Aspectos normativos da política internacional contemporânea segundo o Construtivismo regra-orientado de Nicholas Onuf

Aspectos normativos da política internacional contemporânea segundo o Construtivismo regra-orientado de Nicholas Onuf1 Palestrante: Luiz Henrique Dias da Silva2 RESUMO Segundo o Construtivismo regra-orientado de Nicholas Onuf (1998), há no sistema internacional um instituto, o princípio de soberania, extremamente formal, cujo foco é a norma. Por esta lógica, os agentes deste sistema (Estados) e as regras por estes produzidas se co-constituem, institucionalizando a estrutura (o próprio sistema). Estas regras geradas produzem impacto nos agentes e no sistema, pois elas declaram o que se pode e o que não se pode fazer, limitando os agentes. O respeito ao princípio de soberania e, por conseguinte, ao status dos que o detém (os Estados) gera no sistema um padrão de conduta e revela os objetivos destes agentes. Palavras-chave: Ato discursivo; Regras; Domínio. ABSTRACT According to Nicholas Onuf rule-oriented construtivism (1998), there is an institute in the international system, the principle of sovereignity, extremely formal, whose focus is the norm. By this logic, the agents of the system - the States, and the rules for them produced are co-constituent, institutionalizing the structure, the system itself. These generated rules have an in impact on the agents and on the system as they state what can and cannot be done by limiting agents. The respect to the principle of sovereignty and, therefore, to the status of its holders (states), generates a pattern of conduct in the system and reveals the goals of these agents. Keywords: Speech act; Rules; Domain.

1 Artigo apresentado no 11º Congresso Brasileiro de Direito Internacional – área temática Direito das Relações Internacionais, 6 - 9 de outubro de 2013, no Hotel Ouro Minas, Belo Horizonte, Minas Gerais. 2 Estudante. Aluno do 8º período do Curso de Relações Internacionais do Centro Universitário de Belo Horizonte (UNI-BH). Jornalista profissional.

Soberania e qualidade de Estado Para uma melhor compreensão do sistema internacional e suas regras sob o viés construtivista, é necessário retomar o entendimento de Nicholas Onuf (1998) no que diz respeito aos princípios de soberania e de qualidade de Estado. Vista pela lente deste ramo do construtivismo, a soberania é uma regra de instrução altamente formal do sistema internacional (ONUF, 1998, p. 69). Tal princípio, instituído em 1648 com os Acordos de Vestfália, cria o Estado Moderno como sujeito único do direito internacional e estabelece uma sociedade estatal baseada na ideia de igualdade formal entre seus membros. Como regras-base de reconhecimento desta soberania e independência nesta sociedade de Estados, são instituídos o consentimento, as relações de coordenação, de cooperação e de compromisso no cenário internacional (DINH; DAILLIER; PELLET, 2003). Desde então há um número de condições sociais e materiais que devem ser satisfeitas para se alcançar o status ou qualidade de Estado (statehood). Muito simploriamente, pode-se dizer que o Estado caracteriza-se por uma população em um território sob um governo soberano. Já a soberania garante aos Estados o respeito à integridade territorial e a não interferência de outros agentes em assuntos internos. Além disso, tal princípio traz a ideia de relações horizontais no cenário internacional, não havendo instância superior aos Estados, nem um Estado que seja formalmente diferente de outro. Em suma: há igualdade, cooperação, respeito às fronteiras soberanas e ao Direito Internacional que formaliza tais relações. Domínio por regras de instrução Quando no mundo contemporâneo, os Estados Unidos da América declaram sua intenção de invadir o Iraque em busca de armas de destruição em massa, armas nucleares ou químicas (conforme o argumento mais conveniente) ou mesmo de

terroristas, vemos que há uma comunicação assertiva aos agentes do sistema internacional sobre o mundo real, como são e funcionam as coisas e as consequências de não levar tais informações em conta. Sabemos que, em termos formais somente o Conselho de Segurança da ONU3 faz cumprir suas resoluções por meio da guerra4 (MAZZUOLI, 2006, p. 652). Porém, ante a suspeita de que Osama Bin Laden, responsável pelos atentados terroristas de 11 de setembro de 2001, estivesse sendo acobertado pelo governo de Saddam Hussein, os EUA ameaçou invadir o Iraque, mesmo contra a opinião pública mundial, contra a determinação do Conselho de Segurança da ONU e da opinião de aliados ocidentais, como França e Inglaterra, que preferiram apaziguar a situação. Em alusão à metáfora de Onuf (1998) 5 sobre o início da temporada de caça e como comunica-la de forma assertiva, poderíamos dizer que a assertiva (afirmação) norteamericana foi: há um pato (armas de destruição em massa) no bosque (Iraque). A partir deste ato discursivo, da tradição realista dos EUA e do precedente de invasão da Primeira Guerra do Golfo (1991), entre outros fatores, ficou claro o uso desta regra de domínio para a obtenção de vantagem (destituir um governo inimigo, tomar seus campos de petróleo, caçar terroristas supostamente escondidos neste território, etc.). O que se comunicava, além disso, é que: 1) há regras no sistema internacional e o Iraque as descumpriu; 2) a estrutura das instituições é estável, mas a anarquia do sistema não garante a simetria entre os agentes; 3) o agente que melhor se utiliza das regras em benefício próprio e que tem maior possibilidade de transformar aspectos sociais e do mundo material em recursos se sobressai como o mais respeitado, adquirindo status de hegemonia; 4) este agente é os EUA; 5) ideias e crenças, assim como o próprio agente 3 A Carta da Organização das Nações Unidas (ONU), assinada por 51 países em 1945, criou uma instituição internacional específica para a garantia e manutenção da paz, o Conselho de Segurança da ONU, única entidade mundial que pode fazer cumprir suas resoluções por meio da guerra. 4 Há que se ressaltar que os princípios e objetivos da ONU estabelecidos pelo Artigo 1º da Carta obedecem a uma hierarquia de tentativas de soluções de conflitos por meios pacíficos. 5 Segundo Onuf (1998), o discurso que leva outrem a agir é chamado Ato Discursivo. Na metáfora do pato, ele se utiliza da assertiva “a temporada de patos começou” (tradução nossa), que leva a uma demanda pelo início das caçadas e à promessa de que o pato caçado será assado para o jantar (ONUF, 1998, p. 66).

hegemônico, fazem as regras, e estas devem ser aceitas por outros agentes; 6) os EUA fariam (e fizeram) valer sua vontade6. Neste caso, as informações sobre as intenções de invasão norte americana não foram assumidas como ordem por Bagdá. Porém, estava claro o que fazer com tais informações: entregar o terrorista Osama Bin Laden. O Iraque já havia sido atacado pelos EUA na Primeira Guerra do Golfo e as novas ameaças mostravam que o realismo norte-americano iria operar novamente. O que se seguiu é de conhecimento geral e as consequências não pretendidas deste conjunto de interações sociais têm afetado todos os agentes direta ou indiretamente envolvidos nestes eventos até os dias atuais. Após a Segunda Guerra do Golfo, os EUA se apossaram dos mais preciosos recursos econômicos iraquianos (os tão cobiçados campos de petróleo), além de obter o controle sobre outros agentes e suas atividades na região, como no caso posterior de caçada à Bin Laden no vizinho Afeganistão. O padrão norte-americano de seguir (e/ou fazer) regras lhe deu não somente o poder de distribuição e aproveitamento de recursos materiais e sociais, como “proclamar princípios teve o efeito (talvez inicialmente não intencional) de formalizar o status dos Estados Unidos como líder do mundo livre, enquanto agir sob estes princípios lhe deu um poder informal” (ONUF, 1998, p. 76). Contudo, estas últimas características mais diretivas serão melhor analisadas sob o segundo domínio de regras e com um outro agente como exemplo. Domínio por regras diretivas Um claro exemplo de domínio através de regras diretivas, portanto imperativos, comandos que geram ordem e mostram a posição hierárquica de certos Estados no sistema internacional é o Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas (ONU). Esta organização tem como característica distintiva o poder de veto, detido 6 Em A Reforma das Nações Unidas e o Sistema Internacional Contemporâneo, Antônio Celso Alves Pereira discute a atuação relativista dos Estados Unidos no Sistema Internacional quando o assunto diz respeito aos Direitos Humanos. Ressalte-se ainda o modo como o principal financiador das Nações Unidas exerce seu poder militar e econômico em franca oposição ao multilateralismo esperado após o fim da Guerra Fria. Disponível em: < http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/campos/antonio_celso_alves_pereira.pdf>. Acesso em: 18 ago. 2013.

exclusivamente por seus cinco membros permanentes: Estados Unidos, Rússia, China, Reino Unido e França. Segundo este instituto, qualquer um destes países pode impedir (vetar) a votação de um dado assunto pelo Conselho de Segurança. Assim, a matéria nem mesmo é posta em discussão. Porém, o que confere ao Conselho de Segurança da ONU uma posição hierárquica, mesmo no ambiente pretensamente anárquico das Relações Internacionais (isso, segundo a visão construtivista ainda não falseada por outras teorias), é que as decisões do Conselho de Segurança, tomadas com fundamento no capítulo VII da Carta, não podem ser reformadas, uma vez que as obrigações decorrentes de resoluções obrigatórias do mesmo Conselho, em razão do que estabelece o artigo 103 da Carta da ONU, são superiores a qualquer tratado firmado pelos Estados (PEREIRA, 2005, p. 48).

Em outras palavras: quando membros do sistema internacional, signatários ou não da Carta da ONU, não conseguem resolver pendências ou conflitos bi ou multilaterais de forma pacífica, o Conselho de Segurança tem a prerrogativa de emitir decisão que obriga estes Estados ao cumprimento de suas determinações. O objetivo maior é a preservação da paz, função primordial para a qual foi criada a Organização das Nações Unidas (DINH; DAILLIER; PELLET, 2003). Esta paz, desde o fim da Segunda Grande Guerra Mundial, tem sido a pax americana, muito de acordo com a condição hegemônica alcançada pelos EUA naquele período. Havia a ameaça à paz e à prosperidade, representada pela União Soviética, sem contar que os norte-americanos fazem valer, desde então, o poder de maior contribuinte financeiro e militar aos esforços de paz das Nações Unidas. O Conselho de Segurança das Nações Unidas e a Pax Americana Uma decisão do Conselho de Segurança da ONU diz exatamente o que seu (s) destinatário (s) deveria (m) fazer. As sanções no caso de descumprimento também são claramente comunicadas. Exemplo claro foi provido pelo Conselho de Segurança quando da invasão do Kuwait pelo Iraque, em 2 de agosto de 1990. No mesmo dia, Saddam Hussein, presidente do Iraque, foi comunicado de que havia descumprido a Resolução 660, parte do capítulo VII da Carta da ONU.

A invasão e anexação do Kwait foi considerada uma quebra da paz e da segurança internacionais pela ONU. O Conselho de Segurança então ordenou a retirada imediata das tropas iraquianas do território invadido. Como não foi atendido, adotou a resolução 661, de sanções econômicas, embargo comercial e congelamento de bens iraquianos no exterior (KOTEZ, 2004). Ao seguir tal sequência de imperativos e regras de direção, o órgão das Nações Unidas reforçou o seu poder de domínio por regras hierárquicas num sistema tido como meramente anárquico, segundo a visão de teorias diversas ao Construtivismo. Tudo isso com força legal e em caráter de obrigação. Como o Iraque não atendeu às ordens do Conselho, este aprovou, no dia 29 de novembro de 1990, a Resolução 678, dando prazo ao invasor para que se retirasse do Kuwait até o dia 15 de janeiro de 1991. Esta mesma resolução comunicou as consequências de mais uma possível desobediência: os Estados-membros da ONU que estavam cooperando com o lado do Kuwait ficariam autorizados a adotar os meios necessários (iniciativa militar) para fazer cumprir a Resolução 660, que ordenava a retirada das tropas iraquianas do território kwaitiano, restaurando-se a paz e a segurança na região (KOTEZ, 2004). Segundo os princípios do Artigo 2º da Carta das Nações Unidas, antes de qualquer ação de força, o Estado que se julga lesado em algum assunto deve recorrer ao Conselho de Segurança da ONU7. Este órgão emite recomendações ao suposto país infrator, que pode ou não segui-las. Neste caso, o capítulo 7º instrui sobre resoluções de caráter obrigatório, segundo o Artigo 4, que vinculam os países, mesmo sem o seu consentimento. Como toda as ações aqui relatadas couberam ao Conselho, institutos do Direito Internacional Público, como a Doutrina Drago Porter (1902), o Pacto BriandKellog (1928) e as conferências de Dumbarton Oaks e de Yalta (1944), foram exemplarmente preservados como antecedentes inestimáveis do Pacto de São Francisco, quando da aprovação da Carta da ONU, em 19458. 7 O capítulo 6 da Carta trata especificamente dos meios possíveis para a solução pacífica de conflitos. 8 Desde a aprovação da Carta ficaram claras aos Estados as etapas a se seguir para a solução pacífica de controvérsias no sistema internacional.

O detalhe é que o Conselho adotou contra o Iraque medidas que evitou tomar contra os EUA no contexto da Guerra Fria, o que faz recordar a lógica da pax americana por trás das normas diretivas do Conselho em algumas situações emblemáticas das Relações Internacionais. Caso as ações para a reposição da legalidade fossem adotadas por algum Estado de forma unilateral, estaríamos verificando no Sistema Internacional uma clara violação à norma jus cogens de proibição do uso da força sem que antes se recorresse aos princípios de solução pacífica do conflito. Regras de compromisso Retomemos a discussão sobre a ordem no sistema internacional segundo o construtivismo de Onuf (1998). A terceira forma de domínio por ato discursivo refere-se às Regras de Compromisso, que constituem redes de promessas entre agentes e receptores (ouvintes), de modo que as respostas a estas promessas generalizem-se de forma a gerar comprometimentos com força normativa. Tal é o caso da União Europeia 9 na contemporaneidade. Os efeitos das regras assumidas pelos integrantes deste bloco de integração política, social e econômica lhes assinalam direitos, deveres e, por conseguinte, papeis dentro da associação. Quando todos assimilam suas posições e concedem parte de suas soberanias a uma instituição supranacional favorecem a si próprios enquanto bloco e frente a outras instituições internacionais. As regras de compromisso em prol de uma estrutura maior da dos próprios Estados fortalece as parcerias, aumenta a crença de que a regra continuará a ser cumprida e facilita a distribuição de benefícios materiais e sociais (ONUF, 1998). No entanto, permanece o respeito à lógica da soberania do Estado

9 Briceño Ruiz (2003) entende a União Europeia (UE) como um regime internacional, no sentido de que esta atua com base em “um conjunto de normas, de instituições e de políticas comuns que permitem aos Estados gerir as externalidades negativas provocadas pela interdependência” (BRICEÑO RUIZ, 2003, p. 192). As externalidades negativas no caso deste bloco econômico seriam medidas protecionistas, estabelecimento de barreiras comerciais e o não-alinhamento à política econômica e fiscal dos países da Zona do Euro. Disponível em: . Acesso em: 10 ago. 2013.

moderno, bem como a necessidade de todos cumprirem deveres para a manutenção e fortalecimento do arranjo de integração10. Neste sentido, o fato de se reconhecer Estados grandes e pequenos, politicamente fortes ou fracos, e economicamente díspares sob um mesmo modelo de integração não desfaz a figura do líder do processo. No caso da União Europeia e, dentro do que se entende por Regras de Compromisso numa perspectiva construtivista, este líder é o Estado que melhor cumpre as regras e toma a frente nos acordos, a Alemanha. Isso, a despeito da histórica rivalidade com a França, e até mesmo como forma de provar ao mundo que ao menos um dos objetivos originais da integração (o apaziguamento entre os rivais) foi cumprido11. Numa Europa de passado recente tão conturbado e violento, os agentes (Estados soberanos), têm preferido cumprir seus papeis, numa lógica que reforça suas existências enquanto instituições soberanas no sistema internacional e cujas regras de reconhecimento dão suporte às condições materiais e sociais estabelecidas, pósVestfália, para que um Estado possa adquirir tal status 12. Ao adotar, desde a década de 1950, tratados consecutivos em prol de uma ideia de união europeia, os Estados europeus formaram parcerias, associações, reconhecendo-se mutuamente como formalmente iguais. Tais tratados estabeleceram deveres e direitos atrelados aos

10 Tais preceitos estão mais de acordo com a visão de Andrew Moravcsik (2003) acerca do comportamento dos Estados sob a teoria do Liberalismo Intergovernamental. Esta visão mais otimista do sistema internacional pode ser verificada em confrontada com a visão mais crítica de Briceño Ruiz (2003).

11 Assim é que a França não se opõe à liderança alemã e aceita um papel coadjuvante antes impensável dentro do sistema internacional. As regras de compromisso que admitem novos membros ao bloco têm a democracia e a manutenção da paz como alicerces.

12 Embora seja uma constatação da teoria contemporânea de Onuf esta visão é extremamente próxima de uma das teorias clássicas das Relações Internacionais, o Liberalismo Intergovernamental de Briceño Ruiz, crítico de Moravcsik. Segundo Ruiz (2003), embora a institucionalidade na Europa tenha levado à criação de um regime internacional que diminui a soberania dos Estados visando à integração e o fortalecimento econômico de todos, há que se concordar com a visão institucionalista que diz que no caso da União Europeia “as instituições (União Europeia, Comunidade Europeia, Zona do Euro, grifo nosso) transformaram-se em organismos autônomos capazes até mesmo de tomar decisões contrárias aos interesses dos Estados” (BRICEÑO RUIZ, 2003, P. 201).

compromissos de cada Estado dentro da associação que lhes distribui papeis na integração europeia e também no sistema internacional, a União Europeia. Conclusão Ao analisarmos a ordem no sistema internacional sob a perspectiva do Construtivismo regra-orientado de Nicholas Onuf pudemos identificar uma série de situações onde o ato discursivo estabelece as regras segundo as quais Estados e organizações internacionais pautam seus comportamentos ou não. Esta série de atos discursivos podem ser assertivos, nos casos em que regras de instrução informam sobre os arranjos do sistema e as implicações de não obedecê-los. Neste caso predominam regras de domínio hegemônico, altamente formal e cuja principal característica é a manutenção do status de Estado (statehood) ou do domínio hegemônico pela força e influência, vide Estados Unidos da América. Quando passamos à análise do ato discursivo diretivo, verificamos como princípios imperativos e comandos preestabelecidos de ordenamento dos sistemas identificam a hierarquia entre os Estados sob as regras de direção do Conselho de Segurança das nações Unidas. O poder de veto dos membros do Conselho é que lhes confere supremacia hierárquica num sistema pretensamente anárquico. Como as decisões deste órgão têm poder de vincular os Estados e não podem ser reformadas, a posição de cada agente fica claramente determinada sob a máxima da defesa e manutenção da paz mundial. Segundo o Direito Internacional Público, desde os Acordos de Vestfália, datados de 1648, há apenas um sujeito reconhecido entre seus pares e subordinado ao direito internacional: o Estado. Ainda sob o Direito Internacional Público é que se reconhece o sistema de equilíbrio baseado numa balança de poderes, que faz com haja uma relativização da igualdade jurídica entre os Estados no que diz respeito à realidade das Relações Internacionais. Há uma descentralização da sociedade internacional, que remete ao princípio da anarquia, mas também há regras diretivas que estabelecem uma

certa preponderância (hierarquia) de uns agentes sobre outros, de acordo com os interesses de momento. Retornando ao Construtivismo regra-orientado de Onuf (1998), chegamos à última de seus atos discursivos: o compromisso. Tal situação de domínio é melhor exemplificada contemporaneamente recorrendo-se ao arranjo de integração da União Europeia, em que os Estados-parte cedem autonomia a uma entidade supra estatal. Outra vez há apenas uma nova maneira de ver os princípios de soberania e de qualidade de Estado, mas o sujeito de direito internacional permanece, pois sob estas regras de compromisso estão promessas, acordos, estabelecimento de direitos e deveres que buscam justamente a preservação do Estado moderno. A característica maior deste modelo de regras de domínio é o estabelecimento de papeis aos agentes, que leva ao reconhecimento de uma liderança por aquele agente que melhor cumpre os preceitos da associação. A Alemanha, no caso da União Europeia, tem desempenhado este papel de líder, observando o cumprimento das regras e tomando frente em novos acordos. A França, inimiga histórica, agora apaziguada, é um importante parceiro neste novo arranjo institucional entre Estados grandes e pequenos, politicamente fortes ou não, economicamente díspares, porém iguais perante as regras do direito internacional. E é assumindo papeis dentro de cada bloco que os Estados retomam sua importância dentro de um contexto maior, prezando por suas soberanias, na medida do possível, e pela paz, quase sempre. REFERÊNCIAS BRICEÑO RUIZ, José. Le Liberalism Intergouvernemental et le nouveau régionalisme caribéen. Études Internacionales, vol. 34, nº 3, septembre, pp.185-205, 2003. DINH, Nguyen Quoc; DAILLIER, Patrick; PELLET, Allain. Direito Internacional Público. Tradução de Vítor Marques Coelho. 2 ed. Lisboa. 2003. 1517 p. Título Original: Droit International Public. KOTEZ, Daniel Naum Sobral. A questão da legalidade da Segunda Guerra do Golfo. Revista Jus Navigandi, 2004. Artigo. Disponível em: . Acessso em: 09 jun. 2013.

KOWERT; KUBÁLKOVÁ; ONUF. International Relations in a Constructed World.. Editado por Venduka Kubalková, Nicholas Onuf e Paul Kowert. M.E. Sharpe. Armonk, New York;London, England. 1998. MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Curso de Direito Internacional Público. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006. PEREIRA, Antônio Celso Alves. A reforma das Nações Unidas e o Sistema Internacional contemporâneo. Jornadas de Direito Internacional Público no Itamaraty (2005: Brasília – DF), Desafios do Direito Internacional Contemporâneo. Coletânea. Disponível em: . Acesso em: 09 Jun. 2013.