Banco Central: Autonomia e Controle Democrático

1. DOUTRINA NACIONAL
1.7.

BANCO CENTRAL: AUTONOMIA E CONTROLE DEMOCRÁTICO
RENATO LUIS BUELONI FERREIRA

SUMÁRIO: Introdução – 1. Banco Central do Brasil: estrutura e política
monetária: 1.1 Conselho Monetário Nacional e Banco Central; 1.2 O Comitê de
Política Monetária e o Sistema de Metas de Inflação – 2. Autonomia do Banco
Central: avanço ou retrocesso?: 2.1 Os argumentos a favor da autonomia:
2.1.1 Argumentos econômicos; 2.1.2 Argumentos políticos; 2.2 Os argumentos
contrários à autonomia – 3. Banco Central do Brasil: uma proposta de
autonomia – 4. Conclusão – 5. Bibliografia.
Resumo: O presente estudo aborda a discussão sobre a autonomia do Banco
Central do Brasil e sua contribuição ao desenvolvimento econômico e à
estabilidade da moeda. Esta autonomia deve ser precedida de um arcabouço
jurídico e institucional de modo a garantir o controle democrático sobre o
banco central, sem comprometer o processo decisório na condução da política
monetária.
Palavras-chave: Banco Central; CMN; Copom; autonomia; política monetária;
estabilidade monetária; crescimento econômico.

Introdução
O desenvolvimento de um determinado país deve conjugar o aspecto econômico
e o aspecto social. Estes dois aspectos ao longo da história têm se
demonstrado antagônicos em políticas públicas, ora enfatizando-se o
desenvolvimento econômico, ora enfatizando-se o desenvolvimento social.
Porém, sob uma nova perspectiva, é preciso conjugar estes dois elementos.
Não há antagonismo entre estes elementos, mas, historicamente, este não tem
sido o enfoque dos formuladores de políticas públicas.
Se tomarmos o caso do Brasil, basta constatar que os períodos de grande
desenvolvimento econômico, tomando-se por base o crescimento do Produto
Interno Bruto (PIB), geraram quedas nos índices de desenvolvimento social.
Em outras palavras, quando o Brasil cresceu, a situação social da população
se agravou.
Um dos meios disponíveis para o desenvolvimento econômico é a política
monetária, que consensualmente, tem por objetivo a manutenção do poder de
compra do cidadão através da estabilidade da moeda e manutenção de baixas
taxas de inflação. Há que se refletir sobre o custo social de se buscar
como único fim a baixa inflação e a estabilidade monetária. Se uma
instituição é responsável por implementar a política monetária, esta
instituição não pode estar desvinculada das preocupações sociais. O mercado
não é o fim supremo da sociedade e único destinatário da política
monetária. Os cidadãos, que elegem os formuladores das políticas públicas,
são os destinatários finais da política monetária.
A questão central está exatamente em determinar as linhas de conduta do
formulador da política monetária. No caso brasileiro, este incumbência
compete ao Banco Central do Brasil.
O objetivo do presente estudo é discutir e analisar como o Banco Central do
Brasil pode formular uma política monetária eficiente sem se desvincular
dos destinatários finais, ou seja, se a autonomia do Banco Central – em
maior ou menor grau – é benéfica do ponto de vista de incentivo ao
desenvolvimento econômico e social do país.
Se a autonomia for benéfica, é preciso vencer uma outra questão: como
garantir que o controle democrático[1] do Banco Central não será rompido.
Em outras palavras, como assegurar aos cidadãos que o Banco Central atuará
dentro de parâmetros definidos e que tenham como objetivo final o bem
comum, e não apenas os interesses de alguns poucos, em detrimento e
prejuízo de toda a população.
Tentaremos inquirir se a autonomia do Banco Central, dentro de padrões
aceitáveis de controle democrático, é instrumento positivo de contribuição
para o desenvolvimento econômico e social do país.
Esta questão do controle democrático é demasiada relevante, pois como
lembra Anthony Giddens, o nosso mundo em descontrole necessita de
instituições mais sólidas e democráticas.[2]

1. Banco Central do Brasil: estrutura e política monetária

1.1 Conselho Monetário Nacional e Banco Central
O Banco Central do Brasil foi criado pela Lei 4.595, de 31.12.1964 (art.
8.º), em substituição à Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC)
estando subordinado ao Conselho Monetário Nacional – CMN (art. 9.º), criado
pelo mesmo diploma legal, e tem sua competência definida pelos arts. 10 e
11.
O Conselho Monetário Nacional é órgão de caráter colegiado e que tem a
finalidade de formular a política da moeda e do crédito, objetivando o
progresso econômico e social do País, como disposto no art. 2.º da Lei
4.595/64.[3]
É interessante notar, que dentre as políticas a serem adotadas pelo CMN,
destaca-se a função de regular o valor interno da moeda, com o escopo de
evitar surtos inflacionários ou deflacionários de origem interna e externa,
como determina o art. 3.º, II, da Lei 4.595/64. A preservação da
estabilidade da moeda é função legal do CMN, ainda que, tal estabilidade
somente tenha sido atingida em 1995 com o Plano Real.
O aspecto da estabilidade da moeda somente pode ser atingido com uso e
aplicação dos instrumentos econômicos. Em decorrência do objetivo da
estabilidade, ao CMN também compete coordenar as políticas monetária,
creditícia, orçamentária, fiscal e da dívida pública, interna e externa.[4]
A política monetária é o aspecto que nos interessa analisar no presente
estudo. Compete, portanto, ao CMN, definir parâmetros de atuação do Banco
Central na política monetária, cabendo a este a sua execução.
Não se pode olvidar, porém, que a política monetária deve sopesar a
estabilidade da moeda, sem aferrar-se a situações distantes da realidade do
País. Alan Blinder comenta que estabilidade da moeda não se confunde
necessariamente com baixa inflação. Ao tratar das obrigações do Federal
Reserve Bank dos Estados Unidos da América, ele esclarece que "the bank´s
basic goals are chosen by elected politicians, not by unelected
technocrats. So, for example, when people suggested to me that the Fed
should be content with 3% inflation, I answered that the Federal Reserve
Act calls for 'stable prices', not 'pretty low inflation'. If citizens
think that´s wrong, they should get the law changed."[5]
O ordenamento jurídico brasileiro prevê que cabe ao CMN zelar pela
estabilidade da moeda "objetivando o progresso econômico e social do
País."[6]

1.2 O Comitê de Política Monetária e o Sistema de Metas de Inflação
O longo período de altas taxas de inflação conduziu o Brasil a procurar uma
solução duradoura de estabilização. Após vários planos econômicos
frustrados, tal objetivo foi atingido pelo Plano Real em 1995.
O trauma causado pela hiperinflação levou a adoção do sistema de metas de
inflação, na esteira de países que adotaram medidas semelhantes.
O atual sistema de política monetária no Brasil baseia-se no sistema de
metas de inflação. Estas metas são definidas pelo CMN, dentro de um
planejamento de longo prazo. O balizamento das taxas de juros, com vistas a
atingir as metas de inflação, foi delegado ao Comitê de Política Monetária,
o Copom.
O Copom foi instituído em 20.06.1996, com o objetivo de estabelecer as
diretrizes da política monetária e de definir a taxa de juros. A criação do
Comitê buscou proporcionar maior transparência e ritual adequado ao
processo decisório, a exemplo do que já era adotado pelo Federal Open
Market Committee (FOMC) do Banco Central dos Estados Unidos e pelo Central
Bank Council, do Banco Central da Alemanha. Em junho de 1998, o Banco da
Inglaterra também instituiu o seu Monetary Policy Committee (MPC), assim
como o Banco Central Europeu, desde a criação da moeda única em janeiro de
1999.
Atualmente, uma vasta gama de autoridades monetárias em todo o mundo adota
uma prática semelhante, facilitando o processo decisório, a transparência e
a comunicação com o público em geral.
Desde 1996, o Regulamento do Copom sofreu uma série de alterações no que se
refere ao seu objetivo, à periodicidade das reuniões, à composição, e às
atribuições e competências de seus integrantes. Essas alterações visaram
não apenas aperfeiçoar o processo decisório no âmbito do Comitê, como
também refletir as mudanças de regime monetário.
Destaca-se a adoção, pelo Dec. 3.088, em 21.06.1999, da sistemática de
"metas para a inflação" como diretriz de política monetária. Desde então,
as decisões do Copom passaram a ter como objetivo cumprir as metas para a
inflação definidas pelo CMN. Segundo o mesmo decreto, se as metas não forem
atingidas, cabe ao presidente do Banco Central divulgar, em Carta Aberta ao
Ministro da Fazenda, os motivos do descumprimento, bem como as providências
e prazo para o retorno da taxa de inflação aos limites estabelecidos.
Formalmente, os objetivos do Copom são "implementar a política monetária,
definir a meta da taxa Selic e seu eventual viés, e analisar o Relatório de
Inflação"[7]. A taxa de juros fixada na reunião do Copom é a meta para a
taxa Selic (taxa média dos financiamentos diários, com lastro em títulos
federais, apurados no Sistema Especial de Liquidação e Custódia), a qual
vigora por todo o período entre reuniões ordinárias do Comitê. Se for o
caso, o Copom também pode definir o viés, que é a prerrogativa dada ao
presidente do Banco Central para alterar, na direção do viés, a meta para a
taxa Selic a qualquer momento entre as reuniões ordinárias.
A criação do Copom pode ser vista como uma semente, ou um primeiro passo em
busca da autonomia do Banco Central do Brasil. O caráter técnico do Copom
distancia-o das pressões políticas e permite maior independência na
formulação e implementação da política monetária. As palavras de Gustavo
Franco merecem ser transcritas para reforçar este aspecto, pois a criação
do Copom "isolou as decisões de política monetária de quaisquer influências
alheias à esfera técnica, simplesmente pela definição de um processo de
decisão semelhante ao de outros comitês similares de outros países. A
existência do Copom, todavia, não está definida senão em uma resolução do
CMN."[8]
Há dois aspectos a ponderar sobre o Copom.
Em primeiro lugar, o aspecto positivo de independência e tecnicidade das
decisões que acalma as pressões políticas e populares, permitindo que a
política monetária seja executada com base em objetivos pré-determinados e
claramente definidos. Em outras palavras, há uma imparcialidade no processo
decisório.
O segundo aspecto refere-se à sua fragilidade institucional. O Copom existe
por força de uma Resolução do CMN. Este germe de independência e autonomia
tem sido respeitado desde a sua criação, porém não há óbice legal para a
sua extinção ou modificação.
Parece-nos que a ampliação da composição Copom, com o ingresso de membros
representativos de diversos setores da sociedade, destituiria o órgão de
eficácia e credibilidade, com o efetivo comprometimento dos ganhos obtidos
a segregação da política monetária do cenário político, o que poderia
comprometer o compromisso com a estabilidade da moeda. O Copom é um órgão
de debates técnicos e não uma câmara setorial que deve ouvir o apelo
público e deixar-se conduzir com demagogia ou ainda servir de instrumento
do Governo com fins eleitorais.
A proposta corrente, diante da insatisfação da atual política monetária do
país, é casuística, e parece despida de um compromisso econômico e social
mais duradouro. A política monetária não deve considerar o curto prazo, mas
através de ajustes, permitir que se atinja as metas de longo prazo sem
comprometimento destas.[9] A questão fulcral está em equilibrar a busca das
metas de longo prazo com o presente, de modo a ensejar o crescimento
econômico para as gerações futuras.[10]

2. Autonomia do Banco Central: avanço ou retrocesso?
Analisado o estado atual da condução da política monetária no país e adoção
do sistema de metas de inflação, necessitamos inquirir sobre a questão da
autonomia do Banco Central e se a autonomia é benéfica ou prejudicial em
matéria de política monetária.
A CF/88, em seu art. 192, incumbiu ao Congresso Nacional dispor em lei
complementar sobre o sistema financeiro nacional. A lei complementar deverá
substituir a Lei 4.595/64 e definir a estrutura regulatória do sistema
financeiro nacional, incluindo-se a atividade do Banco Central do Brasil.
Caberá, portanto, à lei complementar definir se o Banco Central do Brasil
terá autonomia.
Entende-se por autonomia a liberdade do Banco Central de decidir como
perseguir os seus objetivos, que deverão ser definidos em lei, e garantir
que as decisões tomadas na persecução destes objetivos sejam imunes a
influências de outros órgãos governamentais.[11]
Rosa María Lastra distingue autonomia de independência.[12] Para ela,
autonomia "envolve a liberdade operacional na condução das funções. A
'independência' indica uma ausência de interferência política e traz o mais
amplo campo de manobra na conduta das políticas delegadas ao Banco
Central."[13]
Em regra geral, a preocupação com a autonomia do Banco Central foca sobre a
condução da política monetária, deixando de lado outras funções típicas de
Banco Central, como fiscalização e regulamentação bancária.[14]
Os objetivos a serem perseguidos pelo Banco Central autônomo, tais como
estabilidade da moeda, devem ser definidos legalmente. E inserto no
contexto do sistema constitucional vigente no Brasil, esta definição caberá
à lei complementar, aprovada pelo Congresso Nacional, ou seja, pelos
representantes do povo.
É interessante notar que ao longo da última década o Banco Central do
Brasil tem gozado de autonomia operacional e a adoção do sistema de metas
de inflação tem sido respeitado, dentro do conceito de autonomia do Banco
Central. A mudança de governo em 2002 não modificou este cenário.
Alan Blinder afirma que "the central bank should then serve the public
will" e "the bank should have the instrument independence but not the goal
independence."[15]
Esta distinção é bastante relevante. Os objetivos devem ser definidos em
lei, em decorrência da vontade popular manifestada por seus representantes.
Os instrumentos para a persecução destes objetivos é que devem ser de livre
escolha e aplicação pelo Banco Central.

2.1 Os argumentos a favor da autonomia
Em primeiro lugar, cabe situar a discussão dentro do contexto histórico.
Após o longo período de hiperinflação, a moeda, e por consequência o
responsável pela política monetária, perdem a confiança. A erosão da
confiança induz os agentes econômicos a optarem por outros ativos mais
confiáveis. Este fenômeno pode ser notado com a indexação e a busca de
ativos em dólar dos Estados Unidos da América durante os anos 80 e início
dos anos 90.[16]
Gustavo Franco, em seu discurso de posse como presidente do Banco Central
do Brasil, pontificou: "a degradação da moeda é a degradação de valores, é
a tributação do pobre, é o triunfo da segmentação social, do apartheid
social."[17]
A memória inflacionária, que hoje aparenta ter sido superada, necessita de
instituições fortes para ser afogada e de modo a que se evite o desvio de
rumo na condução da política monetária e eventuais recaídas ou surtos de
reindexação.[18] O Banco Central, como instituição, precisa ser
fortalecido, e este fortalecimento se manifesta com a autonomia na condução
dos instrumentos econômicos na busca dos fins definidos legalmente.
Parte da justificativa para a autonomia e seus efeitos benéficos é o fato
de que a política monetária deve ser concebida à longo prazo, sem perder o
senso de realidade e a visão de curto prazo,[19] e a institucionalização
contribui de forma significativa para o alcance dos objetivos de longo
prazo.

2.1.1 Argumentos econômicos
O principal argumento econômico a favor da autonomia consiste em evitar que
governos e legislativos cedam à tentação de adotar políticas monetárias
expansionistas para atender às suas necessidades financeiras. A
consequência desta conduta é a denominada "inflação fiscal".
Este tipo de inflação decorre da necessidade de governos financiarem seus
déficits através da emissão de papel moeda, acarretando a sua perda de
valor. A autonomia do Banco Central imunizaria este risco.[20]
Todo tipo de inflação deve ser combatida para garantir a estabilidade da
moeda. "A inflação – lembra Gustavo Franco – é essencialmente uma violência
do Estado contra o cidadão. É uma patologia econômica tão nociva e
destrutiva como o desemprego, mas que, surpreendentemente, desfruta no
Brasil de uma tolerância que não se observa em nenhuma outra parte do
mundo."[21]
Um Banco Central independente é visto como um meio de atingir, de forma
duradoura, a estabilidade da moeda, com a conseqüente manutenção da
inflação sob controle.
Dados empíricos demonstram que países com bancos centrais mais
independentes têm, na média, taxas de inflação mais baixas sem acarretar
taxas de crescimento mais baixas.[22] Porém, as pesquisas geralmente
consideram bancos centrais de países desenvolvidos, os quais gozam de alto
grau de institucionalização.[23]
Em amostragem de países em desenvolvimento, Lastra aponta os casos de
Chile, Nova Zelândia e Argentina como encorajadores e confirmadores dos
dados econométricos.[24] Porém, ela ressalta que pode ser argumentado que
os resultados positivos podem ser associados a outras reformas econômicas
adotadas, lembrando que "tais reformas aumentam a credibilidade do país em
combater a inflação. Mas a credibilidade é freqüentemente frágil, difícil
de conquistar, fácil de perder, e muito sensível a incertezas e econômicas
e políticas."[25]
A credibilidade está ligada diretamente ao grau de institucionalização. A
credibilidade tem correlação direta com a conduta consistente do Banco
Central ao longo de extenso período de tempo e sem que haja interferência
política desmotivada. Esta a razão de causa e efeito entre
institucionalização e credibilidade. A preservação da instituição e o
respeito às suas atribuições garantem a execução de seus objetivos, dando
ao Banco Central força e poder suficiente para implementar as medidas
necessárias à preservação da estabilidade da moeda, ainda que
impopulares.[26]
A questão da credibilidade conduz-nos a analisar a relevância de um
arcabouço jurídico ou regulatório capaz de dotar o Banco Central de
autonomia.[27] Em outras palavras, a autonomia deve ser prevista
legalmente, com determinação de objetivos a serem seguidos pelo Banco
Central e a estrutura organizacional, incluindo-se o prazo de mandatos dos
diretores.
No caso brasileiro, a rotatividade de diretores do Banco Central do Brasil
tem sido baixa, diversamente do que ocorria nos anos 80 e 90. Nos últimos
dez anos, desde 1995, o Banco Central do Brasil teve 5 Presidentes.[28]
Porém, nos dez anos imediatamente anteriores, o Banco Central do Brasil
teve 11 Presidentes.[29] Neste quesito – estabilidade de diretoria – o
Brasil caminhou de forma a um maior grau de credibilidade na
instituição.[30]
A estrutura jurídica que garanta a autonomia do Banco Central do Brasil
ainda depende da regulamentação do art. 192, CF/88, porém a conduta do
Poder Executivo tem sido pautada por dar credibilidade e autonomia
operacional ao Banco Central do Brasil. Resta agora caminharmos para a
autonomia institucional e legitimada juridicamente.
Por fim, Lastra ressalta que "a independência tão-somente não garante a
estabilidade de preços. Outros fatores e estrutura institucional são
necessários para tornar eficiente a independência em controlar a inflação.
Esses incluem ajuste fiscal e um programa de credibilidade para
estabilização econômica; disciplina no mercado de trabalho; apoio às
medidas anti-inflacionárias pela comunidade financeira e não financeira;
estabilidade política do país."[31]

2.1.2 Argumentos políticos
Os argumentos políticos em favor da autonomia do Banco Central podem ser
sintetizados em dois: (i) o caráter técnico ou neutro que deve influenciar
a condução da política monetária;[32] e (ii) a necessária visão de longo
prazo inerente à efetivação da política monetária e da estabilidade de
preços.[33]
Há consenso na doutrina de que os políticos, ou representantes do povo,
estão menos comprometidos com a estabilidade monetária e mais comprometidos
em ganhar a próxima eleição. A conduta política visa à representatividade
de interesses dos eleitores dentro de um determinado espaço temporal,
geralmente o período de duração do mandato. Dificilmente, um político
poderia ser imparcial ou neutro na condução da política monetária, e por
esta razão, deve-se dissociar a influência política da condução da política
monetária.[34]
Ademais, o grau de conhecimento técnico indispensável para a condução da
política monetária não é freqüentemente encontrado dentre os políticos.[35]
O segundo aspecto a ser ponderado refere-se ao dilema entre a visão de
longo prazo e a visão de curto prazo. A persecução da estabilidade da moeda
tende a ser obtida com medidas de eficácia no longo prazo. O
conservadorismo inerente ao Banco Central permite a dissociação do clamor
político e menos propenso a influências de cunho político e eleitoral.
Fabian Amtenbrink sumariza a questão nos seguintes termos: "Only a
conservative, i.e. inflation-averse, and independent central banker is
believed to provide such long-term stability. Politicians are thought to
lack the commitment and qualifications of experts in the field, i.e.
central bankers. Moreover, the political process does not provide the type
of flexibility and efficiency needed for an effective pursuit of monetary
policy."[36]
A conjugação dos aspectos citados acima recomenda a autonomia do banco
central com o principal fim de imunizar a política monetária de pressões
políticas e visões imediatistas que comprometem a persecução da
estabilidade da moeda à longo prazo.

2.2 Os argumentos contrários à autonomia
Os argumentos contrários à autonomia podem ser agrupados em três: (i)
legitimidade democrática; (ii) falta de consistência de política econômica;
e (iii) incentivos ao comportamento burocrático.
O primeiro argumento contrário à autonomia refere-se à falta de
legitimidade democrática do Banco Central. Em outras palavras, a falta de
controle político ou a dissociação da condução da política econômica às
demais políticas públicas. Estaríamos diante de uma suposta separação entre
política econômica e política social do governo. Este aspecto é relevante,
pois como procuramos demonstrar neste estudo, a política econômica deve
estar inserida dentro de um planejamento macro de desenvolvimento, visto
sob uma ótica multifacetada.[37]
Esta questão foi muito discutida no âmbito do Sistema Europeu de Bancos
Centrais. Ocorre que os bancos centrais independentes não podem escolher
livremente seus objetivos. Os objetivos são definidos em leis, aprovadas
por representantes do povo, ou seja, legitimados democraticamente para
tanto através do mandato.
Como lembra Rosa María Lastra, "inicialmente, a independência legal não é
absoluta. Uma lei pode ser revogada por outra, o legislativo tem poderes
para modificar a legislação vigente e alterar o conteúdo das regras de
administração do banco central. Isto posto, um deficit democrático
potencial pode ser evitado através da existência de fontes adequadas de
transparência."[38]
Exatamente na transparência e no controle democrático é que se derruba o
argumento da suposta falta de legitimidade. O legislativo deve controlar e
fiscalizar a condução da política econômica pelo Banco Central e avaliar se
os meios adotados têm efetivamente perseguido os fins definidos legalmente.
O segundo argumento sustenta-se na falta de consistência da política
econômica. A separação da condução da política monetária da política fiscal
poderia conduzir a posturas contraditórias no âmbito governamental. Na
linha deste argumento, o Banco Central deveria ser subordinado ao Governo
para se evitar atritos, ou falta de coordenação entre as políticas.
Na verdade, o cerne da questão não é coordenação, mas sim, prioridade. Se o
objetivo é atingir o pleno emprego, como ocorreu sob as modalidades de
políticas Keynesianas dos anos 50 e 60 na Europa, a política fiscal foi
priorizada em detrimento da estabilidade de preços.[39]
Rosa María Lastra explica que "enquanto tem sido amplamente aceito que o
Banco Central Independente promove estabilidade de preços, há ainda poucas
provas sustentando que ele possui impactos significativos em outros
objetivos macroeconômicos. No entanto, (...) há uma relação causal entre
inflação alta de longo prazo e reduzido crescimento econômico e
investimento, o que nos leva a concluir que, no longo prazo, a disciplina
monetária associada ao Banco Central Independente também beneficia
crescimento e emprego."[40]
Outro ponto a se considerar é a política cambial que afeta a política
monetária. Neste caso, a problemática centra-se na opção por um câmbio
flutuante ou fixo. Se o regime de câmbio for flutuante, a política
monetária será mais eficiente, pois o banco central terá um maior campo de
manobra para a condução da política monetária, inserindo esta variável nos
modelos utilizados em suas análises.[41]
O argumento derradeiro refere-se aos incentivos ao comportamento
burocrático. Nesta linha, sustenta-se que o Banco Central dará preferência
ao seu benefício próprio em detrimento do bem-estar geral. Em outras
palavras, a atuação do Banco Central centrar-se-á no aumento de seu
prestígio e credibilidade, ao invés de zelar pelo benefício coletivo.[42]
Ora, se o Banco Central tiver objetivos definidos claramente e se houver um
controle democrático efetivo sobre seus diretores, não há risco da
instituição buscar interesses próprios.
A Nova Zelândia adotou um tratamento contratual com o presidente do banco
central. Se as metas fixadas forem atingidas, há um benefício financeiro
para o presidente. Se as metas não forem atingidas e as justificativas não
forem aceitáveis, ele perde seu emprego.[43]

3. Banco Central do Brasil: uma proposta de autonomia
Expostos os argumentos a favor e contra a autonomia, nota-se que os
argumentos favoráveis à autonomia são mais consistentes. Os dados empíricos
revelam que os países que adotaram a autonomia gozam de maior estabilidade
da moeda e crescimento econômico.
Ainda que os dados não tenham contemplado os países em desenvolvimento,
sendo os casos mais promissores os do Chile e Nova Zelândia, parece que o
Brasil deveria trilhar o caminho da autonomia do Banco Central. Esta
oportunidade de criação da estrutura institucional apresenta-se com a
esperada regulamentação do art. 192, da CF/88. Porém, faz-se necessário
indagar sobre que tipo de autonomia seria mais adequada ao país.
Há vários graus de autonomia, como indica Fabian Amtenbrink. A autonomia
pode ser institucional, operacional, financeira ou organizacional.[44] Uma
análise contextual revela que o Banco Central do Brasil tem autonomia
financeira e organizacional, conforme definido em lei. Nos últimos anos,
tem desfrutado de uma inquestionável autonomia operacional, porém com base
em dispositivos infralegais. Aqui reside um problema de instabilidade, que
contradiz a necessidade de um alto grau de institucionalização.[45]
Estes dois pontos precisam ser melhor ponderados: a instituição e a
autonomia operacional.
Gustavo Franco situa a discussão de forma objetiva ao expor que "a
manutenção da estabilidade (a retomada do desenvolvimento sob condições de
estabilidade) depende de reformas, mas também depende de instituições. O
processo de estabilização poderá ser construído, no início, a partir de
alguma ousadia, engenho e habilidade, virtudes humanas que o Presidente da
República reúne em si e em torno de si, mas a construção pode ser efêmera,
transitória mesmo, se não for estabelecida em bases impessoais, ou seja,
institucionais."[46]
Um maior grau de institucionalização do Banco Central do Brasil permitirá
imunizá-lo das turbulências e pressões políticas, deixando-o livre para
conduzir a política monetária, com vistas à estabilidade da moeda.[47] A
moeda sadia é uma conquista social que se espalha como um benefício para
toda a sociedade. A sua consequência é o crescimento econômico e a melhora
dos indicadores sociais.
Em outras palavras, a instituição deve perseguir objetivos definidos em lei
que se coadunem com um projeto de longo prazo para o país que contemple o
desenvolvimento econômico e social.
Gustavo Franco, em seu discurso de despedida da presidência do Banco
Central do Brasil, sintetizou bem o problema com que se depara o Congresso
Nacional ao analisar os projetos de regulamentação do art. 192, da CF/88.
Afirmou o ex-presidente do Banco Central do Brasil: "Trata-se de o
Parlamento confiar ao Banco Central a missão de defender o poder de compra
da moeda nacional, ou seja, dar-lhe a autonomia operacional para cumprir
esta missão, mas também a obrigação de prestar contas à sociedade."[48]
Autonomia com controle democrático. Este o modelo que parece se adequar à
realidade brasileira e que acomoda os pontos críticos mencionados pela
doutrina. Destacaremos três pontos que parecem fundamentais nesta ótica.
O primeiro deles seria a fixação dos mandatos do presidente e diretores do
Banco Central do Brasil, de preferência sem coincidência com as eleições
presidenciais, para evitar qualquer tentação de violar-se a autonomia do
Banco Central. Além dos mandatos fixos, seria recomendável que houvesse um
período de quarentena após a saída do Banco Central.[49]
O segundo seria atribuir ao Banco Central do Brasil a competência de
formular as diretrizes de política monetária, deixando ao CMN as decisões
sobre políticas de crédito, normas e supervisão bancária. O Banco Central
do Brasil passaria a ter de forma institucional, definida legalmente, a
função de conduzir a política monetária.
Por fim, caberia regular, através da lei complementar, os objetivos que
devem ser perseguidos pelo Banco Central do Brasil. O Banco Central deverá
ter liberdade e autonomia para utilizar os instrumentos disponíveis, porém
os objetivos devem ser definidos em lei,[50] insertos dentro do campo de
manobra para a implementação de uma política monetária direcionada a estes
objetivos.[51]
Fabian Amtenbrink, em linha com Alan Blinder e Rosa María Lastra, sustenta
que "in this context it is also sometimes referred to instrument
independence, characterising a central bank which is free to choose the
instruments necessary in order to reach its objectives."[52]
A condução da política monetária e o uso dos instrumentos deve recair
exclusivamente sobre o Banco Central, porém os objetivos a serem alcançados
devem estar definidos em lei ou no estatuto do Banco Central, garantindo-se
assim um maior grau de institucionalização e imunização às pressões
políticas que poderiam comprometer a política monetária a longo prazo.
A regulação destes objetivos ganha fulcral relevância para que o banco
central independente não se desvincule do controle democrático. A doutrina
preocupa-se com a questão do controle democrático e afirma que este deve
existir através de mecanismos eficientes de controle e prestações de
contas.[53]
Alan Blinder destaca a importância do controle democrático da seguinte
maneira: "To me, public accountability is a moral corollary of central bank
independence. In a democratic society, the central bank´s freedom to act
implies an obligation to explain itself to the public. Thus independence
and accountability are symbiotic, not in conflict."[54]
A regulamentação do art. 192, da CF/88, se adotar a idéia de autonomia do
Banco Central do Brasil, deverá regular a forma de prestação de contas e
assegurar o controle democrático efetivo através de um órgão de governo,
provavelmente o Congresso Nacional através de uma de suas comissões
temáticas.
O controle democrático deve prever também transparência nas ações do Banco
Central do Brasil criando um sistema de pesos e contrapesos, impondo ao
Banco Central do Brasil que explique e justifique suas ações e medidas
dentro do campo de manobra outorgado pela lei para a persecução dos
objetivos nela definidos.[55]
Somente com a definição legal prévia dos objetivos do Banco Central e com
um sistema eficiente de controle democrático será possível aumentar o grau
de institucionalização do Banco Central do Brasil. A credibilidade e o
conservadorismo, inerente à atividade do Banco Central, somente serão
obtidos com o decurso do tempo e decorrerão da estabilidade da instituição
e do respeito político pelas suas atitudes, desde que dentro do escopo de
sua atuação.

4. Conclusão
Pode-se depreender destas breves linhas que a autonomia do Banco Central
tende a trazer ganhos e benefícios de longo prazo para população,
assegurando a estabilidade da moeda, e por consequência redução dos surtos
inflacionários e melhora nos índices de crescimento econômico.
A autonomia do Banco Central, dentro de uma estrutura regulatória eficaz e
institucional, ensejará a condução de uma política monetária comprometida
com metas de longo prazo. A estabilidade da moeda, ou uma moeda sadia,
permitirá investimentos e crescimento econômico.
Caberá à regulação definir os objetivos de política monetária, sem
delimitar o campo de manobra do Banco Central quanto aos instrumentos de
persecução das metas. Desta feita, a regulamentação do art. 192, da CF/88
terá papel de vital importância.
Estes objetivos de política monetária, definidos em lei, devem exigir
transparência do Banco Central e inserir os objetivos dentro de um contexto
de coordenação de política econômica e social. A solução para o
desenvolvimento não reside apenas na ótica econômica, mas na conjugação
destas políticas. É preciso uma abordagem multifacetada do problema do
desenvolvimento que é deveras complexo para ser reduzido a apenas um
elemento.
Amartya Sen ensina que "as razões para adotar uma abordagem múltipla do
desenvolvimento tornaram-se mais claras em anos recentes, em parte como
resultado das dificuldades enfrentadas e dos êxitos obtidos por diferentes
países ao longo das últimas décadas. Essas questões relacionam-se
estreitamente à necessidade de equilibrar o papel do governo – e de outras
instituições políticas e sociais – com o funcionamento do mercado."[56] E
conclui, "é preciso haver uma abordagem integrada e multifacetada, visando
a um progresso simultâneo em diferentes frentes, incluindo diferentes
instituições que se reforçam mutuamente."[57]
Nesta nova ótica, talvez, estejamos diante de um desafio em que o papel do
mercado e das empresas levará a um novo grau de responsabilidade social do
setor privado e da sociedade civil, de caráter mais distributivo, restando
ao Estado a garantia dos direitos básicos e a preservação das instituições,
incluindo-se a condução de uma política econômica realista e vinculada a
compromissos de estabilidade de longo prazo, sem deixar de pesar os
impactos sociais.
Em outras palavras, tanto o Estado, como a sociedade civil, deverá num
futuro próximo assumir novos papéis fundamentais. Para finalizar, Gilberto
Dupas corrobora esta visão ao afirmar que "não se trata mais de reduzir
radicalmente o papel do Estado, mas de modificá-lo profundamente,
transformando-o e fortalecendo-o para novos papéis fundamentais."[58]


5. Bibliografia

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DUPAS, Gilberto. Economia global e exclusão social: pobreza, emprego,
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Markus Kraft. Belo Horizonte: Del Rey, 2000.
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NUSDEO, Fábio. Curso de economia. São Paulo: RT, 1997.
RICUPERO, Rubens. O Brasil e o dilema da globalização. São Paulo: Senac São
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São Paulo: Companhia das Letras, 2000.
ZUNZUNEGUI, Fernando. Derecho del mercado financiero. Madrid: Marcial Pons,
1997.
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[1] A expressão controle democrático baseia-se em tradução livre da
expressão "democratic accountability", comumente usada na doutrina
estrangeira para definir a forma de controle imposto ao banco central com
vistas a legitimar democraticamente a sua conduta dentro da concessão da
autonomia.
[2] No texto original: "Nosso mundo em descontrole não precisa de menos,
mas de mais governo – e este, só instituições democráticas podem prover."
(GIDDENS, Anthony. Mundo em descontrole. Trad. Maria Luiza X. de A. Borges.
Rio de Janeiro: Record, 2000). Nota-se que o autor defende mais Governo e
não mais Estado. Os conceitos são distintos. Mais Governo significa um
fortalecimento e uma democratização dos mecanismos estruturais de atuação
do Governo. Mais Estado significa um inchaço e aparelhamento da máquina
estatal, que é inerentemente lenta, ineficaz e dispendiosa.
[3] O dispositivo legal procura conjugar a formulação da política monetária
com o progresso econômico e social do País. Frise-se, como procuraremos
demonstrar neste trabalho, que o desenvolvimento – ou progresso – deve ser
entendido sob ambos os aspectos, e não apenas do aspecto econômico. O
desenvolvimento social não é consequência imediata do desenvolvimento
econômico. Há necessidade de conjugar estes fatores para que se possa
atingir o desenvolvimento distributivo efetivo no Brasil.
[4] Art. 3.º, VII, da Lei 4.595/64.
[5] BLINDER, Alan S. Central banking in theory and practice, p. 67.
[6] Art. 2.º, da Lei 4.595/64.
[7] Art. 1.º, do Regulamento Anexo à Circular 3.204, de 04.09.2003, do
Banco Central do Brasil.
[8] FRANCO, Gustavo, O desafio brasileiro, p. 85.
[9] BLINDER, op. cit., p. 55 e 66.
[10] John Kenneth Galbraith enfatiza a importância da educação como despesa
pública fundamental para o crescimento econômico, ainda que venha a gerar
déficit orçamentário. A questão revela quão delicado é atingir o equilíbrio
entre política monetária restritiva, com redução de gastos sociais, e
política monetária expansionista, com redução de juros e aumento de
atividade econômica, à luz das demandas sociais de hoje e da herança para
as gerações futuras. (GALBRAITH, John Kenneth. The good society: the humane
agenda. New York: Houghton Mifflin Company, 1996, p. 50-8).
[11] BLINDER, op. cit., p. 54.
[12] Para efeitos do presente trabalho, utilizaremos os termos como
equivalentes, pois dentro da discussão brasileira, a idéia de autonomia
melhor se coaduna com o regime constitucional.
[13] LASTRA, Rosa María, Banco Central e regulamentação bancária, p. 22.
[14] Trata-se do denominado dual banking system. Nos países que adotam este
modelo, como os Estados Unidos, a supervisão e regulamentação bancária é
segregada do órgão responsável pela condução da política monetária. Vide a
respeito LOZANO, Carles Pareja I. Los poderes de supervisión bancaria em el
sistema federal norteamericano. Madrid: Marcial Pons, 1995.
[15] BLINDER, op. cit., p. 54, grifo no original.
[16] Sobre a evolução da inflação e da indexação no Brasil, vide FRANCO,
op. cit., p. 213-49.
[17] Idem, p. 253.
[18] Gustavo Franco, transcrevendo palavras de Rudiger Dornbusch, sustenta
a importância das instituições para o reequilíbrio econômico: "Diz o
polêmico professor Rudiger Dornbusch que 'países que enfrentaram
prolongadas inflações elevadas, instabilidade financeira e crises de
pagamentos não encontrarão facilmente o caminho de volta para o
crescimento. Essas economias' – ele continua – 'precisam não apenas de uma
reconstrução institucional que envolva um sistema financeiro capaz de
prover uma intermediação eficiente e um regime comercial e regulatório
capaz de maximizar a produtividade (...). A reconstrução econômica' –
conclui – 'é trabalho para uma década ou mais.'" (Idem, 248). A
reconstrução institucional passa necessariamente pela revisão do papel
institucional do Banco Central e de sua autonomia.
[19] Novamente, a lição de Blinder é elucidadtiva: "Monetary policy, by its
very nature, requires a long time horizon. One reason is that the effects
of monetary policy on output and inflation come with long lags, so
decisionmakers do not see the results of their actions for quite some time.
But eh other, and far more important, reason is that disinflation has the
characteristic cost-benefit profile of an investment activity: It costs
something up front and pays back only gradually over time." (BLINDER, op.
cit., p. 55).
[20] AMTENBRINK, Fabian. The democratic accountability of Central Banks.
Oxford and Portland, Oregon: Hart Publishing, 1999, p. 12-16.
[21] FRANCO, op. cit., p. 245. Talvez pelo fato de o texto ter sido
originalmente publicado em 1997 o autor ainda considerava o Brasil
tolerante com a inflação. Passados 08 anos da publicação original, talvez
agora pudéssemos afirmar que o Brasil tem exagerado na intolerância diante
da inflação.
[22] BLINDER, op. cit., p. 56. Vale ressaltar, como faz Blinder, que os
dados analisados para conclusão exposta no texto consideram países
industrializados e com maior transparência na atuação dos bancos centrais.
Em outras palavras, a premissa é verdadeira para países com alto grau de
institucionalização do banco central. Blinder faz a ressalva: "However, at
least two qualifications need to be entered. First, the notably negative
correlation between central bank independence and inflation that is
apparent is not very robust. For example, it does not hold up when a larger
sample of countries – including developing nations – is considered, nor
when other variables are considered in a multivariate analysis. Second,
some recent studies have questioned wheter correlation implies causation in
this case." (BLINDER, op. cit., p. 56)
[23] Vide vasta bibliografia econométrica em LASTRA, op. cit., p. 25, nota
de rodapé 14.
[24] Idem, p. 26. O caso da Argentina distorce os dados nos passado
recente. A conversibilidade do peso e a posterior crise política, seguida
da moratória, desorganizaram sobremaneira a economia do país. Em razão
disto, a estabilidade de preços vêm enfrentando grande variação, com taxas
de inflação mensal altas.
[25] Idem, p. 26. As incertezas políticas revelaram-se nos casos da
Argentina e Venezuela, ou seja, a turbulência afetou a credibilidade do
Banco Central.
[26] BLINDER, op. cit., p. 60: "To be independent, the central bank must
have the freedom to do the politically unpopular thing."
[27] Dentre os países da América do Sul, somente o Chile promulgou
legislação dando independência ao seu Banco Central em 1989.
[28] Foram eles: Pérsio Arida,Gustavo Loyola, Gustavo Franco, Armínio Fraga
e Henrique Meirelles.
[29] Foram eles, iniciando-se em 1985: Affonso Celso Pastore, Antonio
Carlos Lemgruber, Fernão Bracher, Francisco Gros, Fernando Milliet de
Oliveira, Elmo Camões, Wadico Bucchi, Ibrahim Eris, Pedro Sampaio Malan e
Paulo César Ximenes Ferreira.
[30] Esta institucionalização é decorrência da estabilidade. Basta
lembrarmos que o Ministro da Fazenda, Pedro Malan, no Governo de Fernando
Henrique Cardoso teve longo mandato. Os períodos de alta rotatividade no
Ministério da Fazenda e no Banco Central parecem coisa do passado.
[31] LASTRA, op. cit., p. 27.
[32] Friedrich Hayek, ao tratar de democracia e planejamento, afirmou:
"Parliaments come to be regarded as ineffective 'talking shops', unable or
incompetent to carry out the tasks for which they have been chosen. The
conviction grows that if efficient planning is to be done, the direction
must be 'taken out of politics' and placed in the hands of experts –
permanent officials or independent autonomous bodies." (HAYEK, Friedrich A.
Von. The road to serfdom. Chicago: University of Chicago Press, 1994, p. 69-
70)
[33] LASTRA, op. cit., p. 28-9, e AMTENBRINK, op. cit., p. 24-5.
[34] Esta afirmação pode parecer anti-democrática, mas não é. Retomaremos
esta linha de raciocínio mais adiante neste trabalho, no item 2.2.
[35] Salvos raras exceções, o Congresso Nacional não se apresenta como um
celeiro de pensadores e conhecedores econômicos.
[36] AMTENBRINK, op. cit., p. 24.
[37] Esta visão crítica do mercado pode ser encontrada na obra de Amartya
Sen. Ele escreve: "De fato, a discussão pública crítica é um requisito
inescapavelmente importante da boa política pública, pois o papel e o
alcance apropriados dos mercados não podem ser predeterminados com base em
alguma fórmula grandiosa geral – ou em alguma atitude de abrangência total
– em favor de submeter tudo ou de negar tudo ao mercado." (SEN, Amartya.
Desenvolvimento como liberdade. Trad. Laura Teixeira Motta. São Paulo:
Companhia das Letras, 2000. p. 148-9).
[38] LASTRA, op. cit., p. 29.
[39] Idem, p. 30.
[40] Idem, p. 31.
[41] Idem, Ibidem. Interessante notar, como aponta Barry Eichengreen, que a
proposta da criação de um Banco Central Europeu pelo Relatório Delors
surpreendeu a Europa, pois anteriormente, no Relatório Werner, havia sido
concebido um sistema de bancos centrais nacionais reunidos em uma federação
monetária. Escreve o autor: "Quando o Estágio III tivesse início, as taxas
de câmbio dos países participantes seriam fixadas irrevogavelmente. O EMI
seria substituído pelo ECB, que passaria a executar a política monetária
comum." (EICHENGREEN, op. cit., p. 223). Vencido este estágio e criado o
Banco Central Europeu, deu-se um passo irreversível à criação do Euro,
extinguido-se as moedas nacionais dos países membros da UE, ou melhor, que
tivessem aderido ao Tratado de Maastricht. Sobre uma análise histórica dos
fluxos de capitais e seus efeitos em moedas nacionais. vide EICHENGREEN,
Barry. A globalização do capital: uma história do sistema monetário
internacional. Trad. Sergio Blum. São Paulo: Editora 34, 2000.
[42] LASTRA, op. cit., p. 31.
[43] Idem, p. 31-2 e nota de rodapé 31 (p. 31).
[44] AMTENBRINK, op. cit., p. 24.
[45] Como mencionado no item 1.2 supra, o Copom existe com base em uma
resolução do CMN, e sua estrutura está definida em uma Circular do Banco
Central do Brasil.
[46] FRANCO, op. cit., p. 254-5, grifo no original.
[47] Gustavo Franco afirma: "O que se tem aí é o desejo da sociedade – que
se expressa neste tipo de legislação – de tornar o Banco Central
independente de orientações alternativas do Executivo, ou seja, que o Banco
Central seja o defensor da moeda, qualquer que seja o governo, seja
conservador, trabalhista, social-democrata ou populista." (FRANCO, op.
cit., p. 255).
[48] Idem, p. 285.
[49] LASTRA, op. cit., p. 34-41, FRANCO, op. cit., p. 85, AMTENBRINK, op.
cit., p. 20.
[50] BLINDER, op. cit., p. 54.
[51] LASTRA, op. cit., p. 43.
[52] AMTENBRINK, op. cit., p. 19, grifo no original.
[53] Fabian Amtenbrink é categórico ao afirmar: "It can also be argued
that, if not the electorate itself, then it should be at least
democratically elected officials who should decide which monetary
objective(s) represent the public interest. The Roll Report concludes that:
'In a democracy, a central bank cannot both be independent and free to
determine its own objectives.'" (AMTENBRINK, op. cit., p. 44, grifo do
autor).
[54] BLINDER, op. cit., p. 69.
[55] Rosa María Lastra conclui: "Transparência deve ser 'diversificada', ou
seja, dispersa em três grandes ramos do Estado, através de instituições com
obrigações deferidas com relação ao eleitorado para dar legitimidade
democrática que de outra forma faltaria ao Banco Central Independente. Em
acréscimo a essa articulação institucional de transparência, que visa
garantir a legalidade das ações e decisões do Banco Central, há uma
dimensão fática importante: o apoio da opinião pública. Para garantir seu
status a longo prazo de independência, o Banco Central necessita de apoio
das comunidades financeira e não financeira." (LASTRA, op. cit., p. 48).
[56] SEN, op. cit., p. 151.
[57] Idem, p. 152.
[58] DUPAS, Gilberto. Economia global e exclusão social: pobreza, emprego,
estado e o futuro do capitalismo. 2. ed. São Paulo: Paz e Terra, 1999, p.
88.