AUTARQUIAS LOCAIS EM ANGOLA: MECANISMOS DE FINANCIAMENTO DA SAÚDE

UNIVERSIDADE AGOSTINHO NETO FACULDADE DE DIREITO CENTRO DE PESQUISA EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GOVERNAÇÃO LOCAL CURSO: POLITICAS PUBLICAS, GOVERNAÇÃO E DESENVOLVIMENTO LOCAL

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E FINANÇAS PÚBLICAS/LOCAIS

AUTARQUIAS LOCAIS EM ANGOLA: MECANISMOS DE FINANCIAMENTO DA SAÚDE.

WALDANO HELER NATXARI WANGA.

UÍGE/2015

ÍNDICE CONSIDERAÇÕES INICIAIS ................................................................................................... 2 I. A ADMINISTRAÇÃO LOCAL ................................................................................................. 3 1.1.

A ADMINISTRAÇÃO LOCAL DO ESTADO ............................................................... 3

1.2. A ADMINISTRAÇÃO LOCAL AUTÓNOMA................................................................... 3 1.2.1. AS AUTARQUIAS LOCAIS. .......................................................................................... 3 1.2.2. PRINCÍPIOS ESTRUTURANTES DO PODER LOCAL AUTÁRQUICO. ............... 5 II. O PROCESSO DE DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA E DA REFORMA DO SISTEMA DE SAÚDE EM ANGOLA. ..................................................................................................................................... 8 2.1.

SERVIÇOS MUNICIPALIZADOS DE SAÚDE. ........................................................ 11

2.2.

FINANCIAMENTO DA SAÚDE. ................................................................................. 13

2.2.1. MECANISMOS DE FINANCIAMENTO DA SAÚDE NAS AUTARQUIAS LOCAIS EM ANGOLA. ............................................................................................................ 15 CONCLUSÕES ......................................................................................................................... 20 BIBLIOGRAFIA ......................................................................................................................... 22

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CONSIDERAÇÕES INICIAIS Organicamente, o Ministério da Saúde rege-se por um sistema com três níveis hierarquizados de administração sanitária: os níveis Centrais, Provincial e Municipal. O nível municipal integra as Repartições Municipais de Saúde que são parte integrante da Administração Municipal, dependem metodologicamente do Ministério da Saúde, através da Direcção Provincial de Saúde, em articulação com os outros organismos intrassectoriais e intersectoriais. Desde a independência até 1992, por razões históricas, Angola instaurou um Sistema Nacional de Saúde, baseado nos princípios da universalidade através da gratuidade dos Cuidados Primários de Saúde. Com a aprovação da Lei de Bases do Sistema Nacional de Saúde. Lei 21B/92, o estado Angolano deixa de ter a exclusividade na prestação dos serviços de saúde e permite a iniciativa privada em saúde e a comparticipação financeira dos utentes nos custos de Saúde. E a Estratégia Angola 2025, afirma que “a prestação dos cuidados primários de Saúde deve ser, pelo menos até 2015, gratuita para os pobres e grupos vulneráveis, e sujeita a taxas moderadas para os segmentos da população com recursos”; O financiamento público constitui-se um tema desafiador no interior da gestão das políticas públicas diante das novas configurações em que se coloca o Estado angolano. É por meio do financiamento que as políticas públicas se materializam institucionalmente, sem financiamento não há efetivação das políticas públicas. Os recursos públicos são alocados em fundos específicos, que possuem uma legislação aplicada e exigências em sua operacionalização, bem como, retratam, enquanto unidade orçamentária, o caráter dado pela gestão pública à efetivação de direitos. No âmbito do direito administrativo, a nossa abordagem baseou-se na análise das normas constantes da Constituição da Republica de Angola e no Plano Nacional de Desenvolvimentos Sanitário 2012-2025, respeitantes ao financiamento da Saúde. As autarquias locais estão previstas na Constituição de 2010 e a sua institucionalização tem sido, actualmente, objecto de uma abordagem quase generalizada, quer de partidos políticos, quer de organizações da sociedade civil, e mesmo do Executivo, que não nega a sua importância e também vem captando o interesse generalizado da imprensa.

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I.

A ADMINISTRAÇÃO LOCAL 1.1. A ADMINISTRAÇÃO LOCAL DO ESTADO O conceito da Administração local do Estado, se coloca entre os vários sentidos de Administração e neste sentido enquadra-se na administração pública em sentido orgânico, “como conjunto de pessoas colectivas que exercem a título principal” 1. As características típicas da Administração local do Estado, são as que se atribuem à administração pública em sentido orgânico e podem reconduzirse ao plano orgânico - pessoal e ao plano orgânico institucional2. Do ponto de vista orgânico–institucional, a Administração local do Estado pode caracterizar– se pela sua heterogeneidade, pluralidade e interdependência. Essa característica decorre do facto de a Administração local do Estado também abranger pessoas colectivas de direito privado, devido ao fenómeno de crescente privatização do exercício da actividade administrativa na busca da satisfação das necessidades dos cidadãos. A interdependência está no facto de os entes administrativos não actuarem em abstracto uns dos outros, mas sim com a existência da faculdade de intervenção de uns sobre outros, traduzindo–se relações de supra e infra– ordenação na prossecução do interesse público. Outra característica é a do facto da Administração local do Estado também ser activa. Os seus órgãos encontram–se juridicamente adstritos a prosseguirem o interesse público por sua própria iniciativa. 1.2. A ADMINISTRAÇÃO LOCAL AUTÓNOMA 1.2.1. AS AUTARQUIAS LOCAIS. Etimologicamente, a expressão Autarquia (do Grego, autarkheia), significa bastar-se a si mesmo, ser autónomo. Porém, sua significação vária de acordo com o campo científico em que é aplicado. Assim, em economia, autarquia implica a qualidade de ser auto-suficiente; em Filosofia, o poder de bastar-se a si mesmo3. Conforme escreve Belarmino Jelembi4, as “Autarquias são em última análise um instrumento de governação que permite tornar as decisões mais próximas dos cidadãos, dando a estes maior influência sobre elas. ” Logo, elas, não são um fim em si mesmo.

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DE SOUSA, MARCELO REBELO E DE MATOS, ANDRÉ S.; Direito Administraivo Geral, TOMO I 3ª Edição, Com base na mesma teoria, pág. 49 à 51 3 PEDRO, Albano.«Autarquias Locais em Angola» in Semanário Angolense, em 17.02.2012. 4 JELEMBI, Belarmino «Poder Local na Constituição da República de Angola» In Conferência Nacional sobre a Institucionalização do poder local em Angola, Luanda, 2013. p. 05. 2

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As autarquias locais, segundo conceito constitucional “são pessoas colectivas territoriais correspondentes ao conjunto de residentes de certas circunscrições do território nacional e que asseguram a prossecução de interesses específicos resultantes da vizinhança, mediante órgãos representativos das respectivas populações”( CRA, 2010: artigo 217.º, n.º 1). Nos termos do artigo 218º a Constituição da República de Angola admite duas categorias para além das que se organizam nos municípios segundo a qual, “podem ser constituídas autarquias de nível supra–municipal” e, “de acordo com as condições específicas, outros escalões infra–municipais da organização territorial da administração local autónoma”. É uma forma constitucionalmente prevista, dando a possibilidade de criação de outras. Ainda não existe a lei sobre as autarquias. Contudo, a Constituição ao prescrever significa que a lei ordinária poderá estabelecer, de acordo com as suas condições específicas, outras formas de organização territorial autárquica. Assim, ao abrigo desta norma, a lei poderá atribuir natureza autárquica os municípios. Tendo como base este conceito, várias questões se colocam em torno da concretização das autarquias, como por exemplo, a existência ou não de condições para a sua implementação, a necessidade de formação de recursos humanos, organização territorial que passaria pela definição das fronteiras das autarquias e um registo eleitoral próprio, o que requer bastante tempo, pela sua complexidade, pois o processo não se resume apenas à convocação de eleições. Por outro lado, os partidos da oposição afirmam haver falta de vontade política para implementar as autarquias por parte do Executivo, continuando a desenvolver a administração do território através de um sistema de governação centralizado5. A consolidação desse princípio pressupõe a organização de serviços em moldes que permitam aos municípios dar resposta aos desafios, de forma eficaz e eficiente às solicitações decorrentes das suas novas atribuições: a) Recursos humanos capacitados; b) Recursos materiais e financeiros e; c) Capacidade de Gestão Urbana. A institucionalização das autarquias não é por si só, a garantia da melhoria da qualidade de vida dos cidadãos. Por outra, para José Melo Alexandrino, autarquia local é uma forma específica de organização territorial, na qual uma comunidade de residentes numa circunscrição territorial juridicamente delimitada dentro do território do Estado prossegue interesses locais, através do exercício de poderes públicos autónomos6. 5

ADRA-Nota de Imprensa In Conferência Regional sobre Descentralização e Autarquias Locais. Benguela, 2014. ALEXANDRINO, José de Melo. O poder local na Constituição de Angola: os Princípios Fundamentais in Apontamentos das sessões, In Curso de Pós-Graduação em Políticas Públicas e Governação Local. 6

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As autarquias locais apresentam características que lhes são próprias e são um conjunto de caracteres distintivos que permitem uma fácil diferenciação, não só no composto com as demais pessoas colectivas territoriais e as pessoas colectivas públicas autónomas que lhes estão mais próximas, como relativamente à um conjunto de entes afins7. 1.2.2. PRINCÍPIOS ESTRUTURANTES DO PODER LOCAL AUTÁRQUICO. Tanto a Lei Constitucional de 1992, como a Constituição de 2010 estabeleceram o princípio da Descentralização Administrativa e a perspectiva da criação das Autarquias Locais em Angola. Vários estudiosos, académicos e entidades nacionais e internacionais escreveram centenas de obras sobre a abordagem das autarquias, todavia, como já fizemos referência anteriormente, não procuramos uma abordagem meramente jurídica, mas uma compreensão operativa da expressão autarquia. Neste contexto, existem seis princípios8 consagrados na Constituição da República de Angola, nomeadamente:

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I.

Princípio do Estado de Direito Democrático: segundo José Melo Alexandrino, este princípio é a “matriz do ordenamento local, dado ao seu carácter primário determinante e compreensivo” (artigo 2.º CRA). Por outro lado, para Gomes Canotilho, a ideia de Estado de Direito está associada à ideia de descentralização administrativa, assegurando uma separação territorial de poderes e contribuindo para uma maior participação democrática no exercício do poder.

II.

Princípio da Autonomia Local: segundo o artigo 214.º n.º1 da CRA, “a organização democrática do Estado a nível local estrutura-se com base no princípio da descentralização político-administrativa, que compreende a existência de formas organizativas do poder local, nos termos da presente Constituição”. Significa que a luta pela autonomia local é a luta por esferas de poder perante o Estado, que compreende o direito e a capacidade efectiva das autarquias locais gerirem e regulamentarem sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas populações, os assuntos públicos locais, isso através de poderes normativos próprios e decisão de não subordinação ou independência, mediante controlo objectivo de mera tutela de legalidade, bem como a disponibilidade de meios financeiros.

III.

Princípio da Participação: para Freitas do Amaral, este significa que os cidadãos não devem intervir na vida da Administração apenas através da eleição dos respectivos órgãos, ficando alheios a todo o

ALEXANDRINO, José de Melo; Tratado de Direito Administrativo Especial – Editora Almedina; Vol. IV – 2010, pág. 111

BRANCA, Rosa. Módulo: Poder Local e Autarquias na Constituição da República de Angola. In Centro de Pesquisa em Políticas Pública e Governação Local da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto. Luanda, Angola.

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funcionamento do aparelho e só podendo pronunciar-se de novo quando voltar a haver eleições para a escolha dos dirigentes, antes devem ser chamados a intervir no próprio funcionamento quotidiano da Administração Pública e, nomeadamente na tomada de decisões administrativas. Por outras palavras, estamos a dizer que não basta apenas a participação do cidadão ao acto eleitoral; a sua inclusão em todos os momentos do processo de governação é necessária. IV.

Princípio da Descentralização Administrativa: conforme o artigo 213.º da CRA, o Estado na sua organização administrativa deve respeitar o princípio da descentralização político-administrativa; assim a Constituição exige a institucionalização das autarquias locais, como forma de organização política e administrativa do Estado. Este princípio implica que, devem existir outros entes (entidades) públicos que além do Estado, prossigam o interesse público. Dá lugar à existência de outras pessoas colectivas públicas distintas do Estado (Autarquias locais) com a finalidade de satisfazerem interesses públicos (específicos das comunidades locais).

V.

Princípio da Desconcentração Administrativa: Este princípio diz que na estruturação dos órgãos de uma pessoa colectiva pública, deve existir uma repartição de competências entre superiores hierárquicos e subalternos. Ou seja, a Administração é desconcentrada quando, aos órgãos inferiores (subalternos) são conferidos poderes decisórios. Como por exemplo, os governos provincias e as administrações municipais.

VI.

Princípio da subsidiariedade: Este princípio orienta que os interesses da colectividade devam ser seguidos pelos entes públicos que estejam mais bem posicionados para o efeito; Este princípio permite distinguir entre o interesse nacional e o interesse local ou se quisermos, permite identificar o órgão que melhor poderá solucionar determinado problema.

As principais alterações introduzidas pela Constituição de 2010, relativamente ao texto da Lei Constitucional, apontam para um salto qualitativo. Nesse plano sobressaem aspectos de ordem sitemática. Caracterizando o poder local como caso “suis généris”, pois a Administração autónoma aparece separado da Organização do poder do Estado ( Título IV) e da Administração Pública (Título V). Nesse sentido a Constituição da República de Angola é, talvez, das Constituições conhecidas; aquela que mais valoriza o princípio da autonomia local, cujo conceito, contudo e garantias são objecto de tratamento especial e de uma definição expressa (artigos 214º, 215º, 216º, 217º , 218 e 219º).

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Essa transição vai obedecer ao princípio do gradualismo em vários planos de criação de autarquias por estádios, na República de Angola, que podem ser subdivididos em: 1º) A criação do quadro básico legal; 2º) A programação institucional de indicação de localidades e decisão sobre a divisão administrativa; 3º) Poder-se-á criar as autarquias por fases começando pelas zonas de maior densidade populacional e de desenvolvimento sócio económico. Nos termos da Constituição, o Estado reconhece como invioláveis os direitos fundamentais das pessoas, a criação das condições políticas, económicas, sociais e culturais (artigo 56º da Constituição da República de Angola) pelo que a instituição das autarquias, não sendo em todas as localidades ao mesmo tempo, as formas de gradualismo serão a via de transitoriedade progressiva dos órgãos da Administração local do Estado às autarquias. Essa acção obedecerá ao princípio da transitoriedade, isto é, a transferência gradual do poder central ao poder local. A Constituição admite duas possibilidades de estabelecimento de autarquias, para além das que podem ser nos municípios: a) Constituição da Autarquia ao nível supra-municipal, onde a Constituição reconhece explicitamente a existência de autarquia de grau superior ao município. O entendimento doutrinal a esse nível é de que aí onde as condições culturais, históricas e o grau de desenvolvimento são tidas em conta se congregue dois ou mais municípios numa só autarquia; b) O estabelecimento de autarquias locais infra-municipais, se entende no sentido de que ao invés de serem só as que se limitam numa determinada circunscrição territorial, se estende para uma ou outras abaixo da circunscrição de um município. Significa a reflexão, no plano das formas infra-municipais, de uma organização territorial onde, precisamente ao nível de comunas, pode vir a ter a fusão ou incorporação de uma área à outra para se constituir uma só autarquia, isto é, uma só Assembleia, um só órgão executivo (que poderá vir a designar – se Câmara, como em Portugal ou como em Cabo – Verde), e um Presidente com tarefas e atribuições dos respectivos bens materiais e financeiros9. A Constituição da República de Angola prevê nas suas normas ou regras, a introdução do gradualismo na formação das autarquias, e varias personalidades políticas e partidos políticos defendem a necessidade do processo de descentralização e desconcentração ser guiado pelo princípio de gradualismo. No entanto, o princípio do gradualismo, previsto no artigo 242.º da CRA, funciona como critério orientador do processo de institucionalização das autarquias locais, pois, é o princípio pelo qual “os órgãos competentes do 9

DO NASCIMENTO, Manuel Carlos, Administração Pública e Finanças Públicas/Locais, In apontamentos Curso de Mestrado em Políticas Públicas e Governação Local, 2015, Uíge, 28 -30 de Setembro;

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Estado determinam por lei a oportunidade da criação das autarquias locais, o alargamento gradual das suas atribuições, o doseamento da tutela de mérito e a transitoriedade entre a administração local do Estado e as autarquias locais (vide artigo 242.º da CRA)”. Este pressuposto constitucional significa que as autarquias devem ser instauradas gradualmente à medida que forem sendo criadas condições técnicas, metodológicas e recursos humanos e financeiros necessários para a implantação das autarquias locais, ou seja, o processo de institucionalização das autarquias locais não deve ser feito de uma só vez, mas sim faseadamente. Autores como José Melo Alexandrino defendem a sua instauração simultânea independentemente de haver ou não condições para sua instauração, ou seja, a inexistência de condições é o argumento maior para sua instauração e nem há necessidade de esperar-se pela consolidação do poder central10. Para Belarmino Jelembi, as interpretações sobre este pressuposto constitucional pode suscitar uma diversidade de interpretações; alguns defendem a realização de eleições autárquicas de forma faseada, ou seja, primeiro nuns municípios e outros proponham realizar eleições ao mesmo tempo, mas fasear as atribuições e as competências11. Uma outra análise sublinha que, neste princípio, deve-se ponderar diversos aspectos, por exemplo: as infra-estruturas a serem transferidas, o pessoal capacitado a ser transferido ou admitido, a elaboração das próprias normas inerentes à organização e funcionamento da autarquia, a lei das finanças locais, a lei de relacionamento entre o autarca e o representante do Estado e entre estes e o poder tradicional, as questões demográficas, económicas, entre outras.

II.

O PROCESSO DE DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA E DA REFORMA DO SISTEMA DE SAÚDE EM ANGOLA.

A Desconcentração Administrativa é um conceito que implica a repartição de poderes, competências e funções, entre os órgãos, funcionários e agentes administrativos. Significa que é subjacente à ideia de hierarquia e a repartição de poderes entre os vários escalões geográficos, do topo à base da hierarquia administrativa. Como por exemplo : Os Governos Provinciais, Administrações

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ALEXANDRINO, José de Melo. «O poder local na Constituição de Angola: os Princípios Fundamentais» in Apontamentos das sessões, In Curso de Pós-Graduação em Políticas Públicas e Governação Local. 11

JELEMBI, Belarmino. «Poder Local na Constittuição da República de Angola» In Conferência Nacional sobre a Institucionalização do poder local em Angola, Luanda, 2013. p. 05.

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Municipais, Direcções Provinciais são órgãos desconcentrados do Governo Central. A Descentralização Administrativa refere-se ao modelo de organização administrativa em que o Estado não é o único ente a prosseguir o interesse público e implica a transferência de tarefas, fins, atribuições do Estado para outros entes públicos. Repare que, aqui estamos a falar precisamente das Autarquias locais. Por outra, é um processo político através do qual se transferem competências e poderes de decisão próprias das entidades territorialmente delimitadas (locais). Para Rosa Branca, o modelo de descentralização administrativa implica que os serviços descentralizados deverão ser autónomos, todavia com um controle (direção; superintendência e tutela) do Estado,12. O processo de descentralização não se refere somente à descentralização administrativa, e que existem outros diferentes tipos de descentralização. O processo de descentralização é determinado pelo contexto histórico, social e político de cada país. Neste sentido, existem outros tipos de descentralização como: a Descentralização Sectorial (refere-se a delegação de funções e algumas competências a entidades administrativas hierarquicamente inferiores); a Descentralização Financeira (atribuição de recursos e autonomia financeira a entidades administrativas hierarquicamente inferiores); e Descentralização Democrática (designa-se a devolução de poderes decisórios, administrativos, financeiros e patrimoniais a pessoas)13. O processo de descentralização da governação local em Angola tem sido resultado de vários debates a vários níveis, principalmente a partir das reformas políticas e económicas iniciadas em 1990 com a introdução do sistema de democracia multipartidária. Nesta altura, à luz da revisão constitucional de 1992, foram estabelecidos na referida Constituição os princípios da desconcentração e da descentralização através do estabelecimento de autoridades locais eleitas ao nível local (Autarquias Locais, Art. 145-7 da Constituição de 1992). As Assembleias Populares Provinciais foram então substituídas pela Assembleia Nacional. Também foi nesta altura que o Governo aprovou a lei das associações (Lei 14/91) que concede abertura do espaço público à participação dos cidadãos através de associações.

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BRANCA, Rosa. Modolo: Poder Local e Autarquias na Constituição da República de Angola In Centro de Pesquisa em Políticas Públicas e Governação Local da Universidade Agostinho Neto. 13 FAURÉ, Yves-A, RODRIGES, Cristina Udelsmam.“Descentralização e desenvolvimento local em Angola e Moçambique: processos, terrenos e atores”, 2011, apud Forum de Mulheres Jornalistas para a Igualdade de Género. Descentralização e Autarquias em Angola, um manual para Jornalistas. p. 21.

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Em 1999, foi promulgado o Decreto-lei 17/99 de 29 de Outubro de 1999, sobre a Organização dos Governos Provinciais e Administrações Municipais e Comunais. A implementação deste diploma legal permitiu conferir aos governos provinciais e administrações municipais, uma maior autonomia na execução dos programas públicos. A partir de 2001, foi introduzido o Plano Estratégico Nacional de Desconcentração e Descentralização Administrativa. Essencialmente, o plano prevê um processo gradual de descentralização, isto é, através do princípio do ‘Gradualismo’, de transferir funções tradicionais do governo central para a administração local, que primeiro deve passar pela desconcentração até culminar na criação de autarquias locais autónomas14. Foi a partir deste marco legal que surgiram várias iniciativas de participação cidadã na governação local, principalmente através da implementação directa de projectos de apoio ao reforço da capacidade organizacional das comunidades pelas ONG nacionais e estrangeiras suportadas por agências internacionais como a União Europeia, o Banco Mundial e o PNUD. Em Janeiro de 2007 aprova-se o Decreto-Lei 02/07 que reforça o processo de descentralização de Angola ao estabelecer três novos elementos fundamentais, nomeadamente: 1) Cria a base legal que permite que os municípios se convertam em unidades orçamentadas; 2) Introduz estruturas para a planificação provincial, municipal e comunal com a participação dos cidadãos através da constituição obrigatória dos Conselhos de Auscultação e Concertação Social (CACS); e 3) Esclarece as competências e atribuições dos Governos Provinciais e as Administrações Municipais e Comunais. Com a promulgação da nova Constituição da República de Angola, em Fevereiro de 2010, introduziu-se um capítulo denominado “poder local”, onde se determina a existência de órgãos autónomos de poder local e, em particular, se estabelece a possibilidade de criação de autarquias locais, organizadas nos municípios. A constituição mantém o princípio do gradualismo e abre espaço para a existência de autarquias supra e inframunicipais (Art. 218 da Constituição de 2010, pontos 1,2 e 3). Afirma ainda o papel das instituições do poder tradicional e reconhece os Conselhos de Auscultação e Concertação Social (CACS), incluindo outras formas de organização dos cidadãos (Art. 213, 2). A Constituição determina que a organização e funcionamento das autarquias locais, assim como a competência dos seus órgãos, sejam 14

SANTOS, Belisário. Breve história do processo de desconcentração, descentralização e governação local em Angola. p. 05.

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regulados pela lei em harmonia com o princípio de descentralização administrativa. A que se entender que institucionalização das autarquias não é por si só, a garantia da melhoria da qualidade de vida dos cidadãos. Por outra, para José Melo Alexandrino, autarquia local é uma forma específica de organização territorial, na qual uma comunidade de residentes numa circunscrição territorial juridicamente delimitada dentro do território do Estado prossegue interesses locais, através do exercício de poderes públicos autónomos15. Após a aprovação da Constituição de 2010 foi aprovada a Lei 17/10 de 29 de Julho sobre a Organização e Funcionamento dos órgãos da Administração Local do Estado, que define os Conselhos de Auscultação e Concertação Social (CACS) como sendo “órgãos de apoio consultivo do titular do poder local, na apreciação e tomada de medidas de natureza política, económica e social do respectivo território” (art. 54º da Lei 2/07e art. 57º da Lei 17/10)16. ”. De acordo com a Lei Constitucional, as autarquias locais devem ter órgãos representativos eleitos. Em 2008, é então aprovado o FUGEM através do qual se atribuiu uma verba de $5 milhões USD aos 68 municípios piloto e estabelece um contrato programa entre o Governo Central e os referidos Municípios17. 2.1.

SERVIÇOS MUNICIPALIZADOS DE SAÚDE.

O Executivo Angolano, através do Ministério da Saúde, definiu o Sistema de Saúde a Nível Municipal, como parte integrante do Sistema Nacional de Saúde, devendo ser entendido como um conjunto de serviços Articulados entres si e com outros sectores públicos, privados e a sociedade, que são coordenados por uma entidade governativa (PNDS, 2012: Pag.158). O modelo de organização e gestão do Sistema Nacional de Saúde, deve possibilitar uma melhoria sustentável da qualidade e desempenho do Sistema Universal, para os Cuidados Primários e Saúde. A municipalização é um domínio privilegiado para intervenções integradas e de cruzamento e articulação de políticas públicas, permitindo construir progressivamente um modelo de organização e gestão do tipo matricial, pelas suas relações intra-sectorias e intersectoriais. O sistema de Saúde a Nível Municipal engloba serviços de diferentes actores, envolvidos na prestação de cuidados, cujo objectivo é o de melhorar o 15

ALEXANDRINO, José de Melo. «O poder local na Constituição de Angola: os Princípios Fundamentais. Apontamentos das sessões», In Curso de Pós-Graduação em Políticas Públicas e Governação Local. 16 Decreto-lei 2/07 e Decreto-lei 17/10 da Organização e Funcionamento dos Órgãos da Administração Local do Estado. 17 SANTOS, Belisário. Breve história do processo de desconcentração, descentralização e governação local em Angola. p. 05.

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estado de saúde da população, respondendo às suas expectativas e procurando a criação de uma sustentabilidade financeira. De acordo com o Decreto-Lei nº 2/07, DE 3 DE Janeiro, a Repartição Municipal da Saúde é o serviço desconcentrado da Administração Municipal, incumbido de executar as suas competências específicas na área de saúde. Desde 2011, as Repartições Municipais recebem fundos do OGE, transferidos para a Administração Municipal, destinados a garantir a prestação dos Cuidados Primários de Saúde, no valore anual de dezanove milhões de Kwanzas. Estes fundos foram utilizados de acordo as necessidades expressas de cada município. À partir do ano 2013, os municípios começaram a elaborar os seus Planos Municipais de Desenvolvimento Sanitário em todo o país, e desde 2014 os fundos do OGE passaram a ser transferidos directamente para as Repartições Municipais e Hospitais Municipais. A constituição angolana determina as competências (poderes) e atribuições (tarefas) que as autarquias locais poderem ter. Por competências entende-se ao um conjunto de poderes funcionais, estabelecidos por lei, a serem exercidos por um indivíduo ou por um conjunto de indivíduos (órgãos colegiais e órgãos singulares). E as atribuições são tarefas, fins ou interesses que a lei coloca a cargo das pessoas colectivas públicas a fim de assegurarem por intermédio de poderes públicos a sua efectiva realização. Assim, o artigo 219 da Constituição angolana determina que as autarquias locais tenham, entre outras, atribuições nos domínios da educação, saúde, energias, águas, equipamento rural e urbano, património, cultura e ciência, transporte e comunicações, tempos livres e desporto, habitação, acção social, protecção civil, ambiente e saneamento básico, defesa do consumidor, promoção do desenvolvimento económico e social, ordenamento do território, polícia municipal e cooperação descentralizada e geminação. Os órgãos autárquicos, nos termos do artigo 214.º da CRA gozam de uma série de poderes ou competências nomeadamente: 1) Autonomia administrativa; 2) Autonomia financeira; 3) Autonomia organizadora; 4) Autonomia patrimonial; e 5) Poder de elaboração de programas de acção política. O Município é o domínio privilegiado para intervenção integradas de cruzamento e de articulação de políticas publicas, por isso deve-se construir progressivamente o modelo de organização e gestão do sistema Nacional de Saúde do tipo matricial. Por este facto, o Plano Municipal de Desenvolvimento Sanitário (PMDS) deverá congregar todos os sectores do executivo a nível local, a nível do município, a elaboração, o seguimento e a coordenação da 12

implementação do Plano Municipal de Desenvolvimento de Saúde, são da responsabilidade do Administrador Municipal, coadjuvado pelo Chefe de Repartição Municipal de Saúde, que lidera a equipa técnica multissectorial municipal, com apoio de um secretariado. As Comissões Municipais de Saúde a serem criadas e os conselhos de Auscultação e concentração Social fazem parte das equipas municipais multissectoriais, que deverão elaborar e acompanhar o processo de implementação do Plano Municipal de Desenvolvimento Sanitário. A atenção primária a nível Municipal, assente nos cuidados Primários de Saúde, com a implementação de um conjunto de acções de caracter individual e colectivo, que engloba a promoção da saúde, a prevenção da doença, o tratamento e a reabilitação, configura uma componente importante desta visão, procurando responder a 85% da demanda e tornar o Sistema de Saúde mais custo-efectivo e equitativo. Na visão adoptada para assegurar a reforma do Sistema de Saúde e o desenvolvimento sanitário sustentável, consideram-se decisivos a reforma legislativa, do financiamento da saúde e a relação com o sector privado. 2.2.

FINANCIAMENTO DA SAÚDE.

A realização de interesses e satisfação de necessidades das comunidades locais pelas autarquias pressupõe que estas disponham de recursos financeiros suficientes que sejam aplicáveis na realização de despesas próprias, afectadas livremente àqueles recursos, e desde que previstas em orçamentos próprios. A necessidade de as autarquias serem dotadas de finanças próprias, isto é, de possuírem autonomia financeira, com aquele sentido, é condição sem a qual não conseguem prosseguir as suas atribuições e competências, no interesse das comunidades locais. Por isso se afirma que a autonomia financeira é um pressuposto essencial da autonomia local. A autonomia financeira implica, principalmente a existência de um orçamento elaborado e aprovado pelos órgãos competentes, mediante o qual se afectam as receitas próprias a despesas livremente escolhidas e determinadas. As autarquias dispõem de independência decisória em matéria de afectação dos seus recursos e no que diz respeito à gestão do seu património. A autonomia financeira pode apresentar as seguintes modalidades: autonomia patrimonial – existência de património próprio e/ou poder de tomar decisões relativas ao património público de que dispõe; autonomia orçamental 13

– elaboração, aprovação e alteração do orçamento próprio, gerindo as respectivas despesas (o que impede o legislador ou qualquer outro órgão do Estado de interferir no destino a dar às receitas autárquicas), e receitas, e bem assim elaborar e aprovar planos de actividade, balanços e contas; autonomia de tesouraria – poder de gerir autonomamente os recursos monetários próprios, em execução ou não do orçamento e; autonomia creditícia – poder de contrair dívidas, assumindo as correspondentes responsabilidade, pelo recurso a operações financeiras de crédito.18;19. O financiamento da saúde é muito mais uma questão de angariar fundos para a saúde. É também uma questão a quem pedir para pagar, quando pagam e de como o dinheiro angariado é gasto, Inclui angariar fundos adequados para a saúde, de forma a garantir que as pessoas possam usar os serviços de que necessitam e ficarem protegidas de catástrofe financeira ou empobrecimento associado ao pagamento desses serviços e proporciona incentivos aos provedores e utentes para que os serviços sejam eficientes. O sistema de financiamento da saúde cobre três funções básicas: Recolha de receitas (Fontes de recursos); Recursos da partilha (Gestão de recursos) e Serviços de Compras (Compra de serviços). Estas três funções têm a capacidade de melhorar os resultados da saúde, fornecer proteção financeira, mudança para a cobertura universal e assegurar satisfação dos utentes de uma forma equitativa, eficiente e financeiramente sustentável. As receitas podem ser colectadas através de: 1) impostos do estado ou município, contribuições obrigatórias ou voluntarias de seguros de saúde; 2) Pagamento directos, tais como taxas de utilização; 3) Mecanismos de financeiros globais incluindo financiamento por proposta/subsídio e; 4) Fundos concecionários- tipos e coberta; 5) Doações incluindo bilaterais, multilaterais, filantrópicas e de indivíduos privados. O financiamento da saúde baseia-se em três princípios básicos: 1) Angariar receitas suficientes para fornecer aos indivíduos de um modo equitativo, eficiente e sustentável, um pacote básico de serviços essenciais e proteção financeira contra as catastróficas despesas médicas causadas por doenças e ferimentos; 2) Gerir estas receitas para partilhar riscos de Saúde, equitativamente e eficientemente; 3) Assegurar a compra de serviços de saúde de forma que sejam eficientes em termos de alocação e tecnicismo. A partilha de riscos é a acumulação e gestão de recursos financeiros para assegurar que o risco financeiro de ter de pagar por cuidados médicos é suportado por todos os membros da partilha e não pelos indivíduos que ficam 18

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MOREIRA, Vital. Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra Editora, 1997, p. 200 NABAIS, Casalta. O Quadro Jurídico das Finanças Locais em Portugal, in Revista Fisco 82/83, Set./Out, Ano IX, p. 9.

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doentes. O objectivo principal é distribuidor o risco financeiro associado à necessidade de usar serviços de saúde. 2.2.1. MECANISMOS DE FINANCIAMENTO DA SAÚDE NAS AUTARQUIAS LOCAIS EM ANGOLA. A constituição da república de Angola no seu artigo 77º determina que “O estado promove e garante as medidas necessárias para assegurar a todos, o direito à assistência na infância, na maternidade, na invalidez, na deficiência, na velhice, e em qualquer situação de incapacidade para o trabalho”. Existem, basicamente, quatro fontes principais de financiamento dos sistemas de saúde, geralmente utilizadas em combinação, nomeadamente: 1) os impostos; 2) diversos modelos de segurança social; 3) as subscrições voluntarias para seguradoras privadas e; 4) os pagamentos directos de serviços e cuidados. A predominância de um mecanismo sobre os outros é um dos factores que distingue os diferentes sistemas de saúde. Em angola, a principal fonte de financiamento do sistema Nacional de Saúde, são os impostos (PNDS, 2012: 74). Segundo a Lei de Bases 21B/92, compete ao estado, seja por via do Orçamento Geral do Estado, seja pela Mobilização e Coordenação de Ajuda Externa, suportar a maior parte dos custos de implementação da saúde, como um factor de desenvolvimento do País, abrangendo de igual modo através do artigo 27º a possibilidade de terceiros e dos cidadãos participarem nos custos com a saúde. Segundo o estudo das Contas Nacionais de Saúde, realizando com o apoio da OMS em 2008, o financiamento público corresponde a 65,2% das despesas totais em saúde, seguindo das contribuições das famílias com 22,5%, as empresas públicas e privadas com 8,9% e os parceiros internacionais com 3,4%. Os recursos do serviço Nacional de Saúde são alocados ao Ministério da Saúde, Governos Provinciais, Administrações Municipais, Hospitais Gerais e Centrais, Hospitais Público-Privados, bem como ao Instituto Públicos, sendo que a maior fatia é atribuída aos órgãos do Poder Local (Governos Províncias e Administrações Municipais). Calcula-se que cerca de 60% do Orçamento é utilizado para os serviços Hospitalares. O financiamento privado é feito pelas famílias, através de pagamentos directos ou por via de seguros privados, bem como pelas Empresa Publicas e Privadas. A subsistência do Sistema de Saúde do Tipo Serviço Nacional de Saúde, depende da disponibilidade dos recursos do Orçamento Geral do 15

Estado, bem como das fontes alternativas e complementares de financiamento, e de um Sistema de Gestão que permita o uso racional e eficiente dos recursos postos a disposição do sector de forma a alcançar as metas do Executivo e os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio. Os principais mecanismos de partilha de risco são: 1) Sistema nacionais dos serviços de saúde financiados pelo erário público; 2) Seguro de saúde social; 3) Seguro de saúde privado voluntário; 4) Seguro de saúde baseado na comunidade; 5) Aquisição directa pelos utentes; 6) Financiamento da saúde pela comunidade e Fundos concecionários. O financiamento da saúde baseado na comunidade é um o mecanismo para os riscos ao nível da comunidade relativamente à doenças, e às sociedades de funerais, garante maior facilidade de utilização para o sector rural e informal, uma vez que eles pagam em espécie – produtos agrícolas ou animais. É um mecanismo de pequena envergadura e cobre áreas geográficas limitadas que podem mesmo ter como base o clâ ou religião. Embora seja fraco na cobertura dos mais vulneráveis, os esquemas são vulneráveis sem apoio externo, especialmente áreas secas ou sujeitas a outros desastres, quando as condições exigem hospitalização prolongação ou em casos de doenças cronicas. Outro mecanismo é o financiamento baseado no desempenho refere-se à transferências de dinheiro ou mercadorias condicionadas à realização de acções mensuráveis ou a atingir um objectivo de desempenho predeterminado (EICHER, 2006). O banco mundial define Financiamento da Saúde Baseado em Resultados como qualquer programa que recompense a entrega de uma ou mais emissões de saúde ou resultados através de incentivos financeiros, após verificação de que o resultado acordado foi realmente atingido. O governo angola utiliza o mecanismo de Aquisição20. Muitos países usam uma combinação destes mecanismos de compra: O governo fornece orçamentos directamente aos seus provedores de serviços de saúde (Integração de aquisição e provisão que abrange a promoção da saúde, prevenção de doenças, cuidados e reabilitação), utilizando as receitas gerais do governo e, as vezes, contribuições dos seguros, da OMS e outros Parceiros. A aquisição é efectuada através de uma agência de compras separada institucionalmente para adquirir serviços em nome de uma população (Uma divisão compradora-provedora), em Angola denominada CECOMA. Torna-se portanto, da maior importância, que o serviço de saúde funcionem com eficiência, com uma aceitável relação custo-efectividade, que

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Aquisição é o processo de pagar por serviços de saúde.

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haja boas práticas de aquisição de medicamentos e Dispositivos Médicos e um melhor aproveitamento dos recursos Humanos. 2.2.2. ESTRATÉGIAS PARA O FINANCIAMENTO DA SAÚDE. Em angola, prevê-se que o modelo de financiamento da saúde irá evoluir do modelo de financiamento quase exclusivamente público, com decrescente ajuda internacional, para um modelo de maior pluralidade de fontes de financiamento, no qual os cuidados primários permanecerão largamente dependentes dos recursos públicos e ajudas, tendo em consideração, mesta conformidade, os princípios enunciados pela Estratégia Angola 2025 são: a) A prestação dos cuidados primários de Saúde deve ser, pelo menos até 2015, gratuita para os pobres e grupos vulneráveis, e sujeita a taxas moderadas para os segmentos da população com recursos; b) A gratuidade de cuidados da Saúde aplicar-se-á em todas as doenças endémicas consideradas prioritárias, como: VIH/SIDA, Malaria, Tuberculose e Tripanossomíase; c) A manutenção da gratuidade de cuidados de Saúde Materno-Infantil nas redes primárias e secundarias do Serviço Nacional de Saúde; d) A introdução, nos Hospitais Províncias, Centrais e Diferenciados, de modalidades de Pagamentos Directos (Taxas moderadas e Reemolso de custos) de forma progressiva e em artivulação com Sistema de Proteção Social, que deverão suportar, total ou parcialmente, os custos dos benificiários. Os pobres e os grupos vulneráveis estrão isentos de pagamento; e) A promoção de Sistema de Partilha de Riscos. Como seja a Mutualidade de âmbito nacional, Provincial e Local; f) Introdução de mais seguros privados de Saúde, que vão desde os seguros de empresa a seguros individuais, para cuidados prestados nos sistemas públicos e privados, com modalidades e custos distintos; g) A abertura a iniciativa Privada, em regime da parceria Público-privada de financiamento da reabilitação e de expansão da rede terciaria; h) Deveremos estabelecer mecanismos de pré-pagamento para evitar que, em caso de doença, as famílias empobreçam, e seja evitada a catástrofe financeira, através de modelos onde exista a partilha de Risco; A Estratégia “angola 2025” considera que, para se construir o futuro, é necessário empreender reformas profundas nos planos institucional, social, macroeconómico, económico-produtivo e territorial, razão pela qual as políticas enunciadas nessa estratégia, são políticas ao serviço de reformas. Entre as grandes reformas previstas, enquadra-se a do Sistema de Saúde, que tem como objectivos globais “Combater a pobreza e promover a melhoria sustentada do estado unitário da população angolana, apoiando, de forma mais

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directa, os grupos sociais mais desfavorecidos e pobres, e assegurando, à população, a maior longevidade Saudável” Os domínios prioritários de Acção para o sector de Saúde são: Combate a doença; Atendimento às Populações; Modelo de Recursos Humanos; Modelo de Financiamento; Modelo de Organização e Gestão do Sistema Nacional de saúde. De igual modo, a estratégia a longo prazo “Angola 2025” recomenda conceder prioridade absoluta aos cuidados Primários de Saúde. Por conseguinte, o Plano Central, os Provinciais e os Municipais de Desenvolvimento Sanitário, deverão, ter como base as orientações estratégicas definidas na Politica Nacional de Saúde, e estarem em conformidade com os mecanismos de execução dos programas do Executivo e do Orçamento Geral. O Plano Nacional de Desenvolvimento Sanitário (2012-2025) vai servir, a medio e longo prazos, de referência e de documento de orientação de todas as acções de saúde em Angola. Os planos operacionais programáticos, anuais, bianuais ou quinquenais a serem elaborados Pelas Províncias e Municípios, vão prosseguir os objectivos e estratégias do Plano Nacional de Desenvolvimento Sanitário (2012-2025) O Plano municipal de Desenvolvimento Sanitário deve tomar por base a análise da situação real, e procurar projectar e fazer evoluir o estado sanitário identificado para metas definidas localmente, tendo sempre como referências das metas nacionais do Plano Nacional de Desenvolvimento Sanitário. Contudo, o pré-requisito mais importante para a elaboração do Plano Municipal de Desenvolvimento Sanitário é a disponibilidade de informação. A informação ajuda as pessoas a agirem e a tomarem decisões baseadas em evidências, tornando assim o Plano Municipal mais realístico. A opção por uma estrutura adequada de recursos financeiros depende em primeiro lugar e principalmente das funções que venham a ser atribuídas às futuras autarquias angolanas, de acordo com o grau de descentralização que se pretenda implantar. Subjacente à definição das funções das autarquias parece estar o reconhecimento das diferenças existentes em cada localidade, designadamente entre as áreas rurais e urbanas e entre áreas urbanas de diferente grandeza. O estabelecimento de um quadro de impostos locais depara à partida com um conjunto de dificuldades que se situam designadamente: a) na escolha de figuras tributárias que traduzam as diferenças nas preferências dos cidadãos, assim como na oferta diferenciada de bens e serviços; b) na relação entre o benefício obtido pelos contribuintes e as despesas públicas por eles financiadas, devendo ser nessa base determinadas, quer a base de incidência, 18

quer a taxa dos impostos; c) na correspondência entre os custos de administração do imposto com a dimensão da autarquia onde seja tributado, com o sentido de ser mais baixo o imposto, quanto menor for a autarquia21. A forma mais comum de tributação local é a que recai sobre a propriedade imobiliária. Trata-se de impostos que podem recair sobre a terra e/ou construções e que incide sobre todo o tipo de propriedade de natureza comercial, industrial, habitacional e institucional. Uma outra forma de tributação é a que incide sobre o rendimento. Embora por norma os impostos desta natureza tenham por sujeito activo o Estado, em alguns países as autarquias locais também são sujeitos activos deste tipo de impostos. Os impostos sobre a despesa ou consumo, que são impostos que atingem a riqueza revelada pela aquisição onerosa de bens e serviços, também são utilizados como impostos locais em alguns países. Entre estes três tipos de impostos, existe uma preferência para os impostos sobre a propriedade imobiliária, em virtude da sua implantação, já que situa numa zona de fácil percepção para os contribuintes, dá origem a custos administrativos não muito elevados, apresenta uma carga fiscal repartida em função dos benefícios conseguidos e são impostos pouco permissivos à evasão fiscal. As transferências financeiras do Estado ou intergovernamentais são o principal meio de concretizar a perequação financeira que assenta no princípio da igualdade activa e que se traduz na igualdade de oportunidades entre as autarquias, em matéria de recursos financeiros, para a satisfação de necessidades públicas.

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NUNES, Elisa Rangel, Finanças Locais em Angola – conceitos básicos e elementos essenciais para o sistema financeiro das futuras autarquias locais, Palestra por iniciativa da Fundação Friedrich Ebert, Março de 2001, pag. 9

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CONSIDERAÇÕES FINAIS. Com base nas reflexões feitas é possível chegar às seguintes conclusões: 1. Na República de Angola os traços fundamentais da desconcentração e descentralização do poder caracterizam–se pelo período de transição com base no princípio do Gradualismo. 1. As autarquias em Angola poderão produzir receitas. Porém por força da alínea 2 do Artigo 104º da Constituição da República de Angola o “Orçamento Geral do Estado é unitário, estima o nível de receitas a obter e fixa os limites de despesas autorizadas, em cada ano fiscal, para todos os serviços, institutos públicos, fundos autónomos e segurança social, bem como para as autarquias locais e deve ser elaborado de modo a que todas as despesas nele previstas estejam financiadas”, pelo que aponta para uma autonomia politica e administrativa e não financeira para as mesmas. O modelo a adoptar será a de redistribuição das receitas autárquicas a fonte quer seja global ou parcial. 2. No domínio do financiamento em saúde, a perspectiva é a de fazer evoluir o modelo de financiamento de uma situação com largo domínio do sector publico e da ajuda internacional, para uma situação de pluralidade de fontes de financiamento, em que, todavia, os cuidados primários de saúde permaneçam financiados por recurso públicos do nível central. 3. As receitas poderão ser colectadas através de: 1) impostos do estado ou município, contribuições obrigatórias ou voluntarias de seguros de saúde; Pagamento directos, tais como taxas de utilização; 2) Mecanismos de financeiros globais incluindo financiamento por proposta/subsídio e; 3) Fundos concecionários- tipos e coberta; doações incluindo bilaterais, multilaterais, filantrópicas e de indivíduos privados. 4. A autonomia financeira das autarquias locais, para o sector da saúde deverá se assente quer na justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e as autarquias (princípio da solidariedade) quer na correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau (princípio da igualdade activa). 5. Haverá que cuidar de não estabelecer um quadro financeiro de receitas que assente só em impostos ou só em transferências (caso em que a autonomia financeira aparece mais comprometida), mas que apresente um leque de receitas o mais diversificado possível, tendo em atenção os desequilíbrios existentes entre as várias regiões e entre autarquias do mesmo grau ou de grau diferente.

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6. A reforma e a modernização do sistema de Saúde impera a implementação de acções e intervenções do tipo organizativas, legislativas e regulamentares para adequar o Sistema Nacional de Saúde e aos desafios actuais e vindouros no quadro da prestação de Cuidados Primários de saúde de forma Universal e gratuita para todos independentemente do regime político do município.

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