BUROCRACIA E POLÍTICA: O PERFIL DOS FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS ELEITOS PARA
O SENADO BRASILEIRO NA PRIMEIRA REPÚBLICA
Ana Paula Lopes Ferreira[1]
RESUMO: O objetivo deste trabalho é fazer um resgate histórico das elites
políticas focando num grupo profissional específico: os funcionários
públicos, mostrando o perfil destes parlamentares. Para classificar esses
parlamentares como "funcionários públicos" tomamos por base a passagem por
cargos públicos durante as suas carreiras profissionais. Testamos a
seguinte hipótese: a porta de entrada na carreira política dos senadores
com origem profissional no funcionalismo público é o senado, em decorrência
do seu status profissional na Primeira República, possibilitando queimar
etapas na carreira. Os resultados apontam que os senadores apresentam uma
carreira profissional longa e tendem a iniciar suas carreiras políticas
deputados provinciais e gerais, resultado que vai contra a hipótese
testada.
Palavras-chave: senadores; funcionalismo público; Primeira República;
perfil social.
INTRODUÇÃO
A proposta deste trabalho é mostrar as trajetórias e as carreiras
públicas – burocrática e eletiva – dos senadores eleitos durante a Primeira
República brasileira (1891-1930), que exerceram algum cargo público durante
a suas carreiras profissionais. Objetivando estudar detalhadamente o perfil
destes parlamentares, problematizamos a questão da carreira deles, tendo
como hipótese que a porta de entrada na carreira política dos senadores com
origem profissional no funcionalismo público é o senado, em decorrência do
seu status profissional na Primeira República, possibilitando queimar
etapas na carreira. Para testar tal hipótese é utilizada a prosopografia -
meio de investigar as características comuns de um grupo de atores, como
questões sobre família, origens sociais, posição econômica, educação,
ocupação profissional entre outros (STONE, 2011).
Por mais que não haja uma relação causal direta entre ocupação
profissional e carreira política, é possível afirmar que a posição na
hierarquia social, ocupação profissional e funções exercidas na esfera
privada ou pública estão vinculadas com o sucesso ou o fracasso nas
carreiras políticas (GAXIE, 1980). Logo, conhecer as atividades com as
quais os legisladores se ocuparam antes de entrar na política deve, em
princípio, ajudar a entender as variações nas condições de êxito na disputa
por uma cadeira parlamentar. Deste modo optamos por estudar os funcionários
públicos. A escolha desta categoria profissional se dá pela sua importância
em relação à sua participação no âmbito político, sabe-se que a burocracia
de Estado é, no Brasil, uma importante fonte para o recrutamento político,
sendo a presença de políticos oriundos da administração pública um fenômeno
histórico recorrente desde o período imperial (SOARES, 2008).
Durante a Primeira República brasileira, essa categoria profissional
representou 25,9% dos parlamentares. Para chegar a este percentual
primeiramente foi necessário definir o que entendemos como funcionários
públicos, chegamos a seguinte definição: pode ser considerado funcionário
público o indivíduo que mantêm ou manteve vínculos trabalhistas com
entidades governamentais, exercendo cargo, emprego ou função pública civil
ou militar, com vencimentos salariais provenientes do Estado. Não sendo
considerado como cargos típicos do funcionalismo público brasileiro aquelas
posições no Estado ou no governo que são especificamente políticas, tais
como secretários municipais e estaduais, chefes de gabinetes políticos e
chefes da Casa Civil da Presidência da República.
A partir desta definição, foram utilizados critérios para a
classificação da ocupação dos parlamentares em questão. Deste modo, no
presente trabalho, são considerados "funcionários públicos" aqueles
sujeitos que exerceram algum tipo de atividade profissional no setor
público, podendo ser caracterizada como carreira profissional. A adoção
deste critério se deu pelo fato de que no período em questão era comum o
exercício de várias ocupações simultaneamente no período, por esse motivo
não é possível adotar o critério da última atividade profissional, o mesmo
empregado por Rodrigues (2002), o qual identifica a última atividade
profissional ou ocupação que candidatos/eleitos exerciam antes do début, ou
seja, a estreia na carreira política. O critério adotado neste trabalho, da
passagem por cargos públicos, apesar de não ser considerado o mais seguro,
consiste no mais objetivo do ponto de vista metodológico, pois aponta a
carreira no serviço público e o exercício de fato da atividade profissional
– o que não ocorre, por exemplo, quando se distribuem os parlamentares com
base em autodefinições, pois geralmente eles declaram a sua profissão com
base no diploma universitário que possuem, mesmo nunca tendo exercido o
ofício. Embora o uso do indicador "passagem por cargos públicos" possa não
corresponder à ocupação predominante na vida do parlamentar, ou à sua
atividade econômica principal, esse critério pode ser um melhor preditor
das atitudes dos legisladores do que quando se considera seu currículo
acadêmico.
Para atingir os objetivos propostos acima, o presente trabalho está
dividido em três partes. Na primeira sessão, expomos a discussão da
literatura sobre o problema da origem profissional das elites políticas. Na
segunda parte, apresentamos a dinâmica política e a burocracia da Primeira
República. Na sessão seguinte apresentamos o perfil sócio-profissional dos
parlamentares, separados em duas subseções: uma com o perfil social e a
outra com a trajetória profissional. Por fim, na conclusão, sumariamos
algumas perspectivas que podem ser utilizadas para interpretação o
significado dos nossos achados empíricos.
1. PROFISSÕES DE ORIGEM: HABILIDADES SOCIAIS E RECURSOS ECONÔMICOS
Há profissões mais propícias que outras para a entrada na carreira
política? É possível estabelecer uma relação entre as habilidades ensinadas
pelas ocupações exercidas antes da carreira política e a atuação do
político nos parlamentos depois de eleito? A fim de responder a esta e
outras questões, a presente sessão extrai da literatura sobre a origem
profissional das elites políticas elementos para uma avaliar o significado
da presença de uma dada categoria ocupacional na política institucional.
1. AS PROFISSÕES DA PROFISSÃO POLÍTICA
Nas relações entre posição e inserção social de origem, a entrada e o
desenvolvimento na carreira política estão condicionados pela
disponibilidade de recursos financeiros e tempo, da mesma forma pelo nível
de afinidade entre as atividades profissionais de origem e a atuação
parlamentar. Nesse sentido a ocupação profissional é responsável por
oferecer oportunidades para o destaque individual. Sob esse aspecto, a
origem profissional é uma variável explicativa relevante para a compreensão
do sucesso eleitoral de determinados indivíduos. Essa perspectiva enfatiza
o uso de variáveis que podem revelar prestígio, conexões e habilidades
importantes para o exercício do mandato parlamentar (NORRIS & LOVENDUSKI
1997).
A definição de Norris & Levenduski (1997) sintetiza a ideia geral da
literatura sobre o papel da variável ocupação na profissão política. Porém,
a especulação em torno da importância da ocupação prévia na carreira
política vem sendo discutida há tempos, tendo entre seus precursores Max
Weber.
Em seu trabalho a "Política como vocação", resultado de uma palestra
proferida em 1919, Weber (1982), demonstra como as ocupações podem ser
utilizadas como recurso para o ingresso na carreira política, e o modo que
a política como profissão demanda a necessidade de conhecimento específico,
logo algumas experiências profissionais trazem esse conhecimento e
qualificam o individuo para o exercício da profissão política. Tomando como
objeto a classe política e considerando variáveis que contribuem para o
ingresso e o sucesso na carreira política, como: disponibilidade de
recursos financeiros; tempo para se dedicar aos assuntos públicos - que
está diretamente relacionado com a variável - e o nível de afinidade entre
as atividades profissionais de origem e os requisitos demandados para a
atuação na política. O autor também aponta algumas ocupações, que, segundo
ele, seriam mais propícias para o ingresso na carreira política como
aquelas ligadas ao direito e o jornalismo. O conhecimento especializado e a
experiência advinda do exercício regular de determinadas profissões são
centrais e economizam um grande tempo de treinamento na função. Porém é
necessário contextualizar o trabalho do autor, uma vez que no período que
ele desenvolveu essa ideia, que podemos denominar de as "profissões da
profissão política", eram poucas as pessoas aptas a exercer qualquer tipo
de atividade que demandasse um diploma ou status social, e as profissões de
"prestígio" eram limitadas a poucas ocupações, logo essas eram as que
conseguiam chegar à carreira política.
Mais do que isso, o estudo de perfil da classe política deve levar em
conta as transformações políticas e socias que ocorrem em determinadas
sociedades em longo períodos de tempo. Apenas levantando as características
de indivíduos num momento específico não demonstra se eles de fato
apresentam mudanças de perfil, assim como a população em geral que ao longo
do tempo apresentam níveis de educação mais elevados ou concentração
predominante em áreas urbanas do que a geração anterior.
Por exemplo, a maior parte dos estudos sobre elites aborda somente uma
legislatura específica ou resultados de uma eleição a fim de comparar o
perfil de eleitos e não-eleitos, nos quais geralmente os dados mostram a
concentração de parlamentares com um determinado partido ou nível de
escolaridade. Isso não quer dizer que esse perfil é uma constante, que está
reproduzindo os resultados de eleições anteriores. É preciso investigar se
a longo prazo ocorre ou não mudanças no perfil dos políticos eleitos. Ou
seja, não quer dizer que a classe política apresenta característica
próprias, é preciso saber se essas características se mantêm constantes ao
longo do tempo.
Dogan (1967) faz esse tipo de análise em seu trabalho "Les filières de
la carrière politique en France", no qual realiza um estudo sobre a
composição social da elite política francesa abrangente o recorte temporal
que vai de 1870 à 1950, trazendo a discussão entre a estrutura sócio-
ocupacional do eleitorado e a composição social da elite política, levando
em consideração as mudanças geracionais do eleitorado e da elite. Segundo o
autor, as mudanças de uma geração para outra no recrutamento da elite
política são evidentes se levarmos em consideração não a profissão do
ministro, ou senador, mas a origem social, isto é, ocupação, posição,
riqueza, relacionamentos da família na sociedade. Assim como o filho de um
comerciante, indústria ou nobre, o advogado poderá ser classificado tanto
como pertencente a classe média baixa, classe média alta ou nobreza (DOGAN,
1967). Essa perspectiva de mudança geracional traz uma análise mais
profunda e precisa, pois reflete a mudança social pela qual o Estado
francês passou ao longo do período analisado, observando a ascensão de
determinadas camadas sociais à classe política e como algumas profissões
tendem a continuar entre as recrutadas pelos partidos políticos, como
ocorre com os conselheiros municipais e outros profissionais da
administração pública com cargos elevados presentes no Parlamento tanto no
fim do século XIX quanto na metade do século XX. O autor também aponta que
a importância de alguns setores profissionais na elite política está
relacionada com as tendências políticas do momento.
Em trabalho posterior, Dogan (1999), assim como Weber (1982), também
expõe que há profissões que se predispõem a uma carreira pública,
geralmente são profissões que oferecem oportunidades por proximidade entre
a formação escolar e a experiência exigida para desempenhar a função de
representação. Exemplo disso são os parlamentares recrutados na área
jurídica. O autor sublinha que esse meio é um rico "viveiro de políticos"
em decorrência da aproximação entre: a formação, a experiência desses
profissionais e o mundo político-institucional. Outra categoria que
apresenta crescimento gradual no parlamento francês são os funcionários
públicos, somente no intervalo 1946-1993, o percentual de funcionários na
Assembleia Nacional francesa mais que dobrou, passando de 14% para 38%,
esse caso acompanha a tendência geral dos países europeus no mesmo período.
Outro achado importante do trabalho de Dogan (1999), e que nos remete
ao sistema política brasileiro durante a Primeira República, é a
conciliação de profissões. O autor mostra que na França, junto com a
profissão de origem, principalmente profissões como advocacia e o serviço
público, o indivíduo concilia alguma atividade política. Somente após a
entrada no parlamento e com garantia de estabilidade na vida política é que
esses indivíduos abandonam a profissão original, assim, o período de
exercício das duas profissões concomitantemente, tem a ver com o prestígio
desta última. Quanto maior o tempo de carreira, menor o índice de acúmulo
entre as duas profissões, o que levaria à profissionalização desses
políticos.
A questão principal sobre a importância da ocupação profissional nos
estudos apresentados até o momento remete a importância que algumas
profissões tem no desenvolvimento de habilidades essenciais para a
atividade política, como a habilidade de expressão, convencimento, sedução,
argumentação e uso da oratória que costumam ser comuns em diversos
parlamentos no mundo (RODRIGUES, 2002). Além de ser importante, que a
ocupação ofereça tempo livre e/ou flexibilidade no horário de trabalho, sem
grandes prejuízos para a renda pessoal, como ocorre com professores
(SANTANA, 2008).
Visto o problema por outro ângulo, pode-se dizer que a identidade dos
políticos em termos de suas experiências profissionais prévias pode indicar
(e às vezes determinar) as condições socioeconômicas que influenciam a
decisão de concorrer a um cargo eletivo. Quanto mais bem posicionados na
sociedade (em termos de renda e reputação), mais chances efetivas de ser
bem-sucedido na disputa política. Por analogia, isso pode valer para os
burocratas: quanto mais alta a função no Estado, mais fácil ou rápida a
trajetória e mais longe se pode ir na carreira parlamentar.
Por um lado, saber quais e como a profissão de origem pode ajudar o
aspirante à política a adentrar a arena política, não pode ser realizado
sem levar em consideração o papel social que o exercício da atividade
política traz para o indivíduo. Bourdieu (1989), na tentativa de explicar
porque alguns conseguem tornar-se parte das elites a partir de variáveis
socioeconômicas, como a ocupação, mostra que a relação entre ocupação e
carreira política seria quase de interdependência. Sendo a atividade
profissional um meio de o indivíduo conseguir ser reconhecido como alguém
preparado para assumir o cargo político, além da ocupação profissional ser
usada como um meio para o destaque individual na arena política. Isso
porque algumas profissões permitem disponibilidade ou flexibilidade de
tempo, além da experiência adquirida no exercício de determinadas funções.
Em contrapartida, a carreira política é um meio de evitar a depreciação de
um patrimônio de reputação e reconhecimento, elementos úteis para a
manutenção da carreira política, principalmente em momentos de reeleição ou
progressão da carreira (BOURDIEU, 1989).
Com a discussão da bibliografia sobre o papel da origem profissional
das elites políticas, procuramos demonstrar a importância da relação entre
origem profissional e carreira política. Com resultados próximos, a maior
parcela procura explicar essa relação com base em questões socioeconômicas
como prestígio da profissão, disponibilidade de recursos econômicos e de
tempo para se dedicar à política, com especial ênfase no conhecimento que a
ocupação de origem propicia e nas relações sociais. A partir do
entendimento da importância da origem ocupacional para o ingresso e
manutenção da carreira política, procuramos entender qual a importância
desta profissão na Primeira República e o que significava ser funcionário
público neste período, deste modo passamos à segunda parte deste trabalho:
a dinâmica política da Primeira República.
2. DINÂMICA POLÍTICA E BUROCRACIA NA PRIMEIRA REPÚBLICA
A dinâmica política mudou com a transição do Império para a Primeira
República, principalmente em relação ao modo de recrutamento dos senadores.
No Brasil imperial não havia eleições regulares para o cargo de senador,
que então era vitalício, sendo estes parlamentares nomeados pelo imperador
a partir de uma lista elaborada previamente pelas províncias. O imperador
recompensava ou cooptava aliados políticos regionais com um canal de acesso
ao topo da estrutura política. Segundo Cerqueira Leite, "Era preciso que o
futuro senador já tivesse ultrapassado importantes degraus na arte da
política, tivesse uma aprendizagem prática e escola só poderia ser, então,
a ocupação de alguns cargos como Deputado, Presidente de Província,
Ministro, Diplomata e Conselheiro de Estado" (CERQUEIRA LEITE 1978, p.44).
Essa passagem do texto de Cerqueira Leite (1978) remete à linha tênue que
separa a carreira política da burocrática no Brasil imperial, e que por sua
vez continua, ainda que com algumas modificações, na Primeira República.
Transformações significativas também teve a burocracia, principalmente
com a transformação das antigas províncias em estados federativos, levando
a mudança político-institucional, além de corroborar a autonomia
administrativa que as províncias detinham (CARVALHO, 2011). A Constituição
de 1891 previa a autonomia federativa dos níveis da federação e da divisão
dos poderes (união, estado e município). Segundo Love (1970), o resultado
dessa descentralização não foi somente a concessão de mais autoridade para
os governos estaduais e município, mas também a mudança da origem da maior
parcela de receitas fiscais para eles. Embora a União ainda recebeu mais da
metade das receitas arrecadadas por todos os níveis de governo, o regime
republicano fez o controle dos governos estaduais e municipais uma proposta
lucrativa, dada a forma patrimonial em que o governo foi exibido. Desse
modo, era necessário um corpo burocrático que desse conta desta nova
realidade.
Outra característica desta época, é que o poder político estava
concentrado nos chefes políticos regionais, os chamados coronéis, além de
ter como figura proeminente em cada estado o governador. Isso se deu em
decorrência da implantação do federalismo pela República e do surgimento do
governo do estado como ator político, sendo necessário para as oligarquias
locais e seus representantes – coronéis – se associarem ao representante
desse novo ator político, ou seja, o governador (CARVALHO, 1997). A relação
entre governo estadual e coronel passa a ser necessária, as oligarquias
estaduais garantem a manutenção do poder do coronel no município, cedendo-
lhe o controle de cargos públicos, acesso a verbas e poder político de
mando nos municípios aos senhores locais. Em contra partida o coronel apoia
o governo e garante os votos necessários para que esse se perpetue no poder
(MARENCO DOS SANTOS, 2013). Nesse aspecto Faoro (1959) ressalta que as
despesas eleitorais era uma conta paga pelo coronel, e que esse por sua vez
não chegava a acumular capital com o dinheiro público, em decorrência da
escassez de recursos municipais, eles apenas garantiam a autonomia em
relação a definição de cargos públicos, assim mantendo seu poder.
Dentro deste contexto social e político surgiram diversos sistemas
administrativos estaduais, que se diferenciavam entre si em decorrência do
montante de recursos financeiros disponíveis, ou seja, os estados com
economia mais forte podiam contratar mais gente e expandir suas atividades
(CARVALHO, 2011). Porém, é necessário ressaltar que neste período a maioria
da população ainda vivia no meio rural, deste modo o emprego público
permaneceu reduzido. Segundo Carvalho (2011), o "perfil reduzido" do
serviço público foi herança do Império "adentrou o período republicano e
conformou uma administração de caráter regulador e aristocrática, dotada de
limitadas fontes de financiamento" (CARVALHO, 2011, p. 42). Graham (1968),
por sua vez aponta que o serviço público, ainda que reduzido, era usado à
serviço dos interesses dos coronéis – que detinham o poder de nomeação e
apadrinhamento dos servidores -, sendo um meio da manutenção da ordem
pública e de obter benefícios políticos.
De um modo geral, o funcionalismo público na Primeira República era
usado para fins de favoritismo político, através das nomeações e
apadrinhamento, sendo o mesmo restrito somente para alguns indivíduos da
elite, com alto nível de escolarização, principalmente para o período, que
ocupavam cargos elevados na administração estatal. Assim, a mudança de
regime político possibilitou uma nova configuração, ainda que limitada, ao
serviço público, sendo que o exercício da atividade burocrática ainda
proporcionava à elite altas remunerações e prestigio do exercício do cargo,
que remetem ainda ao Império e a burocracia portuguesa.
3. O SÓCIO-PROFISSIONAL PERFIL DOS "SENADORES-FUNCIONÁRIOS"
Sabe-se que a burocracia de Estado é, no Brasil, uma importante fonte
para o recrutamento político, sendo a presença de políticos oriundos da
administração pública um fenômeno histórico recorrente desde o período
imperial (SOARES, 2008). Ao longo do século XX a burocracia pública esteve
presente de modo importante no Senado brasileiro. Se somarmos várias
categorias do Estado – militares, juízes e promotores, empregados do setor
público, servidores de alto escalão e professores –, apesar das grandes
distâncias sociais entre elas, veremos que os "senadores-funcionários"
somavam nada menos de 38,6% da Casa da década de 1940. O ponto mais baixo
da sua participação no Senado foi na conturbada década de 1930, 14,7%, mas
nos anos 2000 chegaram a ocupar 1/3 das cadeiras (A. CODATO, COSTA, &
MASSIMO, 2014).
Ao trazer a análise da participação de funcionários públicos na
Primeira República, a tarefa torna-se mais árdua, principalmente porque as
fontes de dados são escassas, bem como ausentes são as descrições e
narrativas históricas com excepcional aprofundamento. Para conseguir
apresentar o perfil destes parlamentares, foi necessário um trabalho prévio
de coleta de dados, usando como fontes de coletas as fichas biográficas
produzidas pela Secretaria de Tecnologia da Informação do Senado Federal –
Prodasen. Cada um dos indivíduos que passaram pelo Senado possuem uma ficha
biográfica, que traz informações pessoais e profissionais, seja na espera
privada ou pública. Porém somente estas fichas não foram suficientes para
alimentar o banco de dados, uma vez que não é raro faltar alguma informação
importante nelas, deste modo foi necessário recorrer a uma segunda fonte de
informações, o Dicionário Histórico Biográfico Brasileiro, elaborado pelo
CPDOC da Fundação Getúlio Vargas.
A partir das fontes de dados citadas e da construção de uma planilha
prosopográfica é possível mostrar detalhadamente o perfil dos senadores com
origem profissional no funcionalismo público eleitos durante a Primeira
República brasileira, tendo como primeiro passo a verificação do percentual
de senadores que tiveram passagem por algum tipo de cargo público durante a
Primeira República, para posteriormente analisar o seu perfil.
O levantamento dos senadores eleitos na Primeira República se deu a
partir de fichas biográficas fornecidas pelo Prodasen, a partir delas foram
levantados o perfil de 359 parlamentares, sendo que destes 93 senadores
passaram pela carreira burocrática antes do ingresso no senado, conforme
mostra a tabela 1.
Tabela 1 - Número absoluto e percentual de senadores e "senadores-
funcionários" eleitos durante a Primeira República brasileira para o Senado
" "Frequênc"Percentu"
" "ia "al "
"Válid"Não "266 "74,1% "
"o "Funcionário " " "
" "Funcionário "93 "25,9% "
" "Público " " "
" "Total "359 "100,0% "
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do PRODASEN e do DHBB
N= 359 (indivíduos)
Conforme a Tabela 1, nota-se que a participação desse grupo
profissional era expressiva durante a Primeira República, com 25,9%. Desse
percentual pode-se tirar duas conclusões; a primeira é que isso é resultado
do contexto social da época, que permitia a poucos alcançarem seu lugar na
classe política, sendo também que as profissões de prestigio que
possibilitariam essa inserção nas elites políticas também eram escassas. A
segunda conclusão é da relação estreita na história política brasileira
entre política e burocracia, herança do Império, quando a burocracia
imperial constituía-se em "várias", com aspectos patrimoniais, nomeações e
promoções na base do apadrinhamento, separadas por estratificação salarial,
hierárquica e social. Com divisões internas, a burocracia no período
imperial era uma rica fonte de recrutamento para carreira política, as
profissões ligadas a essa burocracia somavam 60% do total (CARVALHO, 2008,
p. 91, Quadro 11).
Após a primeira exposição mais geral da participação dos funcionários
públicos no senado, será explorado, nessa sessão, o perfil sócio-
profissional desse grupo profissional, levando em consideração atributos
que contribuem para sua formação e inserção profissional, como vínculos
associativos, educação superior, escalão do cargo ocupado no serviço
público e cargo eletivo de entrada na carreira política – o début. Ao
contrário do que é esperado, não trabalhamos com vínculos partidários em
decorrência da escassez de informações sobre esta variável. Como se trata
de um trabalho exploratório o objetivo das subseções seguintes é mostrar o
perfil dos parlamentares, apresentando suas principais características.
1. PERFIL SÓCIO-PROFISSIONAL
Nesta seção serão expostos dados referentes ao perfil dessa categoria
no Senado Federal, levando em conta vínculo associativos e formação
acadêmica. Na seção seguinte trataremos apenas dos atributos políticos
1. VÍNCULOS ASSOCIATIVOS
Os vínculos associativos são usados como recurso para a inserção na
carreira política, uma vez que a passagem por associações e sindicatos,
pode ser entendida como um meio de compensar a falta de atributos pessoais
como notoriedade e diploma (OFFERLÉ, 1989, p.167). Coradini (2012), aponta
que recursos sociais são conversíveis em trunfos eleitorais e a ocupação
prévia de cargos públicos constitui um dos principais condicionantes para
boa parte dos candidatos. Sendo que há uma relação entre a origem
profissional e a entrada na carreira política, assim como uma relação entre
as predisposições e habilidades nas atividades profissionais de origem e
aquelas da política. A ideia é de que a ocupação de cargos públicos pode
favorecer o resultado eleitoral, assim como a passagem por associações e
sindicatos.
Estudando os vínculos associativos dos senadores da Primeira
República, os "senadores-funcionários" apresentam um percentual elevado de
participação em associações, sendo que 34,4% deles apresentam algum vínculo
associativo, enquanto que entre os demais senadores, 30,1% estão ligados a
algum tipo de associação. Na tabela abaixo é possível ver detalhadamente os
tipos de associativismo aos quais os senadores com origem profissional no
serviço público estavam vinculados.
Tabela 2 – Número absoluto e percentual da participação dos senadores com
origem profissional no funcionalismo público eleitos na Primeira República
em diferentes tipos de associações
" "Frequênci"Porcentu"Porcentage"
" "a "al "m "
" " " "acumulativ"
" " " "a "
"Válid"Sem vínculo "61 "65,6% "65,6 "
"o "associativo " " " "
" "Academia de letras"1 "1,1% "66,7 "
" "Associações "8 "8,6% "75,3 "
" "profissionais " " " "
" "Associações "6 "6,5% "81,7 "
" "abolicionistas " " " "
" "Instituto "7 "7,5% "89,2 "
" "Histórico " " " "
" "Geográfico " " " "
" "Brasileiro " " " "
" "Outras "7 "7,5% "96,8 "
" "Associações "3 "3,2% "100,0 "
" "Republicanas " " " "
" "Total "93 "100,0% " "
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do PRODASEN e do DHBB
N= 93 (indivíduos)
Dos dados apresentados na tabela 2, é necessário destacar, ainda que o
percentual seja baixo, os associados a entidades e associações
profissionais tem a maior representatividade (8,6%), que pode ser um
indicador de uma relação entre dois recursos políticos: associativismo e
atividade profissional. Seguindo a colocação de Coradini (2007), de que a
existência de associativismo ou relação entre políticos não depende apenas
das lógicas do engajamento e militância associativa, mas de sua inserção e
inter-relação com outros recursos e esferas de atuação. Esses dados também
indicam a atuação política dos parlamentares desde o Império, conforme
indicam a participação em associações republicanas e abolicionistas
fundadas ainda no período imperial.
2. FORMAÇÃO SUPERIOR
Segundo Kurzman & Healey (2004), os "intelectuais independentes são
encontrados no curso da história em todos os campos", fornecendo liderança
hegemônica e infraestrutura organizacional para os movimentos de transição
política do início do século XX, o ensino superior foi elemento unificador
das elites brasileiras no declínio do Império e na mudança para a
República. De acordo com Carvalho, a elite era "uma ilha de letrados num
mar de analfabetos" (2008, p.59). Quase toda a elite possuía algum tipo de
graduação, principalmente em Direito, e, em menor proporção, em Engenharia
e Medicina, e isto a unificava ideologicamente. A educação superior,
durante o Império, era obtida em Portugal, e, após a Independência, em
quatro capitais brasileiras, o que promovia uma concentração geográfica que
facilitava o contato pessoal entre os estudantes, unificando-os
ideologicamente dentro do controle do governo brasileiro e português
(CARVALHO, 2008). Na Primeira República este cenário não difere, a elite
continua apresentam elevados níveis de educação formal e com formação
restrita à poucas áreas da educação, conforme demonstra a tabela 3.
Tabela 3 – Número absoluto e percentual de senadores com origem
profissional no funcionalismo público eleitos na Primeira República com
ensino superior e por área de formação
" "Frequên"Porcent"
" "cia "ual "
"Váli"Direito "45 "48,4% "
"do " " " "
" "Engenharia "14 "15,1% "
" "Medicina "15 "16,1% "
" "Formação Militar "7 "7,5% "
" "Ciências Físicas "1 "1,1% "
" "e Matemática " " "
" "Sem formação "10 "10,8% "
" "superior " " "
" "Sem informação "1 "1,1% "
" "Total "93 "100,0% "
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do PRODASEN e do DHBB
N= 93 (indivíduos)
Os bacharéis em Direito representam quase metade do universo estudado
com 48,4%, isso porque, no Brasil, desde o Império alguns cursos de nível
superior são responsáveis por fornecer profissionais para o serviço
público, nesse período as faculdades de Direito de São Paulo e de Olinda
funcionaram como centros de formação de quadros para a magistratura, a vida
política e a burocracia civil. Com isso, a vida pública tornou-se campo de
atividade reservada eminentemente ao bacharel (CARVALHO, 2011). Esses
percentuais elevados da participação de parlamentares com formação em
direito ocorre entre outras coisas, em decorrência da familiaridade com a
lei e a administração pública, o uso da palavra, falada e escrita, prática
da negociação, flexibilidade de tempo, facilidade para voltar a profissão
em caso de perderem a eleição, além do prestigio social (WEBER, 1982).
Outro dado importante a ser destacado é o percentual dos sem formação
superior (10,8%), demonstrando o elevado nível de educação formal da época,
sendo que este valor não difere dos outros senadores sem ensino superior no
período que é de 9,8%. Segundo Matthews (1985), os parlamentares costumam
exercer profissões de maior prestígio social do que a maioria da população.
Em grande parte, isso é explicado pelo fato de que eles contam com nível
educacional mais elevado do que a média da população, principalmente, no
caso brasileiro, se comparado a população em geral.
2. O PERFIL PROFISSIONAL ENTRE A BUROCRACIA E A POLÍTICA
Os senadores com origem profissional no funcionalismo público
apresentam uma média de 8,3 cargos – entre burocráticos e eletivos – entre
o seu início na carreira burocrática e política até o début no senado,
esses dados caracterizam uma carreira longa, porém não há como saber o
tempo de carreira em anos, uma vez que, em decorrência da escassez de
informações sobre data de entrada e saída dos diversos cargos exercidos
pelos "senadores-funcionários", isto não foi possível, uma vez que 46,2%
dos casos não há essas informações. Deste modo esta sessão vai se ater ao
escalão do serviço público ao qual estes parlamentares pertenceram, assim
como o modo de entrada na carreira política, ou seja, o début.
1. OS ESCALÕES DO SERVIÇO PÚBLICO
Para entender melhor o perfil dos "senadores-funcionários",
consideramos necessário separá-los por escalões do serviço público ao qual
pertenciam – baixo, médio e alto. Desse modo optou-se por classificá-los a
partir do critério de posição hierárquica e poder de decisão que o cargo
detem. Assim, os indivíduos que ocupam tais postos controlam tipos e
volumes de recursos políticos e burocráticos que demais indivíduos não
controlam.
A partir destes critérios, os diferentes tipos de carreiras foram
divididos conforme os escalões do funcionalismo público, da seguinte forma:
baixo escalão - ajudante de ordens na casa militar, militares de baixa
patente (como sargentos) e secretários de instituições públicas, entre
outros. Essas ocupações foram classificadas como baixo escalão uma vez que
estão na posição mais baixa da hierarquia, estando submetidos a ordens
superiores, além de possuir baixo poder de decisão. No médio escalão foram
incluídas ocupações que estão em cargos intermediários de hierarquia nos
locais de trabalho, nesta categoria encontram-se os profissionais liberais,
como médicos, advogados e engenheiros, fiscais de impostos, inspetores,
policiais, professores universitários, militares de patente intermediária
(como capitães). Por fim, no alto escalão estão incorporados os delegados
de polícia, diretores e superintendentes estatais, profissões do judiciário
(como promotores públicos, juízes e procuradores), militares de alta
patente (como coronel, tenente-coronel, general de brigada, brigadeiros),
entre outros. Essas ocupações estão no topo da hierarquia, possuem elevado
grau de decisão.
Deste modo, num contexto geral os 93 parlamentares oriundos do baixo,
médio e alto funcionalismo público estão distribuídos da seguinte forma:
Tabela 4 - Número absoluto e percentual de senadores com origem
profissional no baixo, médio e alto funcionalismo público eleitos na
Primeira República
" "N "% "
"Baixo"4 "4,3 "
"Médio"17"18,3"
"Alto "72"77,4"
"Total"93"100,"
" " "0 "
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do PRODASEN e do DHBB
N= 93 (indivíduos)
Como era esperado, o alto escalão, em decorrência do seu status e
demais recursos, como influência e recursos financeiros, que são capitais
importantes para o ingresso na carreira política, apresenta predomínio
entre os eleitos (77,4%). Enquanto que o médio funcionalismo público tem
uma representação modesta (18,3%) e o baixo escalão tem a porcentagem mais
baixa (4,3%). Esses dados demonstram que o aparato burocrático da época
estava concentrado em cargos de prestigio e alta remuneração, uma vez que
não havia quase espaço para o cargos de baixo escalão, logo o acesso a
estes cargos eram restritos a poucos, sendo ocupados principalmente por
integrantes de famílias de prestígio social, mas que com o fim do Império
precisaram se adaptar à nova realidade social brasileira.
2. O DÉBUT
O cargo político de estreia está relacionado diretamente com a posse
de requisitos individuais que indicam o reconhecimento necessário à
continuidade da carreira política até um possível ingresso na Câmara
Federal (MARENCO DOS SANTOS, 2000).
Em seu trabalho sobre a Câmara Federal, Marenco dos Santos (2000)
afirma que o tempo de carreira política entre o début e a conquista de uma
cadeira na Câmara Federal é um reflexo da estabilidade existente no
interior da classe política, o autor parte da ideia que o fato dos
indivíduos somente alcançarem uma vaga no legislativo federal após uma
longa trajetória política prévia revela uma estrutura de oportunidades que
favorece a continuidade na representação parlamentar, enquanto que, se a
chegada à Câmara Federal ocorre com frequência entre aqueles indivíduos com
escassa experiência política, isto sugere uma precária estabilidade,
frágeis hierarquias internas e uma situação de acentuada incerteza que
ronda os portadores de um mandato parlamentar.
No caso dos senadores com origem profissional no funcionalismo público
eleitos na Primeira República, a porta de entrada na carreira política
também é, em sua maioria os legislativos estaduais e a Câmara Federal,
conforme demonstra a tabela 5.
Tabela 5 - Primeiro cargo eletivo dos senadores com origem profissional no
serviço público eleitos na Primeira República (número absoluto e
percentual)
"Cargo "N "% "
"Vereador "11"11,"
" " "8 "
"Prefeito "8 "8,6"
"Deputado "28"30,"
"provincial " "1 "
"Deputado "24"25,"
"geral " "8 "
"Governador "7 "7,5"
"Senador "15"16,"
" " "1 "
"Total "93"100"
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do PRODASEN e do DHBB
N= 93 (indivíduos)
Se considerarmos somente o universo dos senadores com origem no
funcionalismo público, eles fazem parte do grupo com escassa experiência
política, sendo que 55,9% deles iniciaram suas carreiras políticas
diretamente no legislativo estadual e federal (deputados provinciais com
30,1% e deputados gerais com 25,8%). Porém é significativo o percentual
daqueles que iniciaram a carreira diretamente no Senado, com um total de
16,1%. Esses dados demonstram que a ocupação de cargo público, é sim, um
meio de queimar etapas na carreira, possibilitando o ingresso na carreira
política diretamente pelo legislativo, não havendo a necessidade de trilhar
uma carreia longa e gradual.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O objetivo do presente trabalho foi mostrar o perfil dos senadores com
origem profissional no funcionalismo público eleitos na Primeira República
brasileira, a partir da exploração de informações como vínculos
associativos, área de formação superior, escalão do serviço público ao qual
pertencia e modo de ingresso na carreira política, procuramos traçar um
perfil dessa categoria profissional pouco explorada na literatura nacional
concernente ao estudo de elites.
Em geral os "senadores-funcionários" são político com experientes, com
passagem em média por 8 cargos ao longo da carreira, entre cargos
burocráticos e eletivos, que exerceram, em sua grande maioria, cargos de
alto escalão no funcionalismo público, que entram na carreira política
preferencialmente pelo legislativo estadual (deputados provincial) e
legislativo federal (deputado geral), ao contrário do que esperávamos,
assim refutando a hipótese de que a passagem por cargos públicos pode ser
um meio de queimar etapas na carreira política e possibilitar a entrada
diretamente pelo Senado em decorrência do status da profissão de origem.
Também é valido destacar o elevado percentual de "senadores-
funcionários" com algum vínculo associativo (34,4%), sendo esse valor
superior ao percentual dos demais parlamentares do Senado. Assim como a
forte presença de bacharéis em Direito entre estes parlamentares, indo de
encontro com dados explorado em outros trabalhos sobre elites
parlamentares.
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[1] Doutoranda em Ciência Política na Universidade Federal do Rio Grande do
Sul (UFRGS), Orientada pelo Prof. Dr. Odaci Coradini. E-mail:
[email protected]
