Clad 2014 - Governo digital: potenciais desafios das iniciativas do Poder Executivo Federal brasileiro para aproximar Estado e cidadãos

XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reform a del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014

Governo digital: potenciais desafios das iniciativas do Poder Executivo Federal brasileiro para aproximar Estado e cidadãos Miriam Barbuda Fernandes Chaves Everson Lopes Aguiar Aline Zero Soares 1. Introdução Inicialmente vislumbradas como instrumentos de entrega eletrônica e/ou online de serviços públicos, as políticas de governo digital ou governo eletrônico 1 cada vez mais têm sido compreendidas pelas organizações internacionais, pelos entes governamentais e pela literatura como relevantes elementos indutores do desenvolvimento socioeconômico e da promoção de novas formas ou formatos de democracia. O relatório bienal das Nações Unidas (ONU) que observa a implementação dessas políticas em diferentes países é ilustrativo de tal perspectiva, ressaltando já nos primeiros parágrafos de sua mais recente publicação, edição de junho de 2014, o potencial dessas políticas como meios para o alcance da finalidade de promover o desenvolvimento para todos. Para aquela entidade internacional, “o governo eletrônico e a inovação significam expressivas oportunidades para transformar a administração pública em instrumento de desenvolvimento (...) voltado a um futuro econômica, social e ambientalmente sustentável para o planeta e para as atuais e futuras gerações”, pois representam o potencial da oferta de serviços públicos com maior eficiência, além da garantia da transparência e da participação social (ONU, 2014, p. 2, tradução nossa). Neste sentido, fortalece-se progressivamente, nas análises acadêmicas e nas práxis governamentais de diferentes países, o conceito do governo digital compreendido como instrumento para o alcance não apenas do aprimoramento dos mecanismos internos de administração pública e de eficiência dos serviços públicos prestados, mas também para o avanço de dois aspectos estritamente conectados com o alcance do desenvolvimento e a promoção da inclusão social: a) os modos de se fazer gestão pública e b) as formas de aprofundamento da democracia. No tocante ao primeiro aspecto, vale situar a relação do governo digital com a noção mais ampla de Governo Aberto, compreendida como um paradigma de gestão pública em conformação, que apresenta princípios distintos do modelo gerencialista ou de Gestão para Resultados, devido especialmente à ênfase que atribui ao estabelecimento de relações mais próximas e colaborativas entre os entes governamentais e a sociedade (NEVES e REIS, 2013). Nesse enfoque, um Governo Aberto se caracteriza por resinificar as relações entre Estado e sociedade, se torna tanto mais transparente e accountable quanto mais permeável por meio de estratégias de participação social que vão para além do controle/fiscalização acerca do que o governo faz, pois envolvem formas de interação capazes de garantir a contribuição da sociedade em todas as fases do ciclo das políticas públicas, ou seja, desde os seus agendamento, formulação e elaboração até às suas execução e avaliação. Acerca da conformação de um novo paradigma de gestão pública, com princípios e práticas distintas do gerencialismo, pode-se observar que ele parece se consubstanciar no discurso internacional a partir de iniciativas como a Parceria para o Governo Aberto (OGP - do inglês Open Government

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Embora os termos “governo digital”, “governo eletrônico”, “e-gov”, entre outros, sejam muitas vezes usados como sinônimos na literatura ou em publicações de organizações que tratam do tema, optamos neste trabalho pela utilização da terminologia “governo digital” devido à correlação que historicamente se estabeleceu com maior força entre os termos governo eletrônico e e-gov com a “emulação, no setor público, do comércio eletrônico desenvolvido pelo setor privado” (CANABARRO, 2014). Ademais, tais termos são utilizados muitas vezes para se referirem a uma primeira geração de ferramentas de TIC, que ainda não considerava novas aplicações da Internet para a promoção da interação e da lógica colaborativa que expande o modelo unilateral de comunicação do Estado - sociedade para um paradigma participativo da era digital contemporânea (CANABARRO, 2014). 1

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Partnership)2, lançada em 2011 pelo Governo Obama e copresidido pelo Governo Dilma em seus dois primeiros anos. Conforme Neves e Reis (2013), tal perspectiva se diferencia pela ênfase na criação de espaços de participação social compreendidos como partes da construção das políticas públicas desde a sua entrada na agenda governamental; e na promoção da inovação e do uso da tecnologia para tornarem mais disseminados os direitos e mais efetivos os interesses dos cidadãos. Com efeito, então, para além de uma reconfiguração do sentido mesmo do papel do Estado e da concepção mesma de “espaço público” que parece trazer o Governo Aberto, também pode se verificar o desenvolvimento de uma reconfiguração ontológica da própria noção de cidadania, na medida em que o projeto trazido por esse novo modelo de gestão tem o condão de inserir o cidadão (compreendido aqui lato sensu, não se limitando àqueles que possuem todos os direitos civis, políticos e sociais apenas) como protagonista da ação pública, na medida em que ele passa a ser o sujeito da ação histórica no espaço público. E as políticas públicas, ao conterem necessariamente a essa contribuição, direcionam a sua dimensão axiológica para um sentido determinado e político, qual seja a consagração da cidadania (2013, p.21).

As novas tecnologias de informação e comunicações (TICs), portanto, se enquadram nesse contexto como instrumentos que possibilitam a operacionalização da integração entre Estado e sociedade, apesar de todos os desafios que permeiam a utilização de tais ferramentas e da necessidade de alavancar o grau de desenvolvimento no uso das TICs com esse objetivo, dos quais falaremos em tópicos seguintes. Assim, a despeito dos percalços desse processo em desenvolvimento, a promoção do governo digital inegavelmente tem se inserido como aspecto relevante das perspectivas de aprimoramento da atuação estatal, com o potencial efeito de tornar os governos e seus cidadãos atores mais colaborativos em prol da coisa pública. Por sua vez, o debate acerca de novas práticas democráticas também tangencia o tema do governo digital, dado o seu potencial de possibilitar a maior participação direta da sociedade nas decisões e atuações governamentais. A denominada democracia digital3, a partir das possibilidades trazidas por instrumentos virtuais de interação e do estabelecimento de canais de participação direta dos cidadãos, lança-se progressivamente como potencial forma de complementaridade da democracia representativa baseada prioritariamente pela participação mediante o voto. A Internet é uma ferramenta transformadora, pois permite que qualquer indivíduo ou organização produza e publique informações e conteúdos os mais diversos, independentemente de entidades intermediárias (GOMES, 2005). Rompe-se, assim, com a concepção de cidadão como mero consumidor de informações e serviços, e abre-se espaço para uma interação mais intensa, em duas ou mais vias: “Sociedade-Sociedade”, “Sociedade-Estado”, e “Estado-Estado” (POSSAMAI, p.114, 2013).

O potencial da utilização de tais instrumentos para o robustecimento da participação social tem ganhado ainda mais fôlego com a evolução da Web 2.0, com o aprofundamento de ferramentas dinâmicas de interatividade, ambientes colaborativos e semânticos, como as redes sociais, os blogs, as wikipedias, entre outros4. Nesse sentido, os sítios eletrônicos governamentais tradicionais de caráter estático – voltados para a comunicação unilateral do Estado para a sociedade – necessitam cada vez ganhar a complementaridade de ferramentas como as mencionadas, potencializando as possibilidades de interação. “A partir da interligação de conteúdos em ferramentas complementares sobre uma mesma plataforma, ampliam-se as possibilidades de participação em torno das questões públicas, com maior agilidade, menor custo para o governo e facilidade de acesso ao cidadão” (MORAIS, 2010, p. 74). A estruturação e o uso de tais ferramentas dependem, portanto, da evolução e apropriação de novos instrumentos e diretrizes ao modo de gerir o Estado para fortalecer os princípios da democracia, 2

A OGP conta em 2014 com a adesão de mais de 60 países, tendo fomentado a elaboração de dois planos de ações por parte de seus integrantes desde o seu lançamento, em 2011. 3 Embora este texto não tenha como escopo o aprofundamento teórico do conceito de democracia digital, observa-se a existência de correntes que defendem a constituição da democracia digital como um novo modelo de democracia, e outras que apenas vislumbram a existência de experiências digitais a favor da democracia – e não um paradigma em si (POSSAMAI, p. 119, 2013). 4 Parte da literatura sobre o tema caracteriza tais instrumentos como pertencentes ao que corresponderia a uma segunda geração da web, que foi denominada de Web 2.0 pela empresa americana O’Reilly Media (O’REILLY, 2014). 2

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transparência e participação social. O desafio relacionado aos aspectos técnicos e de infraestrutura das novas tecnologias da comunicação se soma à necessidade de mudanças culturais por parte dos atores que integram as organizações públicas e também por parte da sociedade para respeitar e atuar, respectivamente, como copartícipes do desenho e execução das políticas públicas. Por essa razão, embora os ganhos potenciais provenientes da utilização de novas tecnologias sejam incontestáveis, o processo de desenvolvimento e implantação das políticas de governo digital não podem negligenciar os inúmeros desafios cognitivos, organizacionais e políticos que circundam tais práticas. Entre eles, o grau de inclusão digital da população e massa crítica sobre o assunto, as bases educacionais e econômicas necessárias para o exercício da cidadania, e as mudanças culturais por parte das organizações públicas historicamente conservadoras. Sem a consideração de tais aspectos, a utilização das novas tecnologias para a promoção da participação cidadã pode resultar, por outro lado, em radicalização da exclusão, em falsa abertura, ancorada somente na publicização unilateral de realizações dos governos ou em sanha opinativa sem que se chegue ao diálogo plural e transformador. Não à toa, a observação das experiências internacionais de governo digital revela a expressiva influência que aspectos como o nível de renda familiar e de acesso à educação do país exercem sobre os resultados referentes ao tema. O Relatório da ONU salienta a existência de severas disparidades entre regiões e países quanto ao grau de desenvolvimento de iniciativas e políticas de governo digital, devido a fatores diversos, mas em especial, àqueles relacionados ao nível de renda, que influencia diretamente na capacidade e desenvolvimento econômico e, consequentemente, em aspectos como o acesso às TIC e à educação. De todo modo, pondera o Relatório, embora seja fator relevante, o nível de renda de um país não consiste necessariamente em elemento limitador do desenvolvimento do governo digital. Para aquela organização: (…) um governo digital efetivo depende de forte vontade política, liderança colaborativa e novas estruturas de gestão que dêem suporte e gerenciem um modelo de entrega baseado no cidadão, incluindo uma política nacional de TIC e de estratégia de governo digital, bem como fortalecendo as instituições e capacitando os servidores públicos (ONU, 2014, P. 12, tradução nossa).

Inserido nessa conjuntura internacional de fortalecimento progressivo do governo digital, o Brasil tem de enfrentar uma histórica desigualdade social e econômica, conciliando avanços nessa seara ao mesmo tempo em que prepara as bases necessárias para a inclusão digital de parte expressiva de sua população. Os investimentos e as iniciativas de governo digital devem considerar tanto a existência de um Brasil que deseja aumentar suas possibilidades de participação direta com outro País que não tem condições socioeconômicas e/ou educativas para se engajar e atuar politicamente mediado por novas ferramentas de TIC. Desse modo, para que os mecanismos de governo digital não se tornem fatores de radicalização das desigualdades – já que as possibilidades de participação estão longe de serem minimamente equânimes no País –, tais desafios precisam sempre ser considerados no desenho de iniciativas de governo digital no Brasil. O escopo desse texto apresentará, então, algumas das experiências recentes de fortalecimento do governo digital no âmbito da Administração Pública federal direta, ilustrando o atual estágio de desenvolvimento de tais iniciativas, bem como refletindo sobre os desafios que permeiam o fortalecimento do tema no Brasil. De início, será realizada sucinta contextualização acerca da realidade brasileira no que concerne à inclusão digital e ao uso de tais mecanismos pela sociedade, com indicação de dados recentes divulgados pelo Centro de Estudos sobre as Tecnologias da Informação e da Comunicação (CETIC.br) acerca do uso da internet e de serviços públicos e meios de participação online pelos brasileiros. Faz-se importante ressaltar que o texto não tem a pretensão de abranger todas as experiências federais e se focará em um portfólio de ações desenvolvidas no último ano – segundo semestre de 2013 e primeiro de 2014 –, impulsionadas por reivindicações externadas em manifestações populares

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ocorridas em 20135 e que são fruto da atuação articulada de órgãos como a Secretaria Geral da Presidência da República (SG/PR), a Secretaria de Comunicação Social da PR (SECOM/PR), o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), a Casa Civil e o Gabinete da Presidência da República. Embora tais iniciativas estejam, em sua maioria, em estágio inicial de implementação e apresentem desafios comuns à área do governo digital, trabalharemos com a hipótese de que tais ações configuram relevante passo para a efetivação dos princípios de Governo Aberto acima mencionados e para o alargamento da compreensão de governo digital como instrumento de fortalecimento da participação social. 2. Governo digital no Brasil 2.1 Contexto nacional De acordo com recente pesquisa publicada pelo Centro de Estudos sobre as Tecnologias da Informação e da Comunicação (CETIC.br) sobre o uso das TIC no Brasil 6, 43% dos domicílios brasileiros têm acesso à internet, sendo que 51% da população brasileira acessam a internet. Ademais, 85% dos brasileiros usaram telefone celular nos últimos 3 meses (CETIC.br, 2014). Segundo a mesma fonte, do total de usuários da internet com 16 anos ou mais 7, “a proporção de indivíduos que utilizaram governo eletrônico nos últimos 12 meses” é de 68%, sendo que, desse universo, a expressiva maioria das pessoas estava em busca de informações ou de serviços públicos prestados online. O total de 8% dos entrevistados afirmaram ter interagido com o governo por alguma ferramenta digital de participação como fóruns ou chats. Quadro I – Usuários de internet que utilizaram governo digital, por tipo de serviço Governo digital Percentual Obtenção de documentos 87% Pagamento de taxas e impostos 64% Previdência e assistência social 26% Justiça e segurança (direitos do consumidor, boletim de ocorrências, entre outros) 59% Informações sobre serviços públicos de educação 25% Fazer inscrições em concursos públicos 23% Participar em fóruns, chats, votações, etc. relacionados ao governo 8% Outros serviços 82% Fonte: elaboração nossa, a partir de dados do CETIC.br (CETIC.br, 2014b)

Embora os dados revelem a necessidade de aprofundamento do uso de estratégias de participação social – o baixo percentual de internautas que utilizam a rede para “participar em fóruns chats, votações, etc. relacionados ao governo” indica esse aspecto –, os dados mostram não ser desprezível a parcela da população brasileira que acessa a internet e, dentre esses, a parte que se utiliza de alguma iniciativa de governo digital oferecida pelas distintas instâncias e esferas governamentais no País. Assim, é marcante na atual conjuntura brasileira o crescimento da demanda por parte da população quanto a ferramentas de governo digital bem como da oferta de iniciativas de diversos 5

A referência diz respeito às manifestações ocorridas em diversas cidades brasileiras em junho de 2013, acerca de temas variados, que tiveram as redes sociais como um de seus principais instrumentos disseminadores e que podem ser caracterizadas como "virais, organizadas de forma flexível, com mensagens soltas e a maior parte acontecendo em espaços públicos urbanos'' (BBC BRASIL, 2013). 6 “Desde 2005, o CETIC.br coordena e publica anualmente as Pesquisas sobre o uso das Tecnologias da Informação e Comunicação no Brasil. Realizadas em todo o território nacional, as pesquisas seguem o padrão metodológico desenvolvido pelo Observatório para a Sociedade da Informação na América Latina e Caribe (OSILAC), no contexto do Partnership on Measuring ICT for Development das Nações Unidas, o que permite a comparação da realidade brasileira com a de outros países.” (CETIC.br, 2014a) 7 Base: 70,9 milhões de pessoas com 16 anos ou mais que usaram a Internet há menos de três meses em relação ao momento da entrevista. 4

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Poderes e esferas da federação relacionadas a essas políticas. Ilustrativa desse contexto de avanços do governo digital no País, a recente aprovação pelo Parlamento e sanção pela Presidenta da República do Marco Civil da Internet por meio da Lei 12.965, de 23 de abril de 2014, representou para o País a conquista de instrumento fundamental para regulamentar direitos e deveres de usuários e provedores da rede. É válido ressaltar que, embora não consista em objeto principal deste texto, o Marco Civil da Internet significa o alcance de conquistas essenciais do ponto de vista da garantia do desenvolvimento do governo digital no País, pois garantiu o direito de acesso à internet de por meio de aspectos como a neutralidade da rede, que impede barreiras ao acesso a conteúdos pelas empresas por qualquer tipo de interesse financeiro. O indicador de desenvolvimento de governo digital (EGDI – E-Government Development Index), do Relatório sobre governo digital da ONU publicado em junho de 2014, por sua vez, classifica o Brasil com “Alto EGDI” (frente à gama de “Muito Alto”, “Alto”, “Médio”, e “Baixo”), considerados os aspectos de: Serviços Online, Infraestrutura de Telecomunicações, e Capital humano (ONU, 2014, p. 19). No ranking mundial, o Brasil ocupa a 57º posição, o que revela que o aprofundamento da utilização de iniciativas e políticas de governo digital configura processo em curso no País. No âmbito do Poder Executivo federal, a força dos instrumentos digitais para o aprimoramento da gestão pública e o aprofundamento da participação social tem ganhado destaque no discurso dos representantes governamentais e em iniciativas institucionais voltadas para o tema. Em entrevista recente (ALVES, 2014), o Ministro da Secretaria Geral da Presidência da República, Gilberto Carvalho, ressaltou esse potencial: Nós estávamos acostumados, na década de 1970, 1980, a fazer protestos, convocar assembleias de outra forma, no boca a boca. Hoje existem outros perfis protagonistas na sociedade. Um jovem de 15 anos é capaz de ter milhares de seguidores nas redes sociais. A comunicação é feita de outra forma, não é mais no panfleto.

Assim como o Marco Civil da Internet, também constitui relevante exemplo de avanços concernentes ao desenvolvimento do governo digital no Brasil a instituição recente, pelo Poder Executivo, da Política Nacional de Participação Social (PNPS) e do Sistema Nacional de Participação Social (SNPS) (Decreto 824, de 23 de maio de 2014). É valido ressaltar que, em seu art. 6º, a PNPS estabelece, junto de outras instâncias tradicionais tais como os conselhos de políticas públicas e as conferências nacionais, que os ambientes virtuais de participação social também configuram instâncias e mecanismos formais de participação. Conforme a Cartilha elaborada pela Secretaria Geral sobre a PNPS (PARTICIPA.BR, 2014): A Política abre caminho para as novas formas de participação social, por meio das redes sociais e dos mecanismos digitais de participação via internet. Dessa forma, coloca o Brasil à frente na agenda internacional de participação social, conferindo protagonismo aos novos movimentos sociais em rede, ao mesmo tempo em que reconhece e valoriza as formas tradicionais de participação e os movimentos sociais históricos.

Em relação às competências acerca da política de governo digital no Poder Executivo federal, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP) e a Casa Civil da Presidência da República são respectivamente os órgãos responsáveis pela definição de diretrizes, pela Secretaria Executiva do Comitê Executivo de Governo Eletrônico (CEGE)8 e pela implementação de projetos transversais de governo. Ao analisar a instituição do CEGE, Oliveira et al (2008) afirma que o Comitê recomendou a elaboração e publicação da Proposta de política de Governo Eletrônico para o Poder Executivo federal em 2000, a qual trata das principais linhas de ação do “Programa e-GOV”, apresenta um diagnóstico e uma breve descrição das primeiras iniciativas, os macro objetivos, as diretrizes gerais, um plano de metas, dentre outras iniciativas para o programa. Segundo Almeida (2002), foi naquele momento que os dirigentes de alto nível do governo perceberam a importância das TICs como instrumentos de apoio ao processo de modernização do Estado. Cabe informar que esse comitê foi instituído no ano 2000 e 8

Instituído pelo Decreto de 18 de outubro de 2000. 5

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pode ser considerado um marco do Conselho de Governo para o aprimoramento da prestação de serviços e informações à sociedade. A partir de 2003, a Casa Civil da Presidência da República manteve a estrutura do CEGE vinculado àquela unidade organizacional. Para Aguiar & Oliveira (2011), esse fórum apresenta dentre seus objetivos o de estabelecer diretrizes, formular políticas, articular e coordenar ações de implantação do eGOV direcionadas para a prestação de informações e serviços à sociedade. Em 28 de outubro daquele ano, foi publicado um Decreto sem número que amplia os comitês técnicos do CEGE de quatro para oito, com vistas a melhorar a coordenação, a articulação, o planejamento e a implementação de projetos e ações em suas respectivas áreas atribuídas legalmente. Com isso, foram criados os seguintes comitês técnicos: Gestão de Sítios e Serviços On-line; Sistemas Legados e Licenças de Software; Implementação do Software Livre; Inclusão Digital; Integração de Sistemas; Infraestrutura de rede; Governo para Governo e Gestão do Conhecimento e Informação Estratégica. O CEGE definiu em oficina de planejamento estratégico realizada em 2004 as seguintes diretrizes que apontaram novas perspectivas para o Programa EGOV, a saber: promoção da cidadania como prioridade; indissociabilidade entre inclusão digital e o governo eletrônico; utilização do software livre como recurso estratégico; gestão do conhecimento como instrumento estratégico de articulação e gestão das políticas públicas; racionalização dos recursos; adoção de políticas, normas e padrões comuns; e, integração com outros níveis de governo e com os demais poderes. Para facilitar a implementação dessas diretrizes e visando a um governo eletrônico orientado aos cidadãos, o Ministério do Planejamento vem desenvolvendo ações articuladas e coordenadas que serão apresentadas no próximo item deste artigo. Por fim, vale mencionar que o MP também tem a competência legal para ser o órgão central do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação – SISP, que é composto por todos os órgãos do Poder Executivo Federal e possui o Departamento de Governo Eletrônico, que coordena e articula as ações de governo digital na APF. De modo geral, entre as principais ações realizadas pelas referidas entidades nos últimos anos de sua atuação podem ser citadas como exemplos aquelas que possibilitaram avanços na área de compras eletrônicas pelo próprio governo; de gestão eletrônica de convênios; de estabelecimento de um Modelo de Acessibilidade em Governo Eletrônico (eMAG); de definição de Arquitetura de Interoperabilidade (ePING); de elaboração de padrões e tecnologias para a Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (INDA) e para a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE); do desenvolvimento de infraestrutura de rede ótica de telecomunicações (INFOVIA) em Brasília; de Portal de Software Público; de participação da iniciativa internacional da Parceria para o Governo Aberto (OGP), entre outras. Todavia, conforme mencionado na introdução deste texto, a exposição a ser aqui desenvolvida se refere a um conjunto específico de ações recentes, detalhadas no tópico adiante. São elas: o novo Portal Brasil; o portal Guia de Serviços Públicos Federais; o Portal do Servidor; o Portal de Dados Abertos; o Portal Participa.br; a nova Identidade Digital do Governo Federal; o portal Guia de Aplicativos; e a presença nas redes sociais. 2.2 Experiências recentes de governo digital no âmbito federal Inserida no contexto de transformações paradigmáticas exposto nos tópicos anteriores, uma nova percepção do governo digital parece se constituir progressivamente no âmbito do Poder Executivo federal brasileiro, com a finalidade de melhorar a interatividade e a participação política nos processos do Estado, bem como para facilitar a navegação e o acesso a portais e serviços de governo. Com atuação principalmente da Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República (SECOM/PR), do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MP), da Secretaria Geral da PR (SG/PR), da Casa Civil (CC/PR) e do Gabinete Particular da Presidência da República, foi desenhado um novo modelo de governo digital centrado nas políticas públicas. A proposta está centrada em fortalecer e transformar a interação entre governo, servidores e cidadãos, construir visões e, sempre que 6

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possível, viabilizar a produção compartilhada em prol da integração, da transparência e do atendimento das demandas da sociedade. A figura abaixo apresenta a representação da nova percepção de governo digital a que nos referimos: Figura 1: Nova Percepção do Governo Digital em âmbito Federal

Fonte: www.brasil.gov.br

Com essa definição e um esforço de coordenação e articulação política de tais órgãos foi estruturado um portfólio de iniciativas prioritárias que serão detalhadas a seguir. Vale destacar que esse portfolio também está alinhado à revisão dos objetivos da comunicação de governo aqui listados com suas respectivas iniciativas prioritárias: Fortalecer a democracia (dados abertos, redes sociais), Prestar contas à sociedade (transparência), Facilitar a comunicação dos cidadãos (serviços), Mensagem no lugar e na hora certa (georeferenciamento, aplicativos moveis), Interagir com a sociedade (participação social, redes sociais). 2.2.1 Nova Identidade Digital do Governo Federal Trata-se de uma solução digital de governo que define um padrão para as interfaces dos portais e sítios do Governo Federal com vistas a facilitar a busca por informações e a navegação, bem como melhorar a experiência do usuário. A nova Identidade define uma arquitetura padrão onde conteúdos e elementos visuais serão os mesmos em todos os sítios de governo. A estrutura será comum com cabeçalho, menu vertical e rodapé. Ela está aderente ao Modelo de Acessibilidade de Governo Eletrônico eMAG o que possibilita a navegação dos ambientes digitais por portadores de deficiência tornando os conteúdos de acesso universal por todos os públicos. Cabe citar que o eMAG é um padrão de governo definido como obrigatório no âmbito do SISP. Lançado em setembro de 2013, o novo modelo de comunicação governamental na web tem por objetivo qualificar a comunicação de governo dos órgãos do Poder Executivo Federal facilitando o acesso a informações sobre políticas públicas, equipamentos e serviços disponibilizados pelo Governo Federal. A Nova Identidade padroniza as propriedades digitais - ambientes digitais gerenciados e chancelados por um determinado órgão do governo - e busca alinhar a estratégia de comunicação dos órgãos do Sistema de Comunicação de Governo do Poder Executivo Federal - SICOM. Ela visa também padronizar as soluções digitais dos órgãos públicos federais e alinhar as informações com foco 7

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no cidadão, bem como garantir acesso universal aos conteúdos do governo na internet por intermédio de qualquer dispositivo. Enfim, tal modelo foi concebido para melhorar a relação da sociedade com o governo federal e para ampliar a transparência e a convergência de iniciativas de governo. Para facilitar a implementação dessa Nova Identidade foi criado o Portal Institucional Padrão. Esse corresponde a uma infraestrutura concebida sobre os eixos arquitetura da informação, conteúdo e identidade visual possibilitando que cada instituição seja identificada como pertencente à estrutura do Governo Federal, com isso se espera aumentar a credibilidade e melhorar a experiência de navegação para os usuários. As orientações para adaptação ao portal padrão se encontram disponíveis no Manual de Diretrizes de Comunicação da Identidade Digital do Poder Executivo Federal, no Manual de Gestão de Conteúdo do Portal Padrão para Identidade Digital de Governo e no Guia de Estilo do Portal Padrão9. Esse último, com princípios do design, diretrizes de linguagem, componentes visuais de desenvolvimento, acessibilidade e recomendações sobre folha de estilo. Além disso, foi criada uma Barra Padrão de Governo que estará presente também em todos os portais e oferecerá links para os portais descritos abaixo e para outros canais de comunicação como: redes sociais, programas de rádio, para o portal do Planalto, para a TV NBR, para o Serviço de Informação ao Cidadão – eSIC, para o Fale com o governo, o Fale com a Presidenta, dentre outros canais de interação da sociedade com o governo. Figura 2: Barra de Governo

Fonte: www.brasil.gov.br

A adoção da Nova Identidade Digital foi recomendada a todos os órgãos do SICOM. 2.2.2 Novo Portal Brasil O Portal Brasil foi o primeiro portal do Governo Federal a utilizar a Nova Identidade Digital. Ele integrou os canais públicos de TV e rádio, e possibilitou veicular transmissões de eventos em tempo real e disponibilizar conteúdos de todos os ministérios. A nova versão deste portal foi disponibilizada à sociedade no mês de agosto de 2013 e foi concebido para ser uma plataforma mais moderna, interativa e acessível por dispositivos portáteis. Essa nova versão do portal apresentou uma melhora de 70% de acessibilidade das pessoas com deficiência, graças à adoção dos padrões eMAG. Abaixo se apresenta ilustração elaborada para apresentação do portal à sociedade.

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Disponíveis no sítios da SECOM (www.secom.gov.br). 8

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Figura 3: Conheça o novo Portal Brasil

Fonte: www.brasil.gov.br/lancamento

No menu vertical superior o Portal Brasil apresenta atualmente links para notícias, para a copa 2014, para o portal e para o Blog do Planalto. Ao centro desse menu constam alguns assuntos de destaque com informações relacionadas às chamadas editorias “cidadania e justiça”, “ciência e tecnologia”, “cultura”, “defesa e segurança”, “economia e emprego”, “educação”, “esporte”, “governo”, “infraestrutura”, “meio ambiente”, “saúde” e “turismo”. Já na parte inferior há uma a central de conteúdos com vídeos, áudios, infográficos, aplicativos, dados abertos e imagens. No centro do portal estão disponíveis notícias agrupadas por assunto. A página inicial apresenta também links para serviços de governo, para a TV NBR e para os áudios da Voz do Brasil. O cabeçalho mantem o padrão e o rodapé apresenta conteúdos por assuntos de destaque, serviços com links para fale com o governo, perguntas frequentes e relato de erros. Há ainda, opção de navegação por acessibilidade, mapa do site e sobre o Portal Brasil. Por fim, é possível assinar RSS por editorias, estados da federação ou por multimídia. O Portal Brasil tem preocupação especial com a busca de informações, para isso foram utilizadas, e desenvolvidas ferramentas na plataforma para facilitar a gestão de conteúdos: arquivamento de históricos, unificação de dados e classificação das publicações de acordo com os assuntos do Vocabulário Controlado de Governo Eletrônico – VCGE versão 2011. Para o lançamento do Portal foi elaborada uma campanha publicitária na internet o que gerou quase 7,596 milhões de visitas e 10,33 visualizações do portal no período de setembro a dezembro de 2013 (BRASIL, 2013b). Outras ações dessa campanha, relacionadas à presença nas redes sociais, serão detalhadas no item 2.2.7. 2.2.3 Guia de Serviços Públicos Federais O Guia de Serviços Públicos Federais foi uma das iniciativas pioneiras a adotarem a Nova Identidade Digital e seguir completamente as orientações do Manual de Diretrizes de Comunicação e do Guia de Estilo. Totalmente reformulado e lançado em setembro de 2013, o Novo Guia conta em média com 14 mil acessos diários. Focado na disponibilização de informações e na prestação de serviços eletrônicos propriamente, este portal é uma espécie de catálogo que disponibiliza atualmente mais de 600 serviços públicos, dentre emissão de certidões, agendamentos diversos e outras consultas de 15 órgãos do governo federal, de acordo com dados do módulo de gestão desse ambiente. O conteúdo desta solução está subdividido por públicos beneficiários, a saber: cidadãos e empresas, de maneira que se facilite a 9

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localização de serviços através de uma busca simples, uma busca avançada, por ordem alfabética e/ ou também por órgão responsável. O Guia permite ainda ao usuário sugerir um serviço. Caso ele se cadastre no ambiente, é possível a personalização da home page. O Guia conta com informações importantes sobre cada serviço tais como: valores, taxas, documentos necessários, procedimentos, canais de prestação, contato da ouvidoria, dentre outras. Essas informações são publicadas pelos órgãos que são os responsáveis pela inserção de conteúdos. Os principais órgãos parceiros cujas informações são mais acessadas no Guia são os Ministérios da Previdência Social, da Educação, da Justiça, do Desenvolvimento Social e Combate a Fome, da Saúde, da Fazenda, entre outros. Essa solução de governo continua em evolução e deverá ser desenvolvida numa arquitetura flexível e terá uma interface e desenho mais intuitivo para facilitar ainda mais a disponibilização de serviços. Ela terá novas funcionalidades na área do cidadão, permitirá integrações de serviços e autenticação, terá vários perfis de acesso, notificações, georreferenciamento, dentre outros recursos que deverão ser implementados. Também está previsto o desenvolvimento de um aplicativo móvel. Não obstante, merece ser ressaltada uma nova concepção de serviços eletrônicos aliada ao desenvolvimento de uma ontologia de serviços que vem sendo elaborada e de uma API para disponibilização dos dados do ambiente em formato aberto. Com tais avanços, poderão ser encaminhados aos usuários do ambiente avisos de campanha de vacinação, informações sobre equipamentos públicos mais próximos dos usuários, oferta de serviços mais completos – entrega de várias etapas por vários canais eletrônicos -, trilhas/ integração de serviços, dentre outras melhorias. Pretende-se que esse Guia assuma o papel de uma plataforma de serviços, que permitirá o uso de certificação digital, ampliando a maturidade dos e-serviços. Enfim, ela deverá receber informações e serviços de estados e municípios facilitando o acesso e a gestão a serviços de governo. 2.2.4 Guia de Aplicativos O Guia de Aplicativos é um catálogo de utilitários desenvolvidos por órgãos governamentais que foram adaptados aos dispositivos móveis como tabletes e smartphones. A navegação pelo ambiente pode ser feita por meio de quatro abas, sendo elas: Destaque (principal), Categoria, Órgão e Plataforma. A aba Categoria utiliza o Vocabulário Controlado de Governo Eletrônico (VCGE) em sua divisão temática que propõe uma forma simples e compreensível de classificação de informação. A temática com maior quantidade de aplicativos (apps) é a de “economia e emprego”, com 12 apps, seguida de “turismo”, com 10 aplicativos. As temáticas “governo” e “cidadania e justiça” apresentam respectivamente 7 e 5 aplicativos cada uma. Atualmente, este Guia conta com mais de 50 apps dos principais sistemas operacionais presentes no mercado. São soluções de 25 instituições governamentais. As demais organizações públicas têm em média três apps cada. Cabe enfatizar que todos os aplicativos disponíveis no portal são gratuitos e de responsabilidade do governo. A Receita Federal do Brasil, unidade administrativa do Ministério da Fazenda, é o órgão que disponibilizou mais aplicativos no Guia. São 5 apps que tratam de informações sobre a liberação das restituições das declarações do Imposto de Renda da Pessoa Física e a situação cadastral de uma inscrição de CPF; também há um app para declaração de viajantes internacionais; outra para informações sobre CNPJ (situação, informações básicas, opção pelo Simples Nacional e endereço), dentre outras consultas; uma quarta para o processo de importação de mercadorias; e por fim, um app do Carnê-Leão onde os contribuintes poderão informar as ocorrências relacionadas à apuração do imposto. O Ministério das Cidades e o Instituto Brasileiro de Turismo - EMBRATUR também vêm explorando a comunicação com o seu público beneficiário por meio de aplicações móveis. Cada uma destas tem no Guia de Aplicativos quatro soluções cada, que serão descritas brevemente a seguir: O aplicativo Mãos no Volante foi desenvolvido pelo Ministério das Cidades com vistas a 10

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promover a educação no trânsito no sentido de que o motorista não utilize o celular enquanto dirige. Já o Brasil em Cidades disponibiliza informações geográficas e de geotecnologias úteis para o planejamento municipal, em especial para os que têm contratos com essa pasta. A app “Onde tem táxi aqui?” disponibiliza informações sobre pontos de táxi em todo o território Brasileiro e mais próximo ao usuário. A quarta aplicação desse Ministério é o Motorista da Parada que realiza sorteio dentre um grupo de amigos de uma pessoa que ficará sóbrio para levar o grupo para casa. A EMBRATUR disponibilizou quatro aplicações no Guia de Aplicativos, sendo essas: o Brasil 360º, o Brasil Quest, Brasil Experience Mobile e Fellow Trip. A primeira delas consiste num app que possibilita um passeio pelo País. Já o Brasil Quest é uma viagem de um personagem virtual pelos principais pontos turísticos do Brasil. O Brasil Experience Mobile é uma aplicação que permite ao usuário localizar experiências reais para viver no País. Ela possibilita ainda o registro de eventos com fotos sonorizadas e o compartilhamento nas redes sociais. Por fim, o Fellow Trip serve como uma espécie de guia de viagens interativo e disponibiliza conteúdos sobre restaurantes, hotéis, roteiros turísticos e horários das atrações. Ele também permite o compartilhamento de seus roteiros com outros turistas. 2.2.5 Portal do Servidor O Portal do Servidor também é outro caso de implementação da Nova Identidade Digital de Governo. Ele disponibiliza sistemas e informações importantes para os servidores públicos e notícias sobre ações sociais. Entre os sistemas cabe citar o SIAPENET com seus módulos: Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos – módulo servidor, módulo órgão, módulo pensionista, módulo consignatária e o Subsistema Integrado de Atenção a Saúde do Servidor – SIASS. Dentre os serviços o destaque está na consulta ao sistema de controle de documentos, o simulador de aposentadoria, o crédito para o servidor, a ouvidoria do servidor público e o contato para esse portal. O portal também enfatiza as informações sobre concursos públicos com detalhes para autorizações e provimento de vagas. Conforme a arquitetura padrão definida para o menu vertical, há uma seção para assuntos com informações sobre comissão especial da anistia, comissão especial interministerial de Rondônia e arquivos e publicações dentre as quais: dados da lei de diretrizes orçamentárias, estatísticas de pessoal e informações organizacionais, metodologias de gerenciamento de projetos do SISP, Catálogo SIPEC, tabela de remuneração, manual de orientação para a gestão de desempenho, dentre outros conteúdos. 2.2.6 Portal de Dados Abertos O Portal Brasileiro de Dados Abertos também aderiu à Nova Identidade. Ele corresponde a um catálogo de dados abertos governamentais que podem ser acessados ou utilizados pela sociedade para o desenvolvimento de novas aplicações, ampliando com isso a transparência de governo e a interação entre o Estado e os demais atores sociais, em especial a sociedade civil. De acordo com o módulo de estatísticas do Portal Brasileiro de Dados Abertos, esta solução disponibiliza mais de 2135 arquivos de dados (Jul/2014) de assuntos diversos dentre os quais: equipamentos públicos, convênios, orçamento, censos escolares, politicas públicas; geologia; geodésia; vegetação; atendimento ao cidadão. Em 2013 este portal chegou à marca de 697 mil páginas visualizadas. Para 2014, estão programadas atividades relacionadas a dados abertos como o estudo sobre necessidade de uma licença de publicação de dados; definição de um modelo de maturidade de dados abertos; e a disponibilização dos dados abertos referentes a temáticas transversais de governo, de acordo com o documento Plano de Gerenciamento do Projeto de Dados Abertos no Poder Executivo Federal. Tais atividades visam aprimorar a disponibilização de dados, conforme ressaltam BATISTA; SILVA & MIRANDA (2013, p. 4), “na medida em que a informação está melhor organizada, pode ser mais facilmente encontrada e compreendida”. 11

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O Portal tem por objetivo ser uma referência, no Brasil, um grande catalogo virtual que facilite o acesso e a pesquisa a dados, metadados e informações públicas, bem a aplicativos e serviços afins (Miranda, 2011). Inspirado em outras iniciativas internacionais, o portal é um dos 46 portais nacionais de dados abertos, conforme pesquisa das Nações Unidas sobre Governo eletrônico divulgada recentemente (United Nations E-Government Survey 2014, p.11). Figura 4 – Portal Brasileiro de Dados Abertos

Fonte: dados.gov.br

A evolução do portal brasileiro de Dados Abertos é um dos compromissos assumidos pelo Brasil no âmbito da iniciativa internacional denominada Parceria para Governo Aberto (Open Government Partnership – OGP). Destaquem-se entre os compromissos dessa parceria o de aumentar a disponibilidade de informações sobre as ações governamentais e o de disseminar as novas tecnologias da informação e comunicação para abertura e prestação de contas dos governos, conforme a Declaração de Governo Aberto de setembro de 2011 (Brasil, 2011). 2.2.7 Redes sociais A presença nas redes sociais foi fortalecida na nova estratégia de comunicação do governo digital. Foram criados/remodelados perfis para participação nas principais redes sociais Twitter, YouTube, e Instagran para o Portal Brasil, a fim de apoiar a publicação de notícias, serviços, campanhas e conteúdos institucionais de maneira geral para que o cidadão seja informado no menor tempo possível. No final de 2013, já se demonstrava o êxito dessa estratégia, pois o número de seguidores do Facebook totalizou 85.207. Já o Twitter registrou quase 225 mil seguidores no mesmo período (Brasil, 2013b). Outros ambientes como o Portal do Planalto e o Blog do Planalto também foram reforçados e convergiram seus conteúdos multimídia para as redes sociais com destaque para as ações da Presidenta 12

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da República. De maneira geral, a presença do governo federal nas redes sociais vem sendo intensificada com a ampliação das publicações como no canal BrazilGovNews devido aos grandes eventos internacionais ocorridos em 2013 e 2014. Com isso, o número de seguidores do canal no Twitter atingiu 17.995, no Facebook foi para 2.913 e o total de posts foi de 1.582 (idem). 2.2.8 Participa.br O portal Participa.br é outra importante iniciativa de governo digital criada para que a sociedade colabore e debata políticas públicas. Esse ambiente foi desenvolvido desde o princípio, de forma colaborativa para ampliar a interação entre o governo federal e a sociedade civil fortalecendo assim, as instâncias democráticas de participação. Ele abrir um canal de comunicação redes, movimentos sociais e organizações do terceiro setor que desejam dialogar e colaborar nos processos públicos e nas diversas etapas das políticas públicas. De acordo com o documento “Plano de trabalho contendo estratégias de relacionamento e mobilização e mapeamento de interlocutores do Projeto PARTICIPA" a missão deste ambiente é “ desenvolver práticas inovadoras de participação via internet e oferta de espaços de manifestação e debate para qualquer cidadão ou organização, com o intuito de construir políticas públicas mais eficazes e efetivas”. (PARTICIPA.BR, 2014c, p. 2) Não obstante é interessante mencionar que a Política Nacional de Participação tem dentre seus objetivos o de incentivar o desenvolvimento e o uso de metodologias que considerem diversas formas de linguagens, de expressão e de participação social por intermédio da internet, o que se materializa por meio do Participa.br. O Participa.br apresenta três eixos de comunicação que são: participe, proponha e mobilize. O primeiro se refere ao perfil que pode propor temas e fazer comentários. O segundo pode realizar consulta aberta com priorização de lista fechada de temas. Já no perfil mobilize, o usuário cidadão poderá fazer consulta aberta à sociedade com priorização de lista fechada de temas aprovados politicamente. O portal oferece funcionalidades que permitem a realização de debates online, consultas públicas e conferências virtuais, bem como a realização de transmissão em tempo real de eventos. A plataforma tecnológica que suporta tais funcionalidades é o software livre Noosfero que integra ferramentas como: gestor de conteúdo, RSS, blog, dentre outras com redes sociais. Cabe destacar que o Participa.br tem perfis nas principais redes sociais: Facebook, Instagran e Twitter. O desenvolvimento desse projeto incorporou a metodologia de projetos de software livre aplicando métodos ágeis e utilizando repositórios e aplicações públicas. Atualmente, o ambiente conta 30 Comunidades de interesses comuns que apresentam pelo menos uma ou mais trilhas de participação (Brasil, 2014a). Cabe mencionar que essas comunidades devem ser geridas por representantes do governo federal e da sociedade civil. Os órgãos mais atuantes no ambiente são Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro); Ministério da Justiça; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP); Universidade de Brasília (UnB); Controladoria-Geral da União (CGU) e Secretaria Geral da Presidência da República. O plano de trabalho citado destaca para 2014 a realização das seguintes atividades: “Blogagens” coletivas; “Twitaço”; videoconferências (Hangouts); mobilizações via mensagens de WhatsApp; mobilizações para que as pessoas enviem vídeos com sugestão de temas para debates no Participa.BR; mapeamento de temas por meio do monitoramento para definição de novas ações; mapeamento de influenciadores por meio monitoramento que possam ajudar nas novas ações; produção de podcasts sobre os temas em debate no ambiente e mapeamento de sugestões para melhoria do Participa.br. Assim, fica evidente que o plano compreende a disponibilização do ambiente e a criação de temas para debate. Por fim, vale registrar que o ambiente se encontra temporariamente congelado devido ao período eleitoral e será disponibilizado novamente no final do mês de outubro. 13

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4. Governo digital como paradigma em construção: avanços e desafios O conceito de governo digital, segundo Possamai (2013), pode ser observado a partir de três principais dimensões: os serviços eletrônicos (e-serviços), a administração eletrônica (e-administração), e a participação eletrônica (e-participação). Segundo a autora, os e-serviços consistem na “prestação, total ou parcial, de serviços públicos através de meios eletrônicos e digitais”; a e-administração se relaciona “ao uso das TIC para apoiar a realização de processos que sustentam as áreas finalísticas dos governos, envolvendo não só a automatização de tarefas rotineiras, mas o completo redesenho dos processos de governo”; a e-participação, por sua vez, refere-se ao “emprego das TIC com vistas a ampliar a transparência das atividades governamentais e a reforçar o controle social, bem como a possibilitar a participação da sociedade na elaboração das políticas públicas” (POSSAMAI, 2013, p.115). Embora tais dimensões possam ser compreendidas muitas vezes como sobrepostas ou sem objetiva separação entre si, consistem em recurso analítico interessante para refletirmos sobre as características do governo digital. Assim, é possível indicar que o portfólio de ações apresentado no tópico anterior, sob o prisma de análise mencionado, abrange iniciativas prioritariamente voltadas para o fortalecimento da e-participação, embora também estejam estritamente relacionadas aos e-serviços e, em alguns casos, à e-administração. Em diversas das experiências relatadas, pode-se observar a conjugação das dimensões de eparticipação e e-serviços, como no caso do Novo Portal Brasil, do Guia de Serviços Públicos Federais, do Guia de Aplicativos, do Portal do Servidor, do Portal de Dados Abertos e da participação nas redes sociais. Tais iniciativas possuem em comum a apresentação de conteúdos que fortalecem a transparência e a accountability (e-participação) dos assuntos aos quais se referem. Ao mesmo tempo sua essência constitutiva está associada à prestação do serviço de orientação (dado que reúnem as opções disponíveis e permitem pesquisas de localização de conteúdo) quanto aos e-serviços ofertados pelos diversos órgãos e entidades da Administração Pública federal. O Guia de Serviços e o Guia de Aplicativos, por exemplo, agregam e organizam as informações e modos de acessar os principais serviços eletrônicos e aplicativos, respectivamente, disponibilizados por todos os órgãos e entidades da Administração Pública federal, contribuindo tanto para a promoção da transparência quanto ao tema quanto para a oferta de um catálogo organizado que facilite o acesso ao usuário. Assim, as iniciativas mencionadas no parágrafo anterior apresentam claro fundamento de transversalidade e assunção de papel central de organização de conteúdo, tendo em vista que reúnem informações de toda a Administração Pública federal em um único canal, proporcionando benefícios quanto à acessibilidade pelo cidadão. O Novo Portal Brasil faz isso ao integrar canais públicos de TV e rádio e oferecer ao usuário um local centralizado por busca de informações das mais distintas frentes de atuação do governo federal. Do mesmo modo, o Portal de Dados Abertos reúne, a partir de diretrizes e padrões que organizam a forma de disponibilização dos dados, bases informatizadas de diferentes órgãos e entidades. O Portal do Servidor também oferece a seu público canal central de disponibilização de conteúdos e de interação. Em todos os exemplos citados, ficam evidenciadas as dimensões de aumento da transparência e da accountability e a dimensão de prestação de um serviço online. No caso do Novo Portal Brasil e do Portal de Dados Abertos, em especial, observa-se que a disseminação de informações geradas pelo governo federal constitui o objeto principal de tais sítios eletrônicos. As bases de dados disponibilizadas no Portal de Dados Abertos, por exemplo, são utilizadas pela sociedade como matériaprima para o desenvolvimento de aplicativos voltados ao controle social acerca das ações governamentais, também divulgados no referido endereço. É importante ressaltar que o processo de elaboração do Portal de Dados Abertos foi realizado dentro da lógica colaborativa e participativa, tendo contado com a contribuição de mais de 30 organizações da sociedade civil em seu processo de construção e implementação. No que concerne à dimensão da e-participação, destaque-se o papel do Portal Participa.br que, 14

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embora recentemente lançado, trata-se da iniciativa com maior potencial de ampliar a participação social direta de modo inovador e inédito na Administração Pública federal. Embora a prática de estratégias como as consultas públicas tenha ganhado força no contexto federal dos últimos anos 10, a possibilidade do uso intensivo de uma plataforma digital centralizada para dar suporte à comunicação entre a sociedade e os órgãos da Administração Pública Federal configura iniciativa que pode em muito contribuir para a ampliação da participação. Vale salientar que os princípios constitutivos dessa ferramenta de interação entre Estado e sociedade – como o ambiente colaborativo e o software livre utilizado para sua construção – se coadunam com o conceito de governo digital inserido a partir da perspectiva de Governo Aberto anteriormente mencionada. Por certo, os riscos envolvidos em tal iniciativa devem ser considerados – como aqueles que questionam a própria legitimidade representativa das pessoas participantes de tais canais, conforme mencionaremos adiante –, mas as potenciais possibilidades de enriquecimento da democracia por ela trazidas também não podem ser negligenciadas. As estatísticas referentes à consulta sobre Governança da Internet, por exemplo, realizada pela Secretaria Geral da Presidência na plataforma Participa.br, entre os dias 20 de março e 17 de abril de 2014, são ilustrativas: foram recebidos 281.529 mil votos e 295 propostas em 27 dias de consulta pública (PARTICIPA.BR, 2014c). Em relação a e-administração, o exemplo mais significativo no portfólio de ações é a Nova Identidade do Governo Federal. Embora tangencie a dimensão da e-participação devido a seus efeitos em prol da transparência e da facilitação do acesso por parte do usuário, essa iniciativa representa a construção de diretrizes internas para o governo federal quanto à sua atuação, ao estabelecer padrões a serem seguidos pela Administração Pública federal quanto à elaboração de seus sítios eletrônicos. A utilização dos canais mencionados neste trabalho comprova a adoção de novos modelos, a experimentação e aprimoramento da gestão e já possibilita a visualizar mudanças no modo de se fazer gestão pública e de exercitar estratégias de fortalecimento da democracia e da aproximação entre Estado e sociedade. De um modo geral, no portfólio de ações descrito anteriormente, é possível identificar que o avanço nas dimensões de e-administração, e-serviços e e-participação ocorre de modo concomitante e não excludente. Ao mesmo tempo em que esse conjunto de iniciativas recentes abrange ações que tratam ainda da forma de organização e padronização dos instrumentos de primeira geração da web – como o faz a Nova Identidade do Governo Federal em relação aos sítios institucionais –, a mudança para uma perspectiva mais ampla de governo digital também fica evidente em ações como o Participa.br, voltado à abertura de um canal de interação com a sociedade inédito no Poder Executivo federal. 4.1 Desafios do governo digital A abordagem de um assunto como o do governo digital deve ser feita com a ressalva de que o seus resultados dependem também da observação dos desafios que permeiam o tema. Afinal, ao mesmo tempo em que a participação mediante instrumentos digitais e online apresenta expressivo potencial de incentivo das relações entre sociedade e Estado – além de promotor da atuação estatal mais eficiente e efetiva –, pode também, por exemplo, configurar o reforço da exclusão do jogo democrático de parcelas da população que não tem acesso para se engajar. Sem a pretensão de esgotar o tema, listaremos a seguir alguns dos desafios apontados pela literatura como comuns aos países em processo de fortalecimento do governo digital e possíveis de serem identificados no contexto brasileiro no atual momento em curso de fortalecimento da área. Em síntese, pode-se dizer que tais desafios podem ser divididos em três principais tópicos:

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Ver em: SILVA, Enid R. Andrade da. “Participação social e as conferências nacionais de políticas públicas: reflexões sobre os avanços e desafios no período de 2003-2006”. 15

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a) o contexto socioeconômico e educativo do País, que interfere na forma como a sociedade se apropria das ferramentas de governo digital; Embora o Relatório da ONU destaque o potencial do governo digital para a promoção do desenvolvimento e da mitigação das desigualdades entre as pessoas, também enfatiza que o contexto socioeconômico e educativo dos países configura elemento de especial relevância para os avanços na utilização das novas tecnologias e na construção de políticas de governo digital (ONU, 2014, p. 19). A menção ao contexto socioeconômico se deve principalmente à sua influência quanto ao acesso às infraestruturas e às ferramentas de TIC. Neste sentido, a inclusão digital consiste em um dos mais importantes obstáculos a serem superados para que se garanta o potencial democratizante do governo digital: “Se não acompanhada de políticas de inclusão digital, a democracia digital pode resultar em maiores desigualdades na distribuição dos recursos políticos e sociais (apud WILHEM, 2000), minando as bases da própria democracia” (POSSAMAI, 2013, p.136 apud WILHEM, 2000). Embora a análise dessa frente de atuação estatal não esteja no escopo deste texto, apontamos que, no contexto do governo federal brasileiro, devem ser observadas iniciativas como o Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) – entre outras que podem ser consultadas nos link: -, para se verificar a efetividade de políticas voltadas a esse problema. Além da inclusão digital, é importante considerar que os níveis educacionais e de formação política de um país podem exercer expressiva influência no modo como a sociedade se apropria das ferramentas de governo digital, para que realmente se tornem meios de o cidadão se informar e participar em relação aos assuntos de interesse coletivo. Para citar um exemplo relacionado às ações apresentadas neste texto, podemos apontar a necessidade de maior exploração, por parte da sociedade, de recursos já disponíveis na Internet como as bases de dados do Portal de Dados Abertos. Embora já haja aplicativos desenvolvidos por organizações não estatais ou indivíduos para a leitura de tais bases de dados, sabe-se que o potencial de exploração de seu conteúdo é expressivamente maior do que o atual. Neste sentido, Morais (2010, p. 74), acerca da relevância dos aspectos educacionais, argumenta: Num estudo sobre a relação entre produção de capital social e redes sociais na internet, La Due Lake e Huckfldt (1998) apontam o nível educacional dos cidadãos como fator mais significativo de participação política, tendo em vista que quanto mais alto o nível educacional, mais competências e recursos os indivíduos terão para interagir politicamente. Os autores concluem ainda que aqueles com maior escolaridade são, em geral, os mais beneficiados com o capital social gerado a partir de suas redes de relacionamento, e quanto maior o capital social gerado, maiores as possibilidades de participação.

b) as barreiras técnicas, políticas e culturais das organizações estatais para utilizar esses instrumentos; Se por um lado é importante serem levados em conta os aspectos relativos às condições socioeconômicas e educacionais do País, conforme abordado anteriormente, por outro, não pode ser negligenciada a relevância de o Estado estar predisposto a promover e fomentar as condições necessárias para o sucesso do governo digital e de seu uso pela sociedade. Neste sentido, destaca-se a influência exercida pela priorização, liderança e coordenação política das iniciativas de governo digital, tendo em vista a relevância do patrocínio das altas instâncias hierárquicas das organizações para a implementação destas ações. Ademais, também deve ser mencionada a elevada capacidade técnica dos profissionais envolvidos com a promoção das iniciativas de governo digital, dado o grau de especialização necessário para os assuntos de TI e também para se trabalharem os aspectos comunicativos, como a busca de linguagem cidadã e a acessibilidade. No tocante ao portfólio de ações apresentado anteriormente, vale salientar que o impulso a elas atribuído adveio especialmente do alto escalão governamental federal. A continuidade do fortalecimento de tais iniciativas também se vincula diretamente a esse patrocínio. Relacionada a essa frente, está a apropriação cultural necessária, por todos os atores da 16

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organização – e não somente por aqueles envolvidos diretamente na implementação das ações de governo digital –, de uma atuação pautada pelos princípios mais amplos de governo aberto e governo digital tratados em tópicos anteriores. Para isso, devem ser evitadas posturas herméticas muitas vezes historicamente presentes nas instituições públicas, como a utilização das novas ferramentas de TIC de um modo unidirecional para com o cidadão, apenas para divulgar as informações que julga como relevantes, sem que o potencial colaborativo e participativo de tais instrumentos seja efetivamente explorado. Por parte do Estado, o que se verifica, na maior parte dos casos, é a valorização da publicidade, da visibilidade pública. Isso é feito através, por exemplo, da disponibilização de informações sobre as atividades da instituição, documentos oficiais, ferramentas para acompanhamento de ações em tramitação, dentre outras ações (MORAIS, p. 27, 2010 apud SILVA et. al., 2009).

Também por essa razão é que a qualidade técnica e comunicativa das iniciativas em governo digital deve receber atenção especial por parte de seus implementadores. O grau de qualidade dos conteúdos e a celeridade na atualização das páginas eletrônicas; a responsividade em relação a contribuições enviadas pelos cidadãos ao Estado; a transparência quanto à utilização ou não das contribuições encaminhadas por indivíduos ou organizações não estatais; a exploração de tecnologias ainda pouco empregadas como os serviços por SMS 11; a modernização e a integração de processos; entre outros, configuram aspectos fundamentais para que seja garantida a credibilidade das ferramentas disponibilizadas e, consequentemente, o seu uso pela sociedade. Neste sentido, é ilustrativo entre as ações do portfólio o caso do Guia de Serviços, no qual ainda se encontra em processo de implementação algumas tecnologias e funcionalidades como essas mencionadas, pois ainda não apresenta integração entre os e-serviços disponibilizados e nem ferramentas como avisos por meio de SMS. c) os riscos inerentes de uma nova forma de participação cidadã ainda em desenvolvimento, cujos resultados empíricos para o fortalecimento da democracia não são unânimes entre os estudiosos do assunto. A expansão de iniciativas de governo digital para oferecer serviços eletrônicos (e-serviços), aprimorar processos e mecanismos de gestão (e-administração) e/ou para ampliar os canais e os formatos de disseminação de informações e de interação com a sociedade (e-participação) tem atraído cada vez mais a atenção de estudiosos das teorias democráticas, em especial acerca do potencial dessa terceira dimensão. As novas possibilidades de construção de espaços de interação direta entre indivíduos, organizações não-governamentais e Estado colocaram em evidência as discussões sobre o conceito da chamada democracia digital, sobre o qual existem linhas distintas de compreensão. Se por um lado, alguns defensores da utilização de ferramentas digitais e online para a interação entre Estado e sociedade depositam em tais instrumentos a possibilidade da promoção de uma “democracia digital deliberativa”, por outro, há os que acreditam que as novas tecnologias não mudarão em nada os padrões de concentração de poder existentes na sociedade atual. Ao abordar essa dicotomia de posições, Bitencourt e Gautier (2013) apontam ainda a linha intermediária defendida por Norris (2001), que rejeita tanto os primeiros – “cyberotimistas” – quanto os segundos – “cyberpessimistas” –, apontando o argumento de que “há duas principais influências da Internet sobre as democracias: ampliar os canais de informação pública acessíveis à população e dinamizar a comunicação da sociedade com as instituições políticas representativas” (BITENCOURT e GAUTIER, 2013). Na tentativa de se evitar um fetichismo exagerado em relação ao tema, devido ao caráter muitas vezes inicial da implementação de experiências de governo digital no mundo, diversos autores marcam a diferença entre o potencial que se costuma creditar à Internet como instrumento de ampliação do exercício da cidadania e a ocorrência propriamente dita dessa transformação. Conforme salienta MORAIS (2010, p. 25), “As possibilidades existem, mas não há garantias, tendo em vista um complexo 11

De acordo com o Relatório da ONU, 80% dos países ainda não empregam massivamente o recurso do SMS (ONU, 2014). 17

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de outras questões que compõem esse cenário e que interferem diretamente na forma como as interações são desenhadas dentro da rede virtual”. A autora ressalta ainda a relevância que a literatura recente sobre o tema vislumbra na necessidade de que essas ressalvas sejam consideradas como eixo direcionador central das análises acerca da democracia digital, “a fim de que as expectativas exageradas sejam substituídas por análises mais consistentes” (MORAIS, p. 25, 2010 apud DAVIS, 2001; LANDTSHEER; KRASNOBOKA; NEUNER, 2000; MAIA, 2008). Também neste sentido deve configurar continuamente como objeto de observação a legitimidade da representatividade das iniciativas de participação direta, tendo em vista que, assim como em outros contextos de debate e decisão públicos, os interesses de grupos numérica e qualitativamente mais organizados podem ser sobrepor a interesses coletivos que historicamente não encontraram voz na sociedade. Tais desafios certamente também fazem parte das iniciativas recentemente postas em prática pelo Poder Executivo federal e são importantes de serem considerados para que se garanta o caráter democrático e republicano desses instrumentos. 5. Considerações finais O crescente uso de novas tecnologias da informação e comunicações (TIC) desponta não somente como possibilidade de prestação de serviços governamentais via internet, a realização automatizada e/ou online de diversas atividades antes trabalhosas e/ou forçosamente presenciais como também representa o surgimento de potenciais ferramentas para a construção de novas relações entre Estado e sociedade. Além da possibilidade mais imediata de melhoria da comunicação, transparência e acesso a informação sobre as ações e politicas públicas de governo, para os pensadores otimistas, as novas TICs são vistas como alternativas profícuas de exercício da cidadania, pois apresentam significativo potencial de ampliação da democracia direta por meio da participação social. No contexto brasileiro, de fato, a promoção de políticas que se utilizem desses instrumentos para a comunicação e prestação de serviços tem cada vez mais provado ser necessária, chegando a ser reivindicada por parte da sociedade. Recentemente foi possível observar essa realidade com mais ênfase quando, nas manifestações ocorridas em junho de 2013 em diversos locais do País foram utilizadas as redes sociais com meio de disseminação e organização. (Maline, 2013) Assim, com vistas a impulsionar a política de governo digital no Brasil, o Poder Executivo federal investiu recentemente em um portfólio de iniciativas nesse campo, que contemplou as já referidas dimensões da e-administração e, principalmente, dos e-serviços e da e-participação. Conforme observações anteriores, embora com processos de implementação, por vezes, ainda em seu início, essas ações refletem: por um lado, uma preocupação previamente existente relacionada ao aprimoramento da comunicação e da identidade de governo, a ênfase na prestação de serviços públicos por meio eletrônico, a garantia de transparência e disponibilização de informações, inclusive em dados abertos, on line; por outro lado demonstram também a compreensão do governo brasileiro quanto à oportunidade de ampliação da participação social e dos canais de expressão democrática. Ao se preocupar com a elaboração de padrões de comunicação para os sítios eletrônicos federais por meio da Nova Identidade do Governo Federal, por exemplo, o Poder Executivo demonstra a valorização dos aspectos comunicacionais para com o cidadão, no sentido de facilitar o acesso aos conteúdos que produz. Quando cria um Guia de Serviços eletrônico, e um catalogo de aplicativos moveis, reforça a importância da efetividade na prestação de serviços públicos. Ao reformular os portais de dados abertos e instituir um portal de participação social (Participa.br), para a conformação de um ambiente colaborativo e interativo – e ainda legitimar tal estratégia mediante o seu reconhecimento em uma política que regulamenta a participação social no País –, o governo indica a apropriação de princípios de abertura que caracterizam as mais progressistas concepções de governo digital. Os avanços ainda necessários, por outro lado, são desafiadores e não podem deixar de ser considerados para a evolução e fortalecimento dessas iniciativas. Obstáculos relacionados à inclusão 18

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digital e aos níveis educacionais da população brasileira se somam à necessidade de enfrentamento de culturas organizacionais avessas a mudanças. Ademais, a própria legitimidade das iniciativas de participação direta deve ser observada como um desafio contínuo, para que tais oportunidades não sejam cooptadas por grupos mais organizados do que outros e minem o potencial democrático de tais ações. Longe de se reduzir a entregas eletrônicas de serviços públicos, o governo digital se coloca cada vez mais como complexo e necessário instrumento para a experimentação de novas possibilidades de gestão que transformem o modo de gerir o Estado e de se fortalecer a democracia. 6. Referências Bibliográficas AGUIAR, Everson L. & OLIVEIRA, J. B. F. Proposta de desenho de uma política de e-serviços para o Governo Federal. In: IV Congresso Consad de Gestão Pública, Brasília. ALMEIDA, Marcos Osório. Governo eletrônico no Brasil. In: VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Portugal, Oct. 2002. DF, 2011. ALVES, Cíntia. A participação social, a força da internet e a pressão sobre o governo Dilma. In: Nassif Online. 21/05/2014. BATISTA; Augusto H.; SILVA. Nitai B. & MIRANDA, Christian M. C. (2013). Infraestrutura Nacional de Dados Abertos. In: VI Congresso Consad de Gestão Pública. Brasília, 2013. BBC Brasil. Protestos globais crescem com perda de fé na política e no Estado, diz 'Observer'. 23 de junho, 2013. Disponível em: http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2013/06/130623_protestos_ pressreview_bg.shtml. Acesso em: 08/07/2014. BITTENCOURT, Sandra; GAUTIER, Tiago. Comunicação Pública e Internet: limites e amplitudes no ambiente digital. In: Gabinete digital : análise de uma experiência. Organizador: Giuseppe Cocco. Porto Alegre: Companhia Rio-grandense de Artes Gráfica (CORAG), 2013. BRASIL. CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO. Declaração de Governo Aberto (2011). Disponível em: http://www.cgu.gov.br/governoaberto/a-ogp/iniciativa.asp . Acesso: 03 de julho de 2014. BRASIL. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO (2014b). Plano de Gerenciamento do Projeto de Dados Abertos no Poder Executivo Federal - Visão 2014-2015 (versão preliminar) / Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação – Brasília: MP, 2014 . BRASIL. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORCAMENTO E GESTAO (2013a). Relatório de Gestão 2013 – Secretaria Executiva. Brasília: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2014. BRASIL. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Vocabulário Controlado de Governo Eletrônico – VCGE versão 2011. Disponível em http://www.governoeletronico.gov.br/biblioteca/arquivos/vocabulario-controlado-do-governoeletronico-vcge/download . Acesso: 09 de julho de 2014. BRASIL. Plano de trabalho contendo estratégias de relacionamento e mobilização e mapeamento de interlocutores do Projeto PARTICIPA - Projeto BRA/12/018 (2014c) . Disponível em: http://pt.slideshare.net/GrazielleMachado1/produto1-grazielle-bra12018 . Acesso: 10 de julho de 2014. BRASIL. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA - SECRETARIA DE COMUNICAÇÃO SOCIAL (2013b). Relatório de Gestão 2013. Brasília: Secretaria de Comunicação Social, 2014. Disponível em: http://www.secom.gov.br/acesso-a-informacao/auditorias/pdfs/relatorio-degestao-2013_secom-28mar2014.pdf/view. Acesso: 2 de julho de 2014. BRASIL. SECRETARIA-GERAL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA (2014a) Breve contextualização do Participa.br ou Portal Federal de Participação Social. Brasília: SG/PR, 19

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[email protected]. Aline Zero Soares, Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental no Poder Executivo federal, é mestre em políticas públicas e gestão pública pela Fundação Getúlio Vargas (FGV-SP). Coordenou o Serviço de Informações ao Cidadão do MP (SIC-MP) entre abril/2012 e maio/2014 e é assessora na Secretaria-Executiva do Ministério da Educação. Contato: [email protected].

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