da democratização da região, os presidentes Raúl Alfonsín e José Sarney reúnem-se em Foz de Iguaçu e iniciam um esquema de integração bilateral que pode ser considerado como crucial no relançamento da integração latino americana, languescida após a crise da dívida em 1982. Em julho de 1986 subscreveu-se o Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE) entre a Argentina e o Brasil, que em seu início compreendeu 12 protocolos, posteriormente ampliados a 24 (Ruiz, 2007:189).
Segundo Vaz (1993:72), o PICE não pode ser considerado como expressão de um modelo neoliberal de integração, pois as políticas económicas dos governos de Sarney e Alfonsín distanciavam-se bastante da ortodoxia económica.
Para a Argentina, os protocolos subscritos eram parte de um conjunto de políticas de desenvolvimento industrial e de comércio exterior. Para o Brasil, ainda que o impacto da abertura argentina fosse muito menor, era importante estabelecer alianças estratégicas em sectores como a energia nuclear, aeronáutica, indústria automotriz e alimentação (Lavagna, 1992:82). O PICE foi bem sucedido nos seus primeiros anos, especialmente em matéria comercial, produzindo um incremento substantivo no intercâmbio entre os dois países.
A Argentina, por exemplo, duplicou suas vendas para o Brasil e superou os Estados Unidos como o primeiro provedor desse país. Não se tratou somente de exportação de bens agrícolas, senão também de produtos industriais, dissipando assim os temores de uma especialização agrícola (Ruiz, 2007:190).
No entanto, como foi dito anteriormente, o PICE foi bem sucedido nos seus primeiros anos pois deu sinais de fracasso em meados de 1987, como argumenta Ruiz (ibid.), os programas heterodoxos de Sarney e Alfonsín produziram uma crise interna que afetou o desenvolvimento do PICE. Os programas produziram movimentos cíclicos no comércio e uma política de aproveitar oportunidades em curto prazo que debilitou a capacidade de administrar a expansão do comércio e avançar o aprofundamento do processo.
Na sua última etapa, a integração bilateral experimentou mudanças qualitativas (Stahringer 1992:61). Em seu início, o núcleo era o protocolo sobre bens de capital e a complementação industrial e tecnológica. Assim, no PICE existiam acordos bilaterais sobre seis das sete indústrias mais dinâmicas e, como argumenta Lavagna (1992:249), propunha-se um acordo sobre a criação de um marco de investimentos privados em empresas binacionais e um fundo de financiamento de investimento em projectos conjuntos nestas indústrias. Isto foi abandonado na fase final do PICE, quando se privilegiou a expansão comercial.
Em 1990, os governos de Carlos Saúl Menem da Argentina e Fernando Collor de Mello do Brasil, ambos favoráveis às políticas do Consenso de Washington, subscreveram segundo Ruiz (2007:191), a Acta de Buenos Aires, cujo objetivo foi o estabelecimento de um mercado comum, prévio ao aperfeiçoamento de uma zona de livre comércio através de uma redução geral, linear e automática dos impostos e a criação de uma união aduaneira.
Para Lavagna (1992:97), esta nova metodologia de integração ainda que não violasse a lógica de 1986, alterava a sequência temporária e, portanto o resultado. O projeto de integração sustentável que se iniciou em Foz de Iguaçu em 1985, foi abandonado de forma gradual a partir de 1988 e em 1990 foi substituído pela lógica do Consenso de Washington.
Quando se cria o MERCOSUL em 1991, não podia ser nada além da expressão da estratégia que se tinha já imposto na região. Por isso, as linhas básicas do Tratado de Assunção foram estabelecidas no acordo argentino-brasileiro de 1988 e na Acta de Buenos Aires de 1990 (Ruiz, 2007:191).
A assinatura do tratado de Assunção, em Março de 1991 estabeleceu o Mercado Comum do Sul entre a Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, em resultado da evolução das relações entre o Brasil e a Argentina e da consequente adesão do Uruguai ao Programa de Integração e Cooperação Económica (PICE). Com a criação do MERCOSUL, os países-membros optaram por um desenho institucional intergovernamental, criando assim órgãos compostos por representantes dos poderes executivos dos Estados-membros, e ainda um sistema de tomada de decisão por consenso.
Segundo Hoffmann et al. (2008:104), o tratado de Assuncao, estabeleceu que o Mercado Comum do Sul será composto por dois órgãos: o Conselho do Mercado Comum (CMC) e o Grupo Mercado Comum (GMC). O CMC seria o órgão superior do MERCOSUL, formado pelos ministros dos Negocios Estrangeiros e pelos ministros de Economia de cada um dos Estados-membros, contaria ainda com a participação dos presidentes dos Estados-membros em pelo menos uma reunião anual. Ao CMC cabia a condução política do bloco e a tomada de decisões para a constituição do Mercado Comum. O GMC seria nesse caso o órgão executivo do bloco, composto por representantes dos ministros dos Negocios Estrangeiros, representantes dos ministros da Economia e pelos representantes dos Bancos Centrais. O GMC tinha como funções zelar pelo cumprimento do Tratado, tomar as providências necessárias para o cumprimento das decisões adotadas pelo Conselho, propôr medidas concretas para a aplicação do Programa de Liberalização Comercial, com a coordenação de políticas macroeconômicas, a negociação de acordos frente a terceiros e fixar o programa de trabalho que assegure o avanço para a constituição do Mercado Comum. Segundo a determinação de Assunção, o Protocolo de Ouro Preto, de Dezembro de 1994, ampliou a estrutura institucional do bloco, com a criação de mais quatro órgãos: a Comissão de Comércio do MERCOSUL (CCM); a Comissão Parlamentar Conjunta (CPC); o Foro Consultivo Económico-social (FCES) e a Secretaria Administrativa do MERCOSUL (SAM).
A CCM foi criada como um órgão específico para prestar assistência ao GMC, no que se refere ao cumprimento das políticas comerciais comuns acordadas pelos Estados membros para o funcionamento da união aduaneira, e regular o comércio dentro e fora do bloco, este órgão é coordenado pelos ministérios dos Negócios Estrangeiros. A CPC é um órgão de caráter consultivo, representativo dos Parlamentos dos Estados-membros no âmbito do MERCOSUL e é composto por um número igual de parlamentares que representam cada Estado-membro. O FCES foi instituído para ser o órgão de representação de sectores económicos e sociais, com função consultiva e está submetido ao GMC. E a SAM que foi criada como órgão de apoio operacional aos demais órgãos do MERCOSUL e tem sede permanente em Montevidéu (Hoffmann et al., 2008:104-105).
A criação de novas instituições determinada pelo protocolo de ouro preto, visava contribuir para que se alcançasse o objetivo de chegar a um Mercado Comum. Apesar dessas novas instituições, algumas de suas características continuaram sendo as mesmas definida pelo Tratado de Assunção, como o facto de ser uma organização intergovernamental e consensual, porém mudou sua natureza, institucionalizando e dando personalidade jurídica ao MERCOSUL. Ademais, o foco continua sendo as relações comerciais, apesar de ser instituído um órgão designado a cuidar da parte social.
Por outro lado, os primeiros anos da formação do MERCOSUL foram caracterizados por uma considerável expansão do comércio dentro do bloco. De acordo com Hoffmann et al. (2008:106), o volume total de comércio intrabloco em 1991 é de US$ 10.201 milhões, e em 1992 o volume de comércio entre os quatro países aumenta para US$ 14.497 milhões. O crescimento do comércio dentro do bloco é notável e maior em relação ao aumento do comércio desses Estados com o resto do mundo, que sobe de US$ 68.038 milhões, em 1991, para US$ 74.846 milhões em 1992.
Este crescimento do comércio intra-bloco continua nos anos que se seguem, os números chegando a US$ 19.143 milhões em 1993, US$ 23.712 milhões em 1994, US$ 28.438 milhões em 1995, US$ 34.226 milhões em 1996 e US$ 41.074 milhões em 1997. De uma forma geral esse crescimento do comércio entre os Estado-membros do MERCOSUL, pode ser verificado ao considerar os números referentes a percentagem total do comércio desses Estados que correspondia a 13% em 1991 e passou a ser de 23% em 1997 (ibid.).
Porém, apesar desse sucesso, o MERCOSUL não chegou ao estágio de Mercado Comum no final de 1994 como foi previsto no momento da sua criação, pois era um prazo muito curto para se alcançar uma integração dessa profundidade. Além disso, apesar dos pontos positivos, houve também alguns conflitos, porém resolvidos com boa vontade entre as partes. Alguns dos problemas nessa fase são as enormes assimetrias entre os membros, além de barreiras não removidas (Bouzas, 2001:3-4).
Segundo Bouzas (2001:7), essa primeira fase contou com circunstâncias favoráveis à integração, como um ambiente externo próprio e políticas nacionais microeconómicas congruentes. Assim, não houve tantos problemas para a criação do bloco.
O MERCOSUL configura, portanto, um projecto comum dos quatro parceiros, que se insere na perspectiva de fortalecer as estruturas nacionais, com vista a criar uma progressiva abertura comercial na direcção da integração na economia mundial, perante um cenário multipolarizado, que caracterizou a estrutura do sistema internacional no início da década dos anos noventa. Outras questões além das económicas, ligadas as relações internacionais, como a da cooperação, a dos desafios da mudança climática, a das migrações, e a dos direitos humanos, impuseram uma inserção internacional potente da região e dos seus países.
A constituição do bloco representou uma ruptura com a história anterior de esforços fracassados de integração na América do Sul, o caso da Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC) e a sua sucessora, a Associação Latino-Americana de Integração (ALADI), também rompeu com uma histórica tendência brasileira de evitar envolvimento em processos de integração mais profundos.
Através dos dados acima apresentados, pode se considerar que esta fase inicial da construção do MERCOSUL foi positiva e ia ao encontro dos objectivos traçados inicialmente, uma vez que este processo de integração era fundamentado em questões comerciais, relativamente as questões sociais e politicas. Sobre a estrutura institucional do MERCOSUL, pode se dizer que esta baseia-se em um processo de tomada de decisão consensual, obrigatória, mas devendo ser internalizada de acordo com o ordenamento jurídico de cada Estado-membro, e não tem aplicação directa. Esta questão do respeito pelo ordenamento jurídico de cada Estado-membro, remete-nos a ideia da não transferência da soberania dos Estados para instituições regionais, o que até certo ponto representa uma fragilidade deste processo de integração e ainda pode ser vista como uma das causas da paralisia no processo de integração do MERCOSUL no final da década de noventa, quando momentos de crise económica tenderam a provocar pessimismo, uma vez que o comércio intra-bloco caiu e algumas tensões comerciais surgiram, dando a impressão de regressão nos aspectos de zona de livre comércio e de perpetuação das imperfeições da união aduaneira, assunto para ser desenvolvido na segunda parte do presente capítulo.
2.2 Crise no Processo de Integração
O MERCOSUL foi criado num momento no qual existia um consenso entre os governos sobre a adopção de uma política de livre mercado e a liberalização comercial. Este consenso, não obstante, debilitou-se com a crise do Real em 1998 e desapareceu com o default argentino de 2001 (Ruiz, 2007:194).
A crise desenvolveu-se de facto, quando o próprio projecto de mercado comum, ainda que realisticamente afastado para ocasiões mais propícias, viu sua realização ser afastada do horizonte político dos quatro membros por um dos responsáveis económicos de um dos países, no caso, o ministro Domingo Cavallo, da Argentina. De acordo com De Almeida (2002:27), ele proclamou, no lugar de uma união aduaneira, a utilidade de uma volta ao princípio da zona de livre comércio, como se esta fosse um patamar para a plena realização das potencialidades individuais dos países membros ou até mesmo para a solução de seus problemas estruturais de competitividade e de equilíbrio fiscal.
O mesmo se deu no Brasil, quando ocorreram adesões à tese da necessidade da abolição da união aduaneira, como o ex-chanceler brasileiro, Embaixador Luiz Felipe Lampreia, que defendeu a mesma proposta em Setembro de 2001, alegadamente para libertar o Brasil da "obrigação de comprar nos países vizinhos" e em função da proibição de poder, o Brasil concluir acordos preferenciais com eventuais parceiros extra-regionais (ibid.).
O efeito imediato da desvalorização do real foi a alteração da competitividade no interior do bloco comercial, afectando de forma significativa os ganhos na regionalização do comércio atingidos no período de transição. Segundo Ruiz (2007:194), durante o primeiro semestre desse ano, Buenos Aires decidiu reduzir unilateralmente a zero os impostos para os bens de capital e incrementá-los para os bens de consumo ao máximo permitido pela Organização Mundial do Comércio (OMC - 35%). Esta crise teve um impacto demolidor no comércio intra-bloco, reduzindo consideravelmente os números atingidos inicialmente na primeira fase de construção do MERCOSUL.
Para Vizentini (2007:85), mais do que uma crise da integração em si mesma, se tratava da erosão de um modelo económico e, especialmente, do contexto internacional em que este se baseava.
A crise reduziu fortemente os ganhos do processo de integração para os Estados-membros, uma vez que o comércio intra-bloco é relativamente mais benéfico quando as economias dos Estados-membros está em crescimento, mas sacrificado quando essas economias estão em crise.
Nesse sentido, para Motta et al. (2013:187-188), o desafio do MERCOSUL é vincular as agendas interna e externa do bloco, retomando a funcionalidade da integração e seu dinamismo político. O desenvolvimento do MERCOSUL depende essencialmente do investimento em infra-estrutura e da integração produtiva, o que exige maior harmonização macroeconómica como instrumento para a construção de um actor unificado em torno de objectivos políticos comuns, detentor de mais força e poder de barganha nas organizações multilaterais. Porém, isso representa um desafio, pois a coordenação de projectos de desenvolvimento é algo muito distante.
É interessante notar que apesar do momento turbulento que o bloco estava passando, os órgãos continuaram funcionando, sendo inclusive criada mais uma instituição, o Foro de Consulta e Concertação Política, integrado por membros das chancelarias dos países membros, tendo por objetivo fomentar o diálogo sobre política externa e outros temas políticos (Hoffmann et al., 2007:27).
Em termos de comércio, a crise afectou os quatro Estados membros do MERCOSUL que apresentaram resultados piores, com destaque para Argentina e Uruguai, que possuem desempenhos muito semelhantes. Segundo Dathein (2005:31), em quatro anos (1999 a 2002), o PIB argentino caiu 18,4% e o uruguaio, 17,6%, enquanto o Paraguai ficou estagnado e o Brasil, apesar do fraco desempenho, ainda foi o melhor.
Em 1999, o comércio intra-bloco cai 25% em relação ao ano anterior. Em 2000 há uma recuperação de 15% e o volume de comércio chega a US$ 35.275 milhões. Mas uma nova queda, de 13%, acontece em 2001 e o comércio intra-bloco fecha o ano com um volume comercial interno de US$ 30.545 milhões. O ano de 2002 é o ano crítico: o volume comercializado entre os países do MERCOSUL cai 33% em relação a 2001, para US$ 20.462 milhões. Este número é menos da metade do volume comercializado pelo bloco em 1997, antes da crise, e representa quase um retorno ao volume de comércio de 1993, que havia sido de US$ 19.143 milhões. A diferença entre 1997, o ano de pico, e 2002, o ano crítico, é de US$ 20.612 milhões, uma queda de 50,18% (Hoffmann et al., 2008:108­109).
Há uma clara diminuição dos fluxos comerciais nesse período. O comércio entre os países do bloco diminui tanto de forma absoluta quanto de forma relativa, além de que o PIB dos países caiu no mesmo período. É uma fase de crise econômica para os países da região que acaba se refletindo no MERCOSUL.
A crise não teve somente uma repercussão negativa no comércio intra-bloco mas também houve uma grande diminuição no comércio extra­regional. Segundo Hoffmann et al. (2008:109), o volume negociado pelos países membros do MERCOSUL externamente ao bloco cai de US$ 139.046 milhões em 1997 para US$ 135.818 milhões em 1998. E esse volume também tem uma trajectória de queda no ano seguinte, chegando a US$ 122.922 milhões em 1999. Nos dois anos que se seguem, o comércio extra-bloco ensaia uma recuperação, subindo para US$ 135.945 milhões em 2000 e para US$ 138.965 milhões em 2001. Mas no ano de 2002, o ano crítico, o volume de comércio dos países do MERCOSUL com o resto do mundo sofre uma queda acentuada e fecha o ano em US$ 128.132 milhões.
A crise foi bastante avassaladora para os quatro Estados do MERCOSUL a nível do comércio dentro e fora do bloco, de tal maneira que segundo Hoffmann et al.(2008:109), a soma do PIB de todos Estados do MERCOSUL sofreu uma queda bastante acentuada entre os anos de 1997 quando este era de US$ 1.131.479,90 milhões e 2002 quando este passou a ser de US$ 579.803,50 milhões.
Ainda no ano de 2002, apesar de este ter sido o ano mais crítico da crise, houve a chamada revitalização do MERCOSUL, tendo por objectivo além de incrementar o comércio, fortalecer as instituições já criadas e fortalecer a ideia de integração.
2.3 Revitalização do MERCOSUL
A partir de 2003, dá se uma nova fase no processo de integração do MERCOSUL, marcada pela revitalização do bloco após a crise no final da década dos anos noventa. A estrutura institucional do MERCOSUL passou por novas mudanças, com a ampliação da agenda do processo de integração. Houve um impulso na criação de novos órgãos voltados não só para assuntos comerciais mas sim sociais, tais como, a Comissão de Representantes Permanentes do MERCOSUL (CRPM), o Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos do MERCOSUL (FCCR) e com maior destaque para o FOCEM.
A retomada coincide com mudanças nos governos da região nesse período. No Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, que tomou posse em Janeiro de 2003, defendia em seu programa de governo a necessidade de revigorar o MERCOSUL. Na Argentina, Néstor Kirchner assumiu o poder em Maio, com um posicionamento favorável ao fortalecimento do MERCOSUL, às expensas da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA). No Uruguai. Tabaré Vázquez foi eleito em 2004, por uma coligação de esquerda, com a proposta de trabalhar pelo relançamento do MERCOSUL e sua reforma institucional (Hoffmann et al., 2008:110).
Desde a ascensão ao poder de Luiz Inácio Lula da Silva no Brasil e de Néstor Kirchner na Argentina, estabeleceram-se medidas na direcção de rever o modelo hegemónico na década dos anos noventa. Segundo Ruiz (2007:201), houve o reconhecimento de que o MERCOSUL tem uma agenda comercial ainda inacabada que não se deve abandonar, identificou-se a existência de novos temas que devem ser parte do processo de integração.
Portanto, esta mudança na liderança dos principais membros do bloco, trouxe uma nova dinâmica ao processo de integração. Novos assuntos ganharam importância neste processo de integração, tais como a questão dos direitos humanos, democracia, entre outras questões sociais.
Em 2003, foi criada a Comissão de Representantes Permanentes do MERCOSUL (CRPM), com sede em Montevidéu. Este órgão foi instituído com o objectivo de assessorar o Conselho do Mercado Comum e a Presidência Pro-Tempore do MERCOSUL em questões referentes à integração, à política externa, à conformação do Mercado Comum, e ao fortalecimento das relações económicas, sociais e parlamentares no MERCOSUL (Hoffmann et al., 2008:110).
Em 2004, foram criados, dentro do âmbito do CMC, a Reunião das Altas Autoridades nas Áreas de Direitos Humanos e o Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos do MERCOSUL (FCCR). Além disso, também foram criados em 2004, o Centro MERCOSUL de Promoção do Estado de Direito e o Grupo de Alto Nível para a criação de uma Estratégia MERCOSUL de Crescimento do Emprego. A criação desses órgãos indica a preocupação com a ampliação do escopo do projecto de integração, com a inclusão mais efectiva de temas como democracia, direitos humanos e questões sociais no âmbito do MERCOSUL, assim como a incorporação de actores sub-nacionais como participantes do processo, embora ainda com status apenas consultivo (Hoffmann et al., 2008:111).
Estes acontecimentos retratam a ideia da revitalização do MERCOSUL, abandonando um modelo exclusivamente direcionado ao comércio e optando por um modelo inclusivo às questões sociais.
A criação do FCCR foi de grande importância, pois este busca segundo Coutinho (2009:44), proporcionar maior participação aos governos dos Estados e Municípios dos países membros do bloco, de modo que eles possam fazer directamente suas contribuições para o processo, ressaltando a importância percebida de que todos os níveis de governo participem da integração.
Outro assunto que ganhou destaque nesta fase foi a questão das assimetrias, um sério obstáculo ao processo de integração desde seu início. Para tratar desse tema, foi criado em 2004 o Fundo para a Convergência Estrutural do MERCOSUL (FOCEM), destinado a promover a competitividade e a coesão social dos Estados-membros, impulsionar a convergência estrutural no MERCOSUL e fortalecer a estrutura institucional do processo de integração.
A criação do FOCEM atende a demandas dos Estados-membros menores do bloco, Paraguai e Uruguai, que manifestavam sua frustração com relação ao processo de integração. O FOCEM tem carácter redistributivo e representa a disposição de Brasil e Argentina em arcar com certos custos da integração, uma vez que são os maiores contribuintes do fundo, porém, recebem a menor parte dos recursos (Hoffmann et al., 2008:111).
O Brasil e a Argentina passam a assumir a maior parte das despesas do processo de integração com a criação do FOCEM. Esta acção respondeu aos anseios dos dois menores membros do bloco, que desde a formação deste, olharam para a questão das assimetrias existentes como um obstáculo para a concretização dos seus objectivos neste processo de integração.
Já em 2005, foi aprovado o Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL, formado por parlamentares dos Estados-membros, escolhidos por critérios internos e actuando por áreas temáticas, em dez diferentes comissões, que vão desde assuntos económicos à segurança e defesa. O Parlamento acabou substituindo a Comissão Parlamentar Conjunta (CPC). Apesar do avanço que representa a criação do órgão, permanece uma limitação dada sua característica de ser apenas um órgão consultivo (Coutinho, 2009:45).
As propostas de criação de mais órgãos de caracter social no MERCOSUL continuaram nos anos seguintes, resultando na criação do Observatório da Democracia no MERCOSUL (ODM), o Instituto Social do MERCOSUL (ISM) e o Instituto MERCOSUL de Formação (IMEF), em 2007. O ODM foi criado tendo em conta a necessidade que o MERCOSUL tem de acompanhar o desenvolvimento social e democrático de seus Estados-membros; O ISM visa trazer para a estrutura institucional do bloco a importância de aprofundar o desenvolvimento dos temas sociais no MERCOSUL; O IMEF tem o objectivo de estabelecer no bloco um âmbito académico para a capacitação e especialização dos funcionários públicos na temática da integração regional (Hoffmann et al., 2008:112).
No âmbito da representação externa do bloco, há uma queda no percentual de votos coincidentes na Assembleia Geral (AG) da ONU. Nas 220 votações da AG entre 2003 e 2005, os quatro países-membros do MERCOSUL votaram juntos em 152, o que corresponde a 69% do total. Embora represente uma queda em relação aos 75% de votos juntos na fase anterior, ainda é um percentual bastante expressivo do que os 51% da fase de formação do MERCOSUL (ibid.).
Em termos económicos, se regista uma considerável recuperação para o bloco nesta fase, pois os indicadores económicos voltam a crescer, indicando uma nova fase positiva para o MERCOSUL. O PIB somado dos quatro países do MERCOSUL, juntamente como os indicadores comerciais se recuperam nessa fase, atingindo números acima dos que se registaram nas anteriores fases deste processo de integração.
O PIB somado dos quatro países do MERCOSUL, após uma queda de US$ 804.087,70 milhões em 2001 para US$ 579.803,50 milhões em 2002, ele se recupera um pouco em 2003, somando US$ 651.929,40 milhões. Em 2004 e 2005, o PIB continua crescendo e termina o ano em US$ 777.185,50 milhões e US$ 1.003.129 milhões, respectivamente (Coutinho, 2009:47).
Os indicadores comerciais também apresentam uma recuperação nesta fase. Segundo Hoffmann et al. (2008:112­113), o volume de comércio intra-bloco, que havia sido de US$ 20.462 milhões em 2002, tem uma recuperação de 25% em 2003 e termina o ano em US$ 25.597 milhões. Nos dois anos seguintes, o crescimento continua. O volume total de comércio intra-bloco fecha 2004 em US$ 34.640 milhões, num crescimento de 35% em relação ao ano anterior, um recorde na história do bloco regional. Em 2005, o comércio cresce mais 21% e o total chega a US$ 42.142 milhões, ultrapassando pela primeira vez o volume de comércio intra-bloco de 1997, o último ano antes que os efeitos da crise económica se fizessem sentir.
O comércio dos países do MERCOSUL com o resto do mundo também cresce no período. O montante sobe de US$ 128.132 milhões em 2002, para US$ 146.642 milhões em 2003, um crescimento de 14%. Isso significa que o comércio intra-bloco se recuperou mais rapidamente, com um crescimento de 25% logo no primeiro ano após a fase de crise, contra um crescimento de 14% do comércio extra-bloco no mesmo período. Em 2004, enquanto o comércio intra-bloco crescia 35%, o comércio extra-bloco cresceu 30% e alcançou US$ 191.920 milhões. Em 2005, novo crescimento, dessa vez de 21% e o volume total chegou a US$ 230.710 milhões (ibid.).
A fase do relançamento do MERCOSUL, foi bem sucedida perante a situação de estagnação em que o bloco se encontrou durante o período da crise, pois se registou uma recuperação dos níveis comerciais dentro e fora do bloco, a recuperação do PIB somado dos quatro sócios do MERCOSUL, e ainda a criação de diversos órgãos para lidar com assuntos sociais e as assimetrias que acompanham este processo de integração desde a sua criação.
No entanto, existe um risco ante esta nova realidade, que é o de se criar uma nova série de objectivos sem se ter cumprido os ainda inacabados, ou ao menos sem fazer um maior esforço para cumpri-los. Neste processo de integração existe uma agenda comercial inacabada, assim, por exemplo, o MERCOSUL tem tarefas como o aperfeiçoamento da União e em particular a tarifa externa comum (TEC), a eliminação das excepções à zona de livre comércio e um maior esforço na coordenação das políticas económicas (Ruiz, 2007:201).
Para que este processo de integração seja bem sucedido é necessário um compromisso político a respeito dos actores regionais, mas especialmente é necessário que os actores atinjam um mínimo denominador comum sobre a agenda, estrutura institucional e políticas comuns. No entanto, as diferenças actualmente existentes entre os Estados-membros do MERCOSUL propõem dúvidas em relação ao sucesso do bloco, ainda que não necessariamente insuperáveis, a este respeito.













CAPÍTULO 3: AS ASSIMETRIAS ESTRUTURAIS NO MERCOSUL
O processo de integração do MERCOSUL tem como uma das suas principais características, as assimetrias estruturais entre seus Estados-membros. As assimetrias estruturais no MERCOSUL podem ser identificadas ao considerarmos as diferenças quanto ao nível de desenvolvimento económico, acesso às instituições públicas, dotação de factores, entre outros aspectos sociais e políticos. Estas diferenças constituem uma ameaça ao aprofundamento do processo de integração, pelo que, os custos e benefícios deste processo são distribuídos de forma desproporcional, o que pode suscitar a tomada de medidas de combate a esta situação por partes dos Estados prejudicados.
Portanto, neste capítulo será feita uma análise das disparidades existentes entre os Estados-membros do MERCOSUL, de forma a apresentar a diferença do nível de desenvolvimento entre estes Estados, e ainda o impacto negativo provocado pelas assimetrias no aprofundamento do processo de integração.
3.1 Integrando desiguais
O MERCOSUL é composto por dois países de pequeno porte, o Paraguai e o Uruguai, por um país de porte médio, a Argentina, e por um país de grande porte, o Brasil. Integrar economias de dimensões tão contrastantes é um desafio complexo, uma vez que os custos e os benefícios desse processo são distribuídos desproporcionalmente (Bittarello e Morgado, 2009:S/P).
As assimetrias estruturais condicionam qualquer tipo de integração promovida pelos Estados, e no MERCOSUL não é diferente. Porém a situação agrava-se quando esta situação não é discutida de forma a ser solucionada, caso que se deu no MERCOSUL nos seus primeiros anos de existência.
A criação do Tratado de Assunção foi condicionada por uma visão liberal do processo de integração na qual o problema das assimetrias aparecia de forma marginal. Integrando países tão distintos social, política e economicamente quanto o Brasil e o Paraguai, o MERCOSUL traz em si elementos que atestam a relevância da discussão sobre as assimetrias (Souza et al., 2010:13).

Além do mais, tais diferenças são muitas vezes incorrigíveis. É o caso das dissimetrias de extensão territorial, de população e de tamanho de mercado. Por outro lado, certas assimetrias, tais como os graus variáveis de desenvolvimento infra-estrutural, podem ser diminuídas ou até mesmo eliminadas através de programas voluntaristas a nível regional, nacional ou, sobretudo, comunitário (ibid.).
Em termos estruturais, os quatro membros do MERCOSUL apresentam diferenças consideráveis. O Brasil, graças à sua evolução histórica (marcada por sua unidade política e extensão territorial), é bem maior que os vizinhos em alguns números e é responsável por cerca de 70% do território do bloco e 80% de sua população. A tabela 1 faz uma comparação entre os quatro países no ano de 2010, considerando factores como população, território e PIB nominal.
Tabela 1- População, Território e PIB nominal dos Estados-membros do MERCOSUL, 2010

País
População
(milhões)
Território
(milhões de km²)
PIB nominal
(US$ bilhões)
Argentina
40,4
2,7
370
Brasil
194,9
8,5
2.088
Paraguai
6,4
0,40
17,8
Uruguai
3,3
0,17
40,2
Fonte: Souza et al. (2010:13).
As assimetrias entre os volumes de mão-de-obra e de recursos naturais disponíveis têm por consequência diferenças importantes de tamanho de mercado consumidor, de comércio exterior e de capacidade de produção entre os integrantes do bloco. No que concerne ao produto interno bruto, o Brasil é responsável por dois terços da actividade total do MERCOSUL, ou seja, 90 vezes mais do que o Paraguai, país com menor produção dentre os quatro em questão (Bittarello e Morgado, 2009:S/P).
Os dados arrolados na tabela acima, demonstram a superioridade económica do Brasil perante os outros membros do bloco. Estes dados justificam a posição de líder que o Brasil assume neste processo de integração, e ainda demonstram o elevado nível de assimetrias existentes entre os Estados-membros.
Entretanto, as desvantagens geográficas e demográficas do Paraguai não explicam inteiramente sua debilidade económica. Nesse sentido, é importante ressaltar que, apesar 2,5% da população do bloco, o Paraguai só participa à altura de 0,7% ao PIB conjunto, enquanto que o Uruguai, que representa 1,4% da população, produz 2,1% do PIB comunitário (ibid.).
Aspectos relacionados ao comércio internacional dos países também podem ser indicadores em potencial para o estudo de suas assimetrias estruturais. Segundo Celeste (2012:78), vale destacar que a partir de 1999, as exportações intra-bloco de todos os membros tiveram uma tendência de queda em relação às exportações totais de cada um.
A tabela 2 mostra a evolução da participação das exportações para o MERCOSUL em relação ao total exportado por cada membro entre 2003 e 2010. É possível observar que a dependência em relação aos mercados vizinhos é inversamente proporcional ao tamanho dos Estados-membros.
Tabela 2 - Exportações para o MERCOSUL sobre Total Exportado por Membro, 2003-2010 (%)
País
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Argentina
19%
20%
18%
21%
22%
23%
24%
25%
Brasil
8%
9%
10%
10%
11%
11%
10%
12%
Paraguai
60%
53%
55%
48%
49%
47%
48%
49%
Uruguai
31%
26%
22%
23%
28%
27%
29%
32%
Fonte: Celeste (2012:78).
Os dados acima apresentados indicam que existe sim, entre os membros do MERCOSUL, uma interligação comercial considerável. Porém, como argumenta Celeste (2012:78), o peso económico do Brasil faz com que sua dependência económica em relação ao bloco seja bem menor do que a verificada em relação aos demais membros, ensejando um panorama de interdependência assimétrica.
A análise do peso económico do Brasil relativo à sua população, em comparação com os demais, demonstra que essas diferenças estruturais se tornam bem menos relevantes (ibid.).
Embora a posição brasileira seja de destaque no bloco a nível económico, quando olhamos para a questão do PIB per capita, este apresenta níveis mais baixos relativamente aos outros Estados-membros.
Ao se analisar as estatísticas relativas ao PIB per capita segundo a PPP dos países do MERCOSUL, observa-se que a posição brasileira não é de destaque nem segue o padrão apresentado quando das comparações em tamanho de PIB e de população com os parceiros do MERCOSUL (Souza et al., 2010:13).
A tabela 3 mostra a evolução do PIB per capita dos quatro membros, desde a criação do MERCOSUL até o ano de 2010. Pode-se notar que Argentina e Uruguai apresentam os melhores resultados no que diz respeito a renda por indivíduo, enquanto o Paraguai convive com os piores resultados.
Tabela 3 - Evolução do PIB per capita dos Membros do MERCOSUL, 1991-2010 (US$, PPP)
País
1991
1995
1999
2003
2007
2010
Argentina
6.323
7.878
9.170
8.796
13.331
15.901
Brasil
5.516
6.469
6.864
7.697
9.893
11.314
Paraguai
2.950
3.443
3.451
3.539
4.518
5.207
Uruguai
5.644
7.015
8.149
7.932
11.359
14.048
Fonte: Souza et al. (2010:16).
Assim, ao se analisar o PIB per capita dos países do MERCOSUL de 1991 a 2010, observa-se uma queda relativa do indicador para o Brasil e o Paraguai e, paralelamente, uma melhoria dos indicadores de Argentina e Uruguai, reforçando um padrão de assimetrias encontrado quando da assinatura do Tratado de Assunção.
A interposição de indicadores socioeconómicos também relativiza o debate sobre as assimetrias no MERCOSUL.
Portanto, ao se analisar o índice de desenvolvimento humano (IDH) e o índice de Gini dos países do MERCOSUL, tem-se uma repetição do padrão observado para o PIB per capita: o Brasil apresenta indicadores piores do que os da Argentina e do Uruguai, ficando à frente apenas do Paraguai. Em 2007, o Brasil apresentava IDH de 0,813, sendo o 75º no ranking do Programa das Nações Unidas para o desenvolvimento (PNUD), enquanto a Argentina, com IDH de 0,866, estava na 49ª posição, e o Uruguai, com IDH de 0,865, na 50ª posição do ranking. O Paraguai aparecia na 101ª posição, com IDH de 0,761. No que concerne ao índice de Gini, que aufere o nível de concentração de renda no país, o Brasil desponta como o país com maior desigualdade interna dentre aqueles do MERCOSUL, seguido imediatamente pelo Paraguai (Souza et al., 2010:17).
A tabela 4 apresenta o IDH, a posição que cada Estado-membro ocupa no ranking do PNUD e o Índice de Gini para os quatro países, indicando que tanto em desenvolvimento humano quanto em desigualdade, em comparação com Argentina e Uruguai, o Brasil convive com resultados bem piores, se considerado o potencial e a robustez económica demonstrada anteriormente.
Tabela 4 - Variáveis Socioeconómicas dos Membros do MERCOSUL, 2007
País
IDH
Ranking
Índice de Gini
Argentina
0,866
49
50,0
Brasil
0,813
75
55,0
Paraguai
0,761
101
53,2
Uruguai
0,865
50
46,2
Fonte: PNUD (2007:S).
Para além do índice de desenvolvimento humano e o índice de Gini, existe uma outra variável socioeconómica importante para a análise das desigualdades em matéria de desenvolvimento entre os Estados do MERCOSUL, o Índice de Competitividade Global (ICG), criado e mantido pelo Fórum Económico Mundial.
Tabela 5 - Evolução do Índice de Competitividade Global, 2007-2009
País
2007
2008
2009
Argentina
3,87
3,87
3,91
Brasil
3,99
4,13
4,23
Paraguai
3,30
3,40
3,35
Uruguai
3,97
4,04
4,1
Fonte: Bittarello e Morgado (2009:S/P)
O Brasil, maior mercado da região, constitui também a economia mais competitiva. Além disso, sua vantagem em relação aos demais Estados-membros vem aumentando de maneira estável ao longo dos últimos anos. Isso tende a reforçar o seu peso económico no bloco, uma vez que o país atrai mais investimentos que seus parceiros (Bittarello e Morgado, 2009:S/P).
Nesse sentido, é especialmente prejudicada a Argentina, segunda economia do grupo e terceira em matéria de competitividade, cujo ICG evolui lenta e inconsistentemente. Entre os pequenos países, observam-se disparidades semelhantes.
Os dados apresentados clarificam as disparidades existentes em diferentes áreas entre os Estados-membros do MERCOSUL e reforçam a ideia de que o Brasil e Argentina ocupam a melhor posição neste processo de integração em relação aos restantes membros, embora apresentem algumas fragilidades em comparação com os Estados-membros menos desenvolvidos quando olhamos para o PIB per capita do Brasil e o ICG da Argentina.
A análise de dados com menos tendência a mudanças no curto prazo (como população, PIB nominal e território) leva à conclusão de que os membros do MERCOSUL estão longe de apresentar características simétricas (Celeste, 2012:80).
Na comparação específica entre os líderes do processo de integração regional, pode-se observar que as diferenças também não são pequenas. No campo económico, especificamente, o Brasil leva vantagem não somente pelo tamanho de seu mercado como pelo grau de diversificação industrial, enquanto a Argentina é moldada basicamente por um perfil agro-exportador (ibid.). Situação que coloca o Brasil em vantagem em relação à Argentina como líder incontestável do processo de integração e motivadora dos desalinhamentos políticos que acompanham as relações entre estes dois países.
Os desalinhamentos políticos existentes no MERCOSUL, em boa parte das vezes, estiveram intimamente conectados às diferenças estruturais de Argentina e Brasil que acabaram causando, por óbvio, divergências com respeito às políticas ou estratégias económicas e externas adequadas e adoptadas por cada um. É nesse contexto específico que aparecem as nocivas assimetrias de políticas no MERCOSUL, conceituadas anteriormente como a escassez de convergência institucional e de coordenação política por parte dos participantes do bloco. Essas assimetrias se relacionam a um amplo espectro de instituições e políticas que vão desde a formulação e execução da política externa até as demais áreas referentes à política económica, agrícola e de defesa (Celeste, 2012:81).
É importante salientar outros elementos explicativos das assimetrias estruturais no MERCOSUL. Por exemplo, não se deve esquecer que o Paraguai é o único Estado do interland dentre os quatro Estados-membros do MERCOSUL. Sua condição mediterrânea impõe-lhe uma dinâmica económica reduzida, já que o comércio exterior torna-se enfraquecido. Além disso, as deficiências em termos de infra-estruturas dos Estados-membros representam barreiras significativas ao seu crescimento, provocando dissimetrias entre os países membros.
3.2 Os obstáculos à integração provocados pelas assimetrias
Os processos de integração económica em geral demonstram que a liberalização dos factores de produção, objectivo do MERCOSUL, não é suficiente para garantir a convergência dos níveis de desenvolvimento entre Estados-membros. Tanto a teoria quanto a evidência empírica sugerem que investimentos em infra-estrutura e capital humano são indispensáveis para reduzir custos de transacção e atrair investimentos estrangeiros, de modo que as regiões mais pobres e distantes dos centros dinâmicos do bloco possam auferir os benefícios oriundos do processo de integração (Secretaria do MERCOSUL, 2006:12-18).
Como mencionado anteriormente, desde a constituição do bloco, as pronunciadas assimetrias estruturais existentes entre os Estados do MERCOSUL têm-se revelado um desafio para o aprofundamento do processo de integração. Como previamente assinalado, as assimetrias dificultam a existência de ganhos mútuos entre nações integrantes do MERCOSUL, o que tende não só a reforçar as diferenças existentes no âmbito do bloco, mas também contribuem para elevar a insatisfação dos países menores, sobretudo em momentos de crise.
Como resultado da existência das assimetrias estruturais no MERCOSUL, o apoio ao processo de integração junto aos actores domésticos tende a reduzir e, consequentemente, o MERCOSUL perde legitimidade. E em relação ao grupo de Estados da região que não faz parte do processo de integração, surgi um sentimento de incerteza e desconfiança acerca da questão da sua aderência ou não ao MERCOSUL.
Segundo Bittarello e Morgado (2009:S/P), os governos nacionais dos países mais fracos são levados a adoptar medidas que protejam sua economia. Por outro lado, os instrumentos tradicionais empregados para atenuar essas desigualdades são pouco eficazes, devido à natureza complexa das dissimetrias do bloco.
Os países menores e menos desenvolvidos podem sucumbir à tentação de instaurar mecanismos proteccionistas para reduzir o custo gerado pela integração económica regional.
De fato, todo processo de integração produz custos e benefícios, muito embora o balanço final dessa equação seja positivo, ele é distribuído heterogeneamente. As economias menos competitivas devem suportar uma parte maior dos efeitos negativos desse processo. Essa posição desvantajosa pode ser aceitável a curto prazo, já que o livre mercado a nível comunitário gera forças de correção de assimetrias. Entretanto, caso essas diferenças estruturais persistam, os Estados-membros podem ser levados a defender sua economia (Bittarello e Morgado, 2009:S/P).
Essa acção dos Estados menos desenvolvidos representa não só uma ameaça ao aprofundamento do processo de integração, como também um factor agravante das assimetrias estruturais, já que os Estados em questão dispõem de meios financeiros variáveis. Os Estados mais ricos são capazes de implementar programas mais agressivos como resposta a acção proteccionista dos Estados menos desenvolvidos.
Por outro lado, os meios tradicionais de combate às assimetrias são pouco indicados no caso do MERCOSUL. Devido ao fato de que tamanho da economia e desenvolvimento não estão relacionados, instrumentos de redistribuição de renda entre países pequenos e grandes têm por resultado uma acentuação das desigualdades de desenvolvimento. Esse factor é especialmente importante em vista da coexistência, no interior de cada Estado-membro, de regiões de grande dinamismo económico e de zonas de pobreza. Nesse sentido, a solidariedade a nível comunitário vê-se comprometida face ao dever de cada governo federal de reforçar o crescimento de regiões atrasadas de seu próprio país (ibid.).
Segundo Ferreira (2013:38), as assimetrias estruturais entre os Estados-membros do MERCOSUL, promovem o subdesenvolvimento das regiões mais pobres e dificultam o avanço dos objectivos de liberalização comercial inscritos nos Tratados constitutivos.
Embora a questão das assimetrias estruturais no MERCOSUL representasse uma ameaça ao aprofundamento do processo de integração, até 2003, a tentativa de se reduzir tais assimetrias não figurava como prioridade na pauta de negociações dos Estados-membros do MERCOSUL. Tal como argumenta Souza et al. (2010:24), o bloco surgia em um contexto marcado pelo predomínio de ideias e de directrizes liberais, prevalecia, naquele momento, a premissa de igualdade de tratamento nas negociações comerciais internacionais, influenciada pelo ideário liberal de igualdade de oportunidades.
Conforme já mencionado, a questão das assimetrias ficou praticamente à margem do processo de negociação do Tratado de Assunção, no qual se procurou equacionar as profundas diferenças entre as economias dos países integrantes do bloco por meio do estabelecimento de mecanismos que permitissem maior flexibilidade às economias menores, do Paraguai e do Uruguai em face dos compromissos firmados no âmbito do recém-instituído MERCOSUL (ibid.).
A partir de 2003, no entanto, verifica-se uma mudança na postura dos países do MERCOSUL, e em especial do Brasil, referente ao tratamento das assimetrias presentes no bloco.
Assim, em um contexto de esforço político para revitalização do MERCOSUL, os presidentes dos Estados-membros perceberam que o combate as disparidades intra-bloco constituía uma precondição para o aprofundamento do MERCOSUL. Em consequência, o tratamento de assimetrias torna-se uma temática permanente nas declarações conjuntas dos presidentes dos Estados-membros do bloco (Souza et al., 2010:25).
É nesse contexto que a questão das assimetrias inscreve-se definitivamente na agenda do grupo, passando a ser objecto de programas específicos e suscitando ainda a criação de um fundo de convergência estrutural. Dai que os Estados-membros do MERCOSUL criaram em 2004 o Fundo para a Convergência Estrutural do MERCOSUL (FOCEM), assunto a ser analisado no próximo capítulo do presente trabalho.

















CAPÍTULO 4: FUNDO PARA A CONVERGÊNCIA ESTRUTURAL DO MERCOSUL
A existência de assimetrias significativas entre os Estados-membros sempre foi objecto de atenção no MERCOSUL. Nesse sentido, ao longo de quase duas décadas de existência do bloco, diversos mecanismos foram previstos para repartir de modo equitativo os custos do processo de integração. No entanto, é somente a partir de 2003 que realizam iniciativas visando a corrigir as assimetrias estruturais entre os quatro países. Mais especificamente, começa a surgir um consenso em torno da necessidade de criar-se um fundo de convergência comunitário, nomeado Fundo para a Convergência Estrutural do MERCOSUL, ou FOCEM (Bittarello e Morgado, 2009:S/P).
Esse projecto concretiza-se em 2004, quando são definidas as suas modalidades de funcionamento. Iniciativa notável, o FOCEM caracteriza-se, porém, por deficiências importantes no que concerne aos critérios aplicados à seleção de projetos e a seu financiamento. Portanto, o presente capítulo vai abordar acerca da criação, funcionamento e deficiências do FOCEM.
4.1 Criação do FOCEM
No segundo semestre de 2002, ainda em um contexto de crise do MERCOSUL, o Brasil assumiu a Presidência Pro Tempore do agrupamento regional e promoveu uma ampla reflexão sobre os rumos da integração, por intermédio da criação do Grupo de Reflexão Prospectiva sobre o MERCOSUL e da realização de seminário, em Dezembro daquele ano, no Palácio Itamaraty, no Rio de Janeiro (Santos, 2011:107).
Salgado (2006:138), destaca que durante o seminário, segundo relato resumido incluído no relatório da Presidência Pro Tempore brasileira ao XXIII CMC (Brasília, 06/12/2002), ressaltou-se a necessidade de criar mecanismos de financiamento do processo de integração e da criação de instrumentos que garantam um desenvolvimento equilibrado dos Estados-membros, no contexto das discussões sobre a redução de assimetrias entre os países do bloco, que passaram a ser predominantes, dadas as insatisfações manifestadas oficialmente, em diversas ocasiões, pelos dois Estados-membros menores, Paraguai e Uruguai, sobre os resultados da integração.
Em dezembro de 2003, a partir da proposta brasileira, foi aprovado, no Conselho de Montevidéu, o Programa de Trabalho do MERCOSUL 2004-2006. Deste programa de trabalho resultou o estabelecimento, em Julho de 2004, na reunião do CMC em Puerto Iguazú, do Grupo de Alto Nível para tratar da convergência estrutural no MERCOSUL e do financiamento do processo de integração (GANCEFI). Um dos objetivos do GANCEFI era de identificar iniciativas e programas para promover a competitividade dos Estados-membros, em particular das economias menores e a convergência estrutural no MERCOSUL. Um segundo objetivo do Grupo era o de propor fórmulas de financiamento para a implementação das iniciativas e programas acima mencionados, assim como para o funcionamento e fortalecimento da estrutura institucional do MERCOSUL (Santos, 2011:109-110).
Como resultado dos trabalhos do GANCEFI, os quatros Estados-membros do MERCOSUL iniciaram a elaboração de políticas para reduzir as assimetrias entre os países-membros.
Foi aprovada no âmbito do CMC, a Decisão CMC n° 27/03, que tinha por finalidade promover no curso do ano 2004 os estudos para o estabelecimento no MERCOSUL de Fundos Estruturais destinados a elevar a competitividade dos Estados-membros menores e daquelas regiões menos favorecidas. Dessa iniciativa, surge, com a Decisão CMC n° 45/04, o FOCEM em 2004, posteriormente regulamentado pelas Decisões CMC n° 18/05 e n° 24/05 (Souza et al., 2010:27).
Com a criação do FOCEM, foram dados os primeiros passos concretos para a redução das assimetrias entre os membros do MERCOSUL.
Segundo Santos (2011:110), o FOCEM tem como objetivos a redução das assimetrias, em particular nos países e nas regiões menos desenvolvidas, a promoção da competitividade e da coesão social dos Estados-membros, além da contribuição para o fortalecimento da estrutura institucional e para a promoção da integração física do bloco.
É importante evidenciar que o desafio das assimetrias é multifacetado e sua redução requer uma actuação em diversas frentes. Por isso, Souza et al. (2010:27) afirma que, a divisão feita para enquadrar os projetos nas quatro categorias mencionadas, programas de convergência estrutural, de desenvolvimento da competitividade, de coesão social e de fortalecimento da estrutura institucional e do processo de integração, contribui para priorizar as áreas em que as disparidades entre os países-membros são maiores.
4.2 O Funcionamento do FOCEM
O FOCEM foi criado sob a premissa de que a solidariedade internacional favorece a integração regional, uma vez que a existência de disparidades resulta em uma distribuição desproporcional dos custos e benefícios resultantes desse processo (Bittarello e Morgado, 2009:S/P).
É neste sentido que os países maiores do MERCOSUL assumiram a responsabilidade de contribuir para o crescimento dos Estados menores de forma a promover a coesão estrutural entre os diferentes membros e assim contribuir positivamente para a prossecução dos objectivos do bloco que baseiam-se fundamentalmente em constituir uma via de desenvolvimento económico e social sustentável para os seus Estados-membros.
O FOCEM é constituído por contribuições anuais não reembolsáveis dos quatro Estados-membros no montante de US$ 100 milhões. O Brasil é o maior contribuinte do Fundo, contribuindo com 70% de seus recursos, enquanto que a Argentina contribui com 27%, o Uruguai com 2% e o Paraguai com 1% (Santos, 2011:110).
As duas economias menores do MERCOSUL são as principais beneficiárias dos projetos aprovados pelo FOCEM. Para o financiamento de projetos, consoante a Decisão nº 18/05, o Paraguai é o destinatário de 48% dos recursos do Fundo, o Uruguai é contemplado com 32% do total, e Brasil e Argentina poderão contar, cada um, com 10% dos recursos do Fundo para financiar projetos em seus territórios (ibid.).
Tabela 6 - Gestão dos recursos do FOCEM
País
Participação no fundo %
Parte do fundo recebida %
Argentina
27%
10%
Brasil
70%
10%
Paraguai
1%
48%
Uruguai
2%
32%
Fonte: Bittarello e Morgado (2009:SP).
As contribuições de cada país são calculadas em função da proporção histórica do seu PIB. No primeiro ano de funcionamento do fundo, eles somaram US$ 50 milhões, tendo sido incrementados para US$ 75 milhões no ano seguinte e atingindo a meta de US$ 100 milhões, fixada pelo CMC, no seu terceiro ano de existência. Desse total, cerca de 0,5% é destinado às actividades administrativas relacionadas ao FOCEM, ou seja, as despesas adicionais assumidas pela Secretaria do MERCOSUL e a manutenção da Unidade Técnica do FOCEM (Bittarello e Morgado, 2009:S/P).
Nota-se que o percentual de recursos destinado a cada um dos Estados-membros anualmente é fixo, independentemente da categoria em que o programa financiado se enquadre, convergência estrutural, coesão social, desenvolvimento da competitividade e fortalecimento da estrutura institucional do MERCOSUL. Para Souza et al. (2010:30), tal formato desconsidera, portanto, os distintos graus de assimetrias entre os Estados-membros no âmbito dessas quatro áreas definidas pelo FOCEM.
No que diz respeito a gestão dos projectos financiados pelo FOCEM, o processo de escolha dos projetos e de liberação de recursos do fundo passa por inúmeras instâncias para ser aprovado.
Os Estados-membros que desejarem ter acesso a tais recursos precisam apresentar o projeto à Unidade Técnica Nacional (UTN), que é responsável pela gestão completa de todo projeto financiado pelo FOCEM (ibid.).
Porém, existem pré-condições para que os projectos sejam financiados pelo FOCEM, tal como afirmam Bittarello e Morgado (2009:S/P), os projectos financiados pelo FOCEM, não podem substituir outras políticas públicas em via de execução, devem implicar gastos totalizando ao menos US$ 500 mil e devem se inserir em um dos quatro programas do FOCEM.
Esses programas correspondem aos quatro objetivos do fundo e estão classificados em ordem de prioridade. O primeiro se refere ao crescimento econômico e ao desenvolvimento estrutural das economias menores ou menos desenvolvidas, sobretudo em regiões de fronteira. O segundo inclui iniciativas que buscam aumentar a competitividade produtiva do MERCOSUL. O terceiro destina-se ao desenvolvimento social, novamente, favorecem-se as zonas próximas às fronteiras. O quarto visa reforçar a estrutura institucional do bloco. Visto como um objetivo secundário, esse último programa não deve receber somas superiores a 0,5% dos fundos totais disponíveis (ibid.).
Os projectos a serem financiados pelo FOCEM, passam por uma avaliação feita pelos órgãos técnicos do bloco, porém, a sua aprovação cabe ao maior órgão político do bloco, o Conselho do Mercado Comum.
A UTN realiza, portanto, a primeira avaliação e, uma vez cumpridas as exigências de ordem técnica, apresenta o projeto à Comissão de Representantes Permanentes do MERCOSUL (CRPM). Esta, por sua vez, verifica se os projetos apresentados atendem aos critérios de exigibilidade e, se atenderem, os repassa para a Unidade Técnica do FOCEM (UTF), que fica sob a responsabilidade do director da Secretaria do MERCOSUL. A UTF realiza nova análise técnica dos projectos e os envia novamente à CRPM, que faz seu próprio relatório e o transmite ao Grupo de Mercado Comum (GMC) que, após análise, também elabora relatório e o envia ao CMC, que emite decisão final sobre os projetos (Souza et al., 2010:30-31).
Após a aprovação dos projetos nacionais, os Estados prestatários terão de contribuir com recursos para uma contrapartida nacional equivalente à, no mínimo, 15% do valor total do projecto (Santos, 2011:111). Tal medida deve gerar maior compromisso e engajamento dos governos com os projectos apresentados e aprovados, uma vez que serão também cofinanciadores desses projetos.
Quando se analisam os números relacionados aos projetos aprovados, até o momento, no âmbito do FOCEM, pode-se perceber que o projeto de maior valor é o de Reabilitação de Corredores Viários, apresentado pelo Paraguai, no valor de US$ 17 milhões, sendo que a parcela de recursos do FOCEM é de US$ 14.5 milhões, correspondente a 85% do valor do projecto, e a contrapartida nacional é de US$ 2.5 milhões (Santos, 2011:113).
O FOCEM visto como um conjunto de políticas públicas supranacionais apresenta aspectos redistributivos entre as economias maiores e as economias menores do bloco que em momentos passados seriam imponderáveis. Segundo Pinto (2012:13), cria uma Policy network que ultrapassa fronteiras nacionais e fortalece vínculos institucionais complementares e profundos entre agentes estatais e policy makers de todos os Estados-membros.
O fortalecimento do FOCEM e a criação de outros fundos poderiam contribuir para a integração ao incentivar os Estados para oferecerem contrapartidas nacionais benéficas à integração, tais como a redução do proteccionismo. Actualmente, além dos benefícios às localidades premiadas com os projetos, o FOCEM auxilia para a integração no cone sul ao ser um instrumento que demonstra um reforço no bloco em questões de assimetrias estruturais (Ferreira, 2013:72).
No entanto, o orçamento modesto do FOCEM evidencia que o fundo tem mais relevância política do que de eficiência econômica, como se verificará a seguir.
4.3 As deficiências do FOCEM
A criação do Fundo para a Convergência Estrutural do MERCOSUL, em 2004, constituiu uma iniciativa notável para a redução das assimetrias estruturais entre os Estados-membros. Contudo, o FOCEM é marcado por deficiências importantes, que colocam em causa a sua eficiência e legitimidade no cumprimento das suas funções.
A criação do FOCEM foi inspirada nos fundos regionais da União Europeia, que com a contribuição maioritária da Alemanha e da França fizeram o orçamento comunitário e foram chaves na redução das assimetrias no interior do espaço integrado.
Pelas teorias da Política Econômica Internacional, a contribuição maioritária da França e Alemanha a estes fundos constitui uma das cargas que têm que levar devido a seu papel hegemónico no seio da União Europeia, carga que é recompensada mediante um sistema regional estável e em progresso (Ruiz, 2007:199).
O problema do FOCEM é que, por um lado, diferente dos fundos da UE, não tem um orçamento próprio e as políticas comuns que se aprovam devem ser financiadas por cada um dos Estados-membros (Medeiros, 2000:304).
Por isso o FOCEM, aprovado no ano 2004, tem um capital de início bastante limitado e será formado com contribuições de cada Estado-membro. Ainda que estas contribuições distribuam-se em proporção inversa ao tamanho das economias, o qual introduz um elemento de equidade, seu valor parece limitado.
É neste sentido que Bittarello e Morgado (2009:S/P), argumentam que o orçamento do FOCEM é excessivamente limitado para ter qualquer impacto significativo sobre a região. Os programas nacionais dispõem de meios muito mais elevados, portanto, vistas as diferentes capacidades financeiras dos Estados-membros, é possível que as divergências estruturais continuem a crescer nos próximos anos.
A propósito das condições de gestão do financiamento do projeto, nos artigos 18 e 32 do regulamento (CMC n° 18/05) do FOCEM, está claramente colocado que os projetos financiados pelo fundo devem ser propostos e executados sob responsabilidade do sector público de um ou mais Estados-membros (Souza et al., 2010:41). O regulamento do FOCEM impede, portanto, que os recursos sejam alocados directamente à iniciativa privada, tendo os projetos, necessariamente, de ser apresentados e administrados pelo sector público.
Embora a exclusividade do sector público faça sentido em relação às categorias de convergência estrutural ou seja, o fortalecimento da estrutura institucional do MERCOSUL e sua coesão social, no tocante aos programas que se enquadram na área de desenvolvimento da competitividade a revisão dessa norma poderia contribuir para ampliar a demanda pelos recursos do FOCEM (ibid.).
Tendo em conta que o principal objectivo dos projectos no domínio do desenvolvimento da competitividade consiste em elevar a competitividade das empresas do MERCOSUL, o acesso directo das companhias aos recursos do FOCEM é importante para impulsionar o financiamento de programas nessa área. Ademais, os empresários do bloco conhecem melhor as deficiências desta área em relação aos Estados e podem apontar, de forma mais precisa, quais sectores necessitam de investimentos para elevar a sua produtividade.
Uma outra deficiência do FOCEM, reside nos critérios de seleção dos projectos que são duvidosos. Não foram definidas prioridades claras e não se procura manter uma coerência entre os diferentes programas. Assim, perde-se a oportunidade de realizarem-se ganhos de sinergia entre projectos complementares. Além disso, o facto de que as propostas sejam feitas pelos governos nacionais incentiva a promoção de interesses internos, em detrimento de uma verdadeira visão comunitária (Bittarello e Morgado, 2009:S/P).
No tocante ao procedimento para aprovação dos projectos, vale lembrar que o CMC, instância máxima do MERCOSUL, é o órgão que tem a palavra final sobre a aprovação ou não dos projectos, o que dá margem para decisões políticas em detrimento daquelas de caráter estritamente técnico. Para Souza et al. (2010:42), tal situação pode tornar-se um obstáculo para o objetivo de se mitigar as assimetrias no bloco, pois seria interessante que o processo de aprovação de projetos no âmbito do FOCEM envolvesse apenas órgãos técnicos, de modo a evitar que decisões políticas impedissem a aprovação de projetos tecnicamente viáveis.
Outro ponto que merece atenção tem sido a não utilização, pelos Estados-membros, de todos os recursos presentes no FOCEM. Talvez a não utilização da totalidade das verbas disponíveis do FOCEM esteja relacionada à forma como essas verbas são aplicadas. Consoante o artigo 35 do regulamento do fundo (CMC n° 18/05), os recursos não poderão ser utilizados para cobrir gastos com a elaboração de estudos de viabilidade e projectos básicos. Em países com baixa capacidade institucional, como Paraguai e Uruguai, percebe-se, muitas vezes, a dificuldade de elaboração de projetos de qualidade, o que dificulta o acesso a fundos disponíveis (ibid.).
Por outro lado, a estratégia da política externa brasileira em imprimir no processo de integração o princípio da prosperidade compartilhada com os vizinhos ganha visibilidade com a implementação dos Projectos do FOCEM nas mais diversas áreas. No entanto, segundo Ferreira (2013:74), essas acções são simbólicas e iniciais, pois servem melhor às esperanças de manter o bloco funcionando politicamente em novos rumos do que propriamente atacar os problemas entre os compromissos do Tratado de Assunção e as políticas comerciais unilaterais dos Estados-membros. O incipiente orçamento do FOCEM reflete mais uma aspiração do MERCOSUL do que propriamente o caminho de uma integração mais social e com transferência de renda.
Mais do que um fundo de combate às assimetrias, o FOCEM parece ser um instrumento político simbólico ao serviço dos Estados-membros mais desenvolvidos do bloco, com maior destaque para o Brasil que, segundo Ruiz (2007:200), negou a assumir os custos de sua condição de líder do processo devido ao seu elevado nível de assimetrias internas, especialmente entre o sul industrial e a região nordeste, dai que, em consequência, para qualquer governo brasileiro será politicamente complexo justificar o envio de recursos para resolver problemas de regiões atrasadas de outros países, sem resolver primeiro os seus.

CONCLUSÃO

Desta maneira, é possível concluir que houve uma maior integração económica na região, principalmente depois da criação do MERCOSUL em 1991, tal integração se verificou não apenas em termos de comércio, mas também de investimentos, gerando uma maior dependência dos países menos desenvolvidos do bloco em relação aos mais desenvolvidos, o que se evidenciou especialmente na época de crise do bloco, em que primeiro Brasil passou por uma crise econômica, seguida, depois, pelos os demais países, afectando assim suas relações económicas.
Esse período de crise no bloco revelou como a falta de harmonização macroeconómica poderia não somente travar o processo de integração regional, mas também revertê-lo. Apesar das oscilações do comércio em termos relativos, em termos absolutos ele vem crescendo de maneira bastante considerável, principalmente desde 2004, deste modo, pode-se notar um aumento do comércio regional na América do Sul, o que contribui para o processo de integração do MERCOSUL.
Desde 2004 todos os países aumentaram tanto as importações quanto as exportações absolutas para o bloco, porém, não se pode afirmar que já se tenha estabelecido um regime de complementaridade económica, uma vez que o processo ainda se encontra em maturação, havendo espaço para que se desenvolva, ou seja, é possível que as relações comerciais cresçam, e que este seja um dos motores do processo de integração regional no âmbito do MERCOSUL, apesar das diversas questões que continuam esperando providências, principalmente em termos das disparidades entre os membros, tendo em conta que o MERCOSUL é composto por dois países de pequeno porte, o Paraguai e o Uruguai, por um país de porte médio, a Argentina, e por um país de grande porte, o Brasil. Portanto, integrar economias de dimensões tão contrastantes é um desafio complexo, uma vez que os custos e os benefícios desse processo são distribuídos desproporcionalmente.
A existência de assimetrias estruturais no MERCOSUL representa um desafio significativo ao aprofundamento do processo de integração, uma vez que os governos nacionais dos países mais fracos são levados a adotar medidas que protejam sua economia. As normas e instituições do MERCOSUL permanecem altamente vulneráveis às mudanças de governos e orientações políticas nos Estados-membros, devido os inevitáveis conflitos distributivos que resultam das assimetrias estruturais no MERCOSUL, os quais envolvem não somente Estados, mas também regiões sub-nacionais, os governos podem encontrar demasiada resistência interna para avançar com o processo de integração ou até retroceder na implementação da união aduaneira.
No entanto, houve uma guinada na identidade integracionista do MERCOSUL a partir da sua segunda década de existência, a componente social passou a ser incluída paulatinamente e deliberadamente pelos Estados-membros no processo. Portanto, os factores negativos que atrasam a formação plena de uma união aduaneira e o consequente aprofundamento do processo de integração, são atenuados no campo político e social graças à criação do Instituto Social do MERCOSUL, do Plano Estratégico de Ação Social e, sobretudo, do FOCEM. A criação do FOCEM no ano de 2004 representou uma etapa importante do processo de integração regional, um momento de combinação da política externa dos países que compõem o MERCOSUL e uma demonstração de novos paradigmas de constituição para este, com a instituição do fundo se afirmou a necessidade de maior integração das economias da região e de maior investimento nas economias menores.
Apesar das deficiências que se registam no FOCEM, este fundo tem sido de grande importância na tentativa de redução das assimetrias estruturais entre os Estados-membros do MERCOSUL, pois o modelo de fundos estruturais similar ao modelo europeu, revela-se um instrumento realmente pertinente no combate às assimetrias de mercado, muito mais do que outras medidas de menor importância, ou seja, o MERCOSUL já deu um grande passo com a criação do FOCEM, porem, para que o seu potencial seja maximizado, é necessário, no entanto, aumentar seus fundos através de maiores contribuições nacionais, isto só será possível, no entanto, com uma maior conscientização das questões do MERCOSUL nas diferentes esferas nacionais, em particular no Brasil.
Passadas mais de duas décadas desde a criação do MERCOSUL, os objetivos inscritos no Tratado de Assunção não foram realizados integralmente e o bloco não chega nem a ser uma área de livre comércio de forma plena, já que há restrições e barreiras às importações intra-regional. No entanto, a busca por uma integração desenvolvida por políticas sociais e a tentativa de diminuir as assimetrias socio-económicas entre os Estados-membros se fortaleceu.
RECOMENDAÇÕES

A propósito das condições de gestão do financiamento dos projectos, nos artigos 18 e 32 do regulamento (CMC n°18/05) do FOCEM, está claramente colocado que os projetos financiados pelo fundo devem ser propostos e executados sob responsabilidade do sector público de um ou mais Estados-membros. A revisão dessa norma pode contribuir para maior inclusão do sector privado na área de desenvolvimento da competitividade e ampliar a demanda pelos recursos do FOCEM.
O CMC é o órgão que tem a palavra final sobre a aprovação ou não dos projetos, o que dá margem para decisões políticas em detrimento das decisões de caráter técnico. Portanto, seria interessante que o processo de aprovação de projetos no âmbito do FOCEM envolvesse apenas órgãos técnicos, de modo a evitar que decisões políticas impedissem a aprovação de projetos tecnicamente viáveis.
É necessário que sejam disponibilizados mais dados sobre o fundo na sua página electrónica, revelando detalhes dos projectos em andamento, informando quais os procedimentos para a selecção dos projectos, e o estágio em que as obras financiadas se encontram, de forma a tornar o FOCEM e seus mecanismos de combate às assimetrias no MERCOSUL transparentes.
Recomenda-se que o FOCEM adopte um regime misto, que levasse em conta parâmetros por país e por região. Os recursos do FOCEM destinados para a área da coesão social, seriam distribuídas segundo parâmetros semelhantes aos adoptados pela UE, em que as regiões abaixo da média do bloco, em termos de renda per capita e de IDH, receberiam a maior parte de recursos, independentemente do país em que estivessem localizadas, assim, as regiões do Norte e do Nordeste do Brasil também seriam beneficiadas, já que estão entre aquelas com os piores índices do MERCOSUL.
Em suma, recomenda-se que seja formulado um projeto político e económico comum entre os Estados-membros, que seja coerente socialmente para dar legitimidade à integração regional, que aumentará os fundos do FOCEM e, poderão contribuir para um maior aprofundamento do MERCOSUL.

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