ATRIBUTOS FUNDAMENTAIS DO MEIO URBANO SUSTENTÁVEL – CONTRIBUTOS PARA UM MODELO DE INDICADORES DE AVALIAÇÃO ESTRATÉGICA SISTEMÁTICA

ATRIBUTOS FUNDAMENTAIS DO MEIO URBANO SUSTENTÁVEL – CONTRIBUTOS PARA UM MODELO DE INDICADORES DE AVALIAÇÃO ESTRATÉGICA SISTEMÁTICA L. Grave e M. Vale

RESUMO A crescente multifuncionalidade e sofisticação qualitativa do meio urbano gera uma cada vez maior complexidade sistémica que, por sua vez, exige um sistema de planeamento e de gestão que tem demonstrado, historicamente, uma evolução por impulsos induzida pela própria dinâmica de desenvolvimento, nem sempre com sinal positivo. Evidenciou-se a necessidade de a governança em geral e do planeamento em particular se ajustarem a um paradigma de desenvolvimento em mutação acelerada e de grande imprevisibilidade. Assumindo como referência as teorias do planeamento autorregulado com vista ao desenvolvimento sustentável e ao urbanismo sustentável, torna-se necessário integrar na nova metodologia de planeamento os instrumentos de medição para avaliação preventiva e diagnóstico permanente, em sistema de atualização constante, ao invés da tradicional tarefa de análise-diagnóstico em função dos momentos de planeamento estabelecidos pelos regimes normativos ou por decisão eventual. A comunicação descreve sumariamente um trabalho de sistematização das bases para uma estrutura de indicadores capazes de traduzir, ao nível estratégico, a adequada avaliação quantitativa e qualitativa da resposta do meio urbano às necessidades sociais bem como a condição de sustentabilidade ambiental e económica do sistema que o suporta, fundamentada na necessidade de um planeamento autorregulado mediante avaliação preventiva permanente sustentada em conceitos e modelos de qualidade da vida urbana, de coesão e desenvolvimento social e urbana, segundo uma lógica de sustentabilidade e resiliência, com vista a um modelo de indicadores de avaliação estratégica sistemática do meio urbano.

1 INTRODUÇÃO O meio urbano é uma construção permanente com o objetivo de acondicionar a sociedade urbana e as suas atividades e o qual, na sua crescente multifuncionalidade e apuro qualitativo, exige uma cada vez maior complexidade sistémica que por sua vez, exige um sistema de planeamento e de gestão que tem demonstrado, historicamente, uma evolução por impulsos induzida pela própria dinâmica de desenvolvimento, nem sempre com sinal positivo. Evidenciou-se a necessidade de a governança em geral e do planeamento em particular se ajustarem a um paradigma de desenvolvimento em mutação acelerada e de grande imprevisibilidade. Surgiram então as teorias do planeamento estratégico, da monitorização e, mais recentemente, do planeamento just-in-case e just-in-time. Assumindo como referência as teorias do planeamento autorregulado com vista ao desenvolvimento sustentável e ao urbanismo sustentável, torna-se necessário integrar na nova metodologia de planeamento os instrumentos de medição para avaliação preventiva e diagnóstico permanente, em sistema de atualização constante, ao invés da tradicional tarefa de análise-diagnóstico em função dos momentos de planeamento estabelecidos pelos regimes normativos ou por decisão eventual.

As dinâmicas socioeconómicas são cada vez mais complexas, aceleradas e repletas de incertezas1 e as políticas públicas têm vindo a introduzir medidas com vista ao desenvolvimento sustentável que promova o equilíbrio ambiental, a coesão social e a viabilidade económica. Todavia a ineficácia do sistema de planeamento territorial, principalmente de sistemas urbanos complexos como as regiões metropolitanas, impõe um novo paradigma de gestão territorial capaz de uma avaliação permanente e de resposta prospetiva pronta. A gestão de um sistema complexo e interativamente dinâmico carece de um instrumento de apoio igualmente complexo mas que assegure um controlo integrador e capaz de facilitar as necessárias e adequadas opções de gestão territorial. Com o presente trabalho pretendemos encontrar resposta para algumas questões e contribuir com as bases para a construção de um modelo de indicadores de avaliação estratégica sistemática na gestão dos sistema urbanos, especialmente os metropolitanos. Muitas vezes definem-se conceitos ou instrumentos sem atender à sua envolvente, esquecendo que a sua utilidade e subsistência e, por conseguinte, a sua eficácia, dependem da harmonia interativa dos mesmos com os utilizadores e o meio a que se destinam. É o caso dos sistemas de gestão territorial e dos instrumentos regulatórios e operativos dessa gestão que muitas vezes pecam por uma abordagem/visão egocêntrica de quem os concebe, no caso em análise, a tendencial abordagem sectorialmente fracionada ou segmentada do sistema no seu todo e a, para nós, incorreta orientação do ponto de vista dos indicadores com vista à avaliação do estado e das dinâmicas do meio urbano. Aqui pretendemos tomar os efeitos esperados ou desejados como ponto de partida para modelação do conceito e para a determinação dos respetivos atributos quer do ponto de vista de serviço socioeconómico quer do ponto de vista de sustentabilidade ambiental e económica e, daí determinar as variáveis que refletem o desempenho do conceito segundo esses atributos, garantindo a integral abordagem do sistema seu todo. Assim, ficaremos com as linhas/pistas traçadas para chegar à definição dos respetivos indicadores, na totalidade da sua amplitude face ao estado dos desígnios de conhecimento e de políticas aplicadas ao denominado meio urbano sustentável. Em síntese, considerando que "Na origem da cidade está a predisposição do Homem para a vida social, propensão para armazenar e fixar-se em comunidade para funções sociais (…), para isso necessitando de adaptar o ambiente do meio natural" (Mumford, 1961), o meio urbano constitui a adaptação do meio natural às necessidades e representações do Homem e da Sociedade, infere-se que para avaliar o nível de desempenho do sistema urbano há que medir o nível de satisfação na ótica da componentes humana e social. Por outro lado, se constitui desígnio de política de desenvolvimento que o meio urbano seja sustentável há que fazer a avaliação, ex-ante, das externalidades e dos fatores críticos e ex-pos do estado e dinâmicas do contexto face aos objetivos de projeto traçados previamente. Aqui, teremos de rever o estado de arte em que nos encontramos, nas teorias e nas práticas, sobre a modelação de sistemas de indicadores e sistemas de informação dos mesmos bem como sobre a perceção e utilização por parte dos destinatários (stakeholders e beneficiários da gestão territorial) e ainda sobre os efeitos consequentes no meio, com vista a encontrar respostas para as seguintes questões: - Para o que serve o meio urbano? - Porque se diz que o meio urbano deve ser sustentável? - Como se pode verificar o desempenho do meio urbano sustentável? 1 A ONU revelou em relatório que o mundo terá em 2050 cerca de 2,5 biliões de habitantes a mais do que hoje, elevando o total para 9 biliões e que 80% da população viverá em cidades, na maior parte em metrópoles. Isto significa que, quanto mais população nas cidades, mais necessidade de prevenção na gestão da cidade sustentável.

2 A MULTIFUNCIONLIDADE DO SISTEMA URBANO Motivos para a fixação do Homem serão inúmeros, a disponibilidade e gestão de recursos, a apetência social e cultural, o conforto e segurança, a troca de bens e serviços, etc., etc. Entretanto a cidade dividiu e especializou o trabalho ou as atividades. Segmentou-se espacialmente e estratificou-se socialmente. A especialização passou a ser a segunda natureza do homem urbano, tendência que não tem parado de crescer. Como refere Rossi (1982), a conformação da cidade resulta de dois grandes sistemas: o que considera a cidade como produto de sistemas funcionais geradores da sua arquitetura, portanto do espaço urbano, e o que considera a cidade como uma estrutura espacial. Da mesma forma cada parte ou elemento não vive sozinho mas no sistema global. É por isso que, esses elementos, não devem ser pensados e decididos individualmente. Podemos enunciar como características fundamentais do fenómeno urbano (Ferreira, 1971): morfológicas - a forma do aglomerado urbano; funcionais - as funções inerentes aos elementos urbanos; estruturais - as que definem a estrutura de apoio dos sistemas urbanos. “Do ponto de vista espacial é possível definir três tipos de multifuncionalidade (Brandt & Vejre, 2004): [1] combinação espacial de unidades territoriais separadas com diferentes funções; [2] presença de diferentes funções numa mesma unidade territorial separadas temporalmente; e [3] a integração de diferentes funcionalidades na mesma unidade de território e no mesmo espaço temporal. Por outro lado, podem identificar-se determinadas características espaciais que traduzem a sua funcionalidade a montante ou a jusante do seu ponto de inserção.” (N. Guiomar et all., 2007). Ou seja, o espaço urbano destina-se a prestar condições de conforto ambiental, social e económico aos cidadãos. Por outro lado, muitas vão sendo as recomendações e diretrizes de política para o desenvolvimento sustentável do território enquanto suporte das atividades humanas: “… implementar novas formas de relação urbano-rural…” (UE, 2007). A Carta de Leipzig refere que “Apoiamos firmemente a Estratégia de Desenvolvimento Sustentável da UE, (…), a fim de proteger, reforçar e desenvolver mais as nossas cidades. Neste contexto, deverão ser tomadas em consideração simultaneamente e em pé de igualdade todas as vertentes do desenvolvimento sustentável, nomeadamente a prosperidade económica, o equilíbrio social e um ambiente saudável. Devem merecer igualmente atenção os aspetos relacionados com a cultura e com a saúde, bem como a capacidade institucional dos Estados-Membros. (…) A longo prazo, as cidades não poderão desempenhar a sua função de motor de progresso social e crescimento económico (…) se não conseguirmos manter o equilíbrio social no interior de cada uma e entre elas, preservando a diversidade cultural e fixando elevados padrões de qualidade para o planeamento urbanístico, a arquitetura e o ambiente.” O espaço urbano é constituído de múltiplos elementos, cada um com os seus significados e as suas funcionalidades. As funções especificamente urbanas devem ser realizadas de forma harmonizada e tendo em vista a satisfação equilibrada e duradoura das funções ecológicas e das necessidades dos utilizadores urbanos. Devem ser organizadas e estruturadas espacial e funcionalmente em função da hierarquização do sistema urbano adequadamente polinucleado e hierarquizado. O espaço urbano inscreve-se na paisagem e a Convenção Europeia da Paisagem, transcrita para a normativa portuguesa (Dec. nº 4/2005 de 14 de Fevereiro), introduziu a paisagem no ordenamento e gestão do território, implicando a necessidade de definição de objetivos de qualidade paisagística (Oliveira, 2011) Neste quadro de conceção da configuração topológica e funcional do território,

ganham relevância as funções ecológicas não só em contexto rural mas também no urbano. A este nível também se vão expressando cada vez mais as orientações de política, refletindo as preocupações quer com questões de justiça e equidade social mas, mais recentemente, emergem as questões relacionadas com o combate às alterações climáticas bem como as adaptações necessárias à prevenção de riscos ambientais com vista à segurança de pessoas e bens. Também aqui a Carta de Leipzig indica que “O objetivo é estabelecer nas áreas urbanas e metropolitanas uma parceria equitativa entre zonas urbanas e rurais (…)”; “reforço das estruturas ecológicas e dos recursos culturais como fatores de desenvolvimento…” (UE, 2007) 3 AS DIMENSÕES E ATRIBUTOS DA MULTIFUNCIONALIDADE URBANA A cidade comporta então um conjunto de funções em repositório de diferentes atributos da comunidade. A Comissão Europeia (1996) recomenda o Princípio de gestão urbana - a gestão urbana com vista à sustentabilidade é essencialmente um processo político que requer planeamento e que se repercute na gestão urbana. O processo de gestão urbana sustentável requer uma série de instrumentos orientados para as dimensões ecológica, social e económica com vista a proporcionar a base necessária para a integração. É por isso que estruturamos a nossa exposição em várias dimensões, as quais enunciaremos como atributos fundamentais do espaço urbano. A Dimensão Social Qualquer contexto urbano integra uma envolvente social e comporta fatores que interagem com a organização social e com as representações e as manifestações comportamentais da estrutura social. É o suporte das atividades humanas e das dinâmicas sociais, prosseguindo: A adequação do espaço urbanizado à estrutura da comunidade social, e às suas expectativas de natureza cultural ou ética; As condições favoráveis à formação e apropriação de espaços urbanos coletivos, promovendo a sociabilidade nas suas várias dimensões; A localização que reduza ao mínimo a distância, de espaço e tempo, entre diversas funções urbanas (trabalho, serviços, convívio, recreio, lazer) e; A fixação no espaço de proveniência ou radicação quando se trata de estruturas habitacionais periféricas. Para Girardet (1999) a cidade sustentável é uma questão de gestão do uso do solo e dos recursos, em que a cidade é organizada de modo a satisfazer as necessidades de todos os cidadãos e de melhorar o seu bem-estar sem prejudicar o mundo natural ou por em perigo as condições de vida de outras pessoas, agora e no futuro. "O facto de toda a ação social requerer uma base territorial converte o espaço urbano coletivo num fator chave da realidade social já que deve ser apropriado pelos agentes sociais para a sua manipulação e domínio. Em ângulo inverso, a intervenção sobre o espaço é um dos objetivos da ação humana e social pelo que o seu domínio é indispensável para quem quer manter a sua capacidade de atuação e domínio ou por quem o quer questionar" (Sanchez, 1991). “A longo prazo, as cidades não poderão desempenhar a sua função de motor de progresso social e crescimento económico se não conseguirmos manter o equilíbrio social no interior de cada uma e entre elas, preservando a diversidade cultural e fixando elevados padrões de qualidade para o planeamento urbanístico, a arquitetura e o ambiente.” (Carta de Leipzig) A morfologia e a topologia do espaço urbano ganham valor quantitativo mas também qualitativo na proporção da sua relação com o espaço público e em função da crescente qualidade ou caráter de proximidade à centralidade, em especial os espaços verdes para atividades de recreio e valorização paisagística. Autores já do século XIX e XX como Ebnezer Howard (em Cidades-jardim do futuro), Soria y Mata (em Cidade linear), Tony

Garnier (em Cidade industrial), Camilo Sitte (em Construção de cidades segundo princípios artísticos), contribuíram para a renovação dos conceitos de estrutura e imagem do espaço urbano. Reforçar a vitalidade do espaço público, significa revitalizar a dinâmica da cidade e da sociabilidade, dotando-o de propriedades de integração ao nível local dos moradores e/ou do bairro e/ou da cidade, o que lhe confere nível de influência e hierarquia de importância. Kevin Lynch (1910) na sua "Imagem da Cidade" revela bem a importância que a boa perceção da cidade tem para o bem-estar do seu utente (indivíduo), propondo um sistema de elementos. (…) a cidade não é só constituída pela forma que tem mas também pelo modo como é apreendida. Vassalo (2010) afirma que movimentos internacionalmente reconhecidos como o New Urbanism ou o Smart Grouth vêm reforçar o imperativo da sociodiversidade, da mistura funcional no espaço urbano, da acessibilidade ou mobilidade universal e suave, participação democrática e valores de cidadania, promovendo um planeamento que orienta, desenha, revitaliza e constrói áreas urbanas que tenham um forte sentido de comunidade e de identidade local. (…) Cidades Sustentáveis, sendo o desígnio de todos eles combinar a competitividade económica com a preservação do meio ambiente e a qualidade de vida dos seus habitantes e assim atingir a sustentabilidade urbana. Estes são alguns dos aspetos fundamentais a considerar na promoção do equilíbrio e coesão social nas cidades. A Dimensão Económica Harry Richardson (1978) afirma que a razão e desenvolvimento da cidade decorrem naturalmente da concentração espacial da população e que essa concentração espacial se deve acima de tudo a razões predominantemente económicas. ‘’A estrutura espacial da cidade decorre de dinâmicas económicas que se instalam e induzem no espaço urbano as suas dinâmicas físicas e sociais. A razão dos inputs extra solo/solo cai rapidamente com o aumento da distância, pelo que o factor de substituição é característica fundamental das condições de produção intra-metroplitanas, fomentando descontinuidades espaciais embora se mantenham os fluxos e se vão apresentando condicionantes à qualidade do espaço urbano, que poderão ser atenuadas num sistema urbano multicêntrico’’. Por isso recentemente as metrópoles têm sido reconhecidas como complexos multicêntricos ou conurbações com ligações funcionais e fluxos que representam próprias regiões ou gerando integração económica com a região onde se integram, contrapondo a excessiva concentração urbana pois as altas densidades provocam custos de congestionamento e estas deseconomias tornam-se constrangedoras do desenvolvimento das grandes cidades. Alguns especialistas (AAVV, 1995) propõem que para um correto desenvolvimento se devem utilizar métodos indiretos, fazendo o possível para que o mercado funcione. Os economistas estão convictos que a melhoria de eficiência no sistema será o melhor instrumento para reduzir a especulação. Em Espanha é consensual a afirmação de que o problema do preço e disponibilidade do solo, está mais na gestão que na normativa. A cidade multicêntrica parece ter vantagens com a maior difusão de locais de trabalho onde podem existir localizações descentralizadas com melhor acessibilidade fugindo ao congestionamento da área central principal. A qualidade do espaço (imagem formal e estética) e dos serviços disponíveis são também fatores a influir nas opções de localização, como a qualidade residencial medida pelas funções utilitárias e sociais de vizinhança à habitação, nomeadamente o abastecimento diário, a escola, os espaços livres de recreio, etc., ou seja, a habitação passa a ser considerada com as suas envolventes funcional e ambiental complementares.

Dimensão ecológica É sabido que o sistema tem uma capacidade de suporte recursos naturais e em reservas energéticas e uma capacidade de regeneração que uma vez ultrapassadas conduzem ao esgotamento de recursos. Não é o consumo de espaço que é preocupante mas sim o modo como se está a consumir espaço no atual processo de urbanização, pois para além de eliminar recursos de sustentabilidade, provoca custos antieconómicos. As questões de sustentabilidade e o equilíbrio do ecossistema devem então estar presentes nos aspetos relacionados com direitos e iniciativas de desenvolvimento territorial ou urbano, tendo em conta que "desenvolvimento sustentável apenas acontece quando o for expressamente planeado" (European Commission, 1996), ou seja, gestão urbana em função da sustentabilidade. O desenvolvimento que considere apenas os aspectos estritamente económico-financeiros, não é um desenvolvimento sustentável. Desenvolvimento económico, equilíbrio social e equilíbrio ambiental, são componentes necessários à estabilidade do conjunto. A Multifuncionalidade deve ser compreendida como central para a abordagem da estrutura ecológica (ou infrastrutura verde, como refere o Lanscape Institute) no planeamento do uso do solo, onde este excerce uma gama de funções tais como social, ambiental e económica que de outra forma não poderiam ser disponibilizados. O que sustenta as múltiplas funções que representam os ativos da estrutura ecológica é o conceito de ecossistema. A saúde e bem-estar dependem do intervalo de serviços prestados pelos ecossistemas e suas partes constituintes: água, solos, nutrientes e organismos. Estes serviços incluem: Habitat: necessário a todos os serviços do ecossistema (ex. abrigo para os animais, solo para os vegetais); Produção: alimentos, fibras, combustível; Regulação: qualidade do ar, controle climático, controle de erosão; Informação: benefício não material de pessoas, incluindo qualidades estéticas, representações identitárias e vivências recreativas. Na visão mais ampla de Rogers (2001) a cidade sustentável contempla, em síntese, sete facetas: cidade justa, na equidade e democracia; cidade bonita, na arte construída e na paisagem; cidade criativa, dotada de capital humano e atitude inovadora; cidade ecológica, na harmonia entre estruturas construídas e naturais e no controlo dos impactos e riscos ambientais; cidade fácil, facilitando a mobilidade e o acesso à informação e aos serviços, quer pessoal quer eletronicamente; cidade compacta e policêntrica, que integre a comunidade em bairros e maximize a proximidade e que respeite a ruralidade; cidade diversificada, com ampla diversidade de atividades compatíveis entre si, gerando vitalidade urbana e dinâmica socioeconómica. Identificação dos atributos e variáveis Feita a revisão aos conceitos da multifuncionalidade urbana e através de trabalho de síntese, segundo as dimensões social, económica e ecológica, chegámos aos seguintes atributos: (1) Dimensão social - abrigo, educação, saúde, cultura, lazer, apoio social; (2) Dimensão económica – trabalho, comércio e serviços, mobilidade e conectividade; (3) Dimensão ecológica – regulação, suporte. Quanto às variáveis de cada atributo do sistema urbano são determinadas, conforme se exemplifica na Figura 1, através dos elementos (espaços e sistemas funcionais) que consubstanciam as respetivas funcionalidades ou qualidades consideradas mais determinantes para a satisfação das necessidades e aspirações sociais e das contingências ecológicas e, assim, as que são críticas para a verificação do respetivo desempenho no procedimento de avaliação estratégica sistemática.

VARIÁVEIS - espaços com atribuições funcionais

DIMENSÃO SOCIAL

ATRIBUTOS

A Espaços de habitação comum

Abrigo

1

Educação

Equip. de ensino 2 básico - 1º ciclo (EB1)

Saúde

B Espaços de habitação diferenciada Equip. de ensino básico - 2º e 3º

C

D

Espaços de Espaços de habitação turística habitação social Euip. de ensino Equip. de ensino secundário (ESec) especial

ciclos (EB2,3) Equip. de serv iço Equip. de serv iço Equip. de serv iço de saúde ao nível de saúde 3 de saúde local municipal hospitalar

E

F

Espaços de residência geriátrica Equip. de ensino extracurricular

Figura 1 – Tabela de atributos e variáveis fundamentais do sistema urbano (excerto).(Fonte:os autores)

4 MODELAR A AVALIAÇÃO ESTRATÉGICA SISTEMÁTICA A gestão dos sistemas urbanos é uma área de hipercomplexidade em que são exponenciais os fatores e as interdependências dos problemas, exigindo instrumentos facilitadores de uma coordenada e eficaz gestão do território e do urbanismo. O processo de planeamento e gestão territorial deve ser orientado por metas de execução e regular reavaliação, face às dinâmicas entretanto ocorridas, do estado da situação e dos próprios objetivos anteriormente fixados. Exige, portanto, uma monitorização sistemática que permita uma análise estruturada em face das dinâmicas da complexidade multifuncional. “(…) a emergência de novas dinâmicas sociais, económicas e ambientais de âmbito metropolitano exige soluções inovadoras de intervenção pública, de coordenação de atores e de articulação de políticas” (Ferrão, 2012). Diversas abordagens metodológicas se podem colocar. Há os que defendem que o planeamento prospetivo já não á válido na atualidade face às aceleradas dinâmicas e mudanças de paradigma, defendendo o planeamento por oportunidade (Just –in-Time) face às tendências. Em contraste com aquela abordagem, temos a designada abordagem push/fordista relativa ao planeamento e gestão (Just-inCase). Neste caso é o planeamento de longo prazo que desempenha papel activo no processo. Enquanto JIT se baseia numa hierarquia mais horizontal que consiste numa forte iniciativa, cooperação e interação entre os agentes, trabalho em equipa e multifuncionalidade, o JIC significa uma estrutura hierárquica rígida, vertical, que exige a especialização e a segregação funcional dos agentes comandados, provocando, possivelmente, antagonismo ou concorrência entre eles. (Portugali et all., 2004) Bertalanffy (1975) constatou que muitos princípios e conclusões de alguns campos científicos têm validade para outras ciências, quando o objeto de estudo pode ser concebido a partir da visão sistêmica, sejam eles físicos, químicos, sociais, etc. Um sistema, ou “complexidade organizada”, pode ser definido como sendo um conjunto de elementos sob a existência de “fortes interações”. A teoria geral dos sistemas tem como objetivo estudar os elementos que compõem um sistema, assim como a interação entre eles, pois o estudo de cada um isoladamente não leva a uma conclusão exata do sistema em que esses elementos estão inseridos, já que as interações entre eles são fundamentais para o entendimento do sistema como um todo. Esta definição abarca um conjunto amplo de realidades. O corpo humano é um sistema, tal como o sistema solar, um ecossistema, ou uma organização. A gestão do território é uma área de hipercomplexidade em que são exponenciais os fatores e as interdependências dos problemas. “O futuro não está escrito, está por fazer” (Godet, 1996) pretendendo significar que, não sendo possível prever o futuro, na incerteza da exatidão do mesmo, pode e deve o homem antever (cenários) as dinâmicas das tendências

e descrever o desejável. Propõe, então, o exercício de prospetiva, onde não se encara o futuro como um prolongamento do passado, pois está sujeito a contingências e vontades, mas visualiza futuros possíveis, múltiplos, indeterminados, face ao grau de liberdade da ação humana. O planeamento consiste em conceber um futuro desejado bem como os meios reais para lá chegar ou seja, consiste em nos dotarmos de uma estratégia, um conjunto de regras de conduta que permitam atingir os objetivos da política. Temos assim que o planeamento estratégico (plano visão de desenvolvimento) fixa os objetivos que comprometem a longo prazo enquanto o planeamento operacional visa selecionar e aplicar, a curto prazo, os meios necessários para chegar a esses objetivos (plano de ação). A coordenada e eficaz gestão do território e do urbanismo é o principal fator que assegura a qualidade do espaço urbano. Por isso, o processo de planeamento tem de ser orientado por metas cuja execução é monitorizada com base em análise estrutural. A complexidade dos sistemas territoriais, por força da multiplicidade de domínios setoriais, da diversidade de estratégias de atores e de inúmeros fatores imponderáveis ou externalidades, exige uma sofisticação dos seus meios de governança e o reforço dos processos de planeamento e de gestão operativa. Essa complexidade e grandeza comportam a necessidade de pensar e agir, prontamente e a cada momento, a diferentes níveis, do mais estratégico ao mais operacional, e em diferentes âmbitos de atuação, desde a conceção ou programação das ações à sua execução, havendo ainda a acrescentar a necessidade de registar os resultados das ações para monitorização e avaliação. Os sistemas geográficos são, por natureza, problemas de complexidade organizada, que demasiadas vezes, foram inapropriadamente modelados como problemas de simplicidade (Física) ou de complexidade desorganizada (generalização estatística) (Jacobs, 1961). “A Teoria da Complexidade, demonstra que mesmo sendo imprevisível, existe uma ordem ou uma organização intrínseca dentro dos comportamentos aparentemente caóticos...” (Lamb, 2006, p.16). Um sistema complexo é pois, qualquer um que envolva determinado número de elementos, organizados em estruturas que podem existir em diversas escalas. Estes sistemas passam por processos de transformação que não são passíveis de ser descritos por uma única regra, ou seja, não podem ser reduzidos a um único nível de explanação. Segundo Batty e Torrens (2005) podemos encarar um sistema complexo como uma entidade, coerente de uma forma reconhecida mas cujos elementos, interações e dinâmicas, geram estruturas e admitem o elemento de surpresa e a novidade, o qual não pode ser definido a priori. (Tenedório, 2011) Por outro lado é fundamental a participação dos destinatários do planeamento e gestão, não só para contribuírem para as decisões como para se contar com a sua total adesão num processo de desenvolvimento que foi pensado com a sua ajuda. Definida a estratégia há que criar os instrumentos que por um lado concebem a estrutura e a forma urbana com vista aos objetivos, e por outro são portadores dos mecanismos operativos que com eficácia vão construindo o “edifício” e atingindo gradualmente os objetivos. Porém, assistimos ainda a intervenções desarticuladas, sem fio condutor, ao sabor de pressões conjunturais do mercado ou iniciativa privada. Quanto maior a dependência desta, maior a desarticulação e a inexistência de articulação ou coordenação leva a ausência de sinergias, resultando em desperdício de recursos, quer materiais, quer de tempo gasto e de tempo de atraso. De acordo com as teorias do planeamento estratégico, este deve processar-se a três níveis fundamentais: o estratégico, o tático e o operativo. (1) O nível estratégico procede-se a uma escala superior e tem por alcance a definição do modelo territorial e à visão de desenvolvimento desejado; (2) O nível tático procede-se a uma escala intercalar e tem por

alcance a definição do modelo de estrutura urbana traduzido nos diversos subsistemas setoriais do sistema urbano; (3) Por fim, o nível operativo tem por alcance a conceção das soluções e a definição dos métodos e mecanismos da execução material e, aquilo que nos importa aqui relevar, o registo da informação (dados quantitativos e qualitativos) relativa quer à execução quer ao estado de conservação do meio ambiente e das inter-relações dinâmicas entre os elementos do sistema físico e entre esses elementos e o indivíduo e a sociedade. Verificamos então que se o planeamento estratégico se procede a diferentes níveis, então haverá uma lógica vertical de articulação entre níveis escalares de planeamento, as quais, em nosso entender, se dividem em três âmbitos procedimentais de planeamento e gestão: (1) O da definição da visão e objetivos desse os mais gerais aos mais específicos; (2) O da definição de modelos, metodologias e mecanismos de liderança para a ação e de execução material, desde o modelo de gestão ao nível estratégico aos mecanismos e critérios de execução urbanística; (3) Finalmente o procedimento de avaliação e observatório, que é o que nos importa aqui, com vista a avaliar ou diagnosticar o estado da situação, e recomendar a revisão do planeamento, gestão e ação. Chagados aqui, dispomos do elenco de atributos funcionais do sistema urbano e das respetivas variáveis. Todavia, ao ensaiar a definição de indicadores tendo em conta a avaliação do desempenho na ótica dos efeitos sobre os destinatários, designadamente em termos de harmonia e coesão social e de nível de esforço e justa repartição no suporte da carga em termos económicos, revelou-se que, na maioria dos casos, a avaliação simples dos atributos resultava fragmentada e não integradora das interdependências e dos efeitos na perspetiva da garantia do equilíbrio duradouro dos equilíbrios dinâmicos do sistema. Concluiu-se, então, pela necessidade de essa avaliação ser efetuada segundo três princípios (“filtros”): equidade social com vista a assegurar objetivos de harmonia e coesão social; a sustentabilidade económica com vista a assegurar os objetivos e políticas sobre as dinâmicas de procura e oferta de base territorial; sustentabilidade ecológica com vista a assegurar os imperativos de regulação das interdependências críticas entre os elementos do sistema e entre esses e os destinatários, enquanto ecossistema urbano. MULTIFUNCIONALIDADE DO SISTEMA URBANO

Abrigo Educação Saúde

Dimensão Social

Cultura

CENTRADA NAS PESSOAS E NA SOCIEDADE segundo princípios de

Lazer Apoio scial EQUIDADE SOCIAL

Trabalho Comércio e serviços

Dimensão Económica

Mobilidade e conectividade Regulação ambiental

Dimensão Ecológica

SUSTENTABILIDADE SUSTENTABILIDADE ECONÓMICA ECOLÓGICA

Suporte

Figura 2 – Diagrama síntese da Multifuncionalidade do Meio Urbano Sustentável. (Fonte: os autores)

A Figura 2 procura ilustrar a síntese das funções fundamentais que atribuímos ao meio urbano sustentável, convergindo numa multifuncionalidade que deve ser observada à luz dos três princípios fundamentais de equidade social, sustentabilidade económica e sustentabilidade ecológica como desígnios para a avaliação estratégica sistemática.

A última etapa fundamental na construção do modelo de avaliação estratégica é a respeitante à definição dos indicadores para cada uma das variáveis em cada atributo, formulando o seu racional e respetivos critérios de medição e de evolução desejável. Esse trabalho ainda decorre, em cuja revisão de literatura consultámos, entre outros, a lista de indicadores propostos pelo ESPON (2011) para efeitos de avaliação face às políticas europeias para a coesão territorial, baseados em cinco facetas principais: Crescimento inteligente numa Europa competitiva e policêntrica; Desenvolvimento equilibrado e o acesso equitativo aos serviços; Condições de desenvolvimento local e as especificidades geográficas; Dimensão ambiental e desenvolvimento sustentável; Governança, coordenação de políticas e impactos territoriais. Vamos constatando que o modelo converge com as orientações de política, apontadas. VARIÁVEIS (*)

ATRIBUTOS

A B C D E

DIMENSÃO SOCIAL

x Abrigo

Capac idade de alojamento turístic o

x x x

Educação

INDICADORES - descritor racional Taxa de populaç ão a residir em espaç os de habitaç ão: c omum; diferenc iada

x

1

F

x

Taxa de populaç ão c arenc iada a dispor de: habitaç ão soc ial; residênc ia geriátric a Taxa de oc upaç ão na rede esc olar públic a em: EB1; EB2,3

x

2 x

x

x

Taxa da populaç ão em idade esc olar dispondo de rede esc olar na área de residênc ia: em ES; em ensino espec ial; em atividades extrac urric ulares

Tendência desejada

Fonte

a) PLHab. a) CEconomica a) PLHab. b) CEduc. a) CEduc.

Figura 3 – Tabela de indicadores e seus descritores racionais (ex. excerto dos indicadores de equidade social). (Fonte: os autores)

Estas são as bases para a construção de um modelo de dados para um sistema de avaliação estratégica sistemática que, para além da definição de indicadores e respetivos critérios de medição para avaliação de desempenho funcional em cada atributo, nos indica os necessários instrumentos de planeamento e gestão setoriais (Figura 3, na coluna: Fonte)que tratarão especificamente de cada subsistema urbano e constituirão a fonte dos dados concretos e atualizados. 5 CONCLUSÕES Para o que serve o meio urbano? O meio urbano consiste na adaptação do contexto territorial às necessidades humanas vistas em termos individuais e de sociedade. O Homem (conjunto de indivíduos humanos) revelou a necessidade de se organizar em sociedade, exatamente porque é em sociedade que encontra resposta às suas necessidades, individuais, primeiro, em grupo depois, num encadeamento que se vai tornando mais complexo à medida que a sociedade e o conhecimento se desenvolvem. As necessidades constituem-se assim num complexo de exigências funcionais do meio urbano em que a sociedade vive - a cidade. A cidade tem então de comportar uma multiplicidade de funções urbanas: multifuncionalidade do sistema urbano, as quais se estruturam, em função da natureza funcional dos atributos dentro do complexo multifuncional, designadamente: aquilo que o indivíduo recebe enquanto ser social, em três dimensões fundamentais - dimensão social; as iniciativas e dinâmicas que se promovem na procura e oferta daquilo que ele necessita dimensão económica e, finalmente, aquilo que não é resposta a uma necessidade direta do indivíduo enquanto ser social mas uma necessidade de sustentação do sistema físico ou meio como suporte vital quer do indivíduo quer do sistema social: dimensão ecológica.

Porque se diz que o meio urbano deve ser sustentável? O meio urbano é um sistema em permanente desenvolvimento e, como em qualquer sistema dinâmico, as suas forças e fraquezas intrínsecas que gerarão processos degenerativos que, se não forem oportunamente detetados e corrigidos, tenderão a fazer instalar-se desarmonias ou desequilíbrios que conduzem a anomalias. Se pretendemos que o meio urbano seja sustentável, teremos de assegurar que ele se comporta á semelhança de um ecossistema biofísico em estado de equilíbrio ou seja, verificar se os processos e dinâmicas intrínsecas (interações funcionais) tendentes ao desenvolvimento e equilíbrio desejados (visão estratégica) e agir corretivamente logo que tal não se verifique. Já vimos que o sistema urbano se estrutura segundo três eixos fundamentais: social, económico e ecológico e se desenvolve por ação do homem, agindo cada indivíduo e cada grupo social segundo uma estratégia determinada em função de visões e interesses diferenciados. Teremos então de assegurar que o desenvolvimento do sistema urbano ocorre de acordo com princípios que promovam, duradouramente, os desejados equilíbrios. A síntese dos conceitos e teorias na atualidade leva-nos a concluir que a equidade social é o primeiro dos princípios indispensáveis na gestão da cidade para sustentar duradouramente a harmonia e coesão social. Para que a equidade social seja uma realidade permanente e razoavelmente suportada por todos, haverá que assegurar o que designamos de sustentabilidade económica. Finalmente, é certo que o sistema urbano é suportado por recursos naturais que devem ser tratados antes e após a sua utilização e o consumo ou conservação dos mesmos deve obedecer a uma regulação segundo o princípio geral de sustentabilidade ecológica. Como se pode verificar o desempenho do meio urbano sustentável? Concluímos que o sistema urbano tem um conjunto de atributos fundamentais que se estruturam, essencialmente, em três dimensões: na Dimensão Social – o abrigo, a educação, a saúde, a cultura, o lazer, o apoio social; Dimensão económica – o trabalho, o comércio e serviços, a mobilidade e conectividade; Dimensão ecológica – a regulação, o suporte. Esses atributos exercem-se através de elementos (espaços, equipamentos, infraestruturas, individualizadamente ou em rede), de qualidades ambientais (conforto, segurança) e de representações sociais (cultura, identidade local) que constituem variáveis que importa traduzir em indicadores de medição para uma avaliação permanente e integrando a interatividade global do conjunto dos atributos e por conseguinte de todo o sistema de indicadores, interagindo esta avaliação, por sua vez com os processo de formulação e decisão dos objetivos estratégicos (visão) e os instrumentos de política e de projeto de desenvolvimento urbano (planos ou programas). É a isto que denominamos de avaliação estratégica sistemática, como metodologia de governação eficiente do sistema urbano. Complementarmente, através da natureza dos indicadores, determinam-se os instrumentos de planeamento e gestão setoriais de escala local que constituem sede de monitorização específica detalhada e fonte de informação para a avaliação estratégica de escala superior. REFERÊNCIAS AAVV (1995) Normas Urbanísticas, Vol., DGOTDU, Lisboa. Bertalanffy, V. (1975) Teoria Geral dos Sistemas, Vozes, Petrópolis. Comissão Europeia (1996) "Princípios de gestão Urbana” - Cidades Europeias Sustentáveis, grupo de peritos sobre o ambiente urbano, Comissão Europeia, Direcção-Geral XI, Bruxelas, Março 1996.

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