Capacidades estatais e aquisições de defesa: por uma nova forma de pensar o planejamento de longo prazo

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CAPACIDADES ESTATAIS E AQUISIÇÕES DE DEFESA: POR UMA NOVA FORMA DE PENSAR O PLANEJAMENTO DE LONGO PRAZO Anna Caroline Pott1 Charles Martins Hora2

RESUMO Este artigo tem como objetivo analisar o planejamento de longo prazo para aquisições de defesa sob a ótica do conceito de capacidades estatais. A partir da base conceitual tangente às políticas públicas desta área, apresenta-se a relação entre os agentes responsáveis por essas atividades e como os mesmos respondem às demandas existentes. Para tanto, parte-se da ideia de que há um círculo de desconfiança entre os agentes do sistema setorial de defesa – governo, empresas, Ministério da Defesa, Forças Armadas, instituições de pesquisa, dentre outros. A lógica diferente de mercado, a instabilidade e ausência de transparência orçamentária, bem como a indiposição para investimento em pesquisa e desenvolvimento (P&D), o não cumprimento de metas e prazos, além das compras de oportunidade e a existência de muitos interlocutores são alguns dos entraves ao planejamento de longo prazo da defesa nacional. Assim, faz-se necessário o desenvolvimento do sistema setorial de defesa e de metodologias de planejamento, bem como melhorar a qualidade da relação entre os agentes desse sistema. A metodologia empregada neste estudo é a exploratória, por meio da revisão da literatura referente ao tema. Utiliza-se livros e artigos acadêmicos, bem como documentos oficiais. Para consecução do objetivo proposto, o trabalho está dividido em três partes principais. A primeira parte apresenta os principais conceitos tangentes à temática. A segunda parte visa a revisão bibliográfica do conceito de capacidades estatais, destacando suas múltiplas dimensões. A última parte tem por objetivo apresentar a interação entre o sistema setorial de defesa e o planejamento de longo prazo para aquisições de defesa, onde o aparato estatal possui importante papel para a ação dos atores políticos e construção e execução de políticas públicas. PALAVRAS-CHAVE: Capacidades Estatais. Aquisições de Defesa. Planejamento a longo prazo.

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Mestranda no Programa de Pós-graduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (PPED/IE-UFRJ) e no Programa de Pós-graduação em Estudos Marítimos da Escola de Guerra Naval (PPGEM/EGN). Bolsista do Clube Naval. Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. E-mail: [email protected]. 2 Mestrando em Estudos Marítmos pelo Programa de Pós-Graduação em Estudos Marítmos da Escola de Guerra Naval (PPGEM/EGN). Bolsista da Fundação Ezute. Bacharel em Defesa e Gestão Estratégica Internacional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (DGEI/UFRJ). E-mail: [email protected].

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ABSTRACT This article aims to analyze the long-term planning for defense acquisitions from the perspective of the concept of state capacity. From the conceptual basis tangent to public policies in this area, it shows the relationship between the agents responsible for these activities and how they respond to existing demands. Therefore, part of it is the idea that there is a circle of mistrust between players in the sector defense system - government, business, Ministry of Defence, Armed Forces, research institutions, among others. The different logic market, instability and lack of budget transparency and the indiposition for investment in research and development (R&D), non-compliance with targets and deadlines, plus the opportunity to shop and the existence of many parties are some of the barriers to long-term planning of national defense. Thus, it is necessary to the development of sectoral system of defense and planning methodologies, as well as improve the quality of the relationship between the agents of that system. The methodology used in this study is exploratory, through the review of the relevant literature. Used books and academic articles and official documents. To achieve the proposed objective, the work is divided into three parts. The first part presents the key concepts tangents to the theme. The second part aims to literature review of the concept of state capacity, highlighting its many dimensions. The last part aims to present the interaction between the sectoral system of defense and long-term planning for defense procurement, where the state apparatus has an important role to the action of the political actors and the construction and implementation of public policies. KEYWORDS: State capabilities. Defense Acquisitions. Long-term planning.

1 INTRODUÇÃO

As transformações históricas e políticas ocorridas nas décadas de 80 e 90, somadas as novas ameaças que se consolidaram no início do milênio, levaram os Estados a posicionem-se estrategicamente, bem como, redefinir suas visões de defesa e segurança. Nesse contexto, os assuntos relacionados à defesa voltaram a ganhar destaque no Brasil, surgindo diversos documentos com objetivo de orientar e incentivar a área. Em 1996, o governo brasileiro criou a primeira Política de Defesa Nacional, buscando orientar as ações da defesa nacional. Quase dez anos depois, em 2005, o governo deu continuidade à política pelo Decreto n. 5.484 de 30 de junho de 2005, pelo qual aprovou a nova Política de Defesa Nacional. Em 2008, surgiu a Estratégia Nacional de Defesa (END), com o objetivo de reorganizar e reorientar as ações na área de defesa. Em 2012, a Política de Defesa Nacional transformou-se na Política Nacional

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de Defesa (PND), trazendo consigo algumas mudanças em sua estrutura e organização. No mesmo ano, a END ganhou uma nova versão que, na seção de “Medidas de implementação”, apontou para a carência em programas que visem a aquisição de produtos de defesa (BRASIL, 2012, p. 115). Assim, este artigo tem como objetivo analisar o planejamento de longo prazo para aquisições de defesa sob a ótica do conceito de capacidades estatais. A partir da base conceitual tangente às políticas públicas desta área, apresenta-se a relação entre os agentes responsáveis por essas atividades e como os mesmos respondem às demandas existentes. Para tanto, parte-se da ideia de que há um círculo de desconfiança entre os agentes do sistema setorial de defesa – governo, empresas, Ministério da Defesa, Forças Armadas, instituições de pesquisa, dentre outros. A lógica diferente de mercado, a instabilidade e ausência de transparência orçamentária, bem como a indiposição para investimento em pesquisa e desenvolvimento (P&D), o não cumprimento de metas e prazos, além das compras de oportunidade e a existência de muitos interlocutores são alguns dos entraves ao planejamento de longo prazo da defesa nacional. Dessa forma, faz-se necessário o desenvolvimento do sistema setorial de defesa e de metodologias de planejamento, bem como, melhorar a qualidade da relação entre os agentes desse sistema. A criação de uma estrutura organizacional aliada a capacitação profissional e a criação de um ferramental normativo e metodológico apontam para boas práticas a nível internacional. Para consecução do objetivo proposto, o trabalho está dividido em três partes principais. A primeira parte apresenta os principais conceitos tangentes à temática. A segunda parte visa a revisão bibliográfica do conceito de capacidades, destacando suas múltiplas dimensões. A última parte tem por objetivo apresentar a interação entre o sistema setorial de defesa e o planejamento de longo prazo para aquisições de defesa, onde o aparato estatal possui importante papel para a ação dos atores políticos e para a construção e execução de políticas públicas. A metodologia empregada neste estudo é a exploratória, por meio da revisão da literatura referente ao tema. Utiliza-se livros e artigos acadêmicos, bem como documentos normativos.

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2 O ESTADO E AS POLÍTICAS PÚBLICAS

Para compreender assuntos relacionados à defesa e segurança, capacidades estatais e políticas públicas, é necessário entender primeiro a estrutura organizacional e administrativa do Estado. Bresser Pereira define a organização social estatal como:

instituição que organiza a ação coletiva dos cidadãos de cada Estadonação, através da constituição nacional, e de todas as demais instituições legais ou jurídicas que cria ou legitima, e que fazem parte constitutiva dele próprio. É nessa qualidade que o Estado moderno desempenha o papel econômico fundamental de institucionalizar os mercados, e, mais amplamente, de promover o desenvolvimento econômico do país e a segurança econômica de cada um de seus cidadãos (BRESSER PEREIRA, 2004, p. 3).

O Estado moderno como instituição política surgiu com o objetivo principal de prover a paz e segurança das frágeis associações e comunidades (STRAYER, s/d, p. 16). Nesse sentido, a teoria contratualista de Hobbes explica o Estado a partir de um contrato voluntário, no qual os indivíduos cede parcela de sua liberdade em troca da segurança estatal. Malesevic (2010) atenta para o fato de que o Estado moderno surgiu na medida em que a organização militar se desenvolveu. Strayer ainda aponta que o surgimento do Estado moderno relaciona-se com:

o aparecimento de unidades políticas persistentes no tempo e geograficamente estáveis, o desenvolvimento de instituições permanentes e impessoais, o consenso em relação á necessidade de uma autoridade suprema e a aceitação da ideia de que esta autoridade deve ser objeto da lealdade básica dos seus súditos (STRAYER, s/d, p. 16).

A PND, por sua vez, define Estado como aquele que apresenta os seguintes componentes básicos: território, povo, governo e leis próprios, bem como, mantém independência nas suas relações externas (BRASIL, 2012, p. 13). Atenta-se que o Estado, pelo conceito weberiano, é o único detentor do monopólio legítimo da força. Com o surgimento das sociedades modernas, questões públicas surgem, demandando a ação do Estado, bem como, gerando a necessidade de analisar tais ações estatais. As políticas públicas surgem como um mecanismo para atender as demandas da sociedade. Nesse sentido, Celina Souza aponta que as políticas públicas são “o

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campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação” (SOUZA, 2006, p. 26). Ainda de acordo com ela: Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn (1980), como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Peters (1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. Dye (1984) sintetiza a definição de política pública como “o que o governo escolhe fazer ou não fazer”. A definição mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz (SOUZA, 2006, p. 24).

Essa autora ainda chama a atenção para o fato de que nas políticas públicas há variados atores e níveis de decisão (SOUZA, 2006). Portanto, há a necessidade de articulação entre os variados atores e setores para que se possa formular e implementar efetivamente uma política pública. Almeida (2010) aponta que no caso das políticas de defesa, a legitimidade do processo aumenta na medida em que se somam mais atores na discussão. Entretanto, destaca-se que a grande quantidade de atores pode complexificar o processo, tendo em vista que nem todos os atores executarão os papeis aos quais estão destinados. No caso do sistema de aquisições de produtos de defesa isso pode ser uma barreira.

3 CONCEITUANDO DEFESA E SEGURANÇA

Os debates sobre segurança e defesa evoluíram ao longo do tempo paralelamente à conformação conceitual de Estado. No entanto, Buzan e Hasen (2012) apontam que os estudos focados na Segurança Internacional emergiram no pós Segunda Guerra Mundial. Sob esta perspectiva, os conceitos de segurança e defesa evoluíram internacionamente. No Brasil, atualmente, esses verbetes estão dispostos na Política Nacional de Defesa (PND3). Segundo este documento:

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No âmbito da Defesa é possível encontra a definição de segurança e defesa no Glossário das Forças Armadas.

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I. Segurança é a condição que permite ao País preservar sua soberania e integridade territorial, promover seus interesses nacionais, livre de pressões e ameaças, e garantir aos cidadãos o exercício de seus direitos e deveres constitucionais; e II. Defesa Nacional é o conjunto de medidas e ações do Estado, com ênfase no campo militar, para a defesa do território, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças preponderantemente externas, potenciais ou manifestas (BRASIL, 2012, p. 15).

Nessa perpectiva, o papel do Estado torna-se de suma importância para a manutenção dos interesses nacionais. Beirão (2014) ressalta que a definição de “segurança” apresenta desafios, pois diferente de outros idiomas, a língua portuguesa entende que este verbete consegue englobar sentidos distintos que em outros idiomas são diferenciados. O autor mostra que a língua inglesa faz dinstinção entre security e safety, bem como a francesa que aponta a distinção entre securité e sureté (BEIRÃO, 2014, p. 135). Ainda é salientado que, embora esteja presente em documentos oficiais, o aperfeiçoamento da conceituação deste termo no âmbito nacional ainda é um assunto incipiente academicamente.

4 EXPLORANDO O CONCEITO DE CAPACIDADES No dicionário Michaelis, o verbete capacidade está relacionado a “poder, aptidão ou possibilidade de fazer ou produzir qualquer coisa; competência, habilidade”. Assim, pode-se dizer que capacidade associa-se a ideia de habilidade ou aptidão para determinado fim. Quando se relaciona ao Estado, o conceito de capacidades pode ser amplo e multidimensional, dificultando sua compreensão e aplicação empírica, sendo necessária uma revisão da literatura. Gomide (2016) e Cingolani (2013) apontam que o estudo sobre o conceito de capacidades tem sua origem nos “estudos de sociologia política e economia política acerca do papel do Estado na promoção do desenvolvimento econômico” (GOMIDE, 2016, p. 20). Em especial, os estudos de capacidade surgiram para tentar compreender o os processos de industrialização tardios. Cingolani (2013) destaca que o conceito adquiriu extensa versatilidade, podendo ser associado ao crescimento e desempenho econômicos, industrialização, inovação,

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violência, conflito e guerras, bem como, a implementação e acordos de paz. Trata-se de uma longa lista. O debate sobre o conceito de capacidades estatais adquiriu importância recente, principalmente nas análises sobre boa governança e efetividade estatal, embora se deva ter cuidado ao associá-los com outros conceitos, tais como, qualidade de governo, governança, Estado de Direito, etc. Nesse contexto, em 1985, Theda Skocpol, ao abordar os mecanismos através dos quais o Estado autônomo opera, destaca a importância do Estado como um ator, resaltando suas capacidades. Essas estão associadas às habilidades para “implementar as metas oficiais, mesmo diante da oposição real ou potencial de grupos da sociedade ou em face de circunstâncias socioeconômicas recalcitrantes” (EVANS et al., 1985, p. 9, tradução nossa)4. Assim, para o Estado para agir, visando seus interesses e objetivo, fazse necessário a burocracia para implementar as políticas públicas necessárias. Mann (1984; 2008), por sua vez, ao estudar o poder autônomo do Estado, relacionou este com sua capacidade de penetrar na sociedade, governando, bem como, formulando e executado as políticas necessárias dentro do território (MANN, 2008, p. 355). Para tanto, o Estado deve ter a capacidade de integrar-se a sociedade, provendo os serviços sociais básicos necessários. Seu estudo deu origem ao poder infraestrutural do Estado, onde haveria uma espécie de cooperação entre o governo e a sociedade. Gomide (2016) destaca que o conceito de capacidades estatais trabalhado no livro Bringing the state back in foi ampliado em 1995 com a obra Embedded Autonomy de Peter Evans. Tal ampliação levou a noção de “autonomia inserida” como elementocentral do conceito de capacidades estatais. Assim, as capacidades estatais:

[E]stariam associadas não só à existência de burocracias racionallegais, autônomas e aptas a atuar de forma coerente, mas também à habilidade destas de se relacionarem com o empresariado privado, obtendo com isso as informações necessárias para formular e implementar planos e estratégias de desenvolvimento econômico (GOMIDE, 2016, p. 21).

Em obras mais recentes, Evans, observou que o desenvolvimento não significa somente transformação produtiva, devendo ser acrescentado a ampliação das 4

Trecho original: “to implement official goals, especially over the actual or potential opposition of powerful social groups or in the face of recalcitrant socioeconomic circumstances”.

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capacitações humanas. Nesse sentido, a capacidade estatal não deve se restringir a habilidade de se relacionar com o empresário privado, devendo englobar outros grupos da sociedade civil. Nesse sentido,

[A]s capacidades do Estado no século XXI estariam não só associadas à qualidade das burocracias públicas, mas à existência e ao funcionamento efetivo de canais que conectem o aparato políticoadministrativo do Estado à sociedade civil, conferindo legitimidade e eficácia às suas ações. Estas características aumentariam a faculdade do Estado para mobilizar os atores da sociedade em torno de um projeto de desenvolvimento (GOMIDE, 2016, p. 22).

De forma geral, as capacidades estatais estão relacionadas com a habilidade do Estado de alcançar seus fins. Assim, o Estado deve ser dotado de uma capacidade de ação (EVANS, 1993). Ou seja, deve ser capaz de, por meio de seus mecanismos e instituições, definir objetivos, transformá-los em políticas e implementá-las afim de alcançar seus objetivos. No início desta seção apresentou-se o conceito de capacidades como um conceito multidimensional. Nesse sentido, pode-se pensar em variáveis relacionadas diretamente ao poder estatal. Cingolani (2013, p. 27) apresenta sete: (i) coercitivo / militar, (ii) fiscal, (iii) administrativo, (iv) transformador ou industrializador, (v) relacional, (vi) legal e (vii) político. Com base nessa identificação de dimensões, a autora criou uma tabela cronológica de conceitos. Na tabela 01, segue a síntese das dimensões do conceito de capacidades ora apresentados.

TABELA 01: DIMENSÕES DO CONCEITO DE CAPACIDADES Dimensão Capacidade coercitiva / militar

Capacidade fiscal

Capacidade administrativa

Definição É aquela associada à defesa do território e a manutenção da ordem pública. Está diretamente relacionada com a capacidade do Estado de exercer o monopólio legítimo da força (violência). É aquela relacionada ao poder do Estado de arrecadação de impostos e taxas. Tais recursos retornam para a sociedade no formato de serviços públicos. É aquela associada à burocracia, correspondendo

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à capacidade de implementação de políticas públicas. Trata-se de uma capacidade que é adquirida com a estabilização da sociedade e domínio militar do território. Para sua existência é necessário um corpo administrativo bem como de recursos e infraestrutura necessárias. Capacidade transformadora ou Trata-se da capacidade de intervir no sistema produtivo, de forma a modelar a economia. industrializadora Capacidade relacional

É aquela associada à capacidade do Estado de se relacionar com a sociedade. Para o fortalecimento dessa relação, o Estado pode utilizar o aparato político para criar mecanismos de transparência pública, bem como, instrumentos da democracia participativa.

Capacidade legal

Também pode ser chamada de capacidade regulatória, uma vez que visa a regulação econômica. Compreende a capacidade do Estado de garantir as leis e normas que protegem os atores. Está relacionada à garantia do direito de contrato e dos direitos de propriedade.

Capacidade política

É chamada também de capacidade de condução. É a capacidade responsável pelos governos fazerem valer suas prioridades. Relaciona-se ao poder de agenda dos governos. Trata-se de uma capacidade cujo enfoque está na fixação dos objetivos de longo prazo, bem como, nas competências de planejamento estratégico.

Fonte: Tabela formulada pelos autores com base em Cingolani (2013).

Gomide destaca que é importante observar que as capacidades estatais “não constituem um conjunto de atributos fixos e temporais” (GOMIDE, 2016, p 23). Ou seja, elas variam por área de atuação, assim como, variam no espaço e no tempo. Com relação a esse último, destaca-se que os processos históricos da formação dos Estados nacionais influem na construção das capacidades estatais. No mais, parte da literatura aponta que a sociedade constitui uma base social e política de apoio às ações estatais (Gaitán e Boschi, 2016; Vom Hau, 2012). Nesse sentido, não só o apoio social, como também, os partidos políticos, a burocracia estatal,

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as lideranças populares, os empresários, entre outros, formariam a base de apoio ao Estado. Entretanto, Medeiros (2010) ressalta que não só o apoio interno é importante para as capacidades estatais, como também o sistema internacional, tendo em vista que os Estados não são autossuficientes, interagindo dentro do ambiente internacional. Nesse sentido, a globalização também afetou as capacidades estatais. Von Hau (2012) argumenta que esse impacto foi negativo sobre os países em desenvolvimento, uma vez que aumentou o poder político e econômico dos Estados mais desenvolvidos e agências multilaterais a eles ligadas. Do ponto de vista econômico, tem-se a internacionalização das

empresas,

dificultando

a

implementação

de

estratégias

nacionais

de

desenvolvimento. Por fim, outro ponto a ser observado são os efeitos da democracia sobre as capacidades estatais. A democracia exige transparência e controle financeiro e político sobre o Estado. Nesse sentido, dificuldades do ponto de vista da área de defesa podem ser observadas. Brustolin (2009) aponta que a questão orçamentária na área de defesa é complicada, visto que a transparência na utilização dos recursos é limitada. Apresentada a revisão bibliográfica sobre o conceito de capacidades, apresentase na seção seguinte considerações sobre as aquisições de defesa e o planejamento a longo prazo. Busca-se associar o conceito de capacidade e seus seis tipos apontados por Cingolani (2013) ao sistema setorial de defesa. Entende-se que ao aprimorar as capacidades estatais, os objetivos estratégicos traçados na END serão concretizados.

5 AQUISIÇÕES DE PRODUTOS DE DEFESA E O PLANEJAMENTO A LONGO PRAZO

A PND e a END são documentos de maior importância para a Defesa Nacional, orientando as ações nessa área. Ambos consolidam as suas propostas baseando-se na Constituição Federal de 1988. Com a virada do século, novos desafios apareceram para os Estados, demandando o aperfeiçoamento das relações interestatais. No Brasil, a PND apresenta os objetivos nacionais de defesa, em razão das demandas brasileiras no cenário internacional. Já a END aponta de forma mais detalhada as diretrizes que deverão ser seguidas, além de considerar três pontos como

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eixos estruturantes: (i) o emprego das Forças Armadas em tempos de guerra e paz; (ii) a reorganização da Base Industrial de Defesa (BID); e (iii) a composição do efetivo das forças armadas, levando em consideração o serviço militar obrigatório. Sob esta perspectiva, entende-se que a estratégia de defesa está atrelada à uma estratégia nacional de desenvolvimento (BRASIL, 2012, p. 43). Como parte disso, o aperfeiçoamento da BID contribui com a essa proposta. Conceitualmente, a mesma é definida como “o conjunto das empresas estatais e privadas, bem como organizações civis e militares, que participem de uma ou mais das etapas de pesquisa, desenvolvimento, produção, distribuição e manutenção de produtos estratégicos de defesa” (BRASIL, 2005). Um dos estudos da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) sobre o o setor de defesa ressalta que a definição de BID encontra dificuldades. Isto ocorre porque as firmas envolvidas nas diferentes etapas de elaboração dos produtos de defesa não estão dispostas em um único setor, podendo elas não serem identificadas facilmente, se consideradas as classificações setoriais existentes (BRASIL, 2010, p. 5). O trabalho também salienta que alguns autores compreendem que a delimitação da BID deve ser feita a partir de uma “lista de compras”, onde o escopo de atuação volta-se às firmas que provém produtos às forças armadas. Do outro lado, de uma forma mais restrita, é possível encontrar análises5 que consideram as firmas da BID sendo aquelas em que seus produtos e serviços possuem algum impacto na interação entre Estados e/ou Estado-sociedade (BRASIL, 2010, p. 5). Para efeitos deste trabalho, o conceito aqui utilizado relaciona-se com a primeira corrente de análise. O aperfeiçoamento das firmas da BID relaciona-se com a questão das aquisições de defesa que, segundo Longo e Moreira (2013, p. 295), é “o processo de suprimento das necessidades a partir do amplo leque de opções, que vão desde o desenvolvimento autóctone do produto até a compra de equipamentos prontos e acabados no mercado internacional” (LONGO; MOREIRA, 2013, p. 295). Este processo envolve diferentes atores, como o Estado, empresas, centro de pesquisa, a academia e representantes de outros setores da sociedade.

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Esta perspectiva é adotada pelo Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI).

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Segundo a MITRE Corporation6, o gerenciamento das aquisições de produtos deve levar em consideração o ciclo de vida dos mesmos. Nessa sentido, a instituição aponta a existência de quatro modelos: 1. Department of Defense (DoD) Instruction 5000.02; 2. ISO/IEC 15288 da International Organization for Standardization; 3. Systems Engineering Handbook do International Council on Systems Engineering (INCOSE); 4. Além do V-model, que é a representação gráfica dos modelos de ciclo de vida (MITRE, 2014, p, 270). O manual desenvolvido pela MITRE Corporation também apresenta o conceito de planejamento de aquisição. Segundo o documento:

o planejamento de aquisição é o processo para coordenar e integrar os esforços de aquisição por meio de um plano para satisfazer as necessidades das agências em tempo hábil e com um custo razoável. Ele inclui o desenvolvimento da estratégia global para a gestão da aquisição. Planejamento permite a execução coordenada dos vários esforços que constituem a gestão de aquisição. (MITRE, 2014, p. 491, tradução nossa)7.

Embora existam este quatro modelos, salienta-se que o mais utilizado no âmbito da defesa é o criado pelo Department of Defense (DoD) (DEMIR, 2015, p. 95). O modelo elaborado pelo DoD segue dois documentos básicos: a Diretiva 5000.01 e a Instrução 5000.02. O primeiro define o sistema de aquisição de defesa como “o processo de gestão pelo qual o Departamento de Defesa fornece sistemas eficazes, acessíveis e oportunas para os usuários”8 (USA, 2003, p. 2, tradução nossa). O segundo apresenta as instruções de como o sistema de aquisições de defesa dos EUA deve ser operado. O sistema de aquisições dos EUA é complexo e possui diferentes instituições participantes. No entanto, para fins de visualização e organização, o mesmo foi dividido em três grandes partes: (i) a fase anterior a realização da aquisição; (ii) o período da 6

Instituição sem fins lucrativos que coordena centros de pesquisa e desenvolvimento com o patrocídio do governo federal dos Estados Unidos da América (EUA). Sua história e e escopo de atuação pode ser conhecido em sua página. Disponível em: < https://www.mitre.org/about/corporate-overview>. Acesso em: 29 out. 2016. 7 Trecho original: “Acquisition planning is the process for coordinating and integrating acquisition efforts by using a plan to fulfill agency needs in a timely manner and at a reasonable cost. It includes developing the overall strategy for managing the acquisition. Planning enables the coordinated execution of the various efforts that constitute acquisition management” (MITRE, 2014, p. 491). 8 Trecho original: “The Defense Acquisition System is the management process by which the Department of Defense provides effective, affordable, and timely systems to the users” (USA, 2003, p. 2).

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aquisição; e (iii) O período de manutenção. Esta estrutura pode ser observada na figura 01 mostrada abaixo.

FIGURA 01: ESTRUTURA DO CICLO DE VIDA DO SISTEMA DE AQUISIÇÕES

Fonte: Defense Acquisition Portal (s/d).

O gerenciamento desta estrutra requer profissionais qualificados que consigam atuar em todas as fases do processo de aquisições. Dessa forma, a Defense Acquisition University proporciona a formação do corpo técnico envolvido nessas atividades. Além da formação desses profissionais, a mesma disponibiliza o Defense Aqcuisition Guidebook (DAG), que é um manual que auxilia os agentes envolvidos nessas ações. Brustolin (2014) aponta que o sistema de aquisições de defesa estadunidense, além de integrado, está baseado no planejamento antecipado, onde ocorre a previsão das tecnologia e dos custos. Neste sentido, existem mecanismos de avaliação do orçamento destinado, envolvendo o Congresso Nacional, bem como o DoD. Além disso, o autor salienta que a produção e aquisição dos produtos ocorre a partir da iniciativa das autoridades da Defesa Nacional e da percepção sobre a importância de uma tecnologia que está sendo desenvolvida. Muito se deve aos investimentos para a pesquisa. No âmbito brasileiro, o sistema de aquisições de defesa ainda não está estruturado. Brustolin (2014, p. 103) aponta que cada força armada realiza o seu processo a partir de conselhos internos, cabendo a decisão final ao Ministério da Defesa e à Presidência da República. O Conselho de Defesa Nacional pode ser acionado em

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casos especiais. É apontado, pelo autor, o contraste com a estrutura existente nos EUA, que possui a DAU capacitando os profissionais, onde a maioria é civil. O sistema de aquisições brasileiro pode ser visto na figura 02, abaixo.

FIGURA 02: CICLO DE VIDA DOS PRODUTOS DE DEFESA

Fonte: Ministério da Defesa (2013).

O sistema de aquisições brasileiro possui óbices a serem superados. Um deles refere-se à padronização dos produtos a serem utilizados. Como cada força possui a sua estrutura de elaboração, a alocação dos recursos pode fragilizar-se. Nessa perspectiva, foi criada a Secretaria de Produtos de Defesa (SEPROD) em 2011, responsável pelas atividades relacionadas à ciência, tecnologia e inovação em defesa com foco no desenvolvimento tecnológico, buscando surprir essa necessidade. Outro ponto importante para o planejamento de longo prazo nesse setor é o envolvimento de diferentes setores da sociedade neste processo. No Brasil, as atividades de defesa encontram-se em sua maioria no pessoal militar. Brustolin (2014) aponta que os profissionais formados pela DAU nos EUA são, majoritariamente, civis. Silva (2015; 2016) compreende que a criação do profissional civil na área de defesa contribuirá com o fortalecimento político da área de defesa. O financiamento à pesquisa é também um dos pontos relevantes para o planejamento. A manutenção dos projetos estratégicos brasileiros elencados na END está ligada ao orçamento destinado a eles. Silva e Tamer (2013, p. 345) apontam que o orçamento do Ministério da Defesa entre os anos de 1995 e 2010 variou de 1,84% para 1,67% do PIB, onde os encargos com pessoal cresceram de 72,32% para 75,25%. Vale

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ressaltar que o sistema previdenciário do setor dos militares fica a encargo do Ministério da Defesa. Parte dos projetos de pesquisa em defesa acaba sendo realizada a partir do investimento de institutos de pesquisa e agências de fomento, como no caso da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep). A Finep possui diferentes formas de fomento às atividades de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D). No entanto, as pesquisas no âmbito da defesa nem sempre ganham o contorno esperado. Isso ocorre por que, de maneira geral, os investimentos para o setor são aquém do desejado. No geral, os projetos na área de defesa financiados pela Finep estão abarcados pelo fundo setorial CT-Aero. Isso decorre do sucesso obtido pela Empresa Brasileira de Aeronáutica S/A (EMBRAER). Dessa forma, a sua presença no financiamento às atividades ocorre de maneira limitada. Todavia, é importante ressaltar que, dentre os programas disponíveis da Finep, existe o Inova Aerodefesa, que engloba as os setores aeroespacial, de defesa, segurança pública e de materiais especiais (FINEP, s/d). O Inova Aerodefesa é promovido em parceria com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), com a Agência Espacial Brasileira (AEB), além dos Ministérios da Defesa (MD) e da Ciência, Tecnologia, Inovação e Comunicações (MCTIC). Nesta perspectiva, Brustolin (2014) entende que a participação de uma agência de defesa especializada contribui com a realização das pesquisas desenvolvidas. Mazzucato e Penna (2016) chamam a atenção para os resultados parciais do Inova Aerodefesa, uma vez que o Estado brasileiro não estaria assumindo o seu compromisso de adquirir as tecnologias produzidas. Este ponto se configura como uma questão a ser considerada, pois, nessa perspectiva, o Estado não estaria cumprindo o seu papel em realizar a compra dos produtos resultantes dessas pesquisas. Longo e Moreira (2013, p. 299) apontam que a interação entre os órgãos do governo, empresas e a defesa (forças armadas) estaria baseada em uma “(des)confiança mútua”. Sob esta perspectiva, as empresas ponderam sobre o baixo estímulo financeiro. O setor de defesa questiona os prazos das empresas que não são cumpridos. Em 21 de março de 2012, foi aprovada a Lei nº 12.598, com o objetivo de fomentar as empresas da BID. Brustolin (2014) indica que a falta de clareza no papel da academia no processo de concepção e produção dos produtos e serviços nesta lei

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evidencia a ausência de um modelo integrado de inovação integrando a academia, as empresas e o Estado. Tendo em vista os os seis tipos de capacidades apontados por Cingolani (2013), o Estado brasileiro necessita organizar as ações de defesa, desenvolvendo o sistema setorial de defesa. Ao aprimorar os instrumentos e as insituições existentes, os objetivos estratégicos presentes na END serão realizados. Dessa forma, a estratégia de desenvolvimento, ao estar atrelada à de defesa, proporcionará o bem-estar social. Além do aperfeiçoamento das estruturas existentes, a criação de instituições que consigam administrar e qualificar profissionais para o planejamento da aquisição dos produtos de defesa reitera o papel do Estado em alcançar seus fins.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

As mudanças ocorridas nas décadas de 1980 e 1990 motivaram os Estados a se posicionarem estrategicamente no cenário internacional. Nesse sentido, as questões tangentes à segurança e defesa se fizeram presentes. A virada do século intensificou essa postura, tendo como resultado o aprofundamento nos debates nesse setor. O papel do Estado enquanto principal agente das ações de segurança defesa reforçou-se, tendo em vista a percepção contratualista presente na obra de Hobbes. Nesta perspectiva, o aparecimento do Estado moderno ocorreu em decorrência do desenvolvimento das atividades militares. Com o estabelecimento do Estado moderno, diferentes demandas acabam surgindo, necessitando de ações estatais que as supram. Com essa finalidade, as políticas públicas representam as ações do Estado para suprir os óbices que lhes são apresentados. No âmbito da defesa, os debates por políticas públicas pode se complexificar devido aos atores envolvidos, uma vez que o assunto não se enncontra bem desenvolvido nos diferentes setores sociais. As capacidades estatais representam as formas como o Estado poderá responder às demandas sociais. A partir dessa percepção, as políticas públicas para a defesa são elaboradas. A organização do sistema de aquisições de defesa possui diferentes contornos. O gerenciamento do mesmo pode seguir por mais de uma perspectiva. A mais utilizada, neste caso, é a adotada pelo Departamento de Defesa dos EUA, o DoD. O seu formato

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inclui diferentes agentes e possui instituições específicas para a formação e qualificação de profissionais que atuarão nessas atividades. No Brasil, observa-se que o sistema de aquisições de defesa encontra-se disperso entre as três forças armadas. Embora a SEPROD tenha sido criada em 2011, ainda encontra alguns desafios para o aperfeiçoamento de suas atividades. Além disso, observa-se que a restrição orçamentária inpacta nas ações de defesa, interferindo nos projetos de defesa, elencados na END. Embora o fincanciamento de algumas pesquisas seja realizado via insituições de financiamento, o Estado brasileiro não realiza a aquisição de parte dos produtos e serviços resultantes deste processo. Com isso, a interação entre empresas e o Estado fica baseada em uma relação de desconfiança. Mesmo com o avanço no marco regulatório, a interação entre empresas, Estado e academia ainda não se encontra bem definida. Dado o exposto, é possível perceber que o sistema de planejamento das aquisições de defesa brasieliro necessita de maior aperfeiçoamento. Para tal, o papel do Estado é fundamental, pois somente o mesmo dispõe de instrumentos e instituições para que as políticas públicas sejam implementadas. Desta forma será possível garantir o desenvolvimento econômico e o bem-estar social.

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