Ciclo de Políticas Públicas e Governança para o Desenvolvimento

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GOVERNANÇA E DESENVOLVIMENTO

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Grupo de Pesquisa IDEIAS, INTELECTUAIS E INSTITUIÇÕES

Grupo de Pesquisa IDEIAS, INTELECTUAIS E INSTITUIÇÕES

Felipe Gonçalves Brasil Vera Alves Cepêda (Orgs.)

CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E GOVERNANÇA PARA O DESENVOLVIMENTO

Felipe Gonçalves Brasil Vera Alves Cepêda (Orgs.)

CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E GOVERNANÇA PARA O DESENVOLVIMENTO Felipe Gonçalves Brasil Guilherme Efraim Vergili Renan do Prado Alves Nathália Gonçalves Zaparolli Rosane Nascimento

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Grupo de Pesquisa IDEIAS, INTELECTUAIS E INSTITUIÇÕES GOVERNANÇA E DESENVOLVIMENTO

Coordenação Geral: Prof. Dr. Vera Alves Cepêda Projeto gráfico e capa: Gledson Zifssak

1ª edição, 2015

© Grupo de Pesquisa Ideias, Intelectuais e Instituições, UFSCar ISBN 978-85-6917201-7

Qualquer parte desta publicação somente poderá ser reproduzida, desde que citada a fonte

Sumário

Apresentação da Coleção Governança e Desenvolvimento............................................. 7 Prefácio........................................................................................................................................11 1. O que é Política Pública?....................................................................................................13 2. Os estudos de Políticas Públicas......................................................................................19 3. O Ciclo de Políticas Públicas..............................................................................................25 3.1. Agenda........................................................................................................................27 3.2. Formulação.................................................................................................................30 3.3. Tomada de decisão....................................................................................................32 3.4. Implementação.........................................................................................................34 3.5. Monitoramento e avaliação.....................................................................................40 4. Estudos de caso.....................................................................................................................45 Considerações Finais................................................................................................................51 Referências Bibliográficas......................................................................................................53 Referências para os estudos de casos............................................................................54 Indicações...........................................................................................................................55 Vídeos.................................................................................................................................58 Cursos Online....................................................................................................................59 Páginas na internet...........................................................................................................59

Apresentação da Coleção Governança e Desenvolvimento

Em 2014 um conjunto de pesquisadores, docentes e estudantes de graduação e pós-graduação da Universidade Federal de São Carlos iniciaram a execução de um projeto de extensão intitulado Governança local de desenvolvimento: novas ferramentas de gestão pública para inclusão, inovação e cidadania. Financiado com recursos do Edital PROEXT/MEC, o grupo abrigava docentes, pesquisadores e alunos ligados ao campo da ciência política, economia, sociologia, gestão pública, em uma proposta multidisciplinar, misto de extensão, pesquisa e formação, cujos eixos centrais incidiam sobre a questão do desenvolvimento e o papel das instituições universitárias como dinamizadoras do desenvolvimento local. O ponto de partida da proposta do “Governança” apoiou-se em quatro premissas: desenvolvimento, capacidades estatais, capitais sociais e papel estratégico da universidade. A primeira delas, apoiou-se em amplo movimento nacional e internacional que ressignificou a ideia de desenvolvimento, ultrapassando a perspectiva economicista de crescimento e avançando para a concepção de bem-estar social. Nesse sentido, as referências teóricas mais fortes são a defesa de desenvolvimento com ampliação das bases de aumento geral da qualidade de vida de uma sociedade, defendidas desde os anos de 1950 por Celso Furtado e mais recentemente pela lapidar

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obra de Amartya Sen (Desenvolvimento como liberdade), mas que são encontradas em documentos e posições públicas da CEPAL, do PNUD, entre outras instituições. Esta concepção tem algumas características ímpares e valiosas: 1) é multidisciplinar por princípio, conectando todas as facetas da vida social em um único sistema; economia, cultura, direitos sociais, instituições democráticas e republicanas, políticas públicas, equidade, somadas à necessária expansão da produção da riqueza econômica; 2) a economia tem papel de destaque, por ser a base da vitalidade e promoção de recursos necessários para a realização de políticas e serviços públicos, mas aparece também com significado modificado, ajustado à ideia de sustentabilidade e de equilíbrio distributivo. A mudança problematiza a velha forma do desenvolvimento e da modernização das décadas de 1950/1980, geradoras de muita riqueza e também de brutal desigualdade social; 3) contextos sócio-econômicos de menor porte, formas alternativas de produção, aceitação de capacidades institucionais complementares do desenvolvimento (como aparelhagem e serviços ligados aos direitos sociais). A segunda premissa retoma um dos motes centrais da gestão pública e da ciência política: a de que as instituições contam. Trata-se de lidar com a concepção do papel estratégico do Estado, via diagnósticos claros sobre déficits sócio-econômicos, elaboração de estudos e sistematização de dados que resultem em políticas de planejamento, investimentos, legislação e regulação política. A literatura recente tem intitulado a valorização da ação pública como fonte de desenvolvimento de capacidades estatais. Neste caso, a performance do Estado e de sua aparelhagem (legal, funcional, material e humana) contam muito para superação de entraves do desenvolvimento ou de sua qualidade e alcance - lembrando que crescimento não significa aumento do bem estar ou elevação geral das capacidades e potência social.

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A terceira premissa é a dos capitais sociais, entendidos como elementos do conjunto dos atores em uma dada sociedade e que podem alavancar ou represar a dinâmica do Desenvolvimento. Se Estado conta, sociedade conta muito também. A cultura política, a estima identitária e histórica, o perfil de acesso a bens estratégicos – tanto produtivos estricto senso quanto de direitos sociais –, a existência de aparelhagem de serviços públicos, a organização e participação da sociedade civil são fatores relevantes quando pensamos em um desenvolvimento que se pretende inclusivo, sustentável e ambientalmente viável. Por último, destacamos o papel estratégico da universidade nesse processo. Como um tipo singular de instituição pública, voltada para inovação, formação e reflexão sobre os problemas de toda ordem, as universidades possuem capitais e expertise que podem, em interação com seu entorno social, alavancar e acelerar a dinâmica do desenvolvimento. Em período recente esta função de diálogo e responsabilidade com a sociedade denominou-se função social da universidade. Somadas estas quatro balizas, norteadoras da proposta e da ação do “Governança”, as mesmas foram aplicadas no contexto dos pequenos municípios do entorno da Universidade Federal de São Carlos. Foram selecionados quatro municípios e campus da UFSCar: o eixo do campus São Carlos, atuando nos municípios de Ribeirão Bonito e Dourado, e o eixo do campus Lagoa do Sino, atuando nos municípios de Campina do Monte Alegre e Buri. A escolha dos municípios de ação deveu-se à presença de duas características: ser de pequeno porte e possuir indicadores de alta vulnerabilidade social. A ideia central era pensar o potencial que a ação dialógica dessas cidades com uma equipe multidisciplinar de pesquisadores que mirasse o desenvolvimento local alcançaria. Foram inúmeras ações, incluindo os eixos de cultura, educação, políticas públicas, organização societal e a produção de diagnósticos socioeconômicos dessas cidades. O projeto deu frutos e poderia ter dado mais, e como última etapa de sua realização o grupo de pesquisadores e alunos organizou-se para a publicação de um conjunto de

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textos que procurasse sintetizar a experiência prática do projeto e sua influência no marco teórico original. Nasce aqui a Coleção Governança e Desenvolvimento, publicada pelo selo editorial Ideias, Intelectuais e Instituições (UFSCar), com os seguintes títulos: Ciclo de Políticas Públicas e Governança para o Desenvolvimento; Cultura e Desenvolvimento; Educação e Desenvolvimento; Economia Política e Desenvolvimento (este último em dois volumes: Um Debate Teórico e Novos Arranjos Institucionais). E, partilhando os valores democráticos e inclusivos do PROEXT e da UFSCar, a coleção é publicada em formato de livro digital com acesso aberto e circulação gratuita. Termino agradecendo enormemente ao conjunto de docentes, pesquisadores, alunos do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política (PPGPol) e da graduação da UFSCar, aos técnicos administrativos colaboradores na proposta, bem como aos inúmeros parceiros externos com quem desenvolvemos as atividades, a oportunidade de realização deste trabalho. Às prefeituras, gestores, diretores e secretários, alunos e voluntários dos municípios de Ribeirão Bonito, Dourado, Campina do Monte e Alegre e Buri, externo o nosso mais profundo agradecimento pela chance de aprendermos com vocês e pela possibilidade de experimentarmos a construção coletiva e social do conhecimento. Vera Alves Cepêda Coordenadora do projeto Governança local de desenvolvimento: novas ferramentas de gestão pública para inclusão, inovação e cidadania

Prefácio

No curso de nossa vida cotidiana, somos afetados – direta ou indiretamente – por políticas públicas. Políticas públicas são formuladas e implementadas nas mais diversas áreas de atuação do Estado contemporâneo: saúde, educação, cultura, meio ambiente, justiça, saneamento, habitação, transporte, entre muitas outras. O crescente interesse sobre esse tema deriva, em parte, dessa presença cada vez mais constante das políticas sobre a vida do cidadão comum. Mas, cabe indagar, de que forma as políticas públicas afetam a vida de cada um de nós? Algumas delas nos conferem benefícios concretos, outras nos causam desvantagens. Individualmente, podemos concordar ou discordar a respeito das políticas públicas conduzidas pelos governos e seus resultados em nossas vidas. Coletivamente, as políticas públicas têm sempre consequências sobre o bem-estar de uma sociedade. Compreender a forma como as políticas públicas são produzidas é, assim, uma demanda do nosso cotidiano. Mas é também um tema de interesse científico e profissional. Do ponto de vista científico, podemos dizer que os estudos sistemáticos sobre esse fenômeno já acumulam mais de meio século. No Brasil, embora esses estudos sejam mais recentes, o campo de conhecimento em políticas públicas é hoje uma área em expansão, concentrando grande interesse dos pesquisadores de diferentes áreas do conhecimento. Do ponto de vista profissional, a realidade da administração pública exige cada vez mais do gestor público: para além do conhecimento técnico ou operacional, a dimensão

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organizacional e política é cada vez mais importante para a atuação no setor público. É preciso saber formular, implementar e avaliar políticas públicas. Este livro tem como objetivo introduzir o leitor às principais questões da área de políticas públicas, de forma simples e direta. Gestores governamentais, profissionais ligados ao setor público e interessados nas questões relacionadas ao governo estão entre os maiores beneficiados pelo presente volume. Ana Cláudia Niedhardt Capella Professora Assistente e Chefe do Departamento de Administração Pública da Faculdade de Ciências e Letras – UNESP Araraquara (FCLAr).

1. O que é Política Pública?1

Definir o conceito de políticas públicas não é uma tarefa fácil ou mesmo passível de ser feita através de uma única citação. Isso se dá porque o campo de políticas públicas é, originalmente, multidisciplinar, ou seja, abrange conhecimentos ligados a distintos campos do conhecimento, como a ciência política, administração pública, sociologia, direito entre outras áreas. Os mais diversos usos e aplicações desses conceitos podem, entretanto, nos apontar caminhos que possibilitarão a nossa maior compreensão do que entendemos, hoje, por políticas públicas. De maneira geral, pode-se dizer que políticas públicas referem-se, em primeiro lugar, à atuação dos governos, ou seja, a tudo aquilo que o Governo faz. Uma primeira impressão sobre tal definição pode remeter o conceito a uma compreensão restritiva ou mesmo elitista por tratar apenas do governo e seus atores, ou mesmo por entender que políticas públicas se restrinjam ao escopo exclusivo das ações efetivas do Estado, ou seja, daquilo que, de fato, é executado. Ambas as considerações, ainda que frequentemente utilizadas por diversos veículos e atores, como a mídia, políticos ou mesmo de forma informal pela sociedade civil, são equivocadas. O conceito e a forma como as políticas públicas vêm sendo estudadas nos colocam algumas considerações e adaptações do conceito. 1 Este trabalho foi desenvolvido por pesquisadores do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política (PPGPol/UFSCar) integrantes do Grupo de Estudo em Teorias de Administração e Políticas Públicas (CNPq/UFSCar).

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O ponto de partida para entendermos o conceito de políticas públicas reside na definição com relação ao seu escopo. Políticas públicas não podem ser entendidas apenas a partir do momento de tomada de decisão. Um longo processo anterior, que se inicia com o despertar da atenção governamental para uma situação considerada e reconhecida como um problema passível de atuação pública faz parte dos estudos de políticas públicas. Ainda que a tomada de decisão seja parte importante do processo, há a possibilidade, também, da opção de não intervenção. Assim, de acordo com um dos principais autores do campo do conhecimento, Thomas Dye, uma nova definição possível sobre o conceito de políticas públicas amplia o escopo anterior e entende que políticas públicas são tudo aquilo que o governo decide fazer ou não fazer (Souza: 2006). Ampliando o debate sobre o conceito de políticas públicas, ao menos três questões centrais podem ser mais bem exploradas: A primeira delas refere-se ao entendimento sobre o ator produtor de políticas públicas: Quem produz políticas públicas? Se entendermos políticas públicas como aquilo que o governo decide fazer ou não fazer, isso implica em entender o próprio Governo como o ator mais importante do processo. Neste caso uma nova pergunta conceitual pode surgir: Quem é o Governo? Resumir este ator (o Governo) a um ou poucos personagens é uma tarefa árdua, já que podemos considerar dentro desse conceito, o poder Executivo, o Legislativo, o Judiciário, em uma ou mais esferas de governo (federal, estadual e municipal) em suas diversas subáreas de atuação, como ministérios, secretarias, subprefeituras, etc. Assim, uma primeira aproximação dos estudos de políticas públicas implica em conhecer e selecionar o locus onde a política em estudo ocorre. Nesse sentido, é importante a compreensão de quem são os atores que podem produzir políticas, chamados de policymakers. Os policymakers, presentes em todas as esferas do governo, devem estar sempre atentos às questões que ocorrem na sociedade. Algumas delas, ao chamarem a atenção desses atores, podem ser entendidas como prioritárias e virar alvo de atuação governamental.

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A forma como os policymakers atuam varia de acordo com a sua posição ou cargo, com o nível hierárquico que o ator ocupa, e o sistema em que ele está inserido. O que une todos esses atores no que diz respeito à sua atuação está diretamente relacionado com a identificação de problemas e a proposição de soluções, por parte do Governo, para amenizar, erradicar ou mesmo evitar tais problemas. Intrinsecamente relacionada a este debate inicial, o segundo ponto visa tratar sobre o papel no Estado e dos governos nas sociedades contemporâneas. De maneira geral, o aprofundamento e expansão da democracia trouxeram novas responsabilidades do Estado, direitos e deveres que se diversificaram e podem ser expressos por meio de suas políticas públicas. A atuação do Governo no que diz respeito à promoção da saúde, da educação, dos direitos básicos é conhecida como a função de promoção do bem-estar social. Nesse sentido é importante entender que países diferentes formulam e produzem políticas públicas diferentes, de acordo com seu histórico, sua formação sócio-política e econômica e com as funções constitucionais de cada um deles. Ao compararmos políticas de países distintos precisamos nos atentar às características de cada um deles, sua formação, sua economia, suas leis e atores. Baseado em todas essas variáveis anteriormente constatadas, indicar que políticas públicas são as decisões do Governo pode nos trazer uma série de questionamentos de ordem teórica e prática, como veremos a seguir. Por que somente alguns problemas tornam-se alvo de políticas públicas e outros tantos não? O que faz com que um determinado tema chame a atenção do Governo? Por que a atuação do Governo é limitada? Todas essas questões despertam a atenção das pessoas em algum momento de suas vidas. Assim, o terceiro ponto importante sobre o conceito de política pública está diretamente relacionado com essas perguntas uma vez que políticas públicas implicam em alocação de recursos públicos, e decisões sobre o quanto e como gastar e onde atuar ou não atuar. Assim, um problema prático se coloca no caminho

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dos gestores: Os recursos são limitados. Nesse sentido, fundamental para a compreensão do significado de políticas públicas, é importante entender que não apenas os recursos financeiros, mas os recursos humanos, a informação, e até as relações e interações humanas são limitadas. Dado que os recursos são escassos e a informação é imperfeita, é preciso fazer escolhas, hierarquizar as prioridades e optar pela atuação ou não atuação em prol da resolução de um dado problema. Respondendo às perguntas que fizemos anteriormente, podemos tirar uma conclusão simples: não é possível lidar com todos os problemas a todo o tempo. É preciso escolher sobre o que fazer e como fazer. Quando buscamos a definição do conceito de políticas públicas, estamos tentando entender as preferências e as opções que os governos fazem ao promoverem algumas políticas em detrimento de outras. Assim, uma importante etapa que integra as políticas públicas reside na identificação do processo pelo qual alguns problemas são compreendidos e capturados pelos governos, enquanto outros passam despercebidos. Dentre as diversas demandas que existem nas sociedades, a percepção de uma determinada situação como um problema público depende dos valores, crenças, ideias e conhecimentos que são empregados, formal ou informalmente, na identificação de um tema que demande atuação governamental. Conforme veremos no próximo capítulo, o estudo das políticas públicas pode ser fragmentado em algumas “fases” para melhor compreensão e acompanhamento. Por fim, esse abrangente e multidisciplinar campo de conhecimento pode ser resumido a um ponto de partida crucial e que norteia os estudos das políticas públicas. Políticas públicas são entendidas como o resultado de um processo composto por disputas e conflitos no qual diversos atores e instituições procuram alocar suas demandas no limitado escopo da agenda governamental. Propondo o entendimento sobre a existência de problemas, oferecendo alternativas que gerem soluções, ou mesmo atuando de forma direta na execução ou avaliação de políticas concretas, as políticas públicas configuram um processo de escolhas, de disputas e de conflitos em busca de atenção governa-

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mental. Vale ressaltar, neste momento, que ainda que diversos atores estatais ou da sociedade civil possam interferir nas políticas públicas, pelas propostas e influências na percepção e identificação de problemas ou de soluções possíveis, é o Governo e os policymakers quem realmente têm papel e poder para a tomada de decisões. Definido o conceito de política pública, seus limites e ressignificações, outras perguntas menos óbvias podem surgir: Por que estudar políticas públicas e Como estudar políticas públicas? Com relação à primeira questão é importante entendermos por que e como agem os governos. Por diversas lentes, sociedades e governos democráticos buscam entender como são formadas prioridades dos governos, a forma como se entende e selecionam os problemas que serão alvos de políticas públicas. Diversas são as formas de se estudar políticas públicas, e esse é o ponto principal do próximo capítulo.

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2. Os estudos de Políticas Públicas

Com o objetivo de melhor compreender as causas e consequências das ações do governo, os estudos e a análise de políticas públicas podem ser entendidos em dois grandes momentos. Uma primeira abordagem sobre a análise de políticas foi caracterizada pelo seu foco centrado nos estudos descritivos e prescritivos, ou seja, em relatar historicamente um evento e propor soluções ou recomendações administrativas e políticas como forma de auxiliar formuladores de políticas públicas no processo de elaboração de políticas. Uma rápida apresentação de como se desenvolveram algumas análises de políticas públicas pode nos ajudar na compreensão dessa variedade possível. Inicialmente as políticas públicas percebidas somente como resultado de um processo decisório e centrado apenas no Estado ou em alguns de seus funcionários consequentemente acarretam uma limitação também da análise, ao considerar participantes e cenários específicos para essa política acontecer. O estudo do processo de produção de políticas públicas, como parte do campo mais amplo da ciência política, envolve um conjunto complexo de elementos: atores, suas preferências, interesses e percepções; características do contexto institucional; especificidades da área setorial sob investigação; a multiplicidade de projetos e programas que integram uma política específica; períodos de tempo relativamente extensos para análise e compreensão dos efeitos da ação governamental. (Brasil: 2013; Capella & Brasil: 2014) Assim, estudar o processo

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de produção de políticas públicas consiste em um verdadeiro desafio para os analistas e pesquisadores. Um dos primeiros recursos teórico-metodológicos empregados para o estudo das políticas, no contexto das policy sciences, consistiu na simplificação do processo das políticas por meio da fragmentação de seu conteúdo em etapas passíveis de análise (Lasswell: 1956). A perspectiva de etapas ou fases, baseada na ideia de que todas as políticas passariam pelos mesmos estágios, permitiu não apenas simplificar o complexo processo de produção de políticas, destacando seus aspectos centrais (formulação, implementação, avaliação, entre outros) como também facilitou e impulsionou o desenvolvimento do próprio campo de estudos (DeLeon: 1999). Um dos fundadores da área de conhecimento das políticas públicas pode ser exemplo desse tipo de análise. Lasswell (1956) destaca, já que políticas públicas são decisões, o elemento central a ser observado deve ser a racionalidade dos indivíduos participantes dessas decisões. Simon (1955), outro autor de destaque na área, faz uma crítica a essa análise ao considerar que não seriam possíveis cálculos para otimizar todas as decisões, pois os decisores teriam tempo, atenção e informações limitadas, o que chama de “racionalidade limitada”. Apesar da crítica, ele não deixa de considerar o comportamento desses participantes como central, e sua percepção de políticas públicas também é restrita ao momento de decisão. Mesmo Easton que indicava mais detidamente que sistemas externos a políticas públicas também as influenciavam não deixou de considerar que as disputas externas seriam todas automaticamente absorvidas pelo Estado (Souza, 2006). De maneira geral, a tomada de decisão como um processo técnico era o elemento central a ser explicado pelas políticas públicas. Problematizando mais o momento de decisão, apesar de ainda considerá-lo central, Lindblom (1979) apresenta que não seriam tão visíveis as opções aos problemas a serem resolvidos, por isso os decisores basear-se-iam nas decisões já tomadas. Pela facilidade, limitações administrativas e de recursos, normalmente as políticas seriam

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apenas incrementadas com algumas mudanças. Essa visão insere um olhar mais complexo da produção das políticas públicas a que viria somar-se com outros. Novas características foram sendo inseridas como essenciais para a compreensão de políticas públicas, por exemplo, a classificação de políticas públicas dependendo do seu formato institucional, se regulatória, distributiva, redistributiva ou constitutiva como propõe Lowi (Souza: 2006). Por isso, cinco vertentes analíticas podem ser consideradas pertinentes, das quais apresentamos acima respectivamente duas, escolha racional e institucional, constituídas também pela centralidade dada a grupos e redes, a condicionantes econômicos e sociais, e ao papel das ideias e do conhecimento. O que se deve apreender de tais análises não são definições e nem as categorias por si só, mas como permitem diferentes estudos sobre políticas públicas complexificando e permitindo maior abrangência da área de estudo. A inclusão de critérios diferentes permitiu que outros autores questionassem não apenas o que chegou ao momento de decisão como também questões que nem chegam a esse momento. Esse tipo de estudo considera além do processo decisório a compreensão da formação da agenda governamental como importante aspecto a ser explicado pelas políticas públicas. Veremos adiante uma definição de agenda, mas por hora basta apreendermos que tais estudos buscam entender como e porque algumas questões tornam-se centro de atenção dos governos e pessoas a ele ligada, ou ainda como e porque outras questões são restringidas e continuam latentes. E nesse caso as ideias e conhecimento têm um papel essencial, pois orientam o que entra na agenda governamental através da percepção do que é problema e das soluções possíveis. Distanciando-se das visões técnicas e automatizadas dos decisores, torna-se possível também olhar para formulação de políticas, ou seja, seleção de uma entre as várias formas de lidar com as questões,

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como dotada de poder explicativo. Serve como exemplo desse tipo de análise a desconstrução dessa hierarquia entre selecionar problemas e depois formular uma solução possível feita pelo modelo “lata do lixo” (Cohen et al: 1972). Primeiramente, as gestões públicas seriam marcadas pela desordem, e por isso problemas seriam direcionados a soluções prévias. As restrições orçamentárias, operacionais e estrutura dos sistemas políticos fazem com que esse modelo analítico seja facilmente encontrado em situações reais. Alguns estudos tornaram perceptível que além dessas especificidades estruturais das políticas (orçamentos, organização) as crenças e conhecimentos dos implementadores das políticas públicas também modificavam as pretensões ocorridas no momento de formulação. Os implementadores das políticas públicas acabam sendo considerados também como agentes decisores das políticas. Há uma grande expansão de participantes que pode ser percebida nos modelos de análise de políticas públicas que consideram as uniões entre os indivíduos e os grupos formados como importante fração explicativa das políticas públicas. Sofisticaram-se de tal maneira as análises, que diversas fases das políticas públicas foram selecionadas como importantes, assim como vários participantes. No caso brasileiro, tanto as análises descritiva ou prescritiva de políticas públicas expandiram, em ambientes acadêmicos ou em órgãos governamentais, em todos os aspectos houve um grande boom nacional da área. Mas no Brasil outro movimento também perceptível é a passagem da análise geral do Estado para análises setoriais de políticas públicas, priorizando o empírico ao genérico, aprofundando do âmbito nacional para o municipal. Essas transformações passaram das ações do Estado à participação social como critérios efetivadores das políticas públicas. Inserir o critério de efetivação das políticas públicas revela como essenciais as fases de avaliação e monitoramento das políticas públicas. Após a democratização, descentralização e inauguração de

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instrumentos de participação social, o foco de muitos estudos têm sido acompanhar a efetividade ou déficit de políticas públicas. Foram genericamente apresentados alguns modelos de análise para tornar perceptível a multiplicidade de focos das políticas públicas e como se ampliaram. Abaixo veremos mais detidamente o ciclo de políticas públicas e suas fases.

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3. O Ciclo de Políticas Públicas

Após uma análise sobre o conceito e sobre como vêm se desenvolvendo os estudos de políticas públicas no Brasil e no mundo, a abordagem do Ciclo de Políticas Públicas figura como elemento didático e metodológico central para aqueles que estão se aproximando do tema. Assim, de forma a aprimorar a atuação dos gestores e dos interessados no tema, levando-se em conta as necessidades dos profissionais públicos em gerir os problemas de toda ordem que afetam suas comunidades, este tópico tem o objetivo de explorar o conceito do ciclo de políticas públicas e as fases que nele se desenvolvem, como proceder, formular, aplicar e avaliar as políticas públicas. O que se tem a partir da concepção das políticas públicas é o desenvolvimento de um meio facilitador para os gestores públicos no enfrentamento das dificuldades que atravessam. E sabemos serem várias, dada à complexidade de carências e demandas que chegam às portas dos governantes e seus técnicos, desde pedidos de remédios à cestas básicas, de solicitação de empregos à vagas em escolas. Trabalhar com seu conceito é notadamente assegurar a esse conjunto de agentes, gestores e instituições que envolvem a sociedade, um plano de enfrentamento de problemas, a fim de assegurar que a governabilidade não corra riscos. Como visto no capítulo anterior, estudar políticas públicas parece um processo muito mais antigo do que a própria palavra políticas públicas. Diversos são os estudos sobre educação, saúde, transporte,

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renda e administração pública. Muitos deles relatam o histórico de construção de uma política, apontam os atores mais importantes, e até mesmo fazem avaliações sobre eficiência e eficácia dessas ações governamentais. Desta forma, os estudos das Políticas Públicas se desenvolveram de forma setorializada, ou seja, sempre dependente de um determinado setor específico. A pergunta que esse capítulo pretende responder é: O que pode aproximar uma política de educação de uma política de transporte? O que uma política de saúde tem em comum com uma política de esporte? É exatamente isso que o Ciclo de Políticas Públicas pretende responder. Mesmo que sejam feitas com propósitos distintos, umas para resolver acesso de crianças à creche, e outras para aumentar o número de médicos no posto de saúde da região, todas as Políticas Públicas, de todos os setores passam por um mesmo processo. Um processo chamado de Ciclo de Políticas Públicas. Esse conceito divide as Políticas Públicas em alguns momentos: Agenda, Processo Decisório, Formulação, Implementação, Monitoramento e Avaliação.

Formulação

Agenda-seeting

Avaliação

Tomada de Decisão

Implementação

Figura 1 – O Ciclo Das Políticas Públicas (Howlett; Ramesh; Perl, 2013) Trata-se de um conceito esquemático, didático e importante na identificação e compreensão de qual estágio estariam as políticas no momento em que são discutidas, pensadas, observadas. É um primeiro passo para gestores públicos, funcionários públicos e demais

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cidadãos compreenderem o funcionamento completo das políticas públicas. De antemão, vale pontuar que na prática esse ciclo sequencial, de uma etapa passando direta e linearmente para outra, não se observa. Devido a complexidades das demandas, recursos, gestão e do contexto político, eventualmente essas etapas podem se sobrepuser, umas acontecerem antes das outras, sendo que pelo esquema viriam depois, ou até mesmo não ocorrerem. De qualquer modo, é de suma importância a compreensão do Ciclo de Políticas Públicas para um aprofundamento inicial e direcionador para formulação e gestão das políticas públicas. Os capítulos seguintes trarão de forma mais detalhada a compreensão de cada um desses momentos, ou dessas fases, que compõem o ciclo de políticas públicas.

3.1. Agenda Recuperando um dos pontos iniciais trabalhados neste livro, é impossível que os policymakers consigam perceber e agir em prol de todos os problemas que possam existir em uma sociedade. Retomando o conceito de recursos escassos, de informações imperfeitas e de excesso de demandas, o processo de Política Pública é entendido como uma luta pela atenção. Isso significa dizer que atores e instituições tentarão pressionar e mostrar aos agentes públicos problemas e soluções existentes na sociedade. Assim, o primeiro passo para que isso ocorra é necessário que se estabeleçam quais questões serão tratadas pelo governo e quais serão deixadas de fora. Essa fase inicial em que atores buscam chamar a atenção do governo para a existência de problemas e possível inclusão desses na agenda de governo é chamada de Formação da Agenda ou agenda-setting. Mas, como essa agenda é formada? De que forma se processa essa correlação de forças e disputa entre os atores? Qual a dimensão e o viés desse portfólio de ações? Como se dá o enfrentamento das de-

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mandas e a sustentação de uma ordem pré-estabelecida que promova o essencial? Temos como resposta a esses questionamentos, a formação de uma “agenda” que venha instituir no campo da atividade do gestor público ações potenciais de intervenção social. Assim, uma agenda de Políticas Públicas deve listar prioritariamente as demandas às quais os governos devem manter seu foco, entre as quais contribuem para manter na pauta de suas prioridades os segmentos populacionais diretamente envolvidos no preenchimento dessa chamada agenda. A agenda de políticas, portanto, resulta de um processo de debates, extraído do bojo de temas que ocupam o cerne das decisões, a serem tomadas no âmbito de cada comunidade, em sua esfera micro e macrossocial. Nesse jogo político em que atores e instituições buscam chamar a atenção do governo e dos policymakers, é importante chamar a atenção do leitor para os tipos de atores que estão envolvidos nesse jogo. Atores governamentais, que como o nome diz, representam o governo nas esferas do regime democrático, nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e suas subdivisões, como ministérios, secretarias, pastas, etc; já os atores civis, grupos de pressão, e instituições, são entendidos aqueles atores que pressionam e tentam chamar a atenção dos policymakers para a existência de problemas e soluções que poderiam ser adotadas pelo governo. Dentro deste grupo podemos citar os trabalhadores, estudantes, profissionais liberais e outros; ou mesmo as entidades e as instituições, tais como sindicatos, entidades assistenciais, órgãos classistas, dentre outros, que nada mais são do que a coletivização de interesses específicos por meio de categorias assim representadas. Esses atores não governamentais são portadores de interesses, que podem ser entendidos como a forma mais legítima e democrática de atuação das minorias discriminadas até os interesses que dizem respeito, por exemplo, a ações excludentes de manutenção de status quo ou de caráter econômico e conservador. A heterogeneidade de atores repercute em uma variedade de propostas e de compreensões de pro-

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blemas, quer representados por pensamentos ultraconservadores e radicais, quer representados por atores liberais e progressistas. Esses e os mais diversos e opostos grupos buscam, a todo o momento, inserir suas demandas e compreensões de mundo na pauta das agendas de Políticas Públicas. Cada gestor, ou policymaker, tem determinada mobilidade política e, nessas condições, uma atuação marcada muitas vezes pelo confronto de interesses entre aquilo que pode, ou não pode fazer. Vale lembrar também sobre os princípios da responsabilidade fiscal, na execução de sua peça orçamentária, e nos demais atributos constitucionais que regulam e regem a profissão do gestor. Assim, a atuação dos gestores no estabelecimento da agenda governamental, além de ser permeada por questões legais e constitucionais, ainda são altamente influenciadas pelos valores, ideias e crenças. A atenção a problemas não está isenta de questões sociais e dos valores que cada ser humano carrega consigo. Muito pelo contrário. A formação da agenda passa, necessariamente, pelo crivo que transforma questões em problemas públicos que necessitam de atuação governamental. Afinal, não é possível administrar todos os problemas, compreender todas as questões particulares e públicas que existem nas sociedades cada vez mais complexas. Para isso, adota-se uma agenda política com vistas a hierarquizar e estabelecer prioridades entre aquilo que se deve e se pode fazer num determinado momento. Para que um “estado de coisas” se torne um problema público e passe a figurar como um item da agenda governamental, é necessário que apresente pelo menos uma das seguintes características: a) seja ação coletiva de grandes grupos, seja ação coletiva de pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja ação de atores individuais estrategicamente situados; b) constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, de maneira que o ônus de não dar uma resposta ao problema seja maior que o ônus de ignorá-lo; c) constitua uma situação de oportunidade, ou seja, uma situação na qual algum ator relevante perceba vantagens, a serem obtidas com o tratamento daquele problema.

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Porém, ainda que passo inicial para a formulação de qualquer política, é importante ressaltarmos que, mesmo que uma questão se insira na Agenda Governamental, ou seja, mesmo que policymakers tenham a atenção voltada para um determinado problema, isso não significará que ela será considerada prioritária e que se tornará uma política.

3.2. Formulação O processo decisório, resultante na tomada de decisão e a formulação de alternativas de soluções, acontecem a partir das questões elencadas na agenda de governo. Como vimos anteriormente, nela que se encontram as questões consideradas importantes pelo governo e por instituições, atores políticos, etc., ligados a ele durante determinado período de tempo (Capella: 2006). Assim, a formulação corresponde ao “desenvolvimento de alternativas de políticas públicas para lidar com os problemas presentes na agenda” (Dye, 2008: 41). Ou seja, a formulação de Políticas Públicas está diretamente associada à configuração da agenda, conforme ressaltado por Thomas Dye (2008), à medida que a formulação acontece nas burocracias governamentais, ela também pode ser feita por grupos de interesse, comitês legislativos e órgãos externos a administração direta, como think tanks, mas necessariamente corresponde a agenda. Em outras palavras, a formulação de soluções para os problemas presentes na agenda é feita pelos gestores, mas não se restringe a apenas eles, podendo ser realizada no interior de outros órgãos e grupos externos a administração pública direta. Importante é compreender que nesta etapa são propostas formas de resolver as questões e problemas públicos anteriormente percebidos, definindo objetivos e considerando diferentes alternativas de solução possíveis de acordo com limites técnicos, políticos e institucionais (Howlett, Ramesh & Perl: 2013). Estes objetivos podem ser

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delimitados de modo mais ou menos especifico, como por exemplo, reduzir os níveis de poluição do ar em 20% nos próximos dois anos, ou simplesmente melhorar a qualidade de vida da população. Porém quanto mais precisos e específicos forem estes objetivos, “mais fácil será verificar (posteriormente) a eficácia da política pública” (Secchi, 2011: 37).

Consolidação

Diálogo

Apreciação

Figura 2 – Fases Da Formulação Da Política Pública (Howlett; Ramesh; Perl, 2013) A formulação de alternativas de solução pode ser subdivida em fases, que compreendem uma apreciação mais precisa sobre o problema identificado, envolve estudos técnicos, consulta a especialistas, relatórios, audiências públicas entre outros instrumentos, capazes de trazer aos gestores o conhecimento sobre a real dimensão daquilo que é necessário ser feito e as limitações técnicas, institucionais e políticas para isso. Seguido do diálogo com os atores envolvidos diretamente com o problema e sua resolução, pois muitas vezes eles partilham de diferentes percepções (Howlett, Ramesh & Perl: 2013). Tal que a consolidação significa sinalizar a alternativa de solução mais viável e aceita, ou seja, ela “é um feedback mais ou menos formal sobre a opção ou opções recomendadas” (Howlett, Ramesh & Perl, 2013: 125). Embora aqui sejam apresentadas de maneira sequencial, estas fases da formulação de políticas não apresenta na prática esta mesma lógica causal, podendo acontecer simultaneamente ou desordenadamente. Mas o produto final desse processo sempre será projetos, programas e estratégias de ação para que os objetivos de uma política pública sejam alcançados. É natural que muitas vezes aquilo que é tido como prioridade por determinados setores da sociedade nem sempre estejam sintonizadas

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com as prioridades de governo, ou que determinada alternativa de solução formulada não resolva o problema por completo ou ainda que não atinja efetivamente os anseios populares. Por isso, o gestor deve ser sensível as reais demandas da população, agindo independentemente de interesses clientelistas em detrimento dos interesses públicos. Pois formular não implica em realizar, mas planejar. A formulação de Políticas Públicas deve, então, passar não apenas pela análise de uma correlação de capacidades técnicas e institucionais para a sua efetividade, mas deve, primordialmente, dialogar com os cidadãos. Neste sentido, incorporar a ela os canais de participação social, como conselhos, audiências, conferências etc., significa alinhar o que está sendo formulado com as demandas da população. Isso facilita que problemas sejam precisamente identificados, respostas eficazes sejam elaboradas e estabelece uma ligação mais coerente entre as ações governamentais e a sociedade civil.

3.3. Tomada de decisão Ainda que em todos os passos do Ciclo de Políticas Públicas seja necessária a tomada de decisão, como vimos nas fases anteriores, a fase de tomada de decisões pode, e é, resumidamente, definida como o momento em que se deve escolher quais serão as alternativas adotadas para serem utilizadas em resposta aos problemas definidos nas fases anteriores. Assim quando ocorre a tomada de decisão, apenas um número muito reduzido de alternativas é “colocado à mesa” do gestor e representa “o momento em que os interesses dos atores são equacionados e as intenções (objetivos e métodos) de enfrentamento de um problema público são explicitadas” (Secchi, 2011: 40). Uma vez que para cada alternativa de solução formulada há custos políticos e institucionais próprios, estes são considerados na tomada de decisão. Sob este prima, a escolha de não resolver determinado problema acaba por se tornar uma decisão de governo em que se prioriza a ma-

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nutenção do status quo (Dye: 2008). A decisão oficial, que é a tomada de decisão na qual se tentará sempre ser influenciada, direta ou indiretamente, por interesses políticos, econômicos e socioculturais dos mais variados indivíduos, que buscam tornar as suas concepções a escolha oficial de governo. Estes indivíduos podem agir de maneira ordenada, como em grupos de pressão e atividades de lobby, ou desordenada; entretanto é importante se ater ao fato de que mesmo tentando ser influenciada, a tomada de decisão se restringe a um número reduzido de indivíduos ligados ao governo quando se chega a esta etapa da política pública (Howlett, Ramesh & Perl: 2013). Mas pelo seu caráter eminentemente político, o gestor público, no desenvolvimento de suas ações, constantemente se depara com barganhas e negociações que são próprias da esfera política. Deste modo, mesmo que uma política pública se proponha a agir sobre um problema especifico ela envolve o aspecto político que é inerente à administração pública (Dagnino: 2002). Isto muitas vezes requer uma capacidade de articulação do gestor entre, por exemplo, Prefeitura X Câmara, Governo X Assembleia Legislativa, Administração Pública X Controle Social, dentre outros. Uma articulação sobre determinada política pública significa criar uma coalizão em torno de determinada alternativa de solução que seja capaz de diminuir o conflito político presente na tomada de decisão. Neste sentido, não há uma melhor decisão ou alternativa de solução, mas a que consegue maximizar os objetivos de uma política, diminuir os empecilhos para a sua implementação e estabelecer um consenso entre todos os envolvidos com ela (Rua, 2009). Assim, ao mesmo tempo em um determinado grupo de atores se forme a partir da defesa de uma determinada solução, outros grupo de atores, com ideias e valores distintos, se formarão em defesa de outras alternativas. Lidar com os seus interesses, expectativas e preferências é o cerne da questão a ser pontuada pelo gestor no que diz respeito ao processo decisório. A autoridade seria uma última oportunidade de estabelecer uma coalizão sobre o que será feito.

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A interação entre os atores políticos que procuram influenciar a formulação e a tomada de decisão é o foco de análise de uma série de modelos teóricos desenvolvidos no interior do campo de estudo das Políticas Públicas, conhecido como policy science. Estes modelos procuram explicar como os gestores pautam as suas decisões, seja através da racionalidade ou do incrementalismo processual, e oferecer subsídios para uma análise concisa dos processos que desencadearam em determinada política pública. Assim, a tomada de decisão pode seguir critérios racionais por meio da compatibilização de objetivos e meios ou ser um reflexo de eventuais acréscimos ou decréscimos a políticas formuladas anteriormente. Contudo considerando que as situações em que os gestores trabalham irá afetar como eles irão trabalhar, como um grande número de tomadores de decisão, a organização ser mais aberta ou fechada a influências externas, informações incompletas sobre o problema ou imprecisas e ainda o tempo disponível (Howlett, Ramesh & Perl: 2013) – se reconhece que a tomada de decisão dificilmente será puramente racional ou incremental.

3.4. Implementação A implementação da agenda e, por conseguinte das Políticas Públicas, diz respeito ao bojo de ações que se dão após a definição das diretrizes de uma política, que incluem tanto o esforço para administrá-la, como os impactos gerados. Segundo Maria das Graças Rua (2009: 14) a implementação pode ser entendida como “o conjunto de ações realizadas por grupos ou indivíduos de natureza pública ou privada, as quais são direcionadas para a consecução de objetivos estabelecidos mediante decisões anteriores quanto a políticas”. O gestor público no seu dia a dia enfrenta um grande número de problemas e de compromissos e, por mais que seja experiente e esteja preparado para assumir cargos de tão grande relevância, sempre pode

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– e é salutar que o faça – contar com uma assessoria especializada em Políticas Públicas. Por esse aspecto, é importante que as ações estejam focadas nos resultados, a partir dos problemas que são demandados pela comunidade. Cada família, por exemplo, residente em um contexto geográfico e sociopolítico, tem uma história de vida e, por conseguinte, uma demanda específica. Dessa forma, cada aglomerado de pessoas reunidas em torno de uma entidade (sindical, assistencial, religiosa, estudantil e mesma no tocante às instituições políticas, como a Câmara, por seus vereadores) esperam do ente (aqui entendido como Gestor), uma dinâmica que propicie a integração, a concórdia e a resolução de conflitos. Assim, podemos entender que é imprescindível que uma implementação seja bem feita, já que ela tem como objetivo “satisfazer as demandas que lhes são dirigidas pelos atores sociais ou [...] pelos próprios agentes do sistema político” (Rua, 2009: 03). É de extrema importância que o gestor público tenha uma visão macrossocial da sociedade, já que é papel dele fazer chegar a todos a justiça social, os serviços públicos de qualidade, a segurança-pública e todo um rol de políticas que objetivam uma vida melhor aos cidadãos inseridos em determinada localidade. Como isso se processa? Quais são os caminhos para que um política seja implementada da forma como foi formulada? De que forma executar as Políticas Públicas necessárias a todos? Objetivando esse processo, espera-se colocar as Políticas Públicas na prática, através de um processo de implementação gradual, sistemático, metodológico e pontual. A implementação de determinada política pública é a quarta fase do já conhecido Ciclo de Políticas Públicas. Como visto, depois de uma demanda entrar na agenda governamental, uma política é formulada e passa pelo processo decisório. Após isso, ela é implementada e avaliada.

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Formulação

Agenda-seeting

Avaliação

Tomada de Decisão

Implementação

Figura 3 – O ciclo de políticas públicas, incialmente concebido por Lasswell, em 1956. Outra forma de entender a implementação de determinada política é enxergá-la através do modelo sistêmico proposto por Easton, em 1965. Sua maior contribuição vem no sentido de inserir os preceitos da teoria sistêmica nas análises das políticas, ou seja, o pensador cria uma relação entre a formulação e definição de políticas (inputs), e os resultados (outputs). Processados, os inputs geram os outputs e esse encadeamento cria um ciclo por meio de um feedback. Nesse sentido, podemos enxergar a implementação como o “processo” pelo qual uma política passa, como pode ser visto abaixo. Input

Processo

Feedback Figura 4 – Processo de Implementação Elaboração própria

Output

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É importante também que o gestor público avalie as demandas de determinada política e os impactos que ela trará, para que o quadro social seja alterado positivamente, ou seja, devem-se inferir índices de mensuração, pautar ações e definir objetivos, resultados e avaliações. Outra forma de entender a implementação é a partir de indicadores de “desempenho”, “impacto” e “efeito”, que formam a tríade de execução das Políticas Públicas, levando em conta que, a partir da realidade objetiva, se delineará o cumprimento de metas que atingirão a sociedade. Para facilitar a compreensão, tomemos como exemplo a vacinação de crianças e idosos em certa cidade O desempenho parte da realidade atual dessa comunidade. Nesse momento, o gestor deve traçar quem será atingido com essa política, a expectativa do número de pessoas vacinadas e o gasto que se terá, por exemplo. Resumidamente, aqui deve-se traçar um plano da implementação. Partimos então para o impacto das medidas que o gestor adotará. Nesse momento, o gestor deve manter sua atenção nas inferências apontadas na fase anterior, já que o impacto deve ser o mais positivo possível. Ainda tomando o exemplo, nessa etapa o gestor deve se preocupar se toda a massa prevista para cobertura está sendo atendida e se não há interferências externas. No caso de haver, elas deverão ser minimizadas. Por fim, na fase seguinte, devem-se observar os efeitos dessa ação pública. Aqui, deve-se analisar se os objetivos foram cumpridos e se os investimentos deram resultados. Em médio e longo prazo, será possível analisar se a medicina preventiva foi suficiente para prevenir a população de determinada enfermidade, por exemplo. Porém, há problemas que o gestor pode encontrar. Pode haver casos em que a implementação de uma política possa ser dificultada por alguns fatores como a falta de recursos, a existência de diversas agências implementadoras (o que tornaria o processo caó-

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tico), falta de compreensão e consenso sobre os objetivos propostos entre outros. Há também o fato do Brasil (assim como diversos outros países) ter esferas governamentais com objetivos e competências diferentes. Por exemplo: uma política de educação é criada pelo Ministério da Educação (órgão federal) e visa atender os jovens do ensino médio, porém a competência pela educação de nível médio é dos estados. Tendo esse obstáculo, em alguns casos pode ser difícil implementar uma política de educação de forma una para estados com grau de discrepância muito grandes. Pode acontecer também de haver uma política de educação criada pela prefeitura de um determinado município e que será implementada nele mesmo. Nesse caso, não haveria o problema supracitado, porém, para que essa política seja implementada, deve haver o trabalho conjunto de diversas Secretarias (de Educação, de Cultura, do Meio Ambiente) para que a implementação ocorra da maneira certa. Esse diálogo e o trabalho em conjunto são imprescindíveis no campo das Políticas Públicas e é ai que reside o desafio do gestor público. Para alguns analistas a implementação é a fase da política na qual todo o controle está nas mãos dos “formuladores”, situados no topo das organizações. Esta forma de compreender a implementação ficou conhecida como enfoque top-down, já que define a existência de uma organização central que assume o controle dos fatores políticos, organizacionais e técnicos. A visão contrária a esta constitui outro enfoque para a análise da implementação de políticas, que é chamado de bottom-up. Neste enfoque, pressupõe-se que a política não se define no topo da pirâmide da administração, mas no nível concreto de sua execução, ou seja, os gestores que estão em contato com a implementação direta é que são os reais implementadores de determinada política (Baptista & Rezende: 2011). Abaixo se encontra essa relação em forma imagética.

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Top-down

Bottom-up Figura 5 – Modelos de Implementação Na visão Top-down, a implementação da política vem “de cima para baixo”, seguindo a formulação. A visão “bottom-up” enxerga que os reais implementadores são aqueles que lidam com a implementação diariamente. A implementação passa por variáveis que devem ser checadas, passo a passo, tais como: as causas externas à implementação das Políticas Públicas não devem ser causas impeditivas; a implementação deve contar com tempo e recursos adequados; deve haver sintonia entre os recursos necessários a execução do projeto de forma que sejam concomitantes aos estágios em que forem sendo adequados; deve haver uma teoria que se adeque em relação à causa de um problema e ao efeito no tocante à solução proposta; relação entre causa e efeito deve ser mínima; uma só agência deve implementar as políticas, que funcione de forma independente; compreensão e consenso devem ser objetivos a serem atingidos e permanecer o tempo necessário à implementação das políticas; cada tarefa dentro do processo de implementação deve ter objetivos acordados, com detalhes completos e sequenciais de forma que a cada um seja cobrada a sua

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participação; deve haver comunicação e coordenação entre os envolvidos no programa a ser implementado; as posições de comando devem ser obedecidas. Também são quatro as variáveis determinantes do gestor público para sua tomada de decisões: não se deve admitir ambiguidades na natureza política; devem ser mínimos os elos da cadeia implementadora; há de se ter prevenção ante interferências externas e deve haver controle sobre os atores envolvidos na implementação (Rua, 2009: 15) Tendo todo esse panorama em vista, o gestor não deve estar conformado. Deve querer ir além, propondo soluções as barreiras encontradas na implementação das políticas. Por muito tempo a implementação foi “o elo perdido” das Políticas Públicas já que poucos eram os interessados em analisar e estudar essa fase em específico, mas essa realidade vem mudando já que os estudos e, por conseguinte, a atenção dos gestores sobre essa fase vem aumentando (Faria: 2005). O processo envolve planejamento e, mais do que isso, o perfilhamento de metas a curto, médio e longo prazo, de forma que as políticas possam ser implementadas da forma como foram formuladas.

3.5. Monitoramento e avaliação A avaliação é a última fase do Ciclo de Políticas Públicas e o monitoramento das ações feitas pelo governo é de extrema importância já que, mais do que implementar uma política, é preciso controlar e fiscalizar o seu andamento. Pressman e Wildavsky (1973), autores do clássico livro “Implementation” (Oakland Project)” já afirmavam que a implementação e a avaliação de certa política pública são – dois lados da mesma moeda –. Essa visão é explicada pelo fato de que, quando se implementa uma política, coloca-se em prática objetivos propostos na formulação. Por sua vez, quando se avalia uma política pública, pretende-se observar o que deu e o que não deu certo durante a implementação.

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Antes de adentrar mais profundamente sobre o tema, cabe aqui conceituar a avaliação de Políticas Públicas. Aguilar e Ander-Egg (1994) a definem avaliação como: “uma forma de pesquisa social aplicada: sistemática, planejada e dirigida; destinada a identificar, obter e proporcionar, de maneira válida e confiável, dados e informações suficientes e relevantes para apoiar um juízo sobre o mérito e o valor de diferentes componentes de um programa (tanto na fase de diagnóstico, programação e execução) ou de um conjunto de atividades específicas que se realizam, foram realizadas ou se realizarão” (Aguilar & Ander-Egg: 1994 apud Baptista & Rezende, 2011, s/p).

Feitas as definições, é possível ainda, utilizando-se do senso critico, afirmar que a avaliação é a fase menos política do ciclo, já que ela é “um recurso mais importante para fins de análise do que um fato real do processo político” (Rua, 2009: 13). Porém, seria inocente enxergar a avaliação como um processo puramente administrativo e sem cunho político já que ela pode ser (e vem sendo) utilizada como “um instrumento voltado para subsidiar a tomada de decisões nos mais variados momentos que ocorrem ao longo das diversas fases do ciclo” (Baptista & Rezende: 2011). Para se ter uma noção da importância da avaliação, tomemos um exemplo atual: O Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM). Antes de tudo, o ENEM é uma prova, ou seja, uma avaliação de quanto os alunos do ensino médio aprenderam durante esse período da vida escolar. Porém, os resultados das provas não servem apenas como dados estatísticos e são usados também como porta de entrada para as universidades federais do Brasil. Assim, além de servir como uma avaliação da política educacional de nível médio brasileiro, o ENEM serve como um processo seletivo para ingresso nas principais universidades federais do país. Apesar de o ciclo ter uma abordagem sistêmica, uma política pode chegar ao fim caso tenha cumprido seus objetivos ou ela pode ser re-

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formulada caso seja necessário, já que “caso os objetivos do programa tenham sido atendidos, o ciclo político pode ser suspenso ou chegar ao fim, senão há iniciação de um novo ciclo, isto é, há uma nova fase de percepção e definição de problemas” (Trevisan & Bellen, 2008: 531). Nesse sentido, as avaliações devem ser levadas muito a sério, pois delas dependem a continuação de determinada política além do que, quando mal realizadas, elas podem gerar constrangimentos públicos. Mas como monitorar essas frentes face às demandas? Como responder a questões como: “metas foram alcançadas?”, “sugestões foram acolhidas?”, “se houveram falhas, há algo que possa ser corrigido?”. Essas indagações podem ser respondias através de indicadores de eficiência (se referindo à formatação das Políticas Públicas e seu desenvolvimento) e de eficácia (relacionado ao que efetivamente se produziu nesse processo). Esses indicadores podem ser construídos tanto por órgãos governamentais quanto por empresas terceirizadas para este tipo específico de trabalho. Em ambos os casos deve-se tomar cuidado, já que a avaliação de uma política pública não deve se desassociar do elemento governamental, mas também não pode servir como um instrumento de propaganda das práticas governamentais. Como meio de construir indicadores, Baptista & Rezende (2011) criam uma série de perguntas que podem ser utilizadas para facilitar a avaliação de uma política. Abaixo estão alguns exemplos destes questionamentos: • A ação política implementada trouxe mudanças positivas ou negativas para as condições prévias das populações? Qual(is) os impactos gerados? • As ações previstas foram realizadas? • As metas definidas foram alcançadas? Os instrumentos e recursos previstos foram empregados? • As ações propostas utilizam os diferentes recursos com eficiência? Tomemos como exemplo o caso da merenda escolar em uma determinada escola. Para a avaliação desta política pública, deve-se

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saber qual a quantidade de merendas servidas, valores calóricos e cobertura percentual para que então possa se perguntar: houve melhora do perfil nutricional da clientela atendida? Isso refletiu no desempenho escolar? Instrumentalmente, Faria (2003) divide os tipos de avaliação em quatro, de acordo com seus objetivos. Nesse sentido, uma avaliação pode ser: • Instrumental: depende não apenas da qualidade da avaliação, mas também da divulgação adequada, sua inteligibilidade e das possíveis recomendações de mudanças; • Conceitual: nesse tipo, os resultados podem alterar a maneira como determinada política vem sendo operada pelos administradores responsáveis; • Instrumento de persuasão: aqui a avaliação é usada para mobilizar o apoio dos tomadores de decisão sobre o rumo da política pública; • Esclarecimento: advinda de determinado grupo que “aprendeu a fazer a política”, a avaliação de esclarecimento tem o objetivo de esclarecer e propor alterações sobre determinada política. Todo esse processo em torno da avaliação é recente. Nos anos 1960, a avaliação tinha um caráter de feedback das ações produzidas pelo Estado e foi justamente nessa mesma década (mais especificamente em 1964) que foi criado o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), que tem como finalidade realizar pesquisas e estudos sociais e econômicos sobre o cidadão brasileiro e sobre as Políticas Públicas aplicadas a ele. Em um caráter modernizador, foi nos anos 1990 (principalmente com a reforma gerencial no governo Fernando Henrique Cardoso) que se passou a exigir da administração pública uma postura mais rígida sobre os rumos das políticas nacionais. Ou seja, os preceitos da eficiência e eficácia entraram de vez nas Políticas Públicas por meio do processo de avaliação.

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4. Estudos de caso

Somente a partir de experiências vividas por outrem, nos sentimos confortáveis para melhorar a partir de um padrão ou fazer tão bem feito quanto o exemplo. Assim, na prática, o presente projeto tem como ponto de partida, claro, outras vivências. Isso se chama estudo de caso, que é uma maneira de se colocar de fora para saber como foi a experiência ali relatada. É bem verdade que as realidades de um e outro município são diferentes, mas os problemas são muito assemelhados. Ou seja, se tratam de estudos de situações específicas, no qual sistematizam os problemas encontrados ou levantados de determinadas situações; os atores envolvidos nas possíveis soluções e aqueles que sofrem direta ou indiretamente com os impactos desses problemas; e qual caminho seguido para solucionar ou amenizar a questão inicial. Com isso, podemos encontrar um dos traços mais importantes dos estudos, aprender com eles, ao tomá-los como um ponto de referência para um melhoramento da gestão pública.

1) Caso: Prefeitura Salvador/BA e Universidade Federal da Bahia no combate à violência O primeiro estudo que citaremos aqui é emblemático, visto que a política pública se desenvolveu numa parceria entre prefeitura e universidade, no caso município de Salvador/BA e Universidade Federal da Bahia (UFBA).

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A política pública em questão é combate à violência. A violência é um tema sempre muito debatido e abordado nas diversas esferas sociais e políticas ao redor do nosso Brasil. As medidas mais eficientes são questionadas no combate à violência e ainda envolve uma das principais causas de morte, o que a deixa mais em evidência. O prefeito desse município teve a iniciativa do governo local fazer algo a respeito da alta incidência de violência, de promover uma política pública para esse problema. Assim firmou parceria com a universidade, a fim de ter na equipe um grupo de especialistas na área que pudessem fazer um diagnóstico dessa problemática e analisar os melhores caminhos a serem tomados. No desenho dessa intervenção – a formulação da política pública – foi adotada determinadas diretrizes, cujos focos eram balizados nos conceitos de valores de paz, convivência saudável e qualidade de vida. Dessa forma, programas, projetos e ações faziam parte de um plano composto em 11 módulos direcionados por essas diretrizes. O diálogo com governo estadual e federal para parcerias se manteve aberto, conforme responsabilidades de cada ente federativo e recursos disponíveis. Um plano intersetorial, ou seja, com envolvimento de diversas secretarias. O prefeito conseguiu que entrasse na agenda política essa proposta, o plano foi aprovado e implementado. Interessante observar também como era seu modelo organizacional. Esse plano de governo para combater à violência possuía estruturas flexíveis, no sentido de envolver os representantes do diversos órgãos. Buscava investimentos para avaliação e acompanhamento – caso algo não estivesse andando bem, facilitaria a percepção mais imediata dessa falha. A aplicação do plano era de forma focal, isto é, prioridades de intervenção em bairros com maiores incidências de violência detectadas. Outro fato que tende a uma democratização da implementação dessas práticas é de serem realizadas constantemente reuniões para se discutir o andamento dos módulos previamente estabelecidos, junto com os responsáveis e interessados.

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Esse exemplo nos evidencia a formulação de uma política pública na esfera municipal do problema da violência, e no caso, numa capital – problema há décadas já percebido como tal. A parceria se deu entre prefeitura e universidade, numa necessidade de combater os altos índices de violência, formulação de política pública só possível, a priori, devido articulação basilar do prefeito desse município. Um esforço, como sempre o é, de negociações e apoios políticos, financeiros e da população, mas que podem dar bons resultados quando consegue envolver parcerias, apesar dos conflitos que possam vir a se mostrar.

2) Caso: Políticas de Educação e inserção na Educação Ambiental no ensino fundamental público em Teresópolis/RJ Nesse outro estudo de caso que abordaremos aqui também trata de questões muito em voga e particularmente nos dias atuais: Políticas Públicas de educação e voltadas para educação ambiental. No setor da educação, a preocupação por desenvolvimento de Políticas Públicas se mostra gradualmente crescente, devido, em grande medida, a universalidade de acesso ao ensino básico na Constituição de 1988, cujas principais responsabilidades ocorrem nas esferas dos municípios e estados. E educação ambiental tornou-se uma problemática em destaque, em especial, no século XXI. Principalmente por esses motivos, iremos apresentar uma política pública, cujo foco é a inserção da educação ambiental na rede municipal de educação, em específico no ensino fundamental, em Teresópolis/RJ. Nesse caso a ser apresentado, já há uma lei federal que regulamenta o chamado Plano Nacional de Educação Ambiental (EA), com isso o estudo de caso é emblemático no sentido de nos esclarecer como as políticas de educação se relacionam com a educação ambiental nesse município. Dessa forma, temos políticas já formuladas pelo Ministério da Educação em conjunto com o Ministério do Meio Ambiente relacionadas à EA em duas diretrizes simples: escola espaço de construção

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dessa e diversidade de atores envolvidos na inserção desse tipo de educação. A inserção se daria por meio de projetos nas escolas, projeto político pedagógico, meio de tema transversal. Professores e alunos como os grandes atores da EA, no entanto na esfera federal não se norteavam a relação entre os dois e, até o momento do estudo em questão, o PNEA não delimitava as diretrizes curriculares específicas para esse tipo de ensino. Outro ponto dessa política era a possibilidade de diálogo entre todos os entes federados para promoção de parcerias, assim como nas empresas privadas. O objetivo dessa descrição acima diz respeito ao fato das políticas de educação e EA virem de “cima” (da federação) e, a partir disso, mostrar como essa prefeitura englobou em seu aparato institucional esta política, quais adaptações foram realizadas, e, por consequência, nos mostra como seus gestores viam a EA e a que servia. Ela ficou alocada, de 2005 a 2008, na Secretaria Municipal de Educação, junto a Subsecretaria de Educação para o Campo. Nesse órgão foi realizado um documento com cronogramas de ações, como concursos de hortas escolares e atividades nas escolas municipais, efetivadas. Em contrapartida, nesse documento estava previsto a construção de todo um aparato estrutural, institucional e de recursos humanos para realização desta educação, o que não se concretizou completamente. Interessante pontuar que alguns projetos conseguiram alavancar, mas não por seguirem a cartilha proposta pelo MEC para tais atividades, houve necessidade por vezes de adaptar e deu muito certo. Já outras adaptações geraram outros problemas e até podemos falar em problemas na própria formulação do MEC e do PNEA para tais políticas, sem vinculação entre políticas educacionais em curso e o desenvolvimento nacional, por exemplo – mas discussões estas não cabem aqui. Dessa forma, ainda é longa a batalha de implementação dessas políticas nas escolas de Teresópolis/RJ, apresentavam (cada uma com sua particularidade) necessidade de reciclagem para professores, treinamento especializado para esse tipo de aula, conscientização do que

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se trata EA, entre outros. Apesar desses obstáculos, não dá para tratá-la como uma política fadada ao fracasso, pois escolas, professores, alunos se empenham diariamente para realização da mesma.

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Considerações Finais

O que apresentamos nesse item Estudos de Caso foram duas situações diferentes de formulação e implementação de Políticas Públicas, envolvendo dois municípios brasileiros de regiões e realidades diferentes, afinal as particularidades emergem ao nos aproximarmos do nível local. No primeiro caso se tratava de uma situação de incidências altas de violência, provocando a mobilização do prefeito para realização de uma política pública. A estratégia foi estabelecer parceria com uma universidade pública, no sentido de capacidade técnica de desenvolver diagnóstico para situação e possíveis caminhos a serem seguidos no combate a esse problema identificado e definido. No segundo caso, uma política já determinada pela federação e tentativas do município de implementá-la da melhor forma, graças a esforços de atores estratégicos, como alguns professores e entendimento daquilo que significa educação ambiental. Esses estudos de caso podem nos auxiliar a entender as diversas lógicas que se apresentam o Ciclo de Políticas Públicas na prática e como podem aparecer, ou não, conflitos e descompassos entre certos problemas e soluções. Por conseguinte, o objetivo era mostrar a diversidade de possibilidades encontrada no desenvolvimento de Políticas e como elas podem se efetivar das mais diversas maneiras, tudo depende dos atores, instituições, momentos históricos, comportamentos, soluções existentes, problemas definidos, formulação da agenda,

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enfim, de uma gama de variáveis envolvidas, que para cada situação devem ser mobilizadas.

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Vídeos • Aula de Políticas Públicas, ministrada pelo Prof. Dr. Fernando Coelho (USP), Doutor em Administração Pública, disponível em: http://www.youtube. com/watch?v=UKw3JFZymgg • O Papel dos conselhos e conselheiros municipais, ministrada pela Prof. Dr. Vera Alves Cepêda (UFSCar), disponível em: https://www.youtube.com/ watch?v=Bc5YLcue_EA • Políticas públicas (Unidade 1), ministrada pelo Prof. Ricardo Alaggio Ribeiro, disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=Zc_Z0yR_7Pw • Programa Gestão Em Foco, Tema Políticas Públicas, com o Prof. Leonardo Sechi e o Prof. Marcello Zapelline, disponível em: https://www.youtube.com/ watch?v=tCIWJVB3Z7s • Programa Gestão Em Foco, Tema Administração Municipal - Estruturas, Responsabilidades, Desafios e Caminhos, com a Prof. Emiliana Debetir, a mestranda Luana Reus e o graduando Jhon Lennon Teodoro, disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=jE5aZ_MiMx0 • Políticas Públicas - FUNDEF (1/2), disponível em: https://www.youyube. com/watch?v=fo2BbgTekgQ

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Cursos Online • Cursos Capacidades, disponível em: http://www.capacidades.gov.br/evento • Cursos Secretaria de Orçamento Federal, disponível em: http://ead.orcamentofederal.gov.br/ • Curso Noções de Gestão Pública, disponível em: http://www.primecursos. com.br/nocoes-de-gestao-publica/ • Curso Políticas públicas para agricultura familiar, disponível em: http://cursoscooperativistas.com.br/cursosgratis/mod/page/view.php?id=253 • Curso Planejamento Governamental e Gestão Orçamentária e Financeira, disponível em: https://contas.tcu.gov.br/pls/apex/f?p=portal:2:::::V:119973

Páginas na internet • Portal para serviços e informações necessários ao gestor público, disponível em: http://www.gestorpublico.sp.gov.br/portal/site/gestor/menuitem.d40c5f2b64912c0b667d83b5e2308ca0 /?vgnextoid=a37acbc126d4f110Vgn VC M1000002c03c80aRCRD&vgnextfmt=default&cat=c0e237704f705210 VgnVCM1000004c03c80a • Ministério do Desenvolvimento Social, disponível em: http://www.mds.gov.br/ • Rede Nacional de Escolas de Governo, disponível em: http://www2.enap.gov. br/rede_escolas/index.php?option=com_frontpage&Itemid=1 • Laboratório de Aprendizagem em Serviços Públicos, disponível em: http:// lasp-esag.blogspot.com.br/search?updated-max=2014-08-20T07:10:00-07:00&max-results=5# • Casos de gestão pública, disponível em: http://casoteca.enap.gov.br/index. php?option=com_multicategories&view=category&id=6&Itemid=12 • Tribunal Contas da União, disponível em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/ page/portal/TCU/comunidades/capacitacao_servidores_publicos/cursos_ disponiveis

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