As Varas de Saúde: uma experiência na efetivação do direito à saúde

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL FACULDADE DE DIREITO

As Varas de Saúde:: uma experiência na efetivação do direito à saúde

Professor orientador: Dr. Rodrigo Valin de Oliveira

Dener Rodrigues dos Passos Felipe Chemello Pires Henrique Kiener Pereira Luiza Nogueira Lanzer Matheus Pereira Rocha

Porto Alegre Agosto de 2013

RESUMO

O presente trabalho analisa a judicialização do direito à saúde no Brasil, sob o enfoque da criação de varas especializadas nessa temática. Em tal contexto, surgem relevantes debates, que abarcam a noção de mínimo existencial, reserva do possível, ativismo judicial, entre outras questões. Serão examinadas, aqui, as inspirações que motivaram a instauração de Varas de Saúde e a sua finalidade, bem como a regulamentação do Conselho Nacional de Justiça nessa seara. A experiência do Judiciário do Rio Grande do Sul, que instituiu uma vara especializada em direito à saúde, e a recepção do tema pela comunidade jurídica também serão objeto de estudo.

1

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ............................................................................................. 03 2. PANORAMA SOCIOJURÍDICO SOBRE O DIREITO À SAÚDE NO BRASIL .... 04 3. AS VARAS DE SAÚDE NO BRASIL ........................................................... 07 3.1 Ideias que inspiraram essa instituição ....................................................... 07 3.1.1 Resposta institucional aos problemas sociais ........................................ 07 3.1.1.1 Da Justiça Eleitoral .............................................................................. 07 3.1.1.2 Da Justiça do Trabalho ........................................................................ 08 3.1.1.3 Das Varas da Infância e da Juventude ................................................ 08 3.1.1.4 Dos Juizados de Violência Doméstica contra a Mulher ....................... 09 3.1.2 Dimensão prática e dimensão simbólica ................................................ 10 3.1.3 Direito à devida organização judiciária ................................................... 10 3.2 Discussões técnicas sobre o tema ............................................................ 12 3.2.1 Competência da Vara de Saúde ............................................................. 12 3.3 Regulamentações sobre o tema ................................................................ 13 3.3.1 Experiências institucionais brasileiras .................................................... 13 3.3.1.1 Recomendação do CNJ n. 31/2010 ..................................................... 13 3.3.1.2 Resolução do CNJ n. 107/2010 ........................................................... 13 3.3.1.3 Decisão do CNJ ................................................................................... 14 3.3.1.4 10ª Vara da Fazenda Pública de Porto Alegre .................................... 14 4. AS VARAS DE SAÚDE NA COMUNIDADE JURÍDICA BRASILEIRA ........ 16 5. CONCLUSÃO .............................................................................................. 19 REFERÊNCIAS ............................................................................................... 21

2

INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem por objetivo debater a questão da judicialização do direito à saúde e a proposta de criação de varas especializadas nessa temática. O Brasil conta, hoje, com quantidade significativa de processos nos quais são requeridos medicamentos, cirurgias e outros procedimentos médicos a serem fornecidos pelo Estado. Além disso, o país revela considerável deficiência na prestação de serviços particulares de assistência à saúde. Tal fenômeno tem sido analisado de diversas formas. Este trabalho procurará examinar essa realidade sob o enfoque institucional, questionando se a criação de varas especializadas em saúde constitui uma experiência positiva na concretização desse direito fundamental. A hipótese a ser verificada é a de que as Varas de Saúde, atuando de maneira especializada e dotadas de um aparato técnico (com conhecimento sobre tratamentos, medicamentos e procedimentos administrativos do Sistema Único de Saúde), reduziriam a judicialização das políticas públicas de saúde e ampliariam a proteção relativa ao direito à saúde. Afinal, quando o Poder Judiciário decide de forma equivocada, cria outros problemas para aqueles que dependem de políticas públicas que tiveram seus critérios e prioridades alterados. O método a ser utilizado nesta pesquisa é o estudo de caso. Este consiste em um exame aprofundado e exaustivo de poucos objetos. A origem desse método remonta à Universidade de Harvard, onde o professor Langdell, em fins do século XIX, propôs conhecer o Direito a partir do estudo de casos concretos. Trata-se de um método empírico de abordagem da realidade, no qual se busca discutir exaustivamente o caso abordado para que dele se abstraia um conhecimento daquela realidade. Ele não está voltado para obter uma conclusão taxativa acerca de um conceito ou teoria, mas está focado em extrair os ensinamentos que o caso concreto oferece. O estudo de caso possui quatro fases. A primeira fase refere-se à delimitação da unidade-caso, o que neste artigo corresponde à criação de Varas de Saúde. A segunda fase é a coleta de dados, que neste trabalho se processou pela análise de documentos (resoluções, recomendações e outros documentos) e uma série de entrevistas a operadores de diversas áreas do direito. Já as duas últimas fases são autoexplicativas, a saber, a análise e interpretação de dados e a redação do relatório. Este trabalho justifica-se pela relevância dos problemas de saúde no Brasil, pelo alto índice de demandas discutidas em juízo e pela recente decisão do Conselho Nacional de Justiça, que recomendou aos tribunais brasileiros a criação de varas especializadas em saúde. Tal análise será feita, primeiramente, a partir da exploração do contexto social e jurídico da temática. Na sequência, serão buscadas as ideias que inspiraram a criação das Varas de Saúde, bem como regulamentações sobre o tema. Por fim, analisaremos como se deu a receptividade dessa proposta na comunidade jurídica do país.

3

2. PANORAMA SOCIOJURÍDICO SOBRE O DIREITO À SAÚDE NO BRASIL

O advento do Sistema Único de Saúde (SUS), instituído pela Constituição Federal de 1988, assegurou a todos os brasileiros o direito à saúde universal e gratuita. Eis um marco histórico para o país, uma vez que se universalizou a prestação estatal relativa à saúde. Segundo dados oficiais do governo federal, cerca de 80% dos brasileiros (mais de 152 milhões de pessoas) dependem exclusivamente do SUS para ter acesso aos serviços de saúde1, o que reflete a relevância do modelo vigente e a sua abrangência em nível nacional. Por outro lado, aproximadamente 48 milhões de brasileiros (24,7% da população) são beneficiários de planos privados de saúde, conforme estatísticas da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS)2. Desse total, contudo, significativa parcela detém cobertura na modalidade ambulatorial – isto é, sem previsão de internação hospitalar3. Mesmo aqueles que possuem assistência médica hospitalar, em muitas oportunidades, não obtêm autorização para a realização de dados serviços e procedimentos, de natureza mais complexa e de custo mais elevado, por meio do plano contratado. Por consequência, a busca por tais prestações recai sobre a rede pública, congestionando-a novamente. O sistema de saúde brasileiro, notadamente o público, vivencia grave crise nos dias atuais, caracterizando-se pelo desigual acesso da população a serviços de saúde e, em diversas ocasiões, pela baixa qualidade das prestações ofertadas. A referida desigualdade pode ser atestada a partir de um dos dados oficiais do Ministério da Saúde, segundo o qual o número de profissionais de saúde a cada mil habitantes, na região nordeste do país, é de 1,09, ao passo que se atinge a marca de 2,51 na região sudeste4. Cumpre salientar, por outro lado, a existência de “ilhas de excelência” na rede pública de saúde, a exemplo dos hospitais universitários, que são referências internacionais pelas prestações ofertadas e pelas pesquisas desenvolvidas. Verifica-se, em grande escala, o atendimento deficiente às necessidades da população na área da saúde ou, mesmo, a sua completa ausência. A título ilustrativo, menciona-se a proporção da população brasileira que referiu jamais ter realizado consulta odontológica – 11,7%, o que corresponde a mais de 22 milhões de pessoas5. Esse indicador se constitui em um perigoso descuido do Poder Público no que diz respeito à atenção primária à saúde, situação tal que se alastra por diversos segmentos do sistema de saúde brasileiro. 1

Portal Brasil. Disponível em: . Acesso em: 30 jul. 2013. 2 ANS – Agência Nacional de Saúde Suplementar. Disponível em: . Acesso em: 30 jul. 2013. 3 ANS – Agência Nacional de Saúde Suplementar. Caderno de Informação da Saúde Suplementar – Beneficiários, Operadoras e Planos. Rio de Janeiro: 2013, p. 29. Disponível em: . Acesso em: 30 jul. 2013. 4 DATASUS. Banco de dados do Sistema Único de Saúde. Disponível em: . Acesso em: 30 jul. 2013. 5 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD). Um Panorama da Saúde no Brasil – Acesso e utilização dos serviços, condições de saúde e fatores de risco e proteção à saúde (2008). Rio de Janeiro: 2010, p. 44.

4

Não raro se presencia, por exemplo, a superlotação dos serviços de emergência hospitalar, a morosidade para agendamento de consultas, exames ou procedimentos médicos, a escassez de profissionais da saúde em cidades do interior ou nas periferias dos grandes centros, a ausência de recursos materiais utilizados nesse setor. Além do sistema público, convém ressaltar, essa realidade caótica também afeta a rede privada de saúde. A forma como a sociedade brasileira percebe a questão da saúde pública está em consonância com o cenário exposto: conforme estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), na edição mais recente do Sistema de Indicadores de Percepção Social (SIPS), 28,5% dos entrevistados avaliaram os serviços prestados pelos SUS como “ruins” ou “muito ruins”, ao passo que 42,6% os consideram “regulares”6. Conquanto também fique evidenciado, nessa pesquisa, o reconhecimento do acesso gratuito ao sistema e do atendimento universal como pontos positivos da rede pública7, deve-se destacar que 58,1% dos entrevistados apontam a falta de médicos como o principal problema do SUS8. Diante desse cenário, muitos brasileiros buscam o Poder Judiciário para garantir condições dignas de saúde ou, até mesmo, a esperança de sobrevivência. Para tanto, requerem, em face do Estado, o custeio de seu tratamento ou de insumos a ele imprescindíveis (medicamentos, internação hospitalar, procedimentos, entre outros serviços): eis o processo denominado judicialização do direito à saúde. Segundo relatório do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), existem 240 mil ações relacionadas à temática, o que contribuiu para que o órgão recomendasse “aos tribunais de todo o País para que criem varas especializadas no julgamento de processos relacionados ao acesso à saúde”9. O fenômeno em análise, além de outras razões históricas, econômicas e sociais, também pode ser explicado em virtude do tratamento conferido à questão pela Constituição Federal de 1988. Alçada pela Carta Magna à condição de direito fundamental, além de prevista como “direito de todos e dever do Estado”, a saúde adquiriu significativo relevo no âmbito jurídico brasileiro10. Além disso, o direito à saúde constitui condição essencial ao pleno usufruto dos demais direitos, notadamente da vida e da dignidade humana, igualmente tutelados na Constituição11. O caos no sistema público de saúde, em desrespeito às previsões constitucionais, ocasiona a já referida onda de demandas sobre a temática, dirigidas ao Judiciário, em todas as suas esferas. Nas ações movidas em face do Estado, em que dele se exige prestações materiais a garantir o direito à saúde de dado indivíduo, é habitual a abordagem de algumas questões: as doutrinas do mínimo existencial e da reserva do possível – originárias do direito alemão – são exemplos típicos desse cenário. 6

Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA. Sistema de Indicadores de Percepção Social (SIPS) – Saúde, p. 08-09. 7 Ibid., p. 16-17. 8 Ibid., p. 15-16. 9 Conselho Nacional de Justiça: Portal CNJ. Disponível em: Acesso em: 11 ago. 2013. 10 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988. Ver, em especial, artigos 6º, 196 e ss. 11 LIMA, Ricardo Seibel de Freitas. Direito à saúde e critérios de aplicação. In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano Benetti (Org.). Direitos fundamentais: orçamento e “reserva do possível”. 2. ed. rev. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010, p. 239.

5

O mínimo existencial é uma tese que sustenta a existência de um mínimo em termos de direitos fundamentais sociais que devem ser assegurados a todas as pessoas, devendo estes ser garantidos – independentemente da provisão do mercado12. Vale ressaltar que o mínimo existencial não se reduz à mera existência humana, buscando garantir um rol de direitos que sejam capazes de conduzir o indivíduo a uma vida minimamente digna (fisiologicamente, como no caso da saúde, e culturalmente, como no caso da educação). A reserva do possível, por seu turno, traduz a ideia de que os direitos sociais a prestações materiais dependem da real disponibilidade de recursos por parte do Estado13. Para Paulo Caliendo, ela “pode ser de ordem fática (falta de recursos) ou jurídica (orçamentária)” e “deve ser provada e não apenas alegada”14. Tal teoria vem sendo largamente empregada por parte do Estado, em juízo, para se abster de efetuar as prestações a ele exigidas. Na doutrina brasileira, eis outro tema amplamente controvertido15. Não menos litigiosa é a questão do “ativismo judicial”, a qual diz respeito à legitimidade do Poder Judiciário para a efetivação dos direitos sociais – dentre os quais o direito à saúde. Sob o risco de violação ao princípio da separação de poderes, há os que apontam ser essa tarefa de competência exclusiva dos Poderes Executivo e Legislativo, cujos integrantes foram eleitos pela sociedade – e, portanto, a eles caberia definir as políticas públicas e as prioridades acerca da alocação dos recursos. De outra banda, há os que entendem pela legitimidade do Judiciário para agir nesses casos, tendo em vista a atuação insatisfatória dos demais poderes16. Essa discussão também envolve os efeitos causados no orçamento público pelas decisões do Judiciário. O direito à saúde e o fenômeno da judicialização da temática – debates complexos, envolvendo causas e efeitos variados – vêm adquirindo notoriedade cada vez maior entre os operadores do direito, os profissionais da área da saúde, os gestores públicos e a sociedade civil. A busca de especialização, por meio de Varas de Saúde (ainda em fase embrionária), constitui uma primeira resposta efetiva do Poder Público – em termos institucionais – frente à grave crise do sistema de saúde no Brasil. Conquanto controversa, a medida visa a qualificar e a racionalizar a prestação jurisdicional, de modo a efetivamente concretizar o acesso universal e de qualidade a serviços de saúde no país. 12

OLSEN, Ana Carolina Lopes. Direitos fundamentais sociais: efetividade frente à reserva do possível. Curitiba: Juruá, 2008, p. 217. 13 SARLET, Ingo Wolfgang; FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner. Reserva do possível, mínimo existencial e direito à saúde: algumas aproximações. In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano Benetti (Org.). Direitos fundamentais: orçamento e “reserva do possível”. 2. ed. rev. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010, p. 29. 14 CALIENDO, Paulo. Reserva do possível, direitos fundamentais e tributação. In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano Benetti (Org.). Direitos fundamentais: orçamento e “reserva do possível”. 2. ed. rev. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010, p. 180-181. 15 Para maiores detalhes, ver: ZANITELLI, Leandro Martins. Custos ou competências? Uma ressalva à doutrina da reserva do possível. In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano Benetti (Org.). Direitos fundamentais: orçamento e “reserva do possível”. 2. ed. rev. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010, p. 188-189. 16 MORAES, Daniela Pinto Holtz. Efetividade dos direitos sociais: reserva do possível, mínimo existencial e ativismo judicial. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIII, n. 76, maio 2010. Disponível em: . Acesso em: 13 ago. 2013.

6

3. AS VARAS DE SAÚDE NO BRASIL

3.1 Ideias que inspiraram essa instituição

3.1.1 Resposta institucional aos problemas sociais É notório, conforme já foi descrito anteriormente, que o caos no sistema de saúde é uma realidade social presente em nosso país. Porém, é aos mais pobres que pertence o itinerário mais cruel pela busca de hospitais que os possam atender. Quando há hospitais, não há médicos; quando há médicos, não há exames; e, quando há exames, não há remédios. Na história brasileira, diversos governos, de variadas linhas ideológicas, utilizaram-se da mesma saída para garantir maior efetividade aos direitos sociais. Em diferentes épocas, a criação de instituições específicas foi a solução utilizada para tutelar certa classe de direitos. Casos como o da Justiça Eleitoral, Justiça do Trabalho, Varas da Infância e Juventude, e Juizados de Violência Doméstica contra a Mulher evidenciam essa característica do Estado brasileiro. 3.1.1.1 Da Justiça Eleitoral Conforme consta no acervo histórico do Tribunal Superior Eleitoral, a criação da Justiça Eleitoral aconteceu a partir da Revolução de 1930, que tinha como um dos princípios a moralização do sistema eleitoral. Durante a Velha República (período anterior à revolução), também chamada de Primeira República, prevaleceu um esquema de poder que ficou conhecido como "política dos governadores", elaborado por Campos Salles, eleito em 1898: o presidente da República apoiava os candidatos indicados pelos governadores nas eleições estaduais e estes davam suporte ao indicado pelo presidente nas eleições presidenciais. O plano dependia da ação dos coronéis, grandes proprietários de terras, que controlavam o eleitorado regional, faziam a propaganda dos candidatos oficiais, fiscalizavam o voto não secreto dos eleitores e a apuração. Além disso, o governo central também controlava a Comissão de Verificação de Poderes do Congresso, que era responsável pelos resultados eleitorais finais e pela diplomação dos eleitos17. Diante desse cenário que favorecia a corrupção e as fraudes eleitorais, um dos primeiros atos do governo provisório que assumiu após a revolução de 1930 foi a criação de uma comissão de reforma da legislação eleitoral, cujo trabalho resultou no primeiro Código Eleitoral do Brasil, em 1932. Esse código criou a Justiça Eleitoral, que passou a ser responsável por todos os trabalhos eleitorais (alistamento, organização das mesas de votação, apuração dos votos, proclamação dos eleitos etc.). Além disso, regulou em todo o país as eleições federais, estaduais e municipais18.

17

Tribunal Superior Eleitoral. História das Eleições no Brasil. Disponível em: . Acesso em: 27 jul. 2013. 18 Ibid. Disponível em: . Acesso em: 27 jul. 2013.

7

3.1.1.2 Da Justiça do Trabalho Segundo relato presente no histórico do Tribunal Regional do Trabalho da 3° Região, afirma-se que a Justiça do Trabalho f oi definitivamente instalada em todo o território nacional em 1º de maio de 1941. Com a finalidade de solucionar os conflitos trabalhistas entre patrões e empregados, a Justiça do Trabalho nasceu e cresceu ao longo do processo histórico republicano brasileiro. A partir da abolição da escravatura, no fim do Império, e da intensificação da utilização da mão-de-obra livre e assalariada – processo acelerado com o advento da República –, o país reorientava-se para o desenvolvimento capitalista19. Embora tenha sua instalação datada do ano de 1941, as manifestações por direitos trabalhistas no Brasil remontam aos grandes movimentos grevistas de 1917 e 1919, principalmente em São Paulo e no Rio de Janeiro (antigo Distrito Federal). Ainda predominantemente rural, a economia brasileira deparava-se com as consequências da substituição da mão-de-obra escrava pela livre, processo iniciado já no século passado. Nascem daí os Tribunais Rurais do Estado de São Paulo, que, apesar de não terem funcionado na prática, constituíram o primeiro esforço no sentido da resolução institucional de conflitos trabalhistas. A partir de 1930, o Estado, comandado por Getúlio Vargas, interveio de forma incisiva na questão social. Centralizando a condução de sua política modernizante da economia nacional em torno do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio (criado em 1930), Vargas deu os primeiros passos decisivos para a construção de uma legislação social trabalhista e de uma instância do poder público própria à solução dos conflitos entre patrões e empregados. Nesse período, que vai de 1930 a 1943, foi elaborada toda a estrutura da Justiça do Trabalho e da legislação do trabalho. 3.1.1.3 Das Varas da Infância e da Juventude O surgimento das Varas da Infância e da Juventude na organização judiciária brasileira tem como marco inicial o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei 8.069/90, sancionada pelo presidente Fernando Collor). Esse estatuto tem, por assim dizer, 3 fontes principais. A primeira, em âmbito internacional, é a Convenção sobre os Direitos da Criança, adotada pela Assembleia Geral da ONU, em 1989, que reafirmou que as crianças, devido à sua vulnerabilidade, necessitam de proteção e atenção especiais20. Em segundo lugar, a Constituição Brasileira, promulgada em 1988, alinhou-se ao debate internacional acerca de tais princípios e adotou um enorme catálogo de direitos fundamentais, de modo a assegurar esse e demais anseios sociais. Porém, tal clamor não está demonstrado apenas na legislação, mas a sociedade civil também contribuiu para o debate dos direitos das crianças. Em particular, geraram pesada comoção as notícias de chacinas de crianças e adolescentes, executados por grupos de extermínio (não raro, formados por policiais). A indignação nacional e internacional em face de tais atrocidades fomentou um grande debate nacional, que se expandiu a partir da repercussão 19

TRT da 3ª Região. Centro de Memória – Histórico da Justiça do Trabalho. Disponível em: . Acesso em: 27 jul. 2013. 20 UNICEF. A Convenção sobre os Direitos da Criança. Disponível em: . Acesso em: 28 jul. 2013.

8

das denúncias apresentadas no "I Encontro Nacional de Meninos e Meninas de Rua", promovido em Brasília, em 1986, pelo Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua. Destacavam-se, na ocasião, diversas entidades não governamentais mais progressistas, entre as quais a "Pastoral do Menor", criada em 1979, por iniciativa de D. Paulo Evaristo Arns, arcebispo da cidade de São Paulo. Tal movimentação reuniu mais de 1,5 milhão de assinaturas para uma Emenda Constitucional popular que deu origem ao artigo 227 de nossa Carta Magna21. Perante esse cenário social, o Estatuto da Criança e do Adolescente respondeu, institucionalmente, em seu Capítulo II – “Da Justiça da Infância e da Juventude” –, com a redação do seguinte artigo: Art. 145. Os estados e o Distrito Federal poderão criar varas especializadas e exclusivas da infância e da juventude, cabendo ao Poder Judiciário estabelecer sua proporcionalidade por número de habitantes, dotá-las de infra-estrutura e dispor sobre o atendimento, 22 inclusive em plantões . (grifo nosso)

3.1.1.4 Dos Juizados de Violência Doméstica contra a Mulher Até o ano de 2006, o Brasil carecia de uma legislação efetiva na proteção das mulheres contra as agressões domésticas. Essa realidade de indiferença à mulher que sofre em casa e em silêncio diante das agressões do marido aos poucos foi se tornando mais visível para a sociedade e, diante da luta de uma brasileira chamada Maria da Penha, que ficou paraplégica em razão da violência doméstica, as soluções legais e institucionais começaram a surgir. Em 7 de agosto de 2006, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva sancionou a Lei Maria da Penha, criada com o objetivo de punir com mais rigor os agressores contra a mulher no âmbito doméstico e familiar. A lei, conforme deixa claro em sua introdução,23 altera disposições penais brasileiras (código de processo, lei de execuções e código penal), bem como cria os Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher, dando mais uma resposta institucional específica para um problema social brasileiro. Vejamos o artigo 14:

21

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988: “Art. 227: É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. (Redação dada Pela Emenda Constitucional nº 65, de 2010)”. 22 BRASIL. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Diário Oficial República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 11 jan. 2002. Disponível em: . Acesso em: 28 jul. 2013. 23 BRASIL. Lei n. 11.340, de 07 de agosto de 2006. Cria mecanismos para coibir a violência doméstica e familiar contra a mulher, nos termos do § 8º do art. 226 da Constituição Federal, da Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres e da Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher; dispõe sobre a criação dos Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher; altera o Código de Processo Penal, o Código Penal e a Lei de Execução Penal; e dá outras providências. Diário Oficial República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 08 ago. 2006. Disponível em: . Acesso em: 28 jul. 2013.

9

Art. 14. Os Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher, órgãos da Justiça Ordinária com competência cível e criminal, poderão ser criados pela União, no Distrito Federal e nos Territórios, e pelos Estados, para o processo, o julgamento e a execução das causas decorrentes da prática de violência 24 doméstica e familiar contra a mulher . (grifo nosso)

Diante de todos esses dados, reafirma-se a característica que o Estado brasileiro tem de solucionar grandes problemas sociais com a criação de uma Justiça especializada, ou uma Vara, ou um Juizado especializado. Portanto, observa-se que esta análise histórica das instituições judiciais brasileiras é a primeira ideia que inspirou a criação das Varas de Saúde. Esta, porém, não é, aparentemente, a única inspiração para sua criação.

3.1.2 Dimensão prática e dimensão simbólica A criação das Varas de Saúde possui duas dimensões. Primeiramente, tal medida é prática, pois ajuda na solução dos julgamentos controversos, qualifica e racionaliza o serviço jurisdicional, define um corpo de peritos para auxiliar o magistrado na análise dos pedidos de tutela antecipada a partir de uma equipe multidisciplinar, entre outros. Afinal, devido à judicialização do direito à saúde, percebe-se que os conhecimentos adquiridos no âmbito jurídico da academia ficam limitados, e o direito é obrigado a dialogar com outras disciplinas para garantir uma decisão coerente e justa. É importante ressaltar relatos como o da experiência que Porto Alegre tem com a 10° Vara da Fazenda Pública (especializad a em direito à saúde): Um trabalho conjunto entre os magistrados e os defensores públicos apontou pontos de ineficácia administrativa junto aos gestores e permitiu uma mediação entre defensoria e gestor que reduziu significativamente a judicialização (cerca de 80%), sem, contudo, deixar de atender as demandas de saúde da população, pois os 25 encaminhamentos foram resolvidos na esfera administrativa .

Porém, há também uma dimensão simbólica, que faz parte da ação do Estado e diz respeito ao âmago de sua legitimação. No caso em tela, é função do Judiciário demonstrar sintonia entre os dramas nacionais e os direitos fundamentais que são a resposta a esses dramas. Afinal, as instituições possuem uma importância crucial perante a sociedade e não podem ficar inertes diante de seus problemas. De nada adianta o Brasil ter um enorme catálogo de direitos fundamentais individuais, coletivos e sociais, se não há um aparato institucional que os garanta. É o sistema institucional, organizado e baseado no que está previsto na lei, que garantirá a fruição destes direitos na prática26.

3.1.3 Direito à devida organização judiciária 24

Ibid. SCHULZE, Martin. Vara Especializada em Saúde? Disponível em: . Acesso em: 30 jul. 2013. 26 Sustentação oral de Flávio Dino na 170° sessão do CNJ. Disponível em: . Acesso em: 1º ago. 2013. 25

10

Este conceito aparece, por exemplo, no Pedido de Providências n. 0002150-61.2012.2.00.0000, encaminhado ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ), pelo advogado e ex-deputado Flávio Dino, pedindo para que seja editada uma Resolução a fim de determinar aos tribunais a especialização de varas para processar e julgar ações que tenham por objeto o direito à saúde. Nesse pedido, o autor defende que a persecução estatal para investigar, coibir e reparar as situações que ensejaram determinada injustiça envolvendo o direito fundamental à saúde há de ser entendida como uma garantia de qualquer indivíduo em acionar o Estado para exercer tal função. Assim entendido um direito ao livre acesso à justiça, ele afirma: Pertinente acentuar que o acesso à justiça não equivale à mera possibilidade de ingresso em juízo, e sim ao direito de receber a prestação jurisdicional sem a exacerbação de fatores capazes de prejudicar o prosseguimento do processo. Para tanto, é extremamente necessário que o aparato destinado ao exercício da jurisdição seja adequado com a devida organização judiciária – que constitui uma dimensão do direito fundamental ao devido 27 processo legal . (grifo nosso)

Mais especificamente sobre o devido processo legal, vale mencionar a percepção do professor Sérgio Mattos: Por outro lado, o devido processo legal constitui direito fundamental processual, que deve ser concebido como direito fundamental a um processo justo, vale dizer, um processo legal e informado por direitos fundamentais, realizado em clima de boa-fé e lealdade de todos aqueles que dele participam, adequado ao direito material e às exigências do caso concreto, e, enfim, voltado para obtenção 28 de uma proteção judicial efetiva . (grifo nosso)

Conforme já afirmado, o direito à devida organização judiciária constitui uma dimensão do devido processo legal, pois o processo deve estar voltado para a obtenção de uma proteção judicial efetiva, o que não significa garantir apenas o ingresso em juízo, mas oferecer uma estrutura institucional apta a garantir o máximo de efetividade da prestação jurisdicional. Ou seja, garantir portas abertas, de entrada e de saída do Judiciário, ao cidadão. No caso da pessoa que pretende buscar uma solução para seu problema de saúde por meio da via judicial, as varas especializadas de saúde ofereceriam uma organização judicial mais racionalizada, com a possibilidade de um corpo técnico interdisciplinar para auxiliar os magistrados na análise dos pedidos liminares, além da possibilidade de se conhecer melhor o sistema administrativo do SUS para que se possa verificar se todas as hipóteses administrativas para a prestação do serviço de saúde pleiteado foram postuladas antes da judicialização de mais uma demanda.Dessa forma, o

27

Pedido de Providências destinado ao CNJ (n. 0002150-61.2012.2.00.0000), p. 10-11. Disponível em: . Acesso em: 30 jul. 2013. 28 MATTOS, Sergio Luis Wetzel de. A funcionalidade do devido processo legal: devido processo substantivo e justo processo civil na constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 2008. 356 f. Tese (doutorado em Direito) – Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2008. Disponível em: . Acesso em: 02 ago. 2013.

11

presidente do STF e do CNJ, ministro Joaquim Barbosa, trouxe a seguinte reflexão na 170° sessão do CNJ (aquela que analisou o pedido de Flávio Dino): Será que o problema concernente à saúde no campo do judiciário se resume à preferência de julgamento? Será que não está em jogo também a especialização, uniformização? Há uma verdadeira cacofonia jurídica nesta área. Como presidente do STF, não raro 29 chegam estas questões, e as soluções são as mais antagônicas .

3.2 Discussões técnicas sobre o tema

3.2.1 Competência da Vara de Saúde Dentro de toda a discussão sobre as Varas de Saúde, é importante ressaltar que a saúde é um setor que se situa entre a atividade econômica (sob a perspectiva de uma relação entre particulares), e o serviço público (sob a perspectiva da relação entre indivíduo e Estado). Sobre a atividade econômica, a constituição deixa clara a liberdade conferida à iniciativa privada para prestar assistência à saúde da população30. Essa condição se transforma em mais um debate na implantação das Varas de Saúde, pois os planos de saúde privados são regidos pelo direito privado, gerando todo um modo diferente de lidar com a temática da judicialização da saúde, comparado às contendas contra o SUS. Por se tratar de relação de consumo, os planos de saúde estão sujeitos ao Código de Defesa do Consumidor, e, sob esta ótica, o setor dos planos de saúde é líder em reclamações acerca dos serviços prestados. Em pesquisa publicada no ano de 2011, o Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (IDEC) informou que o setor financeiro e os planos de saúde lideraram o ranking de atendimentos em 2011. Sobre isso, a publicação ainda afirma que os planos de saúde estiveram à frente desse ranking durante 11 anos consecutivos. A respeito do conteúdo das reclamações, afirma-se: Com 16,02%, as principais dúvidas e reclamações foram: negativa de cobertura, reajuste de mensalidade e descredenciamento de profissionais/hospitais. Dificuldade de realizar a adaptação ou migração do contrato, cancelamento de contrato e demora para a realização de consultas, exames e outros procedimentos, também 31 ganharam destaque em 2011 .

Conforme dados da Federação Nacional da Saúde Suplementar (FenaSaúde), as 15 operadoras de saúde filiadas a ela obtiveram, no ano de 2010, R$ 15 bilhões de lucro, o que representa, conforme dados apresentados em relatório, 20% de lucro. Do ponto de vista constitucional, não se pode 29

CALGARO, Fernanda. Barbosa critica “cacofonia jurídica” na área de saúde. UOL Notícias. Brasília, 28 mai. 2013. Disponível em: . Acesso em: 03 ago. 2013. 30 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988: “Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada”. 31 Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor – Idec. Setor financeiro e planos de saúde lideram ranking de atendimentos do Idec em 2011. Disponível em: . Acesso em: 03 ago. 2013.

12

condenar a iniciativa privada, porém, em uma área tão essencial como a saúde, deve-se alertar para os riscos da mercantilização e da oligopolização da saúde, um fato que afoga o sistema público de saúde. Afinal, com a crescente implementação de planos privados básicos (cuja cobertura ao beneficiário não abarca prestações e serviços mais complexos), seus clientes acabam por recorrer ao serviço público. Para Canotilho32, o Estado possui o dever de adotar medidas positivas, a fim de proteger o exercício dos direitos fundamentais de ações lesivas praticadas por particulares. 3.3 Regulamentações sobre o tema Uma das primeiras iniciativas tomadas para analisar a temática da judicialização do direito à saúde no Brasil, sob a ótica do Judiciário, foi a Audiência Pública n. 04. Convocada pelo então Presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), Ministro Gilmar Mendes, ela ouviu 50 especialistas, entre advogados, defensores públicos, promotores e procuradores de justiça, magistrados, professores, médicos, técnicos de saúde, gestores e usuários do Sistema Único de Saúde33. A partir dessa audiência, o Poder Judiciário pôde analisar com mais atenção e cuidado essa temática, e concluiu-se que não basta apenas tratar com preferência os pedidos liminares de pessoas que estão em risco iminente de vida. Constatou-se, ainda, que é preciso uma prestação jurisdicional com qualidade e especialização atenta às fraudes (tentativas de receber privilégios pela via judicial) e às falhas administrativas que poderiam evitar a judicialização. Dessa forma, o CNJ começou a editar regulamentações sobre o tema, de modo a fomentar soluções institucionais.

3.3.1 Experiências institucionais brasileiras 3.3.1.1 Recomendação do CNJ n. 31/2010 Impulsionada pela Audiência Pública n. 04 e pelo contexto já mencionado, ela sugere aos Tribunais a adoção de medidas visando a melhor subsidiar os magistrados e demais operadores do direito, para assegurar maior eficiência na solução das demandas judiciais envolvendo a assistência à saúde. Entre as recomendações, está a celebração de convênios de apoio técnico entre funcionários da saúde e magistrados, a consulta aos gestores públicos antes da apreciação de medidas de urgência e a promoção de visitas de magistrados aos Conselhos e Unidades de Saúde para fins de conhecimento prático34. 3.3.1.2 Resolução do CNJ n. 107/2010 32

CANOTILHO, J. J. Gomes. Estudos sobre direitos fundamentais. Coimbra: Editora Coimbra, 2008, p. 409. 33 Para maiores detalhes, ver: Supremo Tribunal Federal – STF. Disponível em: . Acesso em: 10 ago. 2013. 34 Conselho Nacional de Justiça: Portal CNJ. Disponível em: . Acesso em: 10 ago. 2013.

13

Considerando os resultados obtidos pela Audiência Pública n. 04, bem como o que dispõe a Recomendação n. 31, esta resolução deu origem ao Fórum Nacional para o monitoramento e resolução das demandas de assistência à saúde, com a atribuição de elaborar estudos e propor medidas concretas e normativas para o aperfeiçoamento de procedimentos, o reforço à efetividade dos processos judiciais e à prevenção de novos conflitos35. 3.3.1.3 Decisão do CNJ Este trabalho foi escrito durante o trâmite do pedido de providências encaminhado ao CNJ por parte do advogado e ex-deputado Flávio Dino para que esse órgão editasse uma resolução no sentido de fazer os tribunais brasileiros criarem varas especializadas em saúde. No dia seis de agosto de 2013, na 173ª sessão do CNJ, o órgão deu parcial provimento, por unanimidade, ao pedido de Flávio Dino36. Diferentemente do alegado pelo autor, o Conselho afirmou que não é sua característica a de compelir os tribunais brasileiros a criarem tais organismos, pois tal decisão está na esfera de autonomia dos tribunais, e uma resolução como essa iria ferir o artigo 96 da Constituição Federal37. Além disso, os conselheiros concordaram que as ações acerca dos planos e seguros de saúde são de natureza privada e devem ser reguladas pelo Código de Defesa do Consumidor. Desse modo, o CNJ decidiu emitir uma recomendação aos tribunais para que sejam criadas as Varas de Saúde. A partir dessa recomendação, cada tribunal irá analisar a melhor forma de instituir as varas especializadas em saúde. Contudo, os conselheiros sugerem que se utilize o modelo do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, especializando na matéria de saúde uma Vara da Fazenda Pública, para que não haja a necessidade de ampliar a estrutura do tribunal. Além disso, o órgão recomendou que as ações sobre planos e seguros de saúde sejam tratadas com prioridade nos juizados em que se encontrarem em andamento. 3.3.1.4 10° Vara da Fazenda Pública de Porto Alegre Por meio da Resolução n. 767/2009, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul instalou, entre outras varas, a 10° Vara da Fazenda Pública de Porto Alegre, tendo sua competência limitada aos temas da saúde pública e do meio ambiente. No contexto brasileiro, tem-se uma verdadeira inovação, que se desenha de forma a maximizar o direito à saúde. Ressalte-se que 35

Conselho Nacional de Justiça: Portal CNJ. Disponível em: . Acesso em: 10 ago. 2013. 36 Conselho Nacional de Justiça: Portal CNJ. Disponível em: . Acesso em 11 ago. 2013. 37 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988: “Art. 96. Compete privativamente: I - aos tribunais: a) eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos”.

14

estamos diante de uma real mediação institucional, cujo escopo é racionalizar o acesso ao Judiciário. Melhora-se, pois, as relações entre Poder Executivo e Poder Judiciário, a bem do princípio da separação de poderes. Esse modelo instaurado em Porto Alegre é o primeiro registro que se tem notícia, no Brasil, de uma vara especializada em matéria de saúde pública. Embora seja o modelo adotado pelo CNJ como sugestão para o resto do país, ele também possui alguns limites. Por ser uma Vara da Fazenda Pública, sua competência não abrangeria os casos de saúde suplementar (planos de saúde). Porém, mesmo havendo menor quantidade de ações dessa natureza, quando comparadas às ações contra o Estado, não se pode deixar de prestar um auxílio jurisdicional especializado a tais causas. Acreditamos que os problemas dos planos privados de saúde possuem incontáveis reflexos no sistema público. São como vasos comunicantes. O ideal, assim, talvez fosse ampliar a competência das Varas de Saúde, que deixariam de ser Varas da Fazenda. Além disso, a 10° Vara não é uma vara puramente esp ecializada em Saúde, tendo em vista que também possui competência para julgar ações de direito ambiental. Uma última crítica que se pode fazer a este modelo é que ele está situado na capital do Estado, um centro com alto volume de judicialização da saúde38; assim sendo, a vara especializada em saúde teria uma tendência em surtir efeitos apenas nas grandes comarcas, ao passo que as comarcas do interior continuariam sofrendo com o mesmo problema, por terem uma estrutura menor. Em que pese a crítica delineada às Varas de Saúde, a avaliação que se tem é positiva. Trata-se de uma inegável evolução na engenharia das instituições judiciais brasileiras. Corrobora essa hipótese a reação da comunidade jurídica a tal experiência.

38

Conselho Nacional de Justiça: Portal CNJ. Disponível em: . Acesso em: 11 ago. 2013. Segundo informações do CNJ, o Rio Grande do Sul possui quase metade das ações sobre saúde no Brasil.

15

4. AS VARAS DE SAÚDE NA COMUNIDADE JURÍDICA BRASILEIRA

Nesta pesquisa, foram aplicados questionários a profissionais de diversas áreas do direito – advogados, juízes, promotores, procuradores e desembargadores – a fim de compreender o que a comunidade jurídica pensa a respeito da criação das varas especializadas no direito à saúde. Os documentos eram compostos por cinco questões dissertativas, quais sejam: 1ª. “Quais experiências institucionais inspiraram a criação das Varas de Saúde?”; 2ª. “Qual a visão que os membros do judiciário gaúcho têm das Varas de Saúde?”; 3ª. “Há alguma teoria ou doutrina jurídica sustentando a instauração das Varas de Saúde?”; 4ª. “Existem diferenças relevantes no trabalho das Varas de Saúde em relação às varas não especializadas?”; e 5ª. “As Varas de Saúde contribuem na efetivação do direito à saúde?”; No que toca à primeira pergunta, obtivemos respostas que seguiram a mesma linha de raciocínio. A ideia básica que incentivou a criação de Varas de Saúde é a necessidade de efetividade do acesso à justiça, assim como maior conhecimento técnico dos juízes e servidores sobre o assunto do qual tratam. Destaca-se, aqui, a resposta de um juiz que atribui ao fenômeno da judicialização da saúde a iniciativa da especialização de varas. Como já aconteceu com outras varas, a especialização combate fortemente a judicialização, pois o julgador adquire maior conhecimento sobre o assunto. Os juízes de varas especiais conhecem com maior profundidade a matéria que julgam, podendo, dessa forma, melhor refletir sobre as consequências de sua decisão. Ao especializar-se, portanto, o profissional julgador resolve com maior agilidade os processos, além de unificar as decisões, aumentando a segurança jurídica em relação ao tema, já que sua atenção está voltada exclusivamente para um tema. Com relação à segunda pergunta, no entanto, os entrevistados foram mais hesitantes, isto é, não há resposta pacífica dentro da comunidade jurídica. Em suas respostas, os questionados afirmaram se tratar de um tema que demanda aprofundamento, não podendo, portanto, consolidar suas opiniões. Frisamos a linha de pensamento de um Juiz de Direito: “De minha parte a visão é, em que pese algumas efetivas vantagens, um tanto cética, pois embora a qualificação do Magistrado e seu empenho, a concentração de tal matéria em uma Vara apenas poderá prejudicar a saudável diversidade de experiências e visões sobre o tema. Como contraponto, o Juiz poderá ter uma formação e prática mais dedicada”.

Sobre a terceira pergunta, os juristas afirmaram que não há doutrina em si, apenas a necessidade de mudanças – capazes de transformar o judiciário. A ideia básica por detrás desta “doutrina” é a de que a saúde possui especificidade e demanda suficiente para a criação das varas. Corroborando essa posição, um dos entrevistados respondeu da seguinte forma: “Há uma preocupação grande diante da Legislação federal referente aos Juizados Especiais que inclui a saúde. Pela complexidade da matéria isto seria um retrocesso, simplificando um procedimento que depende de diversos critérios, enfraquecendo a parte autora que

16

ficaria sem orientação jurídica para ingresso de seu pedido. Sem dúvida, está na contramão da criação de Varas Especializadas em Saúde. Vários estados já adotaram esse procedimento abrangendo a matéria da saúde nos Juizados Especiais. O nosso estado Instituições que trabalham no direito à saúde são contrários a esta providência, posto que desqualifica uma demanda complexa e prejudica o direito do cidadão”.

Acerca da quarta pergunta, os juristas a compreenderam de forma positiva e, por unanimidade, afirmaram que há uma diferença gritante entre o objeto de trabalho desta vara e das demais. Todas as varas têm matérias únicas, porém esta cuida, com seus assuntos, de forma urgente, pois não se refere a um patrimônio nem a qualquer outro conflito de interesses, mas sim a vidas humanas, o que necessita de maior conhecimento e resposta imediata por parte do jurista. Os juristas devem conhecer, além da parte institucional e normativa que está presente no ordenamento, a estrutura do Sistema Único de Saúde (SUS) e dos sistemas privados para, assim, poder decidir de forma adequada e com a celeridade que exigida pelo tema. Nesse mesmo sentido, respondeu um questionado: “A diferença é enorme! Em Vara especializada todos que trabalham direta ou indiretamente, tem a necessidade obrigatória de conhecer o funcionamento do Sistema de Saúde. O(s) Magistrado(s) estabelece critérios que demandam uma instrução documental da exordial qualificada, que depende do encaminhamento adequado dos cidadãos ao Sistema de Saúde para que, somente em casos de Políticas Públicas Inexistentes ou Demora na prestação de Políticas Públicas Existentes, sejam submetidas à apreciação do Judiciário. A grande parte dos casos é resolvida no próprio Sistema de Saúde sem necessidade de judicialização. Este é também o trabalho da Defensoria Pública junto à Vara especializada em Saúde. Com conhecimentos multidisciplinares 70% dos casos se resolvem administrativamente e o restante que resulta em ação judicial, pelos critérios observados, tem resultado satisfatório nas liminares. Quem se beneficia com esse sistema é o cidadão/paciente”.

Por fim, em relação à quinta pergunta, a maioria dos juristas acredita que traria maior efetivação ao direito da saúde, porém há os que têm receio de que a via judicial possa ser usada como atalho e, portanto, aumentaria as falhas da administração pública. Juízes que trabalham em varas especializadas possuem dedicação e conhecimento maior sobre o tema e, por conseguinte, seus julgamentos levam em consideração toda a administração e suas deficiências. Por trabalharem diariamente com este tema, os julgadores evitam ações com caráter de atalho e garantem, quando necessário, liminares ágeis para pacientes necessitados, conquistando maior êxito nas decisões. “Sem dúvida, pois proporciona um atendimento mais efetivo e mais célere e tem como resultado indireto levar o administrador a enfrentar seus problemas de gestão para minimizar os gastos extras que a judicialização proporciona. Tanto é verdade que no dia de hoje o CNJ aprovou recomendação para que os tribunais instalem varas especializadas em saúde, de acordo com a conveniência de cada tribunal”.

17

Alguns entrevistados tiveram receio em afirmar categoricamente que as Varas de Saúde apenas trariam resultados positivos. A especialização de uma vara exige uma grande alocação de recursos (materiais e humanos), o que não é garantia de celeridade ao processo. O administrador continuaria a enfrentar os mesmos problemas de gestão, pois isso é interno e não seria por imposição de obrigação do judiciário que essas dificuldades seriam resolvidas. “A ideia fundamental é que o judiciário não pode tomar o lugar da administração, mas deve atuar de forma complementar. Isto exige uma atuação mais eficiente do estado administração e uma compreensão das políticas públicas por parte do Estado Juiz, ou seja, o Estado Juiz deve compreender as políticas públicas, para retificálas, eventualmente. Isto levou a um aprimoramento do sistema de gestão, uma exigência de que as instâncias administrativas tenham sido acionadas, uma comprovação da necessidade de tratamentos e fármacos. Também há cuidado de que não haja um atalho pela via judicial, especialmente nas chamadas cirurgias eletivas”.

18

CONCLUSÃO

O sistema de saúde brasileiro, em especial a rede pública, não tem se demonstrado capaz de garantir tal direito fundamental, em diversas oportunidades. Transcorridos cerca de vinte e cinco anos da promulgação da Constituição da República, na qual se prevê o acesso à saúde como um direito de todos e dever do Estado, ainda se evidenciam graves falhas nesse setor. Conquanto tenha apresentado avanços em sua missão, nos últimos anos, o Sistema Único de Saúde (SUS), instituído para garantir a saúde universal e gratuita, não atingiu patamar de atuação satisfatório. Nessa perspectiva, a desigualdade de acesso a recursos e procedimentos de assistência médica, assim como a precária qualidade das prestações ofertadas, são traços da realidade vivenciada no país. Diante disso, milhares de brasileiros, tolhidos de seu direito à saúde, buscam o Poder Judiciário como última esperança para obtenção de medicamentos ou tratamentos médicos. Esse fenômeno popularizou-se como judicialização do direito à saúde, atingindo proporções cada vez maiores no âmbito jurídico. A proposta de criação de Varas de Saúde, então, surgiu como uma tentativa de solucionar os problemas relativos a essa temática – ou, ao menos, atenuá-los. Essa medida inspirou-se em diversas instituições específicas criadas pelo Estado brasileiro ao longo dos séculos XX e XXI, a exemplo da Justiça Eleitoral, da Justiça do Trabalho, das Varas da Infância e Juventude, e dos Juizados de Violência Doméstica contra a Mulher. Desse modo, buscou-se atingir a plena efetivação do direito fundamental à saúde por meio de um redesenho institucional. As pesquisas realizadas indicam que as Varas de Saúde, em sua dimensão prática, teriam como escopo a racionalização do processo de análise das demandas, qualificando a prestação jurisdicional e uniformizando as decisões. Isso ocorreria, entre outros, pela especialização na temática e pelo auxílio de uma equipe multidisciplinar, apta a dar suporte aos assuntos que fogem ao alcance do magistrado. Por outro lado, a dimensão simbólica das varas dessa natureza residiria no fato de o Estado dar uma resposta institucional a uma das grandes mazelas que aflige a sociedade – a questão da saúde. A discussão sobre a especialização do direito à saúde, por meio de varas, envolveu episódios diversos. Em um primeiro momento, ocorreu a convocação de uma Audiência Pública, que congregou especialistas no assunto e membros da sociedade civil. No momento seguinte, o Conselho Nacional de Justiça passou a editar regulamentações a respeito da temática: a Recomendação n. 31/2010 (a fim de aproximar os magistrados aos profissionais de saúde e gestores públicos); a Resolução n. 107/2010 (que prevê a criação do Fórum Nacional para o monitoramento e resolução das demandas de assistência à saúde); e, por fim, a recomendação, de agosto de 2013, aprovada por unanimidade, na 173ª sessão, em parcial atendimento ao pedido elaborado por Flávio Dino. Nessa recente recomendação, foi sugerido aos tribunais brasileiros a criação de varas especializadas em direito à saúde e, além disso, a atenção prioritária ao julgamento de ações em trâmite que envolvam planos e seguros de saúde. Sobre a vara a ser adotada, o CNJ recomendou, como modelo, a experiência promovida pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, marcada pela especialização da 10ª Vara da Fazenda Pública de Porto Alegre nas 19

temáticas de saúde pública e meio ambiente – o que evitaria a ampliação de estrutura dos tribunais. A comunidade jurídica posiciona-se, em geral, favoravelmente às Varas de Saúde. Considera ela o fenômeno em tela um avanço institucional. Identifica na judicialização da saúde um problema que está a merecer soluções sistemáticas e institucionais. O estudo de caso, fazendo uso de questionários, indicou uma tendência amplamente favorável à mediação institucional aportada pelas Varas de Saúde. O Rio Grande do Sul, neste sentido, é pioneiro. A hipótese sustentada no início da pesquisa, por conseguinte, continua válida. As Varas de Saúde representam um esforço de especialização dos meios judiciais. Racionalizam, de algum modo, um dos maiores problemas do Brasil de hoje. Evidentemente, existem aprimoramentos a discutir, como é o caso dos planos privados e de sua judicialização. O saldo, no entanto, afigurase positivo. Afinal, o ordenamento jurídico evolui de forma gradual, de uma maneira bem distinta daquela que imagina um idealismo iluminista já caduco. No presente momento, para os cidadãos brasileiros, há uma conquista.

20

REFERÊNCIAS

ANS – Agência Nacional de Saúde Suplementar. Disponível em: . Acesso em: 30 jul. 2013. ______. Caderno de Informação da Saúde Suplementar – Beneficiários, Operadoras e Planos. Rio de Janeiro, 2013. Disponível em: . Acesso em: 30 jul. 2013. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988. ______. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Diário Oficial República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 11 jan. 2002. Disponível em: . Acesso em: 28 jul. 2013. ______. Lei n. 11.340, de 07 de agosto de 2006. Diário Oficial República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 08 ago. 2006. Disponível em: . Acesso em: 28 jul. 2013. Conselho Nacional de Justiça: Portal CNJ. Disponível . Acesso em: 11 ago. 2013.

em:

______. Disponível em: Acesso em: 11 ago. 2013. ______. Disponível em: . Acesso em: 10 ago. 2013. ______. Disponível em: . Acesso em: 10 ago. 2013. CALGARO, Fernanda. Barbosa critica “cacofonia jurídica” na área de saúde. UOL Notícias. Brasília, 28 mai. 2013. Disponível em: . Acesso em: 03 ago. 2013. CALIENDO, Paulo. Reserva do possível, direitos fundamentais e tributação. In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano Benetti (Org.). Direitos fundamentais: orçamento e “reserva do possível”. 2. ed. rev. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010. CANOTILHO, J. J. Gomes. Estudos sobre direitos fundamentais. Coimbra: Editora Coimbra, 2008. 21

DATASUS. Banco de dados do Sistema Único de Saúde. Disponível em: . Acesso em: 30 jul. 2013. Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor – Idec. Setor financeiro e planos de saúde lideram ranking de atendimentos do Idec em 2011. Disponível em: . Acesso em: 03 ago. 2013. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD). Um Panorama da Saúde no Brasil – Acesso e utilização dos serviços, condições de saúde e fatores de risco e proteção à saúde (2008). Rio de Janeiro, 2010. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA. Sistema de Indicadores de Percepção Social (SIPS) – Saúde. LIMA, Ricardo Seibel de Freitas. Direito à saúde e critérios de aplicação. In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano Benetti (Org.). Direitos fundamentais: orçamento e “reserva do possível”. 2. ed. rev. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010. MATTOS, Sergio Luis Wetzel de. A funcionalidade do devido processo legal: devido processo substantivo e justo processo civil na constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 2008. 356 f. Tese (doutorado em Direito) – Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2008. Disponível em: . Acesso em: 02 ago. 2013. MORAES, Daniela Pinto Holtz. Efetividade dos direitos sociais: reserva do possível, mínimo existencial e ativismo judicial. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIII, n. 76, maio 2010. Disponível em: . Acesso em: 13 ago. 2013. OLSEN, Ana Carolina Lopes. Direitos fundamentais sociais: efetividade frente à reserva do possível. Curitiba: Juruá, 2008. Pedido de Providências destinado ao CNJ (n. 0002150-61.2012.2.00.0000). Disponível em: . Acesso em: 30 jul. 2013. Portal Brasil. Disponível em: . Acesso em: 30 jul. 2013. SARLET, Ingo Wolfgang; FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner. Reserva do possível, mínimo existencial e direito à saúde: algumas aproximações. In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano Benetti (Org.). Direitos fundamentais: orçamento e “reserva do possível”. 2. ed. rev. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010. 22

SCHULZE, Martin. Vara Especializada em Saúde? Disponível em: . Acesso em: 30 jul. 2013. Supremo Tribunal Federal – STF. Disponível em: . Acesso em: 10 ago. 2013. Sustentação oral de Flávio Dino na 170° sessão do C NJ. Disponível em: . Acesso em: 1º ago. 2013. Tribunal Superior Eleitoral. História das Eleições no Brasil. Disponível em: . Acesso em: 27 jul. 2013. ______ Disponível em: . Acesso em: 27 jul. 2013. TRT da 3ª Região. Centro de Memória – Histórico da Justiça do Trabalho. Disponível em: . Acesso em: 27 jul. 2013. UNICEF. A Convenção sobre os Direitos da Criança. Disponível em: . Acesso em: 28 jul. 2013. ZANITELLI, Leandro Martins. Custos ou competências? Uma ressalva à doutrina da reserva do possível. In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano Benetti (Org.). Direitos fundamentais: orçamento e “reserva do possível”. 2. ed. rev. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010.

23