GOMES, E., NAME, L. e MONTEZUMA, R.C.M. Complexidade e Conflitos: APP, espaço geográfico e espaço normativo. In: Seminário Nacional sobre Áreas de Preservação Permanente em Meio Urbano, 2, 2012. Anais... Natal: 2012.
1
Complexidade e Conflitos: APP, Espaço Geográfico e Espaço Normativo Elisa Sesana Gomes Advogada, Mestre em Geografia (PUC-Rio). Colaboradora da Pontifícia Universidade Católica – PUC-Rio
[email protected] Leo Name Urbanista, Doutor em Geografia (UFRJ) Professor do Departamento de Geografia da PUC-Rio
[email protected] Rita de Cássia Martins Montezuma Bióloga, Doutora em Geografia (UFRJ) Professora do Departamento de Geografia da PUC-Rio
[email protected]
Resumo As constantes inundações das áreas urbanas brasileiras remetem-nos à necessidade de se repensar o atual sistema normativo que delimita as Áreas de Preservação Permanente ao longo dos cursos d’água a partir de análise técnica e multidisciplinar que considere as funções ecossistêmicas do sítio, assim como dos processos históricos de urbanização. Se, por um lado, a existência do Código Florestal e os recentes debates em torno de sua alteração são a representação do salutar processo democrático, a possibilidade de inaplicabilidade fática de parâmetros fixados em escala nacional, adotados tanto às áreas urbanas quanto rurais, é latente. Faz-se, assim, necessário rever a dicotomia existente entre os espaços geográficos e os espaços normativos e propor soluções que adequem a intencionalidade protetiva da Lei à efetiva proteção do meio ambiente e da população urbana.
Palavras-chave: espaço geográfico, espaço normativo, Código Florestal. Abstract Constant floods of Brazilian urban áreas lead us to the prominence of rethinking the current normative system that borders the Permanent Preservation Areas along watercourses from a mustidisciplinary and technical analysis that considers ecossistems functions of the site, as well as the historical processes of urbanization. If, on one hand, the Forestry Code and the recent debate on its amendment are the representation of a healthy democratic process, the chance of inaplicability of parameters set on a national scale, adopted both to urban and rural areas is latent. Therefore, it is necessary to review the dichotomy between geographic and normative spaces and propose solutions to fit the protective intent of the Law to the effective protection of environment and urban population. Key-words: geographical space, normative space, Forestry Code.
2
Introdução Os eventos extremos que atingiram a Região Serrana do Rio de Janeiro em 2011 deixaram marcas de devastação, tanto no que diz respeito à paisagem quanto à perda de vidas humanas. Atingidas por fortes chuvas, localidades dos municípios de Petrópolis, Teresópolis e Nova Friburgo foram extremamente afetadas, às vezes varridas do mapa pela ação de enchentes e deslizamentos – tão mais intensos quando sobre ocupações ao longo dos cursos d’água e de encostas íngremes e com mais óbitos quando sobre áreas dentro dos perímetros urbanos, de maior densidade. Apesar de singular na magnitude dos impactos ambientais, econômicos e sociais, não se pode dizer, infelizmente, que se tratou de situação rara no Brasil. São comuns as enchentes e inundações nas cidades de diversos portes e configurações territoriais: trata-se do resultado da combinação desastrosa, à brasileira, entre padrões de uso e ocupação do solo predatórios e eventos climáticos extremos – que mesmo inerentes aos ciclos naturais, cada vez têm mais agravadas suas consequências e mais frequente sua ocorrência, sobretudo no Sul e Sudeste do país (SHÄEFFER et al., 2011). Tais desastres não ocorrem, contudo, por desamparo legal ou ausência de mecanismos de gestão territorial em vistas à proteção ambiental e ao bem-estar das populações. Há rico aparato legal brasileiro a esse respeito, especialmente a Área de Preservação Permanente (APP), cuja definição e funções ambientais constam do inciso II, do artigo 1º, do Código Florestal (BRASIL, 1965): “coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”
As APP urbanas acabam por revelar contradições entre a especificidade dos processos ecológicos determinantes da condição de risco, dos processos de urbanização e das três escalas político-jurídicas oriundas do pacto federativo brasileiro. Considerando-se apenas a proteção das margens dos rios – que aqui será nosso foco dentro do variado escopo a que se aplicam as APP –, sabe-se que o Brasil teve como um de seus mais notórios processos de expansão da rede urbana a formação de núcleos à beira de cursos d´água, em direção ao interior, crescentemente interconectados e dependentes de um núcleo principal litorâneo (GEIGER, 1963; CORRÊA [1996], 2001) – grosso modo, o acesso à água era importante para a subsistência, o descarte de resíduos, a mobilidade e o transporte de mercadorias. Por outro lado, se tais áreas são ambientalmente protegidas também por seu potencial de risco e, por isso, sua ocupação configura-se perigosa às populações, não deixam de ser também indutoras de irregularidades, segregação e injustiça ambiental: por juridicamente terem a ocupação formal vetada, perdem enormemente seu valor imobiliário e, por isso mesmo, são ocupadas informalmente pelas camadas mais pobres. Em outras palavras pobreza, segregação espacial, vulnerabilidade e risco ambientais se entrelaçam. (MARICATO, 2003; HOGAN e MARANDOLA JR., 2005; MARANDOLA JR. e HOGAN 2006, 2007).
3
Partimos, assim, de duas premissas principais. A primeira delas procura enfatizar a complexidade multiescalar dos processos do espaço geográfico. O desempenho das funções que as estruturas possuem nos ecossistemas, assim como os processos delas decorrentes, são, em termos de abrangência, magnitude e duração, variáveis no tempo e no espaço. Para que as funções das APP urbanas atendam à intencionalidade protetiva constante da legislação é fundamental que a definição dessas áreas, e seu consequente estabelecimento, correspondam aos limites reais de ação dos processos ecossistêmicos em que elas se inserem. Diante disto, temos uma segunda premissa que nos aponta para o fato de que a legislação é dotada de intencionalidades e matrizes conceituais que se conectam a ideologias – pretéritas, mas em permanente transformação – sobre o que é natureza e o se fazer dela, o que é uma boa cidade ou o que se configura como risco, por exemplo. Sendo assim, as APP urbanas são meramente descrições da realidade que visam a instrumentalizá-la e não podem se confundir com os processos e objetos do espaço geográfico: elas representam um “espaço normativo”, i.e., representações espaciais que interpretam o espaço geográfico, dão ordem e inteligibilidade onde a priori há conflitos, complexidades e contradições. Como desdobramento desta premissa, as APP urbanas são espaços normativos que, configurados por meio do Código Florestal e demais normas jurídicas, guardam certa tradição positivista sobre o espaço ser abstrato, geométrico e matemático, supostamente neutro, de onde por isso mesmo surgem delimitações sem base territorial, igualmente aplicáveis em todo e qualquer sítio do vasto território brasileiro, ignorando grande parte dos processos geo-biofísicos e das dinâmicas sociais que são base do que se propõem proteger. Diante deste fato, procura-se ao final deste estudo enfatizar que o Projeto de Lei da Câmara nº 30/2001 – PLC 30/2011 (BRASIL, 2011), aprovado pelo Senado Federal em 6 de dezembro de 2011 – e que, se aprovado pela Câmara dos Deputados, o atual Código Florestal – não surte efeito no que tange à principal crítica que aqui fizemos: sua concepção, delimitação e gestão das áreas de preservação permanente pautadas por abstração matemática e generalizante. Além disso, ele eleva à categoria de lei diversas definições e metragens das APP que hoje são tratadas pelas Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), reduzindo a competência deste Conselho e oferece tímidas possibilidades de adaptação das APP às especificidades do sítio. A complexidade multiescalar dos processos do espaço geográfico Os diversos dispositivos jurídicos que tratam das APP remetem claramente à importância do tema. Porém, a fixação de limites físicos dessas áreas sem diagnósticos específicos por área e sem que sejam considerados a definição e os parâmetros ecológicos que resultam no desempenho das funções das APP de que trata a legislação, já citados, revelam a distorção entre a generalidade do espaço normativo e a complexidade da totalidade multiescalar que é o espaço geográfico. O inciso II, do artigo 1º e as alíneas (a) a (c) do artigo 2º. do Código Florestal, ao tratar das APP ao longo dos rios e quaisquer cursos d’água, procura tratar do que conceitualmente compreendem as matas riparianas, normalmente chamadas matas ciliares.
4
Matas riparianas, ciliares, beiradeiras ou de beira de rio, correspondem a qualquer forma de vegetação florestal, nativa ou não, que ocupam margens de corpos d’água. Variam quanto à composição florística e estrutural, assim como de acordo com as zonas morfoclimáticas (AB’SABER, 2004; RODRIGUES, 2004). Entretanto, dependendo de determinadas condições hidrogeomorfológicas, ecológicas e de uso do solo, as formações vegetacionais do entorno de corpos hídricos ou desenvolvidas sobre terrenos onde o lençol freático é superficial, a cobertura vegetal pode variar em composição e estrutura, não correspondendo necessariamente à tipologia florestal. Na área territorial brasileira, por exemplo, são bem destacáveis nas paisagens do tipo savânico, como as matas de galeria do cerrado e menos perceptíveis nas florestas atlânticas, tanto as baixomontanas quanto as altomontanas. Apesar da variabilidade estrutural na escala da paisagem e local, em termos fitoecológicos trata-se de um conjunto de espécies adaptadas à variação da dinâmica hidrossedimentológica do corpo hídrico ao qual está associada. Há casos em que as espécies presentes podem ocorrer em outras áreas sob baixa ou nenhuma influência de corpos d’água, porém existem aquelas cuja presença indica o contrário, sendo restritas dessas zonas. No Cerrado, temos o exemplo das palmeiras buriti (Mauritia flexuosa) e pindaíba (Xylopia emarginata) e em florestas ombrófilas densa podemos citar a carrapeta (Guarea guidonia) e guanandi/jacareúba (Callophillum brasiliense). As formações vegetacionais riparianas resultam de uma combinação de fatores geográficos de maior abrangência espacial, como tipo de solo, macroclima e relevo; e, também, fatores locais, como histórico de uso das áreas e regime de perturbações. Segundo Durigan et al. (2004, p.159), a ampla variação existente não permite que as formações ciliares sejam consideradas uma unidade fitogeográfica única e distinta das demais, uma vez que não há padrão de natureza climática, topográfica, edáfica ou quaisquer outros que sejam determinantes das características e ocorrência em todas as situações morfoclimáticas. Porém, sob condições de natureza específica, como as situações ambientais existentes, os remanescentes vegetais apresentam características comuns, como uma matriz própria de espécies, espécies ingressantes definida pelas formações adjacentes, conjunto particular de espécies em destaque, variações estruturais e histórico de perturbação. Nesta perspectiva, a definição e delimitação das áreas de vegetação que constituem as APPs, sejam rurais ou urbanas, carecem de uma identificação na escala local, distanciando da sua delimitação unicamente baseada em distâncias (largura da calha do rio e consequente faixa de proteção) que, como veremos, é própria de uma concepção espacial abstrata e matemática, meramente geométrica. Desse modo, se por um lado tal nível de especificidade nos leva à necessidade de uma caracterização caso a caso e, por outro lado, se o critério vegetacional para a definição da APP é, sob o ponto de vista logístico, pouco factível, cabe verificar um segundo parâmetro baseado na função ambiental de preservação dos recursos hídricos. Para tanto é necessário destacar que a função ambiental em sua totalidade contempla a conjugação da funcionalidade da vegetação ciliar associada à hidrodinâmica dos corpos hídricos. No que diz respeito à primeira, cabe dizer que a função ecológica da vegetação é forma reducionista de tratar o conjunto de processos que envolvem a dinâmica
5
hidrológica, posto que a referência ao termo “vegetação” restringe o processo a apenas um dos elementos constituintes do sistema ripariano. O ecossistema como um todo, na interação de seus elementos, é o que controla e distribui a entrada e saída de energia e matéria envolvidas na relação entre o subsistema hídrico e o terrestre. Tal referência, contudo, pode ser empregada, desde que como forma simplificada e tecnicamente prática para a identificação imediata das unidades riparianas, tendo em vista que a vegetação espelha as correlações entre meio físico e biótico de um ecossistema. Sinteticamente, a função ecológica dos sistemas beiradeiros inicia-se na quantidade de água que incide (energia) sobre uma bacia hidrográfica e é atenuada através do processo de interceptação (ou intercepção) da precipitação (matéria) pela vegetação, sendo redistribuída sob a forma de armazenamento em suas estruturas foliares e caulinares e o excedente é transferido para o piso florestal (fluxo de atravessamento), onde, dependendo da fauna decompositora, a camada de serrapilheira armazena e transfere seu excedente, de forma gradativa, para o solo. Por sua vez, as condições do solo definidas por sua constituição mineralógica e estruturação física determinarão os processos de infiltração e escoamento (superficial e subsuperficial) da água. Tanto a fauna (micro, meso e macrofauna edáfica), na sua ação bioturbadora e de produção de matéria orgânica que se agrega às partículas do solo, quanto à vegetação, através da sua estrutura radicular e de superfície (estruturas de caule, tronco e copa), são definidoras dos padrões de evapotranspiração e de infiltração e escoamento da água no solo. A infiltração da água na camada superior do solo e sua percolação influenciam na contribuição da vazão subterrânea, consequentemente no aumento do nível do aquífero (TUCCI, 2001, p.391). Os efeitos de armazenamento interferem no escoamento, podendo atenuar a vazão dos rios. O somatório desses processos é determinante da forma e do tempo como os aquíferos são recarregados e também na resposta da hidrógrafa de rios e canais, refletindo diretamente na resposta destes às cheias. Em contrapartida, se por um lado o sistema ripariano controla e regula a dinâmica hidrológica dos corpos hídricos, a dinâmica destes é fundamental à espacialização e ao funcionamento dos ecossistemas sob sua influência. Tal correlação tem na morfologia fluvial seu principal suporte, uma vez que define as áreas e os períodos de influência hidrológica, bem como as características do fluxo. A variabilidade espacial de um corpo hídrico é, então, resultado complexo: está correlacionada a vários fatores multiescalares, como o relevo, que se diferencia nos compartimentos montanhoso, colinoso e planície; organização e características hidrográficas como drenagem, densidade e hierarquia; bacia de drenagem, forma e área, declividade e tipo de encostas (côncava, convexa, retilínea), declividade, largura e forma da calha do canal; embasamento geológico e tipos de solos. Se por um lado o embasamento rochoso é determinante para a amplitude do relevo que define a força, direção e velocidade de vazão de um fluxo, a relação solo-forma de encosta contribui para a disponibilização de sedimentos a ser carreado por um canal. Juntos contribuem para a caracterização da dinâmica hidrossedimentológica e da ação erosiva do corpo hídrico. Como se pode observar, as probabilidades de combinação desses fatores espaciotemporais denotam a variabilidade das áreas riparianas, tornando muito
6
difícil a delimitação geométrica usual criada pela legislação. Entretanto, a exemplo da vegetação que pode servir como um indicador das condições ciliares, a morfologia do canal nos indica as áreas e suas respectivas probabilidades de inundação. Assim, temos que uma planície aluvial pode comportar três tipos de leito, vazante, menor e maior ou excepcionali (figura 1), os quais, dependendo do grau de impermeabilização e de ocupação, poderão ter a extensão e magnitude de inundação alterada. É esta situação de variabilidade hídrica ao longo do tempo e do próprio curso do rio que, relacionada às ocupações existentes, diferenciam situações de enchentes e de inundações de áreas ribeirinhas. As figuras 1 e 2, subsequentes, são esclarecedoras.
Figura 1: Tipos de leito, ou espaço ocupado pelas águas.
Figura 2: Perfil esquemático do processo de enchente e inundação (Fonte: Min. Cidades/IPT, 2007).
Tanto as enchentes quanto as inundações decorrem de processos naturais do ciclo hidrológico, mas propiciam maior risco quando populações ocupam as margens dos rios nos períodos mais secos, imaginando-as seguras – seja através de invasão seja a partir de loteamentos clandestinos ou irresponsavelmente aprovados pelas municipalidades. Sobre essa população recaem, assim, prejuízos materiais e humanos, a veiculação hídrica de doenças e, algumas vezes, a contaminação da água pela inundação de depósitos tóxicos e estações de tratamento, por exemplo (TUCCI, 2005). Em termos práticos, a delimitação de uma APP não pode ser restrita a uma definição de área baseada apenas no parâmetro largura do rio, mas na especificidade das características do terreno que, por sua vez, irão influenciar nas características da vegetação e sua função ecológica. Se considerada a escala da paisagem, na qual podemos ter como unidade de análise a bacia hidrográfica, aos fatores acima expostos adicione-se a importância da dinâmica dos rios tributários que contribuem para o pulso de inundação e seca,
7
podendo agravar a resposta hidrológicas de corpos fora da zona de influência direta das chuvas (KLINGE et al., 1995). Destarte, fica evidente que esses parâmetros dissociados não atendem ao objetivo fundamental da lei que é garantir proteção e bem-estar da população. O estabelecimento de faixas de largura em torno dos corpos hídricos não se constitui em um parâmetro garantidor da redução do risco e, tampouco, da funcionalidade do sistema ripário. Sendo assim, remete-nos a necessidade de adaptação dos critérios legais que contemplem tanto a multiescalaridade dos processos, quanto à abordagem sistêmica fundamental à compreensão do espaço geográfico. Intencionalidades e espaços normativos Milton Santos ([1996] 2008, p. 61-63) compreende o espaço como um sistema de ações e objetos indissociáveis: objetos condicionam ações, assim como ações virão a condicionar novos objetos. Os objetos são, portanto, fonte e “testemunho das ações” e, como tal, dotados da subjetividade da percepção e intencionalidade das ações de cada sujeito social, mesmo quando decorrem do cumprimento de normas, i.e., quando então participam da produção de uma ordem. Assim a legislação, como produto de uma ação, também é dotada da intencionalidade, que objetiva condicionar as ações humanas sobre porção do espaço geográfico previamente valorado, escolhido para ser refuncionalizado para extrair-lhe maior valor, porém produzido pela associação e/ou conflito entre os mais diversos grupos sociais. As APPs são prescrições de clara intencionalidade protetiva e preventiva do meio ambiente, que graficamente se expressam em mapa por espaço delimitado a partir de simples geometria (sobretudo quando relacionada aos rios e demais cursos d’água), que ao passo que modificam a inteligibilidade dos objetos pré-existentes, ao mesmo tempo designam-lhes novas funções e obrigam novas ações a diversos sujeitos na e por meio da articulação entre objetos, ações, valorações, funções e instituição e uso das delimitações. O que estamos designando como espaços normativos não são as formas geométricas em si que delimitam as unidades de conservação, os espaços de gestão territorial e, consequentemente, que articulam institucionalidades – o que Pires do Rio chamou de “superfícies de regulação” e “malhas de gestão” (PIRES DO RIO, 2009; PIRES DO RIO e PEIXOTO, 2001). São representações do espaço constituídas não só a partir destas delimitações, mas também por meio das classificações, prescrições e sanções previstas no texto legal, pautadas por intencionalidades e pressupostos teóricos e ideológicos – ideais de certo e errado, positivo e negativo, legal e ilegal etc., pelos quais um ou mais grupos sociais constroem, pensam e dão a ler determinada realidade social (CHARTIER, 1990, p. 17). São, enfim, “espaços concebidos”, no sentido lefebvriano da expressão (LEFEBVRE, [1974] 1981), que de forma dialética tanto submetem quanto estão submetidos à percepção e à vivência da complexidade do todo que é o espaço geográfico. Ao mesmo tempo processo e resultado da tradição lógico-positivista que concebe o espaço de forma pantométrica – a partir de mensuração da realidade que visa a “tratar o universo em termos de quantidades uniformes em uma ou mais características, quantidades estas sempre consideradas como dispostas em linhas,
8
quadrados, cálculos e outras formas simétricas” (CROSBY, [1997] 1999, p. 24) – estas abstrações legais a bem da verdade traduzem certa matematização da vida social e material, pautada pelo desejo de visualizar a realidade, ao máximo possível e de uma só vez. Talvez a principal construção teórica do espaço ligada a esses antigos preceitos pantométricos seja a chamada “planície isotrópica”, cara à geografia teoréticoquantitativa entre as décadas de 1950 e 1960, e que tem “como ponto de partida uma superfície uniforme tanto no que se refere à geomorfologia como ao clima e a cobertura vegetal, assim como à sua ocupação humana ... O ponto de partida é a homogeneidade, enquanto o ponto de chegada é a diferenciação espacial que é vista como expressando um equilíbrio espacial ... Na planície isotrópica a variável mais importante é a distância, aquela que determina em um espaço previamente homogêneo a diferenciação espacial”. (CORRÊA, 1995, p. 20-21).
Esta é, para nós, a base fundamental de concepção espacial do Código Florestal. Pautado por um princípio de totalidade, por um lado os recursos naturais são entendidos dentro da lógica da abrangência do território nacional, com intencionalidades igualmente atribuídas e uniformemente distribuídas por toda sua extensão; por outro, o espaço é concebido por e submetido a princípios matemáticos, imbuídos do uso de geometrias, delimitação de distâncias e aplicação de percentagens. Tais procedimentos têm como resultado categorias estanques de diferenciação espacial – as áreas de preservação permanente e as reservas legais – que se aplicam a todo e qualquer ponto do espaço, com variações ligeiras (as larguras das calhas de rio, por exemplo, no primeiro caso; os biomas, no segundo). Intencionalidade, discurso, técnica, categorizações e delimitações dotam a referida lei de espaços normativos que compreendem o Brasil como essa grande planície isotrópica – olhar que ao designar as APPs delimitam-nas a partir de faixas virtuais, sem nenhuma correspondência com limites ou outros atributos do sítio. Em outras palavras, o Código Florestal ignora, no nosso entendimento, a complexidade dos processos e condições dos próprios regimes naturais que quer regular, tanto quanto organiza a realidade, de forma um tanto arbitrária, a partir de pares dicotômicos – positivo-negativo; vegetado-construído; não ocupado-ocupado; preservado-não preservado; legal-ilegal – permanentemente postos em cheque por um espaço geográfico de relevo acidentado, variedade climática e vegetacional, diferentes regimes hídricos, ocupação histórica de beiras de rio, explosão demográfica nas cidades e déficit habitacional grandioso. As prováveis alterações do Código Florestal e a permanência da abstração Apesar dos inúmeros debates e polêmicas por conta da revisão do Código Florestal, intensificados a partir de 2009 e amplamente noticiados pela mídia, o recémaprovado PLC 30/2011, ainda pendente de aprovação pela Câmara dos Deputados, não alterará a sistemática de abstração generalizante das metragens das APPs ao longo dos cursos d’água. Dado que as definições e critérios são aplicáveis tanto para as áreas urbanas quanto rurais, é esperado que não se mostrem adequados para cumprir suas funções
9
descritas no artigo 2º, II, do PLC 30/2011, em redação idêntica à do atual Código Florestal em vigor. Ao contrário, o novo Código elevará à categoria jurídica de lei diversas definições e metragens das APPs que hoje são tratadas pelas Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) nos. 302/02 (BRASIL, 2002a), 303/02 (BRASIL, 2002b) e 369/06 (BRASIL, 2006). Junte-se a isto o fato de que processo legislativo para uma futura alteração do sistema de metragens do Código Florestal será ainda mais demorado do que seria o que se estabeleceria no âmbito do CONAMA. Por outro lado, a elevação das referidas metragens e definições à categoria legal pode evitar que tais disposições deixem de ser cumpridas sob a alegação da ilegalidade da delegação de competência atribuída pelos artigos 6º, II e 8º, VII, da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (BRASIL, 1981) ao CONAMA, principalmente no que se refere aos manguezais em toda a sua extensão, expressamente inseridos na categoria de APP pelo inciso VII, do artigo 4º do PLC 30/2011. Embora mantido o generalizante sistema de metragens, algumas alternativas de adequação das disposições gerais contidas no Código Florestal às especificidades locais são propostas pelo referido documento. No que diz respeito às APPs urbanas, propõe seu artigo 4º, § 7º que em “áreas urbanas, as faixas marginais de qualquer curso d’água natural que delimitem as áreas da faixa de passagem de inundação terão sua largura determinada pelos respectivos Planos Diretores e Leis de Uso do Solo, ouvidos os Conselhos Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, sem prejuízo dos limites estabelecidos pelo inciso I do caput deste artigo”.
Tal disposição pode vir a trazer à tona a necessidade de adequação das APPs ao longo dos cursos d’água, especialmente nas planícies e fundos de vale das cidades urbanas brasileiras, onde, por paradoxal, concentram a maioria da população e, portanto, o solo é mais impermeabilizado do que as demais áreas. Torna-se importante ressaltar que tal previsão não constava do PL no. 1.876/1999 (BRASIL, 1999) aprovado pela Câmara dos Deputados. Foi acrescida pela Comissão de Meio Ambiente do Senado Federal em resposta aos apelos dos segmentos ambientalistas da sociedade em face da alteração do ponto de medição das APP das faixas marginais de cursos d’água natural para “desde a calha do leito regular”, nos termos do artigo 4º, I do referido projeto de lei, ao invés de medi-las a partir do nível mais alto dos rios ou quaisquer cursos d’agua conforme determina o artigo 2º, alínea (a), do Código Florestal em vigor. Porém não há uma definição de “calha regular”. A princípio permanecerá na norma geral a medição desde a “calha do leito regular” do curso d’água, o que provavelmente não alcançará a área de inundação deste mesmo curso d’água em períodos de alta pluviosidade. A inserção da obrigatoriedade de oitiva dos Conselhos Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, órgãos integrantes do sistema de gestão participativa, para a fixação nos Planos Diretores e Leis de Uso do Solo de limites superiores aos fixados no Código Florestal para as referidas APPs nos leva a acreditar que quando respeitado o prazo para a revisão do Plano Diretor (dez anos), estabelecido no parágrafo 3º, do artigo 40 do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), a sociedade tenha a oportunidade de rediscutir os efeitos da supressão da vegetação.
10
Outra possível alternativa para o impasse provocado pela exagerada pantometria que acomete a concepção e delimitação das APPs, impedindo-as de exercerem suas funções ecológicas previstas no próprio texto legal é a possibilidade que o novo texto em vias de aprovação dá de se declarar a APP de interesse social, pelo Chefe do Poder Executivo, se cobertas de florestas ou outras formas de vegetação destinadas, por exemplo, a “conter a erosão do solo e mitigar riscos de enchentes e deslizamentos de terra e rocha” e “proteger áreas úmidas”. Tal instrumento pode vir a ser de grande utilidade em áreas urbanas constantemente afetadas por inundações. Ocorre que o dispositivo autoriza o Chefe do Poder Executivo a declarar de interesse social a área com vegetação existente, o que reduz a eficiência do referido dispositivo legal. É bastante provável que áreas com altas taxas de erosão, as que possam mitigar os efeitos das enchentes e áreas úmidas, já não disponham de vegetação. Ressalte-se, porém, que tal atribuição do artigo 6º, II, do PLC 30/2011, aliada à disposição contida no parágrafo 7º, do artigo 4º, esclarecem que as áreas úmidas e várzeas não se constituem em APP, a não ser que assim declaradas pelo Chefe do Poder Executivo. Em relação à possibilidade de intervenção ou supressão das APP o artigo 8º do PLC 30/2011 admite, com ligeiras alterações em face dos termos do Código Florestal em vigor, a supressão por interesse público ou interesse social e a intervenção por atividade de baixo impacto ambiental. O conceito de “interesse público” trazido pela alínea “b”, do inciso VIII, do artigo 3º, do PLC 30/2011, acrescenta diversos itens que não constam do Código Florestal ou da Resolução CONAMA 369/2006, tais como as obras de infraestrutura destinadas ao sistema viário, inclusive aquele necessário aos parcelamentos de solo urbano aprovados pelos Municípios, gestão de resíduos, energia e as instalações necessárias à realização de competições esportivas estaduais, nacionais ou internacionais. Acrescenta, ainda, que “outras atividades similares” às descritas no referido artigo, caracterizadas e motivadas em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto, poderão der definidas em ato do Chefe do Poder Executivo Federal. Tal disposição retira a competência atualmente atribuída pela alínea “c”, do inciso IV, do artigo 1º do Código Florestal ao CONAMA. As alíneas “c” e “d”, do inciso IX, do artigo 3º, acrescentam ao conceito de “interesse social” a possibilidade de “implantação de infraestrutura pública destinada a esportes, lazer e atividades educacionais e culturais ao ar livre” e a “regularização fundiária de assentamentos humanos ocupados predominantemente por população de baixa renda em áreas urbanas consolidadas”, observadas as condições estabelecidas na Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009 (BRASIL, 2009), que dispõe sobre o Programa Minha Casa Minha Vida. Se, por um lado, a expressa autorização legal de uso das APP ao longo dos cursos d’água declaradas de “interesse social” para atividades de lazer ao ar livre pode vir a colaborar com a manutenção de alguma forma de vegetação, dependendo do projeto em questão, parece-nos que a possibilidade de construção de moradias do referido programa habitacional em APP necessitará de análise prévia local para que as referidas populações não venham a estar expostas aos perigos aos quais a maioria das construções em áreas de APP está submetida.
11
Considerações finais O impasse trazido pela incompatibilidade entre o espaço geográfico e o espaço normativo, que fixa metragens mínimas nacionais de APPs ao longo dos cursos d’água é mais contundente quando analisado sob a ótica urbana e permanecerá quando aprovado o PLC 30/2011 pela Câmara dos Deputados. Tal fato pode vir a incentivar o não cumprimento da Lei pela quase impossibilidade financeira de as Prefeituras Municipais virem a executá-la, mesmo dispondo de todos os instrumentos jurídicos previstos no Estatuto da Cidade e nos Planos Diretores Municipais. Condenam-se, assim, as áreas urbanas a reproduzirem os processos geo-históricos brasileiros que tornam letra morta as leis inaplicáveis, ou, por inaplicáveis os seus princípios protetivos. Aplicáveis, só as exceções, através da excessiva declaração pelo Chefe do Poder Executivo de utilidade social ou pública das APPs originariamente destinadas às funções ecossistêmicas. Reafirmamos por isso, o quanto pensamos ser necessidade discutirem-se e readequarem-se as APPs ao longo dos cursos d´água, sobretudo em nossas cidades, que em nada são planícies isotrópicas. Há que se pensar tais instrumentos jurídico-políticos tendo-se como base tanto as singularidades e os conflitos de ordens política, econômica e territorial do lugar quanto os processos que em outras escalas o influenciam, modificam e impactam. Para além da abstração de uma geometria pura, tal análise acurada pode vir a se coadunar com processos naturais e levar em conta a pluralidade de condicionantes morfológicos e sociais.
Referências bibliográficas AB'SABER, A.. O suporte geoecológico das florestas beiradeiras. In: R. RODRIGUES, Matas ciliares: conservação e recuperação (pp. p.15-26.). São Paulo: FAPESP, 2004. BRASIL. Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965. “Institui o novo Código Florestal”. DOU, 16 de set. de 1965. Disponível em http://bit.ly/wp4y5I. Acesso em 22 de abr. de 2009. BRASIL. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. “Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências.” D.O.U. de 2.9.1981. Disponível em http://bit.ly/wJ1qhl. Acesso em 20 de mai. de 2009. BRASIL. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. “Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências”. DF, 11 de jul. 2001. Disponível em http://bit.ly/AFrDnr. Acesso em 12 de jun de 2009. BRASIL. Lei n. 11.977, de 07 de julho de 2009. “Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas; altera o Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941, as Leis nos 4.380, de 21 de agosto de 1964, 6.015, de 31 de dezembro de
12
1973, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 10.257, de 10 de julho de 2001, e a Medida Provisória no 2.197-43, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências.” Disponível em http://bit.ly/z9rQyd. Acesso em 12 de fev. de 2012. BRASIL. Projeto de Lei da Câmara n. 30, de 2011. Disponível em http://bit.ly/wQqzeY. Acesso em 11 de fev. de 2012. BRASIL. Projeto de Lei n. 1.876, de 1999. Disponível em http://bit.ly/wIwujn. Acesso em 11 de fev. de 2012. BRASIL. Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) n. 302, de 20 de março de 2002. “Dispõe sobre os parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente de reservatórios artificiais e o regime de uso do entorno”. Disponível em http://bit.ly/z3bHSo. Acesso em 05 de abr. de 2009. BRASIL. Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) n. 303, de 20 de março de 2002. “Dispõe sobre parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente”. Disponível em http://bit.ly/AyGw1a. Acesso em 05 de abr. de 2009. BRASIL. Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) n. 369, de 28 de março de 2006. “Dispõe sobre os casos excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente-APP.” Disponível em http://bit.ly/x9burS. Acesso em 12 de fev. 2012. CHARTIER, R. A história cultural. Entre práticas e representações. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1990. CORRÊA, R.L. Espaço: um conceito-chave na geografia. In: CASTRO, I.E; GOMES, P.C.C; CORRÊA, R.L. (orgs.). Geografia: conceitos e temas. Rio de Janeiro: Bertrand, 1995, p. 15-47. CORRÊA, R.L. Origens e tendências da rede urbana brasileira: algumas notas. In: R.L. Corrêa. Trajetórias geográficas. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, (1996) 2001. CROSBY, A. A mensuração da realidade. A quantificação e a sociedade ocidental. 1250-1600. São Paulo: Editora UNESP, (1997) 1999. DURIGAN, G; RODRIGUES, R. A heterogeneidade ambiental definindo a metodologia de amostragem da floresta ciliar. In: R. RIBEIRO. Matas Ciliares conservação e recuperação. São Paulo: EDUSP, 2004, p. 159-167. GEIGER, P.P. Evolução da rede urbana brasileira. Rio de Janeiro: CBPE/INEP/MEC, 1963. HOGAN, D.J; MARANDOLA JR., E. Towards an interdisciplinary conceptualisation of vulnerability. Population, Space and Place, n. 11, p. 455-471, 2005.
13
KLINGE, H; ADIS, J. The vegetation of a seasonal varzea forest in the lower Solimões River, Brazilian Amazonia. Acta Amazonica, n.25, v. 3/4 , p. 201-220, 1995. LEFEBVRE, H. The production of space. Oxford : Blackwell, (1974) 1981. MARANDOLA JR., HOGAN, D.J. As dimensões da vulnerabilidade. São Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 1, p. 33-43, 2006. MARANDOLA JR., HOGAN, D.J. Em direção a uma demografia ambiental? Avaliação e tendências dos estudos de população e ambiente no Brasil. Revista Brasileira de Estudos Populacionais, v. 24, n. 2, p. 191-223, 2007. MARICATO, E. Metrópole, legislação e desigualdade. Estudos Avançados, v. 17, n. 48, p. 151-167, 2003. PIRES DO RIO, G.A. Território, instituições e superfícies de regulação. In: BICALHO, A.M.S.M; GOMES, P.C.C. Questões metodológicas e novas temáticas na pesquisa geográfica. Rio de Janeiro: Publit, 2009, p. 27-44. PIRES DO RIO, G.A; PEIXOTO, M.N.O. Superfícies de regulação e conflitos de atribuição na gestão dos recursos hídricos. Território, v. 6, n. 10, p. 51-65, 2001. RODRIGUES, R. Florestas ciliares? Uma discussão nomenclatural das formações ciliares. In: R. RODRIGUES, Matas ciliares: conservação e recuperação. São Paulo: FAPESP, 2004, p. 91-100. SANTOS, M. A natureza do espaço. Técnica e Tempo. Razão e Emoção. São Paulo: EDUSP, (1996) 2008. SHÄEFFER, W.B; ROSA, M.R; AQUINO, L.C.S; MDEDEIROS, J.D. Áreas de Preservação Permanente e Unidade de Conservação x Áreas de Risco. O que uma coisa tem a ver com a outra? (Relatório de inspeção da área atingida pela tragédia das chuvas na Região Serrana do Rio de Janeiro).Brasília: MMA, 2011. SUERTEGARAY, D.M.A.Terra: feições ilustradas. Porto Alegre: UFRGS Editora, 2008. TUCCI, C.E.. Escoamento superficial. In: C.E. TUCCI. Hidrologia: ciência e aplicação. Porto Alegre:UFRGS/ABRH, 2001, p. 391-442. TUCCI, C.E.M. Águas urbanas: interfaces de gerenciamento. In: A. PHILIPPI JR. Saneamento, saúde e ambiente. Barueri: Manole, 2005, p. 375-411. i O leito de vazante é a área definida pela calha do rio que em geral apresenta fluxo perene. Em termos geomorfológicos a calha é entendida como a depressão principal do terreno (eixo de concavidade), identificada como um sulco por onde correm as águas fluviais durante todo o ano ou a maior parte dele (daí a ideia de regularidade), onde a frequência do fluxo impede o crescimento da vegetação. A calha tem margens bem definidas e sua
14 morfologia depende do relacionamento de fatores como a descarga líquida, carga sedimentar, litologia, tectonismo, declividade, velocidade do curso d’água e rugosidade do leito (SUERTEGARAY, 2008). O leito menor, por sua vez, é a área sazonalmente inundada, normalmente em períodos de maior pluviosidade, ao passo que o leito maior ou excepcional é a área inundada com freqüência muito menor, normalmente em casos de eventos mais intensos e/ou prolongados.
