BARRETTO FILHO, H. T. “Gestão Ambiental e Territorial: um panorama dos espaços territoriais especialmente protegidos no Brasil”. In: Little, P. E. (org), Os Novos Desafios da Política Ambiental Brasileira. Brasília: IEB, 2014. pp. 274-302.

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ÁREA

/ S A D I G S PROTE

A D S O I R Ó TERRIT E D A D I S R DIVE

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Gestão Ambiental e Territorial: um panorama dos espaços territoriais especialmente protegidos no Brasil Henyo Trindade Barretto Filho1

Introdução Neste texto, trato de modo introdutório e panorâmico os variados tipos de espaços territoriais especialmente protegidos que há no Brasil, a partir dos pontos de vista das Ciências Sociais e da História (centrados na noção de “artefato”), que explico ao início. Interessa-me enfocar alguns aspectos conceituais, que me parecem importantes – notadamente as noções de “instrumento de comando e controle”, “áreas protegidas” (tal como entendida por Souza Fº, 1993 e expressa no Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas – doravante PNAP) e “terras tradicionalmente ocupadas”/ “territórios étnicos”; e alguns dos fundamentos históricos, sociais e políticos dessas noções e de diferentes tipos – ou categorias, se se preferir – de áreas protegidas (notadamente as Unidades de Conservação, as Terras Indígenas e os Territórios Tradicionais). Faço, portanto, uma análise claramente seletiva desses conceitos e ferramentas, com o objetivo de tornar mais explícitas suas virtualidades (limites e possibilidades) para uma gestão ambiental e territorial que se queira integradora, democrática e promotora da justiça socioambiental. 1 Doutor em Ciência Social (Antropologia Social) pela USP (2001). Ex-professor da UFAM e da UnB, desde 2005 é Diretor Acadêmico do Instituto Internacional de Educação do Brasil (IEB).

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O texto se baseia no que foi, originalmente, uma aula expositiva sistematizada em uma apresentação em Power Point, entremeada por diálogos e intervenções de parte à parte. Ele guarda, portanto, o caráter escolar e elementar da referida apresentação e certamente apresenta lacunas, pois não tem a pretensão de ser exaustivo e nem conclusivo sobre as matérias que enfoca. Quer servir, antes, como uma chave de leitura sobre os dispositivos denominados “áreas protegidas” – doravante APs – como parte e parcela do exercício da gestão ambiental e territorial no país; uma chave de leitura que procura chamar a atenção para aspectos e dimensões não necessariamente visíveis – e, algumas vezes, propositalmente ocultados – nos debates sobre o tema. Como texto introdutório, privilegiei fontes acessíveis, via de regra disponíveis na Internet, às quais se pode recorrer para aprofundamento. Por fim, noto que nem todos os dados aqui apresentados encontram-se atualizados, mas isso não prejudica o argumento – principalmente o de natureza histórica – e deve servir de estímulo para se buscar tais informações nos sítios acessíveis.

O ponto de vista das Ciências Sociais: uma contribuição para ampliar nosso horizonte Em um texto no qual retoma o clássico problema da dificuldade em “traçar uma linha entre o que é natural, universal e constante no ser humano, e o que é convencional, local e variável”, chegando mesmo a sugerir que “traçar tal linha é falsificar a situação humana”, Geertz (1978, 48) procura desenvolver as implicações da admissão da coincidência entre as fases finais da história filogenética humana e as fases iniciais da história cultural da nossa espécie. Segundo ele: Nossas ideias, nossos valores, nossos atos, até mesmo nossas emoções são, como nosso próprio sistema nervoso, produtos culturais [...] produtos manufaturados a partir de tendências, capacidades e disposições com as quais nascemos, e, não obstante, manufaturados [62; ênfases minhas]. Os humanos “até o último deles” revelam-se, assim, “artefatos culturais” (63), “produtos manufaturados”. Depois de referir-se genericamente ao modo

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como os castores constroem os seus diques, como as diferentes espécies de aves constroem os seus ninhos e as abelhas as suas colmeias, Geertz chega às catedrais edificadas pelo ser humano. Chartres é feita de pedra e vidro, mas não é apenas pedra e vidro, é uma catedral, e não somente uma catedral, mas uma catedral particular, construída num tempo particular por certos membros de uma sociedade particular. Para compreender o que isso significa, para perceber o que isso é exatamente, você precisa compreender mais do que as propriedades genéricas da pedra e do vidro e bem mais do que é comum a todas as catedrais. Você precisa compreender também e [...] da forma mais crítica os conceitos específicos das relações entre Deus, o homem e a arquitetura que ela incorpora, uma vez que foram eles que governaram a sua criação [62-3]. Parafraseando Geertz, poder-se-ia dizer que para entender o que são exatamente as APs, e para compreender a sua relevância e o seu significado, não bastaria conhecer apenas as propriedades genéricas do meio ambiente biofísico e de determinados modos de vida e expressões culturais. Seria necessário compreender, também, os conceitos específicos de sociedade, cultura e natureza e das relações entre estas , bem como a sua materialização em dispositivos normativos e institucionais, pelos quais certos membros de um coletivo particular, vivendo num tempo particular, criam essas áreas. A noção de “artefato” vem justamente resgatar para a análise a dimensão de construto histórico instável das APs – dimensão esta dissimulada pelas análises normativas. É nos estudos de ecologia histórica e nos estudos sociais da ciência que encontramos elementos para elaborar conceitualmente a noção de artefato dado o papel heurístico central que tem nesses campos. Nos marcos da revisão das ideias sobre a história ecológica e cultural da Amazônia, a noção de artefato tem sido apropriada para dar conta das estratégias de uso e manejo de recursos naturais por povos indígenas das terras baixas sul-americanas. Isso está a produzir uma mudança nas ideias sobre a natureza e as razões da distribuição de tipos de florestas e vegetação da região. Citando os arqueólogos Childe e Spaulding, Balée observa que quem fala em “artefato”

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refere-se (i) ou a um objeto, qualquer que ele seja, produto da atividade humana deliberada, intencional e consciente, (ii) ou, num sentido mais abrangente, a qualquer expressão da atividade cultural humana, não necessariamente calculada ou premeditada. Apropriando-se desta acepção materialista ampla da noção de artefato, ele produz uma tipificação histórica e antropológica das capoeiras características dos habitats de povos caçadores-coletores de floresta tropical. Essas florestas secundárias, resultado não intencional da atividade de cultivo de povos agricultores que teriam ocupado essas mesmas áreas em tempos remotos, são áreas preferenciais de povos caçadores-coletores contemporâneos por abrigarem associações de vegetação muito importantes para a economia desses grupos (cf. Balée 1989a, 1989b e 1992). Para ele, portanto, de uma perspectiva histórica e antropológica, é absolutamente razoável definir como “artefatos” não só essas florestas antropogênicas, mas também outras formações características das florestas tropicais, tais como as “terras pretas de índio”, formações pedológicas valorizadas por agricultores contemporâneos devido à sua fertilidade. Tanto num caso (o das capoeiras) como no outro (o das “terras pretas”) estaríamos diante de recursos antropogênicos e paisagens artefactuais, ou ainda, artefatos vegetais, num caso, e pedológicos, no outro, resultantes de uma intensa e prolongada ocupação pré-histórica (Balée 1992)2. As conclusões gerais das pesquisas de Balée apontam que parcela significativa da natureza Amazônica resulta de uma longa história cultural e que as economias indígenas, antes vistas como exemplos de respostas adaptativas a um meio ambiente prístino e transcendente, são como sugere Viveiros de Castro (1996) meta-adaptações ao resultado histórico de uma transformação cultural da natureza. As APs poderiam ser tratadas como artefatos em ambos os sentidos destacados por Geertz e Balée: por um lado, porque constituem heranças de programas e planos governamentais, produtos deliberados, conscientes e intencionais de ações humanas, de tomadas de decisão política de uma sociedade particular, gestadas em contextos históricos específicos por agentes 2 Em outras contribuições, Balée não hesita em falar de “matas culturais” e da “cultura na vegetação da Amazônia brasileira” (Balée 1989a e b).

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determinados; por outro lado, porque estes produtos vêm sendo apropriados e partilhados hoje em dia de modos não necessariamente antecipados por aqueles que os conceberam e criaram. Já Latour e Woolgar, em sua etnografia da gênese do TRF (hormônio liberador de tireotrofina), enquanto exemplo particular concreto da construção social de um fato científico, examinam detalhadamente como um fato assume uma qualidade que parece colocá-lo além do alcance de certos tipos de explicação histórica e sociológica. Enfrentando as dificuldades metodológicas de reconstruir histórica e sociologicamente os fatos científicos, Latour e Woolgar se perguntam pelos processos que operam na remoção das circunstâncias históricas e sociais de que depende a construção de um fato (Latour e Woolgar 1986). Tratando o laboratório como um sistema de inscrição literária e efetuando uma análise de inspiração semiótica, os autores enfocam o processo agonístico de quebra/divisão (splitting) e inversão que tem lugar no laboratório. Neste processo, em um determinado momento – que eles denominam “ponto de estabilização” – um objeto torna-se a razão pela qual se fez uma assertiva (statement) qualquer pela primeira vez, não necessariamente a seu respeito. No processo criativo e dialógico que ocorre no laboratório, um conjunto de forças agonísticas empurra uma assertiva para o status de fato, enquanto outro conjunto de forças empurra-a para o status de artefato – substância transitória, elusiva, instável e indeterminada, até o ponto em que a assertiva se torna uma entidade dividida/quebrada. Por um lado, é um conjunto de palavras que representa uma assertiva sobre um objeto; por outro, corresponde a um objeto em si mesmo, que toma uma vida que lhe é própria, libertando-se de todos os determinantes de lugar e de tempo, e de toda a referência aos seus produtores e ao processo de produção. Pode-se dizer, igualmente, que dos gabinetes dos órgãos governamentais responsáveis pelas políticas de conservação da natureza até a concretização jurídica, política e administrativa de uma área protegida, há uma longa trajetória em que inúmeros fatores intervêm. Ademais, o principal interesse e preocupação dos planejadores é a eliminação do que há de transitório, elusivo e instável o que há de artefactual na direção de construir uma realização

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permanente, duradoura, perene e estável. Os instrumentos, técnicas e metodologias de planejamento e gestão, como o zoneamento, o plano de manejo, os planos de ação e os planos operativos podem ser interpretados à luz dessa orientação para o ordenamento e a disciplinarização das manifestações sociais e naturais na área enfocada – o que nos leva ao próximo ponto.

Das áreas protegidas (em especial as Unidades de Conservação) como instrumentos de Comando e Controle (C&C) A literatura normativa sobre gestão ambiental via de regra diferencia os tipos de instrumentos empregados por diferentes países – ou por um mesmo país – em decisões relativas à gestão ambiental. São eles: os instrumentos reguladores/regulatórios, ou instrumentos de Comando e Controle (C&C); os instrumentos de mercado ou instrumentos econômicos (tais como subsídios, taxas, incentivos, multas, impostos); e os instrumentos comunicacionais (tais como campanhas, educação ambiental, informação, campanhas, etc.). Os instrumentos de C&C correspondem, assim, ao sistema em que o poder público estabelece padrões e monitora a qualidade ambiental, regulando as atividades e aplicando sanções e penalidades por meio de legislação e normas. A principal característica da política de C&C é que a mesma, com base na legislação, trata o transgressor como infrator e, como tal, não lhe dá escolha: ou obedece à regra, ou se sujeita a penalidades em processos judiciais ou administrativos. Os elementos fundamentais aqui são normas, prescrições, proibições, restrições e controles. Um exemplo claro de instrumento e política de Comando e Controle é o zoneamento, qualquer que ele seja. Segundo Nitsch, o “zoneamento [por definição] é negativo”; ele “não é outra coisa que [uma] proibição abrangente, aplicada simultaneamente a todos os lugares [de um] território em questão” (Nitsch 1994, 502) – o que pode/não pode (proibição), o que deve/não deve (normativa) e aonde (as zonas). Trata-se de um aspecto da polícia administrativa, que representa forte intervenção no ordenamento e regulação da apropriação do espaço. É importante pensarmos o exercício desse poder de

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regulação não só no âmbito de uma Unidade de Conservação – doravante UC – determinada, mas pensar o sistema dessas múltiplas e variadas unidades de conservação como parte do que poderíamos considerar um macrozoneamento do território do país – ou seja, o exercício do comando e do controle projetando-se territorialmente em distintas escalas espaciais.

As Unidades de Conservação como instrumentos da conservação da biodiversidade in situ O estabelecimento de sistemas de APs, ou antes, UCs, é tido como “o melhor mecanismo conhecido no mundo para a preservação da biodiversidade in situ” (Jorge-Pádua 1993, 1). As APs representam, no conceito dos responsáveis pelo seu planejamento e formulação, “o método singular mais importante de conservar a diversidade biológica em todo o mundo” (Brandon e Wells 1992, 557). Um manual para o manejo efetivo de APs nos trópicos definiu o estabelecimento e o manejo destas como “una de las vias más importantes para asegurar que los recursos naturales mundiales sean conservados de modo que puedan responder a las necessidades materiales y culturales de la humanidad presente e futura” (MacKinnon et alii 1990, 1). A CDB “reconheceu a conservação in situ como uma das principais prioridades para a conservação da biodiversidade em todo o mundo. No âmbito da convenção, as APs são consideradas como o pilar central para o desenvolvimento de estratégias nacionais de conservação da diversidade biológica” [Fonseca, Rylands & Pinto 1998, 1]. Mas, em se tratando de conservação da biodiversidade in situ e suas consequências mais amplas para a sociedade, o que é mais adequado? Falar em APs, UCs, ou espaços territoriais especialmente protegidos? E quando pensamos na integração dessas áreas com outras que cumprem outras finalidades, mas também têm externalidades conservacionistas?

“Áreas Protegidas” e/ou espaços territoriais especialmente protegidos (e seus componentes)? O Marco do PNAP A Constituição Federal de 1988 incumbiu o Poder Público de: “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a

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serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem a sua proteção” (Art. 225, inciso III; ênfases minhas). Ao comentar o caráter desta proteção espaço-territorial, Souza Fº observa que “espaço protegido é todo lugar, definido ou não os seus limites, em que a lei assegura especial proteção” (1993, 11). Quando, por exemplo, o Código Florestal de 1965 definia que toda e qualquer vegetação marginal aos rios é protegida, a delimitação da área ou um plano de uso específico não são necessários para que a proteção se efetive. Uma UC é criada quando estes espaços protegidos são individualizados, isto é, quando o Poder Público cria, com uma área determinada e demarcada, e com uma finalidade própria, uma unidade qualquer que seja a sua categoria. “As unidades [de conservação] são uma especialização dos espaços [territoriais e seus componentes] protegidos e, normalmente, possuem regras próprias” (Souza Filho 1993, 12; ênfases minhas) – de novo, as regras, que especificam a natureza de C&C desses dispositivos. Tal compreensão permite a Souza Fº enumerar 22 Espaços Ambientais Protegidos e Unidades de Conservação em seu opúsculo: florestas protetoras e remanescentes (reservas florestais); reserva ecológica (florestas de preservação permanente); parques nacionais, estaduais e municipais; áreas de proteção ambiental; estação ecológica; reserva biológica; parque de caça; floresta nacional, estadual e municipal; área de relevante interesse ecológico; área especial de interesse turístico; área de interesse e proteção especial (urbana); árvore imune de corte; reserva particular de patrimônio natural; tombamento de bens culturais e naturais; patrimônio arqueológico; cavidades naturais; reservas extrativistas; terras indígenas; paralelograma de cobertura florestal; jardim zoológico; jardim botânico e horto florestal; e reserva da biosfera. É essa compreensão mais abrangente e integradora da proteção especial a determinados espaços territoriais – não circunscrita à conservação da biodiversidade in situ, mas procurando potencializar suas externalidades e, portanto, abrangendo a diversidade de apropriações, destinações e usos des-

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ses espaços territoriais – que plasmou os princípios, diretrizes, objetivos e estratégias do Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas (PNAP), instituído pelo Decreto nº 5.758 de 13.04.2006 após processo de consulta aos principais atores interessados no tema. • Os seus considerandos remetem: aos compromissos assumidos pelo Brasil ao assinar a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB), em 1992, promulgada pelo Decreto no 2.519, de 16/03/1998; ao desenvolvimento de estratégias, políticas, planos e programas nacionais para APs como um dos principais compromissos assumidos pelos países membros da CDB; e ao Programa de Trabalho para Áreas Protegidas da mesma CDB, que prevê o desenvolvimento de estratégias para estabelecer um sistema abrangente de áreas protegidas, ecologicamente representativo e efetivamente manejado, integrado a paisagens terrestres e marinhas mais amplas até 2015 – em que destaco as noções de “abrangente” e “integrado a paisagens”. • Destacam-se entre os seus princípios: o reconhecimento das APs como um dos instrumentos eficazes para a conservação da diversidade biológica e sociocultural; a valorização da importância e da complementariedade de todas as categorias de UCs e demais APs na conservação da diversidade biológica e sociocultural; e o respeito às especificidades e restrições das categorias de UCs do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (doravante SNUC), das Terras Indígenas (doravante TIs) e das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos. • Suas diretrizes estabelecem que: o planejamento para o estabelecimento de novas UCs, bem como para a sua gestão específica e colaborativa com as demais APs, deve considerar as interfaces da diversidade biológica com a diversidade sociocultural, os aspectos econômicos, de infraestrutura necessária ao desenvolvimento do País, de integração sul-americana, de segurança e de defesa nacional; a garantia dos direitos territoriais das comunidades quilombolas e dos povos indígenas como instrumento para conservação de biodi-

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versidade; o fomento à participação social em todas as etapas da implementação e avaliação do PNAP; e o envolvimento e a qualificação dos diferentes atores sociais no processo de tomada de decisão para a criação e para a gestão das APs, garantindo o respeito ao conhecimento e direitos dos povos indígenas, comunidades quilombolas e locais. • Por fim, no PNAP, o detalhamento dos objetivos e das ações para o SNUC, para as TIs e para as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos é orientado sob a forma de quatro eixos temáticos interligados e inter-relacionados. Assim sendo, no Eixo Temático ‘Governança, Participação, Equidade e Repartição de Custos e Benefícios’, prevê-se: a participação dos povos indígenas, comunidades quilombolas e locais na gestão das UCs e outras APs; o estabelecimento de sistemas de governança; e a integração entre UCs e outras APs. Já no Eixo Temático ‘Capacidade Institucional’, prevê-se o desenvolvimento e o fortalecimento da capacidade institucional para gestão do SNUC e para conservação e uso sustentável da biodiversidade nas TIs e territórios quilombolas (Fonte: http://www.mma.gov. br/areas-protegidas/plano-de-areas-protegidas). Desse modo, o PNAP incorporou uma concepção abrangente de áreas protegidas e um olhar para a paisagem de territórios especialmente protegidos (transcendendo a perspectiva insular); ao mesmo tempo em que valorizou a importância e a complementariedade de todas as categorias de UCs e demais APs na conservação da diversidade tanto biológica como sociocultural, dadas as evidentes interfaces entre ambas – certamente inspirado nas contribuições da ecologia histórica referidas antes neste artigo. Ao lado disso, previu um arranjo institucional (instâncias, processos e atores) para o planejamento e gestão das APs de natureza colaborativa e ancorada na participação social em todas as etapas da sua implementação e avaliação, e no envolvimento e qualificação dos diferentes atores sociais no processo de tomada de decisão. A garantia dos direitos territoriais das comunidades quilombolas e dos povos indígenas aparece no PNAP não como um obstáculo,

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mas como um instrumento para conservação de biodiversidade. Mesmo porque, como observam Viederman, Meffe & Carroll (1994, 466), em seu livro texto de biologia da conservação, justiça e equidade social também são partes integrais da conservação da natureza. Tudo isso talvez explique porque o PNAP foi completamente obnubilado e marginalizado como referência para a política pública de gestão ambiental e territorial no país. De todo modo, para ter claro os limites e possibilidades de interface entre a proteção da diversidade biológica e da diversidade sociocultural, convém detalhar um pouco mais os fundamentos das distintas categorias de proteção.

“Terras Tradicionalmente Ocupadas”: o reconhecimento de direitos territoriais coletivos Parece haver consenso entre os doutrinantes e analistas que, quando falamos nas TIs, territórios quilombolas e outros “territórios tradicionais”, estamos tratando não de criação de APs no sentido estrido do termo, mas da materialização do reconhecimento de direitos territoriais coletivos. É assim que o estabelecimento dessas categorias não é um processo que cria e/ou constitui direitos, mas antes um procedimento administrativo que materializa e/ou concretiza direitos que já são reconhecidos na Carta Magna e em outras disposições normativas infraconstitucionais – incluindo as de status supralegal, como os tratados internacionais de direitos humanos. Essa concepção tem uma longa história, enraizando-se no próprio processo de colonização desse fragmento da biosfera que veio a ser o Brasil e nos modos pelos quais os conquistadores se relacionaram com – e reconheceram – os povos ameríndios nativos e os que compulsoriamente trasladaram para cá. Vamos encontrar o fundamento do instituto do “indigenato” na ordem colonial, quando a legislação da Coroa portuguesa pendulava entre colonos e missões religiosas no controle da mão-de-obra indígena, ora admitindo, ora “proibindo” a escravidão indígena – seja para os trabalhos missionários, o serviço dos moradores e a subsistência das famílias indígenas aldeadas. A partir das visões dos primeiros colonizadores, que reconheciam vínculos entre os povos ameríndios nativos e seus territórios, e, portanto,

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sua soberania política – era preciso fazê-lo até para poder guerrear contra eles e aprisioná-los como escravos – o Alvará de 01 de abril de 1680 reconheceu os índios como os “primários e naturais senhores” das terras que habitavam, ou nas em que foram aldeados por missionários, não havendo a necessidade de legitimar a posse e devendo seus direitos serem preservados diante de concessões de terras a particulares. Trata-se, portanto, de direito histórico decorrente da ocupação primeva, reconhecido expressamente em várias leis coloniais e posteriores. Disso deriva a compreensão atual, já sinalizada, de que o reconhecimento do direito dos índios à posse permanente das terras que tradicionalmente habitam independe da demarcação, embora esta seja fundamental para garantir aquelas. Tal direito está garantido na Constituição vigente, seguindo uma tradição que remonta à Constituição de 1934. Por isso, no Artigo 231 se diz que: “São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens” (ênfases minhas). Mas porque chegamos à noção de “terra” indígena, “terra” tradicionalmente ocupada – e não território? Tudo indica que a consolidação dessa noção na Carta de 1967 e no Estatuto do Índio de 1973 remonta aos votos de Vitor Nunes Leal – Ministro do Supremo Tribunal Federal entre 1960 e 1969 (quando foi afastado do STF em consequência do Ato Institucional nº 5) – na Súmula nº 480 do Recurso Extraordinário nº 44.585, Mato Grosso, 1961, e no Mandato de Segurança nº 16.443-DF, 1967. Em ambos, Nunes Leal observa que não está em jogo “o conceito de posse, nem de domínio, no sentido civilista dos vocábulos”, nem “uma simples questão de direito patrimonial”; mas “um problema de ordem cultural, no sentido antropológico, porque essas terras são o habitat de um povo” (apud Cunha, 1987: 100). Ao falar em habitat, Nunes Leal tem em mente o território necessário à reprodução física e cultural de um povo. Daí porque não é propriedade, pois é mais do que uma categoria individual. Ele prefere empregar, contudo, a noção de “terra(s)”, pois, para ele, território remeteria a ente federado e o

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estatuto de proteção especial das TIs, ao contrário dos territórios dos entes federados, não comportaria a livre circulação de pessoas. Para as terras dos “remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras”, a Constituição Federal acolheu uma solução distinta – porém, de espírito similar ao de “terra tradicionalmente ocupada” pelos povos indígenas – no Artigo nº 68 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias: àqueles foi “reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos” (ênfase minha). Propriedade definitiva – equivalente, portanto, à posse permanente – a ser emitida não para um indivíduo, mas para uma coletividade, um ente coletivo – no caso, uma associação. A propósito dos quilombos e de outros povos e comunidades tradicionais, Almeida observa que “de 1988 para cá o conceito de ‘terras tradicionalmente ocupadas’, vitorioso nos embates da Constituinte, tem ampliado seu significado, coadunando-o com os aspectos situacionais, que caracterizam hoje o advento de identidades coletivas, e tornou-se preceito jurídico marcante para a legitimação de territorialidades específicas e etnicamente construídas” (Almeida 2008, 48). Não à toa, o Decreto nº 6.040, de 07 de fevereiro de 2007, que institui a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais (PNPCT), define “territórios tradicionais” em seu Artigo 3º como “os espaços necessários à reprodução cultural, social e econômica dos povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporária, observado, no que diz respeito aos povos indígenas e quilombolas, respectivamente, o que dispõem os Arts. 231 da Constituição e 68 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias e demais regulamentações.” No mesmo texto, Almeida apresenta um quadro demonstrativo amplo das “categorias de autodefinição, que enquanto identidades coletivas se objetivaram em movimentos sociais [expressão político-organizativa com critérios de representatividade próprios]”, que lograram alcançar certo grau de reconhecimento formal. O quadro contém sete colunas e suas respectivas subdivisões: categoria / movimento social / legislação por ato, data e texto os (os

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instrumentos jurídico-formais que lhes são correspondentes) / agência oficial competente (a quem compete efetivar as medidas decorrentes) / política governamental / estimativa de área (hectares) / população de referência. Estas duas últimas, “isto é, as estimativas que concernem à extensão em hectares das territorialidades em pauta e às suas respectivas informações demográficas” apresentam os dados com mais lacunas: “os dados quantitativos referentes às áreas totais e à população de referência ainda são fragmentários e incompletos, contendo imprecisões várias” (Almeida 2008, 52-61). Assim sendo, a noção de “terras tradicionalmente ocupadas” e/ou “territórios tradicionais” se enraíza na diversidade da nossa formação social, em diferentes regimes de conhecimento, formas de apropriação fundiária e processos coevolutivos que os diferentes “grupos participantes do processo civilizatório nacional” (assim a Constituição os definiu em seu Art. 215) lograram constituir historicamente em suas interações com as parcelas da biosfera que ocuparam. Seu reconhecimento e a sua proteção se afiguram como parte e parcela de uma gestão ambiental e territorial que se pretenda democrática, colaborativa, participativa e integradora.

Esboço de história social das áreas protegidas no país: possibilidades e limites de integração É interessante notar como na história social recente das áreas protegidas no país, não se percebia uma contradição entre a proteção da biodiversidade e da diversidade cultural. Naquela que pode ser considerada a primeira monografia sobre os parques nacionais brasileiros, escrita em 1949, Wanderbilt Duarte de Barros – então Diretor do Parque Nacional de Itatiaia – realçou o “primordial objetivo” dos parques nacionais como “unidade conservacionista” – sendo este o primeiro registro conhecido do emprego da noção que veio a se consolidar nos anos 1970: “unidade de conservação” (Barros 1952, 9). Não obstante, ao arrolar “lugares que deveriam ser reservados pelo poder público federal para posterior estabelecimento de Parques Nacionais”, Barros indica a ilha do Bananal como possuidora de “elementos recomendáveis à

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proteção por parte do poder público, [...] pois além da flora e da fauna há a assinalar nela a presença de indígenas que emprestariam particular destaque a um parque nacional” (Barros 1952, 30-31). A geógrafa Maria Lucia Menezes (1990), por sua vez, mostra como, no caso da criação do Parque Nacional do Xingu, em 1961, a singularidade da proposta da criação – num primeiro momento – de um “parque indígena” apoiou-se fortemente na visão da região e de seus habitantes promovida por pesquisadores, cientistas e viajantes, entre os quais o malacologista José Cândido de Melo Carvalho e o antropólogo Eduardo Galvão – que, reza a lenda, teriam tido a ideia de criar o Parque Nacional (hoje, Terra Indígena) do Xingu em um acampamento de expedição ao Xingu no final dos anos 1940. A ideia de que com a criação de ambos os parques – Araguaia e Xingu – se estaria preservando uma amostra do Brasil prístino e profundo – “duas espécimes do Brasil tal qual Deus as criou”, diria Rebouças – foi determinante. Desnecessário dizer que considerações dessa ordem enraízam-se em antigas tradições de pensamento, tais como o primitivismo romântico e a ideia do bom selvagem, e não necessariamente com os índios históricos de carne e osso. De todo modo, temos aí um ponto de vista integrado sobre a gestão ambiental e territorial. Tal ponto de vista, contudo, não persistiu. No final dos anos 1960, o próprio José Cândido de Melo Carvalho, ao retornar de uma “viagem de inspeção” ao Parque Nacional de Monte Pascoal, “resolveu alertar as autoridades governamentais [...] para o problema das finalidades antagônicas desses dois tipos de Parques [nacional e indígena] e suas definições” (Bol. FBCN, 4: 8; ênfase minha). Em exposição de motivos endereçada ao Conselho Nacional de Pesquisas, ao Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) e à Fundação Nacional do Índio (FUNAI), expressou sua preocupação com a confusão conceitual, a duplicidade de administração e os equívocos expressos em situações como as do Parque Nacional do Xingu, do Parque Nacional Indígena do Tumucumaque – “assim erroneamente denominados” – e do Parque Nacional de Monte Pascoal. Considerava impraticável “[a] coexistência de Parque Nacional e Parque Indígena fisicamente superpostos,

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dadas as suas finalidades absolutamente antagônicas” (Carvalho 1969, 8; ênfase minha). Essa perspectiva que vê finalidades antagônicas nos “parques e reservas equivalentes”, como se dizia à época, e nos “parques e reservas indígenas”, tem a sua história e está ancorada em concepções históricas e culturais particulares. Vejamos a seguir. Em 1967, Alceo Magnanini (então Diretor do Parque Nacional do Rio de Janeiro – hoje da Tijuca), integrou o primeiro grupo de 14 técnicos florestais brasileiros a visitar os EUA a convite da USAID, em 1965, para fazer um curso de treinamento em Forestry Leadership. No relatório que apresentaram ao final do curso, afirmavam que “à semelhança dos EE.UU., no Brasil já há necessidade de especialização e distinção entre as atividades florestais (utilização direta da floresta) e as atividades conservacionistas (utilização indireta da paisagem, da flora e da fauna)” (apud IBDF 1969, 92; ênfase minha). Com vistas à institucionalização dessa especialização e distinção, os participantes do curso apresentaram a proposta de um Serviço de Parques Nacionais separado do Serviço Florestal – também nos moldes americanos. Tudo indica que a diferença entre uso direto e indireto – um dos fundamentos do antagonismo entre as UCs e as formas de apropriação territorial características dos povos e comunidades tradicionais – é, assim, uma distinção conceitual característica de uma concepção cultural e de formas institucionais históricas particulares, as norte-americanas, em que a diferentes modos de apropriação vinculam-se objetos também distintos e peculiares: produção/ floresta e consumo/paisagem. Poder-se-ia notar que a diferenciação uso in/ direto no âmbito do conservacionismo tem raízes históricas ainda mais profundas e compreensivas: a separação espacial e a distinção temporal das esferas da produção (trabalho/prática) e do consumo (lazer/estética), e as noções correlatas de uso, que emergem no contexto das mudanças sociais na transição para o capitalismo industrial. De todo modo, importa notar aqui que a introdução, o emprego e a consolidação desses termos – unidade de conservação, uso in/direto – e das concepções correlatas que os sustentam não foram feitos sem embates e um esforço deliberado de diferenciação – ou seja, por meio de uma luta política

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e simbólica, que se deu nos últimos 50 anos, que se acentuou nos anos 1970. O termo unidade de conservação, ancorado na formulação original de “unidade conservacionista” de Barros (ver acima), teria sido utilizado pela primeira vez em documentos oficiais no Diagnóstico do Subsistema de Conservação e Preservação de Recursos Naturais Renováveis (Jorge-Pádua et alii, 1978) e “adotado oficialmente [pelo IBDF] no estabelecimento da política setorial de áreas protegidas com a publicação [em 1979] do ‘Plano do Sistema de Unidades de Conservação do Brasil’” (Milano et alii 1993, 06; ênfase minha). A extinta SEMA também teria adotado aquele termo e, ao fazê-lo, promoveu seu estabelecimento legal por meio da Resolução nº 011 de 03.12.1987 do CONAMA, que declara como unidades de conservação uma série de “categorias de Sítios Ecológicos e de Relevância Cultural, criadas por atos do poder público”. Foi na década de 1970, portanto, já bem avançado o século XX, que teremos tanto o estabelecimento legal do termo, quanto a sua adoção política oficial, a que se soma fundamentação de um princípio técnico, qual seja: a existência de categorias de manejo diferentes (parques nacionais, reservas biológicas, estações ecológicas e outras) vinculadas a objetivos de conservação distintos – fenômeno que, é bom lembrar, não se verificava antes, como observamos ao início desta seção. Assim sendo, a moderna definição de UC e a sua classificação simples bipartida em “Proteção Integral” e “Uso Sustentável” – tal como expressas na Lei nº 9.985, de 18/07/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) – são desenvolvimentos relativamente recentes, se considerada a profundidade histórica das preocupações e medidas conservacionistas no Brasil.

Conservação e desenvolvimento nos anos 1970 e 1980: disjunção e democratização da gestão territorial e ambiental, e sua influência sobre o SNUC Do exposto até aqui, importa observar que a criação de APs, sejam UCs, sejam outras categorias de manejo e/ou dispositivos de gestão territorial, não é um processo técnico, racional, neutro, objetivo e infenso às injunções históricas e sociais. Se o que se passa em um laboratório de alta tecnologia não o

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é (ver Latour e Woolgar, 1986), não o seria o que se passa nos gabinetes dos órgãos governamentais responsáveis pela política de conservação da natureza. Da concepção até a concretização jurídica, política e administrativa de uma AP, há uma longa trajetória em que inúmeros fatores intervêm – o que, como sugerido na segunda seção, nos obriga a considerar os contextos históricos e sociais de seu planejamento e estabelecimento. Vejamos o exemplo das UCs de proteção integral na Amazônia. Foi cumprindo com o “moderno conceito de desenvolvimento” expresso no II PND e visando “contribuir para a realização dos objetivos brasileiros identificados neste Plano e outras legislações concernentes à matéria”, que se estabeleceram as “prioridades em conservação da natureza na Amazônia” (Wetterberg et al., 1976: 1), um dos vários estudos técnico-científicos publicados pela Série Técnica do Projeto de Desenvolvimento e Pesquisa Florestal (PRODEPEF) – documento base no estabelecimento de um programa de conservação da natureza para a Amazônia e fundamento do Plano do Sistema de Unidades de Conservação do Brasil, elaborado e estabelecido pelo IBDF em 1979. Observe-se que o PRODEPEF, aprovado em 1973 pelo Decreto nº 73.069, de 01.11.1973, teria resultado de um pedido do governo brasileiro à FAO – que tinha atuação intermitente no setor florestal brasileiro desde o início dos anos 1950 – para ajudá-lo a modernizar a sua indústria florestal e fortalecer institucionalmente o setor florestal no Brasil, leia-se fortalecer o IBDF (Foresta 1991, 31). A FAO e o PNUD, agências da ONU tradicionalmente orientadas para o desenvolvimento econômico, vinham coordenando programas de conservação de recursos em diversos países nessa época. Desse modo, a FAO recomendou que fosse incluída no referido projeto uma avaliação das necessidades brasileiras de preservação da natureza, com o quê o governo brasileiro consentiu (Foresta 1991, 31). Foi assim que a “década de progresso para os parques nacionais sul-americanos”, que se estende de 1974 a 1984 (Wetterberg et alii, 1985), sobrepôs-se parcialmente àquela que foi celebrizada como a “década da destruição” na história da floresta tropical úmida da Amazônia (WWF/CIT 1991). As condições de possibilidade de criação das UCs de Proteção Integral

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na Amazônia brasileira, nas décadas de 1970 e 1980, e as instâncias responsáveis pela sua gestão enraízam-se num conjunto de ações engendrado no contexto do regime militar, visando um planejamento globalizante e integrado do desenvolvimento do país, de caráter centralizado e hegemonicamente econômico, e à apropriação da dimensão política do espaço, como forma de controle social. Finda a “década de progresso para os parques nacionais sul-americanos”, observa-se uma drástica redução da área criada de UCs de uso indireto e a ampliação da área criada de UCs de uso direto no Brasil. Parte disso se explica pelos efeitos dos conflitos entre a “malha programada” – a poderosa malha de duplo controle, técnico e político, correspondente aos programas e projetos governamentais e de empresas públicas e privadas – e a “malha sociopolítica viva” – o espaço vivido, a territorialidade como expressão de grupos sociais cuja identidade tem alguma base territorial (Becker, 1988, 1990a, 1990b e 1992). Entre esses efeitos está a emergência de movimentos sociais localizados de base territorial que colocam em xeque o projeto geopolítico. O processo de redemocratização da sociedade brasileira está, em parte, vinculado a esses conflitos, assim como a emergência de novos atores sociais que articulam as suas demandas em termos territoriais. É o caso da articulação entre ONGs ambientalistas ou conservacionistas que surgem no Brasil – muitas vezes com fortes vínculos com a agenda e partilhando dos princípios do conservacionismo internacional – e movimentos sociais de base local pela defesa de recursos essenciais para a sua reprodução sociocultural, entre os quais se destacam os movimentos indígena e agroextrativista, que ganham força e projeção nacional a partir de meados dos anos 1980. A Constituição Federal de 1988, elaborada em meio a esse torvelinho, representa um divisor de águas nesse processo histórico, por um lado plasmando definições, entendimentos e conceitos fundamentais sobre a diversidade socioambiental do país (tal como expresso nos Artigos 215 e 216, 225, 231 e 232, e o Artigo 68 dos ADCTs), e por outro, por isso mesmo, abrindo novas perspectivas para a valorização de diferentes dimensões da diversidade, a biológica e a cultural, e para a sinergia entre ambas.

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Tudo isso se refletiu na Lei nº 9.985, de 18.07.2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), tal como evidenciado em algumas de suas diretrizes (Art. 5o), que visam assegurar: mecanismos e procedimentos necessários ao envolvimento da sociedade no estabelecimento e na revisão da política nacional de UCs; participação efetiva das populações locais na criação, implantação e gestão das UCs; e que o processo de criação e a gestão das UCs seja feito de forma integrada com as políticas de administração das terras e águas circundantes, considerando as condições e necessidades sociais e econômicas locais. Por sua vez, o § 1o de seu Art. 22 determina que a criação de uma UC deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento. Some-se a isso a previsão de conselhos gestores de natureza deliberativa (para a UCs de uso sustentável), ou consultiva (para as de proteção integral), como instâncias de governança socioambiental das UCs – cujo funcionamento geral veio a ser regulamentado por meio do Decreto nº 4.340 de 22/08/2002, em seu Capítulo V, Artigos 17 a 20. Isso sem contar a previsão da constituição de mosaicos, ou seja, de conjuntos de UCs de categorias diferentes ou não, próximas, justapostas ou sobrepostas, e outras APs públicas ou privadas, cuja gestão “deverá ser feita de forma integrada e participativa, considerando-se os seus distintos objetivos de conservação, de forma a compatibilizar a presença da biodiversidade, a valorização da sociodiversidade e o desenvolvimento sustentável no contexto regional” (Art. 26). Todos esses instrumentos de gestão consolidam uma perspectiva de gestão ambiental e territorial participativa, compartilhada e integral com uma visão alçada ao território mais amplo e não aos polígonos das áreas protegidas. O avanço no reconhecimento dos direitos territoriais indígenas no Brasil é outra face desse processo, que aponta para uma integração de pontos de vista para a gestão territorial e ambiental dos territórios indígenas, recentemente consolidado na PGATI.

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Das “Reservas” Indígenas à PNGATI, um caminho de reconhecimento e conquistas O antigo Serviço de Proteção aos Índios foi extinto no final dos anos 1960, sob acusações de genocídio, corrupção e ineficiência, e investigado por uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), processo este que levou à demissão e/ou suspensão de mais de cem funcionários de todos os escalões (Oliveira e Freire, 2006: 131). Até aquele momento as áreas formalmente reconhecidas como “reservas indígenas” eram poucas e sua superfície irrisória: não passavam de 54 reservas totalizando cerca de 298.595ha em todo o país. Em julho de 2010, tínhamos cerca de 655 “terras indígenas” com algum grau de reconhecimento formal, ou seja, em algum momento do procedimento administrativo de demarcação de TIs, totalizando cerca de 110.500.556ha. O que explica esse abismo e a própria mudança de categoria (“reserva” e “terra”)? E mais, o que explica a diferença que se observa entre TIs diminutas e superpopulosas em algumas regiões do país (especialmente nas regiões sul, sudeste e nordeste, e no Mato Grosso do Sul) e TIs mais extensas e menos populosas nas demais regiões? Se fosse possível dispor de um holograma animado que mostrasse ao leitor deste artigo a recente evolução do reconhecimento das TIs no Brasil, perceber-se-ia que esta é um resultado relativamente recente – apesar de baseado em lutas históricas, nas resistências dos povos indígenas e nos antigos arranjos administrativos coloniais oficiais para lidar com povos e terras indígenas. Por um lado, reflete o contato prematuro de muitos povos indígenas com a agência indigenista (órgão tutor) original, o Serviço de Proteção aos Índios e Localização de Trabalhadores Nacionais (SPILTN), criado em 1910, com uma perspectiva integracionista baseada na noção positivista de “proteção fraternal”, e cuja atuação resultou em muitos casos na sedentarização de populações indígenas em torno de “postos indígenas”, liberando assim, parcelas expressivas de seus territórios tradicionais para a apropriação privada. Por outro, como disse, é um resultado republicano recente, posterior à criação da própria FUNAI em 1967 e, especialmente, à sistematização do procedimento administrativo de demarcação de TIs, que

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se inicia em meados dos anos 1970. Resultado recente este que se vincula, igualmente, à emergência do moderno movimento indígena e sua agência a partir do início dos anos 1970, paralelamente ao processo de redemocratização do país, assim como à sua crescente influência na formulação dos marcos regulatórios e das políticas públicas – a que se soma a mobilização para a Assembleia Nacional Constituinte e as consequências da própria Constituição Federal de 1988, com sua definição de “terra tradicionalmente ocupada” e a superação da orientação integracionista e do regime tutelar. Agregue-se a isso a influência benfazeja da cooperação técnica internacional por meio do Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil do Grupo dos Sete Países Industrializados (PPG7), em especial por meio do Projeto Integrado de Proteção às Populações e Terras Indígenas da Amazônia Legal (PPTAL), que possibilitou o aprimoramento técnico e burocrático das rotinas e metodologias relativas aos estudos de identificação de TIs. É preciso ter claro que nem sempre se definiu povos e terras indígenas e/ ou se garantiu direitos indígenas à terra do mesmo modo ao longo do tempo no Brasil, sendo muitas e significativas as mudanças. Para ficar apenas no período republicano, é possível identificar diferentes modos pelos quais os direitos territoriais indígenas foram reconhecidos e reservas/terras indígenas foram estabelecidas nos últimos cem anos. Pode-se dizer que de 1910 a 1988 imperou o regime tutelar, no qual “indígena” era concebido como uma condição transitória, de tal sorte que tais populações evoluiriam naturalmente para a condição de “trabalhadores nacionais” por meio da “proteção fraternal”. Essa perspectiva integracionista se expressa claramente no propósito manifesto do “Estatuto do Índio” (Lei nº 6001/73): “preservar sua cultura [a dos índios ou silvícolas e das comunidades indígenas] e integrá-los progressiva e harmoniosamente à comunhão nacional” (Art. 1º). A administração das vidas indígenas impôs uma definição legal de índio no Código Civil de 1916 e, posteriormente, no Decreto nº 5.484/1928, que regulou, então, “a situação dos índios nascidos no território nacional”, por meio dos quais os índios eram tutelados pelo Estado, fazendo assim com que um direito espe-

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cial estivesse vinculado a um órgão gestor singular (o SPILTN) para mediar as relações entre índios/estado/sociedade. Ao longo de quase toda a República, os direitos indígenas à terra foram garantidos nas Constituições de 1934, 1937, 1946 e 1967, e mesmo a Emenda Constitucional de 1969 assegurava: as “terras habitadas por índios são inalienáveis, garantidos sua posse permanente e o usufruto exclusivo de todas as riquezas naturais nelas contidas”. Ocorre que a primeira Constituição Republicana, de 1891, transferiu para os governos estaduais o controle e as decisões sobre as “terras devolutas”, sendo por meio da concessão (“reserva”) dessas “terras devolutas” que os inspetores do SPI logravam garantir minimamente a posse das terras pelos índios. Segundo o Art. 10 do já referido Decreto nº 5.484, o Governo Federal deveria promover “a cessão gratuita para o domínio da União das terras devolutas pertencentes aos Estados, que se acha[ss]em ocupadas pelos índios”. Desnecessário dizer que os governos estaduais sempre criaram dificuldades para “reservar” terras para esse fim, quando não titularam para particulares terras tradicionalmente ocupadas por povos indígenas. Juntando-se isso ao papel desempenhado pelos Postos Indígenas na sedentarização, na educação para os ofícios e na introdução de ritos cívicos, buscando transformar os indígenas em nacionais, temos uma situação na qual as poucas TIs formalmente estabelecidas desempenhavam a função de reservas de mão de obra indígena, liberando-se assim extensas porções de terras para apropriação privada. Essa orientação dominante sofre uma importante inflexão entre meados dos anos 1940 e 1961, quando foi estabelecido o Parque Nacional (depois Parque Indígena) do Xingu. Ao lado das motivações geopolíticas que estão na origem da criação do Parque, temos nessa experiência o embrião de uma nova abordagem que só viria a se consolidar muito mais tarde: a posse coletiva de um território comum a vários povos indígenas diferentes e tendo seus limites definidos conforme parâmetros culturais. Essa iniciativa refletiu a influência da antropologia moderna instalada na antiga Seção de Estudos do SPI (embrião do atual Museu do Índio) por meio da atuação de Darcy Ribeiro, Eduardo Galvão e Roberto Cardoso de Oliveira. Outra inflexão im-

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portante ocorreu em 1967, quando na Constituição promulgada àquele ano, as terras ocupadas pelos índios foram transferidas para o Governo Federal, tirando toda e qualquer influência dos governos estaduais na matéria. Já em 1973, com o Estatuto do Índio, “terra indígena” é formalmente estabelecida como categoria jurídica (termo que passou a ser adotado desde então no marco legal, nas lides administrativas e no vocabulário comum) e o procedimento de demarcação de TIs foi legalmente ordenado. Tal procedimento foi disciplinado pelo Decreto nº 76.999/1976, formalizando-se, assim, o procedimento administrativo de regularização de TIs, naquela época limitado à FUNAI (cujo Presidente nomeava um antropólogo e um topógrafo ou cartógrafo para compor um grupo técnico, cujo relatório era submetido ao mesmo para aprovação, seguindo-se a demarcação física). Desde então, seguiu-se uma série de Decretos que alteraram tais procedimentos, modificando significativamente seus processos de tomada de decisão e instâncias desta com a inclusão de outros órgãos de governo. A lógica subjacente a essas sucessivas mudanças de procedimento sempre foi a de controlar o emergente movimento político indígena e o que se considerava uma questão de segurança nacional: o reconhecimento de direitos territoriais (mormente em regiões de fronteira). Claro está que a Constituição Federal de 1988, recepcionando as inflexões apontadas no parágrafo anterior e refletindo as lutas dos setores populares pela (re)democratização do país, rompeu com a herança tutelar e estabeleceu um novo paradigma para o reconhecimento dos direitos indígenas, em especial os territoriais e o de existirem enquanto tais no futuro do país. O conhecimento de tais mudanças e transformações no ordenamento jurídico e administrativo do país é importante, contudo, para entender o patrimônio territorial herdado e (re)conquistado, a dura penas, pelos povos indígenas no país ao longo de séculos. É importante também para entender os limites e as possibilidades de uma gestão territorial e ambiental integrada com outros espaços territoriais igualmente protegidos pelo poder público, em cada região e em cada situação específica, considerando as vicissitudes dos processos de territorialização à escala regional. Nesse sen-

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tido, a instituição da Política Nacional de Gestão Ambiental em Terras Indígenas (PNGATI) em junho de 2012, por meio do Decreto nº 7.747, após amplo processo de consulta aos povos indígenas – processo este modelado a partir das experiências anteriores de consulta para elaboração da nova proposta de Estatuto das Sociedades Indígenas, esta capitaneada pela Comissão Nacional de Política Indigenista (CNPI), e para a construção do Projeto GATI/PNUD – parece ser uma importante janela de oportunidade para que povos indígenas e órgãos de governo, das áreas ambiental e indigenista, se articulem para promover uma gestão ambiental e territorial que explore todas as suas potencialidades integrativas e democráticas (ver https:// sites.google.com/site/pngati/). Não obstante suas fragilidades e limitações, e o fato do texto final do Decreto estar aquém das inovações e avanços propostos pelo grupo de trabalho interministerial que coordenou a sua formulação, a PNGATI sinaliza interessantes possibilidades de integração de políticas públicas territoriais.

Conclusão Tentei aqui oferecer um amplo e introdutório panorama dos variados tipos de espaços territoriais especialmente protegidos que há no Brasil, a partir dos pontos de vista das Ciências Sociais e da História, com o objetivo de tornar mais explícitas os limites e possibilidades que cada uma delas apresenta para uma gestão ambiental e territorial que se queira integradora, democrática e promotora da justiça socioambiental. Não obstante a relativa estabilização jurídico-administrativa dessas categorias de gestão nos atuais marcos regulatórios e rotinas administrativas, é importante conhecer para o que cada uma delas serviu historicamente – em momentos em que gozavam de outras definições – para que possamos inovar na definição do para o que elas devem servir hoje. Se houve um tempo em que algumas delas se prestaram a objetivos geopolíticos e a acantonar e/ ou expropriar territórios de povos e comunidades tradicionais, e em que dialogaram com projetos de desenvolvimento concebidos em gabinetes e ambiente tecnocráticos; desenvolvimentos recentes, como o PNAP, apontam

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para possibilidades outras ainda não plenamente realizadas. Trata-se de pensar, em alguns casos, em como partilhar uma herança que tem muito de autoritária, colonial e tecnocrata. Assim sendo, uma postura encerrada em um formalismo legalista, que enfatize a especialização dos espaços territoriais especialmente protegidos e as suas regras próprias, pode tanto gerar conflitos desnecessários, quanto ser muito pouco produtiva. Num contexto em que o governo brasileiro demonstra evidente descompromisso com a agenda socioambiental e desprezo por perspectivas de gestão ambiental e territorial integradoras (como é o caso dos “mosaicos”), a recuperação dos princípios da PNAP (de reconhecer as APs como instrumentos eficazes para conservar a diversidade tanto biológica quanto sociocultural e de valorizar a importância e a complementariedade de todas as categorias de UCs e demais APs na conservação da diversidade em suas múltiplas dimensões) se apresenta como um imperativo para aqueles de nós que desejam construir uma prática mais integradora e democrática – pois, como reconhece a própria biologia da conservação (ver acima), justiça e equidade social também são partes integrais da conservação da natureza.

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