Benchmark Analysis de Instituições Superiores de Controle na África Relatório Final de Consultoria ‐ GTZ

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Benchmark  Analysis  de  Instituições  Superiores  de  Controle na África  Relatório Final de Consultoria ‐ GTZ  Marcus André Melo e Denilson Bandeira Coelho   

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SUMÁRIO Apresentação ........................................................................................................................................... 3  Agradecimentos ....................................................................................................................................... 4  Executive Summary ................................................................................................................................ 5  Introdução ............................................................................................................................................... 13  Metodologia dos trabalhos ................................................................................................................... 14  Análise das Dimensões Selecionadas ............................................................................................... 16  Independência ................................................................................................................................... 16  Autonomia organizacional ............................................................................................................... 22  Articulação com o Poder Legislativo .............................................................................................. 26  Capacidade administrativa .............................................................................................................. 27  Capacidade de enforcement de decisões ..................................................................................... 33  Publicização e Transparencia ......................................................................................................... 37  Articulação entre controle interno e externo ................................................................................. 38  Cobertura e capilaridade .................................................................................................................. 40  Estudos de caso de modelos de SAI ................................................................................................. 45  O Modelo de Auditor Geral na África do Sul ................................................................................. 45  O Modelo de Tribunal de Contas Brasileiro .................................................................................. 54  Referências ............................................................................................................................................ 65  Anexos .................................................................................................................................................... 66 

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APRESENTAÇÃO O presente relatório se constitui no produto final do objeto de consultoria prestada à Deutsche Gesellchaft fur Technische Zusammenarbeit -GTZ para a realização de um estudo sobre Entidades de Controle Externo (Supreme Audit Institutions) em países selecionados da África Subsaariana e Brasil. O principal objetivo do estudo é de fornecer subsídios para o planejamento estratégico do Tribunal Administrativo de Moçambique. O relatório consolida os achados do estudo - baseado no survey realizado e nos estudos de caso -. A elaboração do estudo estendeu-se entre dezembro/2008 e Junho/2009, com pesquisa de campo realizada em maio/2009.

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AGRADECIMENTOS

Para a realização deste estudo contamos com a colaboração de muitas instituições e pessoas. Os autores do relatório gostariam de agradecer o efetivo apoio recebido por parte da African Organization of Supreme Audit Institutions (AFROSAI) para a realização do Relatório. Somos especialmente grato a Wessel Pretorius, Secretário -geral da instituição pelo interesse, disponibilidade e atenção conferida

aos

consultores em suas múltiplas demandas. Agradecimentos especiais também a Sarie Theron, da Afrosai, na viabilização logística na execução do survey realizado. Gostaríamos de estender nossos agradecimentos também aos membros da Afrosai que colaboraram respondendo aos questionários e enviando as informações solicitadas. À Auditoria Geral da Africa do Sul e sua representação em Capetown cabe um registro especial pela colaboração na realização do estudo de caso neste país.

Andrew Feinstein e Professor Gavin Woods partilharam conosco de

informações e insights importantes sobre as vicissitudes do controle externo na África do Sul, e se mostraram enormemente cooperativos e generosos com o tempo dispensado para dirimir dúvidas e fornecer esclarecimentos. Last but not least, o Sr Carlos Maurício Figueiredo, da GTZ - Mozambique, desempenhou papel fundamental no planejamento, interlocução técnica e supervisão dos trabalhos. A ele nossos agradecimentos principais.

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EXECUTIVE SUMMARY

1. This study aims at analyzing existing relevant models of external control of governments´ expenditures with a view to draw lessons for Moçambique´s Supreme Audit Institution, the Tribunal Administrativo. The study reports the findings from a survey carried out with the support of the African Association of Supreme Audit Institutions (AFROSAI) on audit institutions (SAIs) in a selected number of sub-Saharan audit institutions. In addition, it contains the findings from two case studies of successful audit institutions in the developing countries, namely the South African Auditor General and the Brazilian Courts of Accounts. 2. The methodology employed in the study involved the application of a survey containing 72 questions to 19 countries in Sub-Saharan Africa. The questions were formulated in a questionnaire, containing closed and open questions, that were emailed to respondents who filled the forms. In addition, the study also involved extensive field work in Brazil and South Africa using qualitative methodologies (mostly interviews). 3. The study has focused on selected performance dimensions that are meant to capture the functioning of a successful audit institution as identified in best practices advocated by international institutions such as INTOSAI and multilateral

agencies.

These

include

organizational

autonomy

and

independence; interaction with the Legislative branch; administrative capabilities and resources; accountability promotion; Enforcement and sanctioning capacity; interaction with internal control agencies; and transparency. 4. Independence is the key prerequisite for a functional SAI. It means that the agency enjoys constitutional prerogatives that enable them to act independently of incumbent governments, particularly of those occupying the executive post. This is guaranteed in the institutional design of agencies by rules for appointment and removal of the SAI leadership. With respect to GTZ Moçambique    

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Independence, less than 40% of the SAIs participating in the survey had their auditor general or president appointed and removed by parliament. Executive dominance was the rule in sis countries - in three of them there was awareness of the problem but no action had been taken to remedy it. In three countries initiatives were in course to change the existing rules. 5. The lack of independence is also expressed in the fact that in 57% of the SAIs the annual audit report was to be sent to the Executive branch president or minister of finance. Mozambique fared well in both counts of independence: there was parliamentary involvement in appointing the leadership and in receiving the annual audit reports. 6. Regression analysis shows that there is strong relationship between the degree to which country’s citizens are able to participate in selecting their government, as well as freedom of expression, freedom of association, and a free media voice and accountability (measured by Word Bank Database and the levels of independence). 7. The funding of the agency is a key indicator of organizational autonomy. There is wide variation in the level of funding in the region ranging from 0.001 to 0.008 of the total national budget. Mozambique is the top quintile of the distribution. Autonomy to recruit and remunerate their own staff is another key dimension of managerial autonomy. Only three countries fared well in this respect. Mozambique is in the group of countries where measures are under way to redress the problem. Also key to organizational autonomy is the existence of strategic plans. Nearly all of the SAISs have strategic plans and so does Mozambique. 8. Again regression analysis shows a close association between the budgetary priority accorded to the SAI and levels of political participation. Mauritius is the outlier in the sample, whereas Mozambique is positioned in the upper middle group of countries. 9. Regarding, the extent to which the SAI´s reports are discussed in open sessions in or public account committees, a surprising low percentage (20%) replied positively. This is so despite the fact that in all countries, except Eritrea, the reports are published. Mozambique is among the countries where the reports (the annual report on the general accounts of the state, as GTZ Moçambique    

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opposed to the reports on individual government units) are discussed in Parliament. 10. As far as human resources are concerned, there is wide variation across the SAIs. The mean number of employees is 331, with a high standard deviation of 411,2 due to the overgrown Ghanaian SAI. The TA in Mozambique´s TA number of employees is close to the mean without Ghana.

Regarding the

qualifications of the staff, the general level is low. Only 36% of the SAIs had at least 25% of the audit staff holding a degree. The figure for Mozambique is 42% close to the top performers, Mauritius and Swaziland. 10 of the 15 SAIs had performance auditors, and Mozambique is in the group. 11. The level of diffusion of the guidelines by INTOSAI/Afrosai across the countries is quite low. Only 4 countries - Mauritius, Botswana, Ghana e Uganda - comply fully with these guidelines. The adaptation and implementation of these guidelines in the area of fraud detection is low - less than half of the countries have effectively done so. Mozambique is among the countries that do not fulfill any of the guidelines. 12. In half of the SAIs management information on the quality and timeliness of audits is absent. Mozambique is in this group as well. The use of information technology is appallingly low - slightly less than half of the SAI (54%) replied that all of the audit staff had access to laptops and desktop computers. In two countries less than 25% of the audit staff did so. In Mozambique, the corresponding figure is 95%. 13. About half of the SAI complete their annual report within twelve months, and less than a third within 9 months, the timeframe that allows SAIs to initiate further investigations, hearings and propose corrective measures regarding misdeeds. Mozambique is in the former group of people. There is no correlation between the percentage of graduates in the audit staff and the timeliness to prepare the reports. By contrast, there is clear correlation between timeliness and the percentile ranking of the country in the voice and accountability scale produced by World Bank.

Bostwana, Namibia and

Mauritius show clearly this association at a higher level of timeliness, while Mozambique also illustrates this association at a intermediary level.

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14. Eleven out of sixteen SAIs stated that they receive reports form internal control agencies, whereas ten SAIs evaluate the reliability on internal audit agencies and practices. Mozambique fares well on both counts. Caution is in order in the analysis of the data

on coverage of audit work vis. public

expenditures because of evidence of misinterpretation and or lack of information due to off budget practices in many countries in the region or lack of integrated financial systems. In Mozambique and three other countries, governments do not record financial transactions in an integrated (IFMS) financial management system. Some SAIs - e.g. Uganda and Mauritius report a coverage rate between 75% and 99%, whereas others along with Mozambique report a much lower coverage, in the range 25% to 49%. 15. There is no robust evidence that there is a clear superiority of a type of external audit model over the other. However, as illustrated by the case study of South Africa, there are systemic pre-requisites for the effective functioning of accountability mechanisms. The General auditor model concentrates authority in the figure of an auditor and is dependent on parliamentary action for sanctions or corrective measures to take place. This model is clearly vulnerable

where

parliaments

are

not

pluralistic

and

competitive.

Parliamentary oversight via standing committees on public accounts is only effective when there is no hegemonic control on the part of a dominant political party. Accountability is undermined even when the audit work is professional and independent. Furthermore, the financial accountability of governments is severely weakened where the media is not independent and mobilized. 16. The Audit Court model is a collegiate model where the SAI enjoys judicial or quasi judicial powers. The audit work is autonomous vis-à-vis parliament except for the judgment of the state general account.

Sanctions of

irregularities are independent of the parliamentary action, although the degree of media coverage and political competition influence the level of accountability. As illustrated by the Brazilian case, the incumbent government´s control over parliament or the media does not influence the financial accountability of governments to the same degree than in the audit

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model. In new democracies, where both the media and parliaments tend not to be independent, the court model may represent a superior model. 17. The South African Office of the Auditor General represents one of the most successful cases of external audit adopting the audit general model in the developing world. Its experience provides important lessons about the model’s possibilities and contraints. 18. The AG’s mission and competencies are contemplated in the South African Constitution of 1996 and is further detailed in the Public Audit Act de 2004 (PAA, Act 25 of 2004). The auditor’s autonomy vis-a-vis the executive branch is guaranteed in the constitution, despite the fact that the auditor is appointed for a non-renewable mandate of 7 years by the President after his or ner name is aproved by 60% of members of parliament. The auditor can only removed from his or her post after a motion declariing his/her incompetency or incapacity is apporved by Congress. 19. The Auditor General works closely with the Standing Committee on Public Accounts (SCOPA) and the Standing Committee on the Auditor General (SCOAG). In this institutional design the Parliament should act as a buffer against external pressures. 20. In the South African case there are two distinctive features that makes the AG unique in comparison with similar institutions: its budget is discussed in Parliament and it receives fees from the auditees to cover its audit work. Unlike the vast majority of African institutions the AG itself is audited by independent audit firms, suggesting thereby a commitment to transparency. Its independency therefore is also reinforced by its credibility in society. Other examples of institutional transparency include independent evaluation reports that are send to parliament about the AG performance; use of surveys with internal and external stakeholders about the AG performance; and the full publicity of the reports it produces. 21. Only two of the Intosai guidelines on SAIs independence are not fully implemented at AG: follow up reports on compliance with its recomendations made and reports on the implementation of recomendations. A common practice in the AG is the carrying out of meetings open to the public – and

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involving the local legislature and the local executive branch - about local audits. 22. There is evidence of significant improvements in the efficiency of the overall audit work. While before 1999, the AG took,on average, 12 months after the end of the fiscal year, to send its reports to Parliament, this length of time has been cut in half in the current year. The AG has also begun to carry out performance audits as well as environmental audits. 23. The Standing Committee on Public Accounts (SCOPA) is key to the effectiveness of external control and the effectiveness of external control is conditional on the effectiveness of SCOPA. Consistent with the Westminster model its presidency is exercised by the opposition ( in the period under scrutiny by the Inkhata National Party). Ample media coverage has guaranteed great visibility of its work. In fact, a great deal of the effectiveness of external control can be attributed to media coverage. This stems from the fact that like the AG Scopa does not wield any real coercion power other than search and seizure of documents. 24. Notwithstanding its overall professionalism and capacity, the AG has contracted out audits.External audits currently account for 35% of all audits. There is a separate unit in charge of fraud detection and prevention. The sepration between regular audits and special fraud investigations is salutary and its introduction stems from the Arms Deal Scandal. 25. The Arms Deal Scandal involved corruption in procurement of defense contracts, totalling 32 billion rands between 1996 and 2000, which was disclosed after special Scopa investigations trigerred by an AG report in 2000. Scopa’s work was undermined by pressures from the ANC to water down its reports and investigations. The most active member of Scopa was denied a seat in the upcoming elections and was forced to leave the commiittee. In 2001 a Working group consisting of variosus institutions including the AG reached the conclusion that there were no irregularities. 26. The episodes illustrates the vicissitudes of accountability mechanisms in a hegemonic party system where alternation in power and political competition is very low. External control is undermined because the incentive structure, which the relevant political actors face, is conducive to weaken accountability. GTZ Moçambique    

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The episodes also illustrates the role that the media can have in strengthening these mechanisms in contexts of overwhelming parliamentary dominance by a single political group. 27. Brazil adopts the Court model and the Brazilian SAI is arguably the most successful example of institution building in the developing world along the lines of this model.

The Brazilian federal SAI – the Tribunal de Contas da Uniao

(TCU) - is a collegiate institution and as such the final audit decisions are taken by majority rule of the members of the Court board. Although there is no pure court model, the Brazilian TCU is a hybrid incorporating elements of a purely advisory body and of a judicial institution. It is not a judicial body despite the extensive quasi juidicial attributes it has – for example the cases are instructed and judged as in judicial institutions. Therefore, the board decisions are not binding and can be disputed in the judiciary. These institutions act as administrative tribunals and are responsible for the oversight of accounts, as well as the scrutiny and judgement of individual cases. 28. The TCU and the state level Courts of Accounts (TCE) were created following the introduction of external control in the constitution of 1891. There are 34 state, municipal and federal courts of accounts, each with a mandate over a specific level of government. After the promulgation of the constitution of 1988 , the Courts of accounts expanded significantly its powers which were extended to areas ranging from accounting and financial matters, to budgets and operational affairs. There are only two municipal courts of accounts and in four states there are separate institutions institutions that are in charge of the state governments’ accounts and municipalities in that state, respectively. 29. The TCU’s board consist of 9 justices whereas the other subnational SAIs are made up of 7 members. The legislative branch appoints 2/3 of the board while the executive branch nominates 1/3 . There are legal prerequisites for appointment including expertise, good reputation and relevant professional experience. Despite the politized apppointment process, some elements of institutional independence is guaranteed by the collegiate decision-making process and tenure for board members. In addition, competition among political elites generates a certain degree of independence. Because of life tenure political alternation in executive and legislative positions creates pluralism in

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board composition. Finally because the executive branch is required to recruit 2 members from a pool of tenured civil servants there is an additional safeguard for professionalism and independence. Last but not least, in several states specially designated public prosecutors participate in teh board meetings, representing thereby a additional check on eventual executive manipulation. 30. The choice of auditees is determined in a computer generated mechanism. Following the preliminary audit work, the auditees are informed of the preliminary conclusions and have a chance to present evidence and argue their cases. At this point the public prosecutors or senior auditor may be requested to present aditional audits. A rapporteur is further assigned that submits the case and his/her report to the board, which finally deliberates on the case. 31. The SAIs board can decide for the immediate suspencion of certain procedures (e.g. public bids), declare those found guilty not apt to run in the elections, and impose fines. The latter however are to be enforced by third parties, which are subject to the influence of auditees, deterrence effect on auditees.

weakening substantially its potential

The SAIs at the three levels (TCU, TCE and

TCMs) initiate audits as required by law (one report at least per auditee), as a result of third party denoucements (in which case the identity of the denouncer has to be disclosed),

and on the basis of its own internal investigative

procedures. 32. The increased introduction of ombudsmen in the TCs has contributed to bypassing the problem of weak citizen’s participation in the social control of public expenditures. So has the diffusion of citizen’s friendly versions of audit reports. The brazilian SAIs have made great improvements in making extensive use of information technology, coupled with measures that enhances transparency in audit work. These include eletronic rendering of accounts, eletronic bidding open to the public, online broadcasting of trials, and georeferenced external control of public works. Another area where progress is noticeable is the increase use of Performance Audits.

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INTRODUÇÃO

O presente relatório apresenta os resultados do estudo de benchmarking sobre as instituições de controle externo (Supreme Audit Institutions - SAIs) - tribunais de contas e auditorias gerais - na África Subsahariana e do Brasil de forma a contribuir para o planejamento e avaliação do processo de modernização do Tribunal Administrativo de Moçambique. O estudo traz subsídios para uma

Avaliação

Institucional Preliminar das instituições existentes de países-membros da AFROSAI, e contou com o apoio efetivo dessa instituição. O estudo apresenta um corpo de informações objetivas e mensuráveis que podem se constituir em benchmark para o planejamento estratégico do Tribunal Administrativo de Moçambique. Com este estudo, busca-se situar a performance e o desenvolvimento institucional comparativo desta instituição em termos dos países da África subsaarianas que apresentam características comuns em termos de nível de desenvolvimento econômico e social, legado histórico e grau de institucionalização. O foco é posto em aspectos do desenho institucional e do funcionamento global das SAIs. Este conjunto de informações constituem etapa preliminar dentro de uma estratégia de fortalecimento do controle externo no contexto da África subsaariana, e em Moçambique em particular, tendo em vista o processo de reestruturação da cooperação internacional com foco na diminuição gradual de projetos off-budget e do apoio orçamentário direto aos governos da região. Esta reestruturação do modelo de ajuda externa exige como contrapartida uma efetiva reformatação do funcionamento de instituições de controle externo para assegurar a accountability do gasto público em ambientes institucionais caracterizados pela debilidade de suas instituições públicas. As instituições de controle externo se organizam em modelos distintos conforme o legado institucional do país. Oo modelo de auditor geral não cumpre funções judiciais mas apenas prepara relatório e emite parecer sobre as contas públicas para apreciação do Parlamento. O foco do controle é, portanto, de natureza financeira e o perfil profissional é predominantemente caracterizado pela presença GTZ Moçambique    

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quase exclusiva de auditores e contadores. Neste modelo a ação final do controle é exercida pelo Legislativo, a quem cabe deliberar sobre as recomendações e encaminhar eventuais sanções (comissões de inquérito, interpelações, dentre outras). O Executivo é obrigado por lei ou convenção a responder às objeções levantadas pelo Legislativo e suas Comissões A principal característica do modelo de Tribunal de Conta é que o Tribunal exerce controle jurisdicional, julgando as contas públicas e imputando responsabilização para irregularidades praticadas por agentes públicos. A estrutura organizacional está centrada em um colegiado de juízes, o qual é presidido por um dos seus membros. Como magistrados, estes últimos gozam de estabilidade garantida por lei. A estabilidade conferida aos juízes é maior do que aquela gozada pelos auditores no modelo anterior devido ao instituto da vitaliciedade. O presente estudo envolveu a aplicação de um survey que busca identificar dimensões relevantes do funcionamento e desenho institucional das SAIs para além de qualquer consideração sobre o modelo utilizado. Desta forma pode-se garantir que os achados da análise seja pertinentes para o caso do Tribunal Administrativo Moçambicano.

METODOLOGIA DOS TRABALHOS

Introdução Antes de se apresentar os resultados e achados do estudo, serão apresentados nas duas primeiras secções deste capítulo: a) a metodologia utilizada para a realização do estudo de benchmarking; e b) os parâmetros que permitem estabelecer elementos comparativos e de benchmarking para a avaliação que informa o diagnóstico - em outras palavras, as dimensões relevantes das actividades de uma Instituição Superior de Controle (ISC) que servirão de balizas para a análise.

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Metodologia dos trabalhos • A estratégia metodológica geral consistiu na identificação dos parâmetros e dimensões a serem utilizados para a análise comparativa, para então se avaliar em que medida a estrutura e as práticas administrativas das SAIs atendem a estes parâmetros. Para a definição destes últimos foram utilizadas as recomendações da INTOSAI, instituições multilaterais e da literatura especializada. Sempre que estiveram disponíveis indicadores quantitativos que permitiram uma comparação precisa, eles foram utilizados. Nos outros casos, a análise baseou-se em análises qualitativas, produzidas a partir da análise da documentação relevante, da observação participante e das entrevistas com atores relevantes. As dimensões previstas para a análise são as seguintes: 9 Modelo de controle 9 Independência e Autonomia organizacional 9 Articulação com o legislativo 9 Capacidade administrativa 9 Promoção da accountability 9 Capacidade de enforcement das decisões 9 Interação com o controle Interno 9 Publicização e transparência A investigação pautou-se por uma combinação de instrumentos qualitativos e quantitativos. A pesquisa de campo consistiu na aplicação de instrumentos qualitativos e quantitativos com vista à recolha de dados primários sobre o macroambiente em que as SAIso estão inseridas, bem como sobre o funcionamento interno das instituições. Os instrumentos utilizados estão especificados abaixo. •

Instrumentos qualitativos o entrevistas semiestruturadas com informantes-chave, o consulta a documentação de natureza primária e secundária

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•

instrumentos quantitativos o questionários fechados para a coleta de dados primários originais

Um universo de cerca de 19 respondentes (de um total de 21) participaram diretamente do survey (inquérito) com o objetivo de coletar informações sobre o desempenho das instituições nas dimensões identificadas acima. O questionário consiste de 72 questões, a quase totalidade das quais de caráter fechado. O questionário utilizado se baseou em pesquisas similares realizadas pelo International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) para assegurar comparabilidade das análises com outras já realizadas no plano internacional, em particular na África Sub-sahariana. Os estudos quantitativos desenvolvidos consistiram da analise do banco de dados gerado com a aplicação do survey com questões fechadas em cerca de 20 instituições-membro da AFROSAI-E. A seleção dos países foi aprovada pelo coordenador do projeto. Técnicas estatísticas apropriadas foram utilizadas na análise tais como regressão linear simples e técnicas de análise multivariada. A taxa de não-resposta foi baixa e apenas um país - A África do Sul - não respondeu ao questionário. A ausência da África do Sul dentre os respondentes do questionário, tem um aspecto positivo, já que a Auditoria Geral daquele país está em um nível de desenvolvimento institucional bem acima da média da região e sua inclusão poderia geraria distorções no resultado das análises. Ademais, a Auditoria Geral da África do Sul foi objeto de visita dos consultores para estudo de caso. Adicionalmente dois países apresentaram resposta incompletas - Angola e Eritrea.

ANÁLISE DAS DIMENSÕES SELECIONADAS INDEPENDÊNCIA

A independência em relação ao Executivo e Legislativo é efetivamente um dos mais importantes - senão o mais importante dos pré-requisitos sistêmico de efetividade

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de uma SAI. A independência pode ser assegurada pelo desenho institucional e por práticas administrativas diversas. Para a INTOSAI, o requisito de independência política se constitui no principal fator para a efetividade de uma Entidade Fiscalizadora Superior (EFS). A independência está associada fundamentalmente a capacidade de propiciar um juízo externo – portanto independente - sobre a aplicação dos recursos públicos pelo Poder Executivo. 1 O principal risco envolvido caso esta independência não seja assegurada é o de captura do órgão de controle pelo Executivo, com a conseqüente perda de credibilidade da entidade e incapacidade de estabelecer sanções aos agentes no âmbito do Executivo. Para a garantia de independência é importante que os dirigentes das SAIs sejam nomeados pelo Poder Legislativo, ou pelo menos que seja este último que aprove a indicação do Executivo. A estes últimos deve também ser assegurada estabilidade no cargo, seja através da garantia de vitaliciedade (ou permanência no cargo até limites de idade estipulados em lei) ou mandatos fixos para dirigentes e auditoreschefe. O poder executivo também não deve ter a prerrogativa de alterar ou reduzir a remuneração dos dirigentes das SAIs. A nomeação pelo Chefe de Estado sem consulta ao Parlamento pode ser encontrada em uma minoria de países. Em 34 países do survey realizado em 126 países pela INTOSAI em 2001 cabe apenas ao Parlamento a indicação do dirigente da SAI. 2 Em Uganda, por exemplo, o Auditor Geral era nomeado unilateralmente pelo Presidente, sem aprovação do Parlamento, com graves prejuízos para a efetividade da instituição. 3 Cerca de dois terços das SAIs neste survey respondem ao Parlamento, o restante ao chefe de estado ou outros atores no executivo, o que compromete a independência da instituição.

                                                                  1  INTOSAI (2001). Independence of Supreme Audit Institutions (SAIS) project. Final Task Force.   2  INTOSAI (2001). Independence of Supreme Audit Institutions (SAIS)... op. cit.    3   Wang,  D  and  L  Rakner  (2005)  The  accountability  function  of  supreme  audit  institutions  in  Malawi,  Uganda and Tanzania, op. cit    GTZ Moçambique    

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Do ponto de vista da independência de jure, no survey Afrosai/GTZ , pouco menos da metade - 40% das entidades - tem o seu dirigente máximo nomeado e demitido pelo parlamento nacional. Em seis países o problema da dominância do executivo nacional persistia mas em três deles havia preocupação com a questão embora nenhuma iniciativa tenha sido tomada para reverter a situação. Em Uganda, por exemplo a situação mudou com impacto positivo sobre a credibilidade da instituição. Em três países medidas foram tomadas para mudar o quadro.Do ponto de vista legal, Moçambique encontra-se entre os países em que a situação é satisfatória, não necessitando de mudanças.

Dirigente nomeado e demitido pelo  Parlamento?

3 33%

3 34%

há iniciativas p mudar consciente do problema não 

3 33%

Dentre os mecanismos e salvaguardas institucionais que asseguram independência destacam-se os dispositivos constitucionais, estatutos e leis orgânicas. Do conjunto de 126 SAIS pesquisadas pela INTOSAI, 79 (63%) em 2001 tinham seu mandato definido através destes instrumentos.

4

Os riscos de captura podem ser

minimizados através de um desenho institucional adequado focalizado nos seguintes aspectos:

                                                                  4  INTOSAI (2001). op. cit.  GTZ Moçambique    

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•

fixação do orçamento da entidade;

•

forma de provimento de seus dirigentes no cargo (seja juiz conselheiro, conselheiros, membros do conselho, ou auditor geral);

•

garantia de estabilidade destes últimos no cargo;

•

mecanismos de fixação da remuneração dos dirigentes.

Os relatórios de auditoria são  enviados para quem? 2 14%

6 43%

Ministro das Finanças Parlamento Presidente

6 43%

Um sinalizador bastante claro sobre o grau de controle do executivo sobre a SAI refere-se a quem de fato esta última está subordinada. A falta de independência se reflete no fato de que em muitos casos os relatórios da SAI não são enviados para o Parlamento mas para o próprio executivo. Na realidade esta realidade está presente

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em 57% das entidades pesquisadas.

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Neste sentido a efetividade da ação de

controle fica bastante enfraquecida porque os achados de auditoria mais relevantes e com maior impacto junto ao governo podem ser engavetados. A experiência internacional revela que a independência da SAI é violada por este tipo de prática administrativa que permitem o controle da SAI pelo Executivo. Em 2001, embora em 84 SAIs em (66%) das SAIs investigadas os relatórios são enviados ao Parlamento (em 45 casos simultaneamente à entrega ao chefe do Executivo), no restante não existia esta prática, com graves prejuízos para a efetividade das instituições. Assim, por exemplo, na Tanzânia, os relatórios de auditoria externa não eram disponibilizados diretamente pelo órgão de controle, mas através do Ministério das Finanças que exercia assim um veto sobre o relatório e o parecer da auditoria. 6 O survey da INTOSAI de 2001 reporta a existência de 8 instituições de controle onde existia controle sobre o conteúdo dos relatórios e recomendações das SAIs. 7 Neste sentido podemos concluir que tem havido pouco progresso na região.

A independência das SAIs requer regras claras para o financiamento de suas atividades e a garantia de estabilidade e previsibilidade aos seus fluxos de recursos orçamentários. Isto é efetivamente assegurado apenas quando as SAIS dispõe de fontes autônomas de recursos prevista em Lei ou Estatuto, ou quando o orçamento é aprovado pelo Poder Legislativo, independentemente do Executivo. Estas regras são violadas, por exemplo, nos casos em que ocorre contingenciamento de recursos pelo Poder Executivo. Em 25 países, as SAIs participantes do survey da INTOSAI afirmaram apenas exercer “algum controle” sobre seu orçamento, devido à interferência do Executivo na sua execução. 8

                                                                  5  Um caso limite é o de Botswana em que os relatórios são enviados para o Ministro da Fazenda mas que  se este ultimo não enviar o Relatório para a Assembléia, isto é feito diretamente através do Speaker of  the House.  6   Wang,  D  and  L  Rakner  (2005)  The  accountability  function  of  supreme  audit  institutions  in  Malawi,  Uganda and Tanzania, op. cit  77    INTOSAI (2001). Independence of Supreme Audit Institutions (SAIS)... op. cit.    8  ibid.   GTZ Moçambique    

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Estas características do desenho institucional quando previstas em lei ou na Constituição garantem uma independência de jure, mas não é infreqüente que tenham baixa efetividade na prática. Isto ocorre em contextos caracterizados por baixos níveis de institucionalização, como é o caso de países com experiência recente de governos autoritários. A avaliação do desenho institucional em relação à independência portanto deve ser complementada por uma avaliação da

the auditor general is appointed and removed by parliament. 1 2 3 4

independência de facto.

9

Uganda Sierra Leoa Kenya Mozambique Seychelles Leshoto

Eritrea

Rwanda

Botswana Ghana Namibia

Mauritius

Tanzania

Zambia

ZimbabweAngola

0

20

40 percentile rank (0-100) voice

60

80

Há efetivamente uma clara associação entre nível de participação política e a forma de nomeação dos dirigentes. A tabela ilustra graficamente esta relação através de um diagrama de dispersão (scatterplot). O eixo X representa a posição do país na dimensão Voice and accountability (participação política) da base de dados Governance Matters do Banco Mundial para 2008, expressa na forma da localização do país por percentil da distribuição dos países da áfrica subsaariana.                                                                   9  ibid. p. 17  GTZ Moçambique    

21

Benchmark study SAIs Africa Sub‐saariana    10

O eixo Y designa se o dirigente máximo da SAI é nomeado e demitido pelo

Parlamento. O escore 4 é atribuído aos países em que isto ocorre, e 1 se este não é o caso. Os níveis intermediários 3 e 2 designam , respectivamente, se “existem iniciativas efetivas em curso para que a nomeação e remoção ocorram desta forma” , e se “o fato é conhecido como problema”. No lado esquerdo do mapa estão localizados os países que se posicionam entre os piores em termos de Voice Zimbabwe.

(participação política): Eritrea 11 , Rwanda, Angola e

Nestes países os dirigentes das SAI são nomeados e removidos

unilateralmente pelo Poder Executivo. No extremo oposto estão países que atendem plenamente a este dispositivo: Mauritius, Namibia, Bostwana e Uganda . Em alguns países a nomeação ou deposição formal é feita através de ato do poder executivo, que no entanto, deve ser aprovado pelo Parlamento. Moçambique se encontra neste caso.

AUTONOMIA ORGANIZACIONAL

A autonomia organizacional de uma SAI está sinalizada em sua capacidade de organizar de forma independente sua rotina de trabalho, seu plano de auditorias e de recrutamento de recursos humanos, bem como de definir autonomamente padrões de remuneração.

                                                                  10  A definição formal do site Governance Matters para é “ Voice and Accountability measures the extent  to  which  country’s  citizens  are  able  to  participate  in  selecting  their  government,  as  well  as  freedom  of  expression, freedom of association, and a free media” www.govindicators.org.     11  Eritrea não conta com um Parlamento em funcionamento.  GTZ Moçambique    

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Benchmark study SAIs Africa Sub‐saariana   

Autonomia para recrutar pessoal e  estabelecer níveis salariais? 3 20%

3 20%

sim há iniciativas p mudar

4 27%

consciente do problema 5 33%

não 

No conjunto das entidades pesquisadas com o Survey, o número de respostas positivas para a questão “A SAI tem autonomia para recrutar recursos humanos e definir padrões de remuneração”, foi de apenas 20%, ou seja três entidades dispunham de autonomia plena nesta área. Moçambique se encontra dentre os países nos quais se observa apenas iniciativas para que a situação mude. O instrumento mais utilizado para a garantia de autonomia organizacional são os Planos Estratégicos. No survey realizado a grande maioria das instituições reportaram ter um Plano deste tipo. Apenas

Eritrea, Zambia e Bostwana não

contam com este instrumento. Mauritius possui um plano, no entanto este ainda não está aprovado. O Tribunal Administrativo de Mozambique neste sentido está bem posicionado. A SAI não pode estar submetida a veto por parte do poder executivo ou depender de aprovação para seu plano de atividades e por extensão para suas atividades prioritárias. No survey realizado pela INTOSAI em 2001, 84 das 126 SAIs tinham autonomia para tomar decisões sobre a estrutura organizacional da instituição.

12

A

SAI deve também ter acesso irrestrito a todas as informações relevantes para sua missão de controle de gastos governamentais, com restrições apenas pontuais por                                                                   12 12    INTOSAI (2001). .. op. cit.  GTZ Moçambique    

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Benchmark study SAIs Africa Sub‐saariana   

necessidade de sigilo (contas da Presidência da República, Serviços Secretos, dentre outros). Nestes casos arranjos especiais são introduzidos no sentido de propiciar o controle legislativo destes gastos

13

. Na prática muitas SCIs não têm

acesso a contas relevantes. Esta é a situação de 30 SAIs em várias regiões do globo. Por exemplo, na Tanzânia as contas do Ministério da Defesa não são auditadas, em um contexto de fortes questionamentos sobre o desvio de finalidade e prioridades do orçamento.

14

Em Malawi, Tanzânia e Uganda a SAI não tem

controle sobre seus recursos humanos, orçamento ou autonomia em termos de acesso a informação. 15

Mauritius Uganda Kenya Mozambique Sierra Leoa Ghana Zambia Rwanda Tanzania Seychelles Zimbabwe Namibia Leshoto Swazilandia

Orçamento SAI %  Orçamento Nacional

0.000 0.002 0.004 0.006 0.008 0.010

                                                                  13  OECD (1996) The Audit of Secret and Politically Sensitive Subjects: Comparative Audit Practices. Sigma  Papers:  No.  7.  Paris.    Wehner,  Joachim  .  Back  from  the  Sidelines?  Redefining  the  Contribution  of  Legislatures to the Budget Cycle. World Bank Institute.    14   Wang,  D  and  L  Rakner  (2005)  The  accountability  function  of  supreme  audit  institutions  in  Malawi,  Uganda and Tanzania, op. cit    15  Wang, D and L Rakner (2005) op. cit  GTZ Moçambique    

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Benchmark study SAIs Africa Sub‐saariana   

O orçamento da SAI e sua magnitude em relação ao conjunto do orçamento nacional é também um dos indicadores mais expressivos da prioridade da atividade de controle e expressa também o nível de autonomia organizacional, sobretudo quando se detém poder de decisão sobre os recursos. No conjunto dos países do survey, Mauritius se destaca . Moçambique com 0.004% se encontra em posição superior à media de 0.003%, mas ainda quase três vezes menos do que o valor

.008

encontrado para Mauritius.

Mauritius

.004

.006

Uganda

.002

Kenya Mozambique Sierra Leoa Zambia Rwanda

Ghana

Tanzania Seychelles

Zimbabwe Swazilandia

Namibia Botswana

0

Leshoto

0

20

40 voice orçamentoSAI

GTZ Moçambique    

25

60

80

Benchmark study SAIs Africa Sub‐saariana   

Os países onde há mais participação política o percentual de recursos do orçamento devotados para a função de controle externo é maior. Assim, Mauritius que no grupo é o país que canaliza mais recursos para esta função é também aquele onde há maior participação política. Namibia e Botswana são outliers nesta relação, enquanto Moçambique confirma uma associação entre um percentual próximo da média do grupo quanto ao percentual do orçamento como também no que se refere a média.

ARTICULAÇÃO COM O PODER LEGISLATIVO

É fundamental que as SAIs estejam articuladas com o trabalho do Poder Legislativo por duas razões. Em primeiro lugar, como visto esta articulação é um pré-requisito importante para a efetividade da atividade de controle, uma vez que em muitos contextos institucionais cabe ao Legislativo julgar as contas do governo. Em países que adotam o modelo Westminster de auditor-geral, a SAI se constitui em entidade de apoio ao trabalho de fiscalização do legislativo, cabendo a este último emitir juízo sobre as contas do Executivo a partir da análise técnica fornecida pela SAI. Muitas vezes o próprio auditor-geral é membro do Legislativo, e trabalha de forma estreitamente articulada com as Comissões de Contas Públicas (Public Accounts Committees - PACs). 16 A articulação SAI/Legislativo é uma pré-condição para que o trabalho de auditoria resulte em sanções às irregularidades detectadas ou em recomendações para o aperfeiçoamento das políticas públicas. No modelo de Tribunal de Contas, o próprio Tribunal julga as contas, portanto a necessidade de articulação é atenuada. No entanto, a efetividade prática das mudanças que podem decorrer desse julgamento depende em última instância de iniciativas do Legislativo.

                                                                  16  Stapenhurst, R, V Sahgal, W Woodley and R Pelizzo (2005) Scrutinizing Public Expenditures  Assessing  the  Performance  of  Public  Accounts  Committees,  World  Bank  Policy  Research  Working  Paper  3613.      GTZ Moçambique    

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Benchmark study SAIs Africa Sub‐saariana   

Relatórios são discutidos no  Parlamento? 3 20%

3 20%

sim há iniciativas p mudar

4 27%

consciente do problema 5 33%

não 

No survey realizado, em todos os países os relatórios de auditoria são publicados, exceto na Eritrea. Por outro lado, verificamos que apenas em 3 países são discutidos no Parlamento, o que representa apenas 20% das respostas. É surpreendente este dado haja vista que a grande maioria das instituições pesquisadas adota o modelo de Auditor Geral.

No caso de Moçambique, os

julgamentos de contas passaram a ser publicados, e os relatórios de auditoria sobre a Conta Geral do Estado são discutidos no Parlamento. As demais auditorias financeiras específicas não são discutidas no Parlamento, uma vez que são objeto de julgamento pelo próprio TA-MZ. Como também já enfatizado anteriormente, a articulação com o Legislativose faz necessária, quaisquer que seja o modelo adotado no país, em virtude da articulação estreita entre o processo orçamentário e o controle externo.

CAPACIDADE ADMINISTRATIVA

Para que possa se desincumbir das tarefas inerentes a sua missão, as SAIIs devem estar dotadas de capacidade efetiva em termos de recursos humanos e infraGTZ Moçambique    

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Benchmark study SAIs Africa Sub‐saariana   

estrutura administrativa. Seu quadro técnico deve ter capacidade de análise financeira e auditoria e formação profissional adequada. Um importante prérequisito para manter este estoque de capacidade analítica e gerencial é a capacidade de atrair staff qualificado, para o que deve oferecer padrões de remuneração adequados e plano de cargo e carreira. Além disso, deve dispor de infra-estrutura física e de tecnologia de informação adequada.

Ghana Kenya Tanzania Zimbabwe Uganda Mozambique Sierra Leoa Botswana Mauritius Namibia Rwanda Swazilandia Seychelles

Número de funcionários

0

500

1000

1500

2000

Os recursos humanos variam entre as instituições. Uma primeira aproximação refere-se ao tamanho das organizações. O número médio de funcionários é 331, com um desvio padrão altíssimo de 411, 2, devido a existência de um outlier, Ghana. Com 1594 funcionários Ghana representa um caso impar no contexto subsaariano. Sem Ghana, o número médio de funcionários se reduz para 214. Com 235 funcionários, Moçambique se encontra muito próximo da média.

O survey também coletou informação sobre a capacidade técnica dos auditores medida em termos de uma Proxy de educação. Há forte variação no que se refere ao número de titulados com formação técnica na área. 36% dos respondentes tinham menos de 25% dos auditores com algum nível de formação. Com 42% Moçambique se encontra no topo da distribuição abaixo de Mauritius e Swaziland. GTZ Moçambique    

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Benchmark study SAIs Africa Sub‐saariana   

% auditores diplomados em  contabilidade, administração e direito 0.80 0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.00

% auditores graduados 

3 21%

5 36%

menos de 25% entre 25% e 50% entre 50% e 75% 

6 43%

GTZ Moçambique    

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Benchmark study SAIs Africa Sub‐saariana   

Um indicador efetivo de capacidade administrativa diz respeito a realização de auditoria de desempenho. 10 das 15 instituições que responderam ao item sobre atividades de auditoria de desempenho, já iniciaram auditorias de desempenho, indicando difusão crescente de formas mais complexas de auditagem. O numero de técnicos permanentes especializados em auditorias de desempenho varia amplamente. Moçambique, que iniciou a primeira performance audit em 2009,conta com 4 auditores, abaixo da média dos países que realizam auditorias de desempenho. Neste quesito é importante destacar que a diferença nas atribuições entre os modelos de controle externo-tribunais de contas e auditorias gerais- tem forte influência no número de técnicos alocados.para performance audits.

60 50 40 30 20

IT auditors

10

performance auditors

Botswana Eritrea Ghana Kenya Leshoto Mauritius Mozambique Namibia Rwanda Seychelles Sierra Leoa Swazilandia Tanzania Uganda Zambia Zimbabwe

0

O uso de tecnologia de informação é um indicador importante da capacidade técnica de uma instituição. Um indicador elementar neste sentido refere-se à percentagem de auditores que tem acesso a computadores, laptops ou desktops para a realização de suas funções. É surpreendente que apenas cerca de metade das SAIS (54%) responderam que a totalidade dos seus auditores tem acesso, e mais grave, que em dois paises - Kenya e Sierra Leoa - o uso de computadores

GTZ Moçambique    

30

Benchmark study SAIs Africa Sub‐saariana   

limite-se a menos de 25% dos auditores. Moçambique está bem posicionada, com 95% dos auditores com acesso. Apenas 6 SAIs utilizam planilhas eletrônicas para o trabalho de auditoria. Neste item Moçambique está defasado em relação aos outros países, posicionando-se no grupo de 4 países que não utilizam este recurso. Mozambique também está em situação inferior aos demais países no que se refere ao uso de computer assisted audit techniques (CAATs), Apenas Eritrea também não dispõe deste recurso.

% auditores c acesso a  desktop/notebook 2 15% 2 15%

100% 80%‐99%

7 54%

50%‐79%

2 16%

GTZ Moçambique