Conclusiones de REALISMO PERIFÉRICO de 1992

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Conclusiones

Percepciones, inoersiones y riesgo_país El lector atento habrá observado que el capÍtulo establece un lazo cognitivo

5

.o"á ."pitulo 2 de nuestra teorÍa_,.enriqueciéndolo-con -lademádula la masa información provista por lor ;;;Ír"ñ;;";-edios. De tal manera, ese capÍtulo presenta.un conju"ir'a" concrusiones reiteraré aquÍ. por cierto,- u"rils-""Corr.lrrsiones, gue no foi¡nales serÍan casi innecesarias ;$" libro de ;;; tratamienro del concepto a" ffio" et "; "-u-ori" r,iiori.";nrlJll "; n"., en eI capÍtulo 5 exclui" razones más 4su poderosas parala adopción de un .u"ri._o vvus " "1"-J"-iár p*r*i.r.v En efecto. i;t"ñ;rrancia de la memoria "1ollu,"a; histórica e' eÍ proceso de toma dá decisiones de ,rru gr"r, potencia frente a un paÍs ¿"p""ai""te, estratégico para sus lntere.á.-rit"l"s, vulnerabt"-| po.o y no obstante ra sabidurÍa esencial. d" ;;i¿;;"Lr'.o"rrontaciones que no están vinculadas a los i"te.áse. J,I'nr" éstas carezcan de costos_i"_"airto. (ya que es imperativo impedir la acumulación a" -"iloria histórica negativa que genere riesgos de costos "".eventuales ), existe un motiuo aún mds importante para euitar l"t-lo"rrontaciones en asuntos que no son uitarel poro toi tilirrírt nacionales

ñr;;.;ü;;i"d

materia_ 279

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les. Este motivo fue mencionado en el capÍtulo 2 y correspmde reiterarlo en estas "Conclusiones".

como vimos en el capítulo 5, la memoriaihistórica ¡r¡r departamento de Estado estuvo (y aún esto práá¿" ¿" documentol que describen a ra Árgentina "óá" L p"¡ impredecible, como un desestabilizaáor regional pot"o"irl y como un Estado con una tendencia a la cónfroniación. E¡ una memoria que nos habla de peligros, de irredentismos, dc belicismos, de guerras p_osibleJ, y támbién d" *erroiobias, dc riesgos económicos producidos no sóio por la inestabilidad interna sino asimismo por un nacionalismo económicoque sc activa de tanto en tanto y puede dar lugar a inconvertibilidades e incluso, a e*piopiaciones. Es casi innecesario decir, por obvio, gue ese tipo de percepción es absolutamente contraproducente para atraer inversio¡es y para bajar el Índice de iiesgo-pais qoe, como se po,la labe-, influye incluso en la tasa de interé-s qL* deuda externa- Este factor es mucho más importanie "u'p"ia que el riesgo de sanciones eventuales generado poi confrontaciones innecesarias que no tienen costos inmediato s. siempre hay un costo inmediato (aunque no mensurable) para las percepciones nega,tivas generadas por las confrontaciá,'es, y este costo está dado por el efecto de tales percepciones sobrá el ánimo de los inversores y de los banquéros. Áo^qo" el (ya desactivado) proyecto cóndor II nunca t aya irrpii*Jo ,""ciones del Estado norteamericano, ni direcias ni indirectas, ni públicas ni encubiertas, y aunque la memori. hi.to.i.. geaerada por ese episodi-o no tengá ningún efecto nesati"o sobre decisiones futuras del gobieino deios pstaaásúiido", el cóndor II ya nos hizo un daño grave debido a la ge"eiacion de percepciones negativas que contribuyeron ?tiivu"ta, inversores, a malquistar la voruntad de ágentes" finaícieros y a incrementar la tasa de riesgo-país. No es ,.rr, .u.rrrlidad que, durante un par de años duiante er gobierno de ÁIfánsirr, la tasa de riesgo-país de la Argentina háya ,id;;;; Járada que la-de Perú, un país que sufría y roir" ur"áio áá ..r" guerrilla que ocupa alrededor dei diez por "t cientol" ,,, territorio. una Argentina que en l g7g c"si l" hizo la gú"rru a Chile, que en 1982 le hizola guerra a Gran n.etana]y que ya bajo-la democracia desariollaba un misil .o, éÍ qou eventualmente podrÍa bombardear las Malvinas desde el continente, no podía presentar un perfil seguro o atractivo para los banqueros y los inverso.ej. 280

Realismo del centro aerrr. .Á

pertrerto

En éste sentido, bueno e¡: tratada brevemente en la 'Iú sobre la necesidad de desarollr esto es, la misma tazótde serdcr

galaxias" puede ser un proyectoq en la estrategia "realista' de ¡ Cóndor II es la antítesis del ln vulnerable como la Argentina- I pa,ra un pals eomo lo Argcntit

otraer inaersionet ! a fuí$A bonco* gt eon loc orgonitmu fu Dsta es lo eseneio del rca,lbn s

ubraya la d.ifereneia ese¡cid a

y el reolismo de la periferia-Bt't teóricos como Hans Morgenther siempre mal leídos y sus tcorl¡ generando un costo tremendo ¡n mente porque nunca se percibióhr del centro y el realismo de la ¡r extrapolar a la Argentina n*c del poder que se basaban en cl I poder (producto en parte de h iill el capÍtulo 4) . La conseflrercia lil

polÍticas de poder sia podcr resultar autodestruetivas-

La cuestión morol ¡ el

qr

ida

Estas políticas ar¡todestrcüi ingentes costos para una poblaciúr cida, y este hecho nos aproxinr importante subrayar en estas'C¡ en el capítulo 1, lat polítícu gr población eon ínmoru'lcr.. Pcttt rable, empobreeido y ¡toc,o affi aitoles de lo,s potenciac err,txlil

terior moral et a,qtclla qu ,a

eostos eoentuales,

¡asiria¡ &¡

de la Realisrno .; del centro uersus realismo pertrerta En éste sentido, bueno es regresar a la problemática tratada brevemente en la "Introduccién" a este estudio, sobre la necesidad de desarrollar un reolismo periférieo,

esto es, la misma razón de ser de este libro. La "guerra de las galaxias" puede ser un proyecto que se encuadre claramente en la estrategia "realista" de una superpotencia, pero el Cóndor II es la antítesis del "realismo" para un país tan vulnerable como la Argentina. ül único reoliemo poeible pcr,ro un paíe eotno lo Argentino es oquel que nos ayudo o otraer inversioneE y o faeilitar loe tratotiuos con loe boneos y eon los organisrnos finoncieros internoeionoles. Eeta es la eeencia del realismo periférico. Eete eoncepto subrayalo diferencia esencial entre el reoliamo del centro y el realietno d,e la periferio. En Ia Argentina, por lo menos, teóricos como Hans Morgenthau y Kenneth Waltz han sido siempre mal leídos y sus teorÍas han sido mal aplicadas, generando un costo tremendo para los argentinos, precisamente porque nunca se percibió la diferencia entre el realismo del centro y el realismo d.e la periferia, y porque se quiso extrapolar a la Argentina unas conclusiones sobre la política del poder que se basaban en el presupuesto de que habÍa poder (producto en parte de la cultura política estudiada en el capítulo 4). La consecuencia lamentable es que se aplicaron polÍticas de poder sin poder que inevitablemente debían resultar autodestructivas.

La cuestión moral y el idealismo Estas polÍticas autodestructivas, a su vez, generaron ingentes costos para una población ya gravemente empobrecida, y este hecho nos aproxima a otro concepto que es importante subrayar en estas "Conclusiones". Como se dijo en el capítulo 1, las políticas que generan costos para lo población son inmorales. Paro un poís periférico, aulne' roble, empobrecid.o y poco estrotégieo paro loe interesee aitoles d.e las potencias centrales, lo únieo politico et' terior moral es aquello que red,uce eostos y riesgos d.e eostos eventuoles, marimiza beneficios 1t, por sobre tod.o, 287

,il

atrae inaereionee ybajalas taeoe d.e riesgo-pais. Toda otra opción polÍtica indirectamente genera ham-bréy cuesta vidas. Esta conclusión no deja de ser paradójica, por cúanto significa que el realismo periférico que aquÍ se propone es la única aiternativa tnorq.l para un país de las carácterísticas de la Argentina. Y esto a su vez significa que, erl. la periferia, orealisrno'no estti contrapueeto a «ideolismo\ sino quc por el eontrario, el tLnieo "id.eolism,o, poeible es el realiemo periférieo que aquí proponernos. Sólo este modelo de política exterior ubica el bienestar de puebros empobrecidos e incluso hambrientos por sobre la vanidad de ras elites que claman por políticas más "dignas", contaminadas por- la falacia antropomórfica. Esta reflexión nos lleva a recordar un tema extensa_ mente tratado en el capÍtulo 2, y éste es que en la Argentina (y en muchos otros paÍses del rercer naundo) tambiln se ha hecho una mala lectura de los teóricos "idealistas,,, I eüe esta mala lectura ha conducido a una búsqueda de "margenes de maniobra" que ha generado confrontaciones polÍtiCas innecesa-rias y costosas para nuestro pueblo. Al iguil que la política de poder sin poder del falso "iealismo", eltas polÍticas representan la antÍtesis del verdadero idealismo. eue algunas de esas confrontaciones se hayan llevado a cabo en el nombre_ de principios altruistas y universales nada significa cuando su consecuencia es que las percepciones ,egátivas generadas en torno de la Argentina en los centros de

poder alejan inversiones que agudizan la pobreza e incrementan la mortalidad infantil en el chaco. La urgencia

por desarrollar un realismo válido para países que so'n a la vez periféricos y relativamente irrelevanies pará los intereses-vitales de las potencias centrales está agudízada por la mala lectura que, al menos en la Argentiná, se ha Lecho tanto de los teóricos "realistas" como de los "idealistas,, con las consiguientes consecuencias autodestructivas y empobrecedoras.

La autonomía

d.e:l realismo periférico los modelos de política econótnica

frente a

Po-r otra parte, aunque en la Argentina Ia adopción de una política exterior de realismo periférico ha venido acompañada de una política económica aperturista, desregulatoria 282

y de privatizaciones de Las cqr este país se llama 'liberalT, cr realismo periférico es compalit polÍtica econórnica, ya sea ded incluso marxista. De hecho, tanto laAlem^¡dr económicamente "Iiberal', oorD mismo perÍodo, adoptaron conÉ pueden encuadrarse en el

reeli¡

asiático hay varios casos de r polÍtica económica que van de L res basadas en un realismo dc l ilustrar el hecho de que, aunqut

perfectamente compatible con d por ello es incompatible con el ¡ Además, en la post-Guerr¡ algún gobierno marxista a@l exterior, ya que, desaparecida l mundial entre la Unión Soviélic pocos gobiernos marxistas quctt los aliados naturales de uno &l FrÍa, lo que signiñca que tcóriq cho, adoptar el tipo de potilb confrontaciones en lo político r periférico. No es cierto, pucrr t Argentina algunos crÍticoc dc lr realismo periférico deba nacmi liberalismo econémico, auoquc É ha presentado en este paie

El síndrome de irrelcow raeionalidod

Finalmente, es i.mportrúe r siones" 1o que ia se ha dich. reali smo p eriférico desarrollú r para paÍses que, adenás de prri irrelevantes para los inters rl cias. Esta ca¡acterÍstica eú riores de un país como laArggti¡ deben afectar el dise¡o dc str cdr en forma directa si ü.he ert¡ú exitosa.

y de privatizaciones,de las empresas del Estado (lo que este paÍs se llama "Iiberar"), es- pertinente señaiar que en realismo periférico e" .o--pátible con cuarquier-*oduto el polÍtica económica, ya sea de cuno "hb";;l;;i;;1;üi]rirt"a" - -- ' r-vvvYv^v¡ o incluso marxista. Dehecho, tanto la Aremania Federar de la Guerra FrÍa, económicamente "liberar", como er Japón prot"..io"iJt" ¿"t mismo perÍodo, adoptaron con éxito pátitióu* u*iliioi", qo" pueden encuadrarse en el rearismo periféricr. il;i;deste asiático hay varios casos de modelor proi"".io"i"L" ¿" política económica que van de la mano aá pouti"". res basadas en un rearismo de ra perir".iá, io q"" "*t"rioui"r," ilustrar el hecho de que,-aunque esie género de rearisrro " es perfectamente compatible con er liberáhsmo por ello es incompatible con el proteccionismo. ".""0-i.o, "o Además, en la post-Guerra FrÍa es incluso posible que 'algún gobierno adopte géne"o este potiti." á"exterior, ya que, 'nalxista d_esaparecida la compe[encia por el poder mundial entre la unión soviérica y ro; E;;;;or'ú"üoi., ro. pocos gobiernos marxistas que sobreviven han-á"i"áo á" los aliados natura-les de unó de los áos bandos """ de ra Guerra FrÍa, lo que significa que teóricamente podria;-;i;o""_ cho, adoptar el tipo_ de porÍtica a" úi¡r-"iíer de confrontaciones en ro politico aconsejado "*ierior po, Éi i""rir*o periférico. No es ciertó, pues, qoe (."o-o ,rrti"""" ln la Argentina algunos críticos de ia ,rr"ra polÍtica exterior) el r.ealismo periférico deba neeesariamente estar casado con er liberalismo económico, aunque ert" Lr h il;;;ui-ü" ," ha presentado en este país.

El síndrotne de irueleaancia-d.e-loraeionalidad Finalmente, es rmportante importante reiterar en estas "conclu_ .ll.lrurenúe, siones" ¡v lo .1u., que ya se rra ña olcno J.l §u dicho numerosas vgce§: veces: que or¡e el realismo periférico desarrolado en rib.o es un rearismo para paÍses que, además de periféricos, "rt" son relativamente irrele¡¡antes para los inreresei vitales dá i", g;;;álJior""cias. Esta caracterÍstica estructural de las ,Er""i"""r';;;;riores de un país como ra-Argentina tiene consecuen"i". q,.* deben afectar el diseño si. estrategia a" potrti.r-**tl.io, {e en forma directa si dicha estrategia" ha dá ,".io""r y exitosa.

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283

iiii*

Lo dicho resulta claro cuando recordamos que nuestros estudios sobre las relaciones entre I" Aü;;;i;;ios Estados unido-s no se limitan al caso de"ta décaáaáe rg¿0 -que con que ilustramos la probremática de los .orio, |ara Ia Argentina de una polÍtiia exterior arrogante- demuestran guef e-n rnayor o menor medida, Ia política norteamericana Ia Argentina con frecuencia ¿" ár"-u* .o"tru\l.i.r dicciones que terminan siendo no "aot""" solo-á;ñ;;;;;" gentina sino también contraproducentes para los l" arobjetivos profesados por los Estadós unidos r""ii"1 Jste pais. Esto se ve claramente, una vez más, durante Ia slgunaa mitad de la década de 1g?0, cuando en tiempos de la dicta¿ura de videla en la Argentina y de la adminis-trá.i,0" c"*", u" los Estados Unidos, en- plena campaña d"i D;;;;;a-Jerrto de Estado contra las violáciones de ¿"ru.trnu h-;-"".; en er paÍs sudamericano, puesta en práctica con rig"in."ti"", -Turo"o sanciones p olÍticas y militares, e1 Departa*""ií l"i Ilevaba a cabo una porÍtica dó promoción económica de la Argentina que fortalecÍa ar régimen violador de los áerechos humanos.I De esta mane-ra,lo"s beneficia"io" ¿"r t1 "ro"oJi"o, vez más, t" ,", q"" q"i"r", po, 1Í-{lT^"1 1p.ovab.a":.uiu drversos motivos (polÍticos, familiares, " proiesionales o-de otro orden) estaban cerca de ros "desaparócidos" tenian cada vez mejores razones no sólo para ,epiodiar al .eji-e, si"o también para convencer a sus entoríos a" l, i.si;i-iáua a" ese repudio. El resurtado fue una sociedad .ia"l", dividida, p-ero este resultado no fue t" .o"r".""".r" á" -a, orru voluntad de dividir de pqrre del gobier;; á; h, bituao, unidos, sino de la farta de coordiñación entre er Departamento de Estado y et Departamenro d"l T";o;;, qr u Y' vli¡L die i one s d e i r re I e u anc i a - i,e - la - r acional i ¿"á: -' "o"En- contraposicién, la polÍtica norteamericana . hacia paÍses de gran relevancia para sus intereses vitales parece estar mucho mejor coordinada. El conflicto ¡"roáeti.o siempre e¡!á prese¡t"^un yna__org_anización tan cámpleja como- el gobierno de los Estados unidos, pero aparentemente tiende a ser de menor intensidad que el aá'".""iioüao y tormentoso conflicto que con frecuencia ," g"rr"r" úuio .or,dicion es de irrelevaniia- de-la-ra ciorraÍiá;;.1;;; ", erÍ. importante producir estudios comparatiur" prrá-aclara, este punto con mayor precisión, baita con leer lo" urio¿io" que sÍ se han efectuado sobre la polÍtica frente a escenarios tares como las'"I"..iorrls "ortl"-uii"ur," itrir"""" ¿" 284

1 948 §uzgadas de ertrema ¡itd hington debido a la posililillrl munista en Europa occidcotallg dios sobre la intervenció¡ dc h

elecciones de 1946,

parapcrcih

grado de control central y rli hacia un paÍs percibido Gm m vitales de los Estados Unidüd,d mucho más arbitrario y frcrL cuando se trata de adoptaruD¡¡l se asigna una baja prioridad cd Naturalmente las diferci pro ceso decisorio norteamericu tar una política hacia un Estrl para sus intereses oitoles, fu cuando se trata de tomar Ecdil relativamente irrelevanta pan I tantes ni permanentes, si¡o+-nl puede variar enormemate en fu individuales. Pero las tcnde'rcil cas en

es

ta etapa de l¿

e

ooltcidri.*

de las relaciones interzzacior¡¿lb,

ficativas. Bajo conücioncr ü¡

nalidad, la hipotética tendcucir¡

burocrátio y r hacia el Estado relativaudl funcionarios secundarim qs, controlados por la Casa BlmGl dinación, ,n ssnfligf,s bgoG6¡ control mucho más ce¡tano I respecto de las aeciones dD fr que, no obstante, son de Er¡,r

1. Más conflicto

decisiones hacia Estados

nl¡r

contraüceión (frentc ¡'l pecto de los Estados percihñrh 3. Mayor mezquindad (frcnt¿ r generosidad hacia Estados dGt 2. Mayor

o econórnica, cuando la.s

4.

cirEn

Mayor prerlisposicién a aflilr conflictos puntuales (por eicq¡l ros) sin un cálculo previn dcc una rrayor cautela y rD¡ r{t

1948 (juzgadas de extrema significación estratégica en Washington debido a la posibilidad de un triunfo électoral comunista en Europa occidental) y compararlos con los estudios sobre Ia intervención de Braden en Ia Argentina en las elecciones de 1 946, para percibir una diferencia sideral en el grado de control central y racionalidad de Ias decisiones hacia un país percibido como relevante para los intereses vitales de los Estados Unidos, frente al proceso decisorio mucho más arbitrario y frecuentemente contradictorio cuando se trata de adoptar una polÍtica hacia un país al que se asigna una baja prioridad estratégica y económica.z Naturalmente las diferencias que se registran en el proceso decisorio norteamericano cuando se trata de adoptar una política hacia un Estado percibido como relevante para sus intereses uitales, frente a ese proceso decisorio cuando se trata de tomar medidas hacia un Estado que es relativamente irrelevante para esos intereses, no sorlcons-

tantes ni permanentes, sino tan sólo tendencias cuya vigencia puede variar enormemente en función de coyunturas y éstilos individuales. Pero las tendencías, aunque todauía ñipotéticas en esta etapd de la euolueión de esta rama del conocimiento de las relaciones internacionales, parecen por cierto signi-

ficativas. Bajo condiciones de irrelevan-cia-de-la-racionalidad, la hipotética tendencia perfilada es a:

Más conflicto burocrático y mayor control de la política hacia el Estado relativamente irrelevante de párte de funcionarios secundarios que, no obstante, están menos c_ontrolados por la Casa Blanca (frente a una mayor coordinación, un conflieto burocrático más refrenado y un control mucho más cercano de parte del poder central respecto de las acciones de funcionarios especializados que, no obstante, son de mayor nivel, cuando de tomar decisiones hacia Estados más relevantes se trata).a 2. Mayor contradicción (frente a una mayor coherencia respecto de los Estados percibidos como relevantes). 3. Mayor mezquindad (frente a una medida y catrculada generosidad hacia Estados de significación estratégica y/ o económica, cuando las circunstancias lo aconsejan). 4. Mayor predisposición a aplicar sanciones en el caso de conflictos puntuales (por ejemplo, comerciales o financieros) sin un cálculo previo de costos y beneficios (frente a una mayor cautela y una mayor predisposición a la ne_ 1.

285

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gociación con concesiones mutuas en los casos en que tanto el costo de errar en la decisión como el costo áel

conflicto se perciben como mayores). 5. Frente a conflictos puntuales (por ejemplo,la cuestión de Ia venta de trigo subsidiado norteamericano al Brasil, en detrimento del comercio argentino y en violación de las mismas reglas de juego propuestas por los Estados Unidos para el comercio internacional), menor preocupación por una escalada potencial del conflicto que áfecte ia relación polÍtica (frente a una mucha mayor cáutela y cuidado por circunscribir los lÍmites del conflicto, evitando que afecte la relación política, en los casos percibidos co-o relevantes). Esta tendencia está álimentada por la ya mencionada mayor independencia de personajós menores y entes burocráticos respecto del poder cential: esta menór coordinación es la causa, por ejemplo, de que la burocracia comercial sea menos sensible a los objetivos de la burocracia política. 6. Finalmente, frente a un conflicto polÍtico que afecta la relación bilateral en forma global (á veces disparado por la escalada de un conflicto puntual), ," gei"ra la ya mencionada mayor predisposición a sanciona, sin un cálculo previo de costos y beneficios. Esto contrasta con los grandes esfuerzos desplegados para evitar esta situación en el caso de Estados percibidos como relevantes para sus intereses vitales. En tales casos, si la escalada contin-úa y el conflicto polÍtico global se produce a pesar de los_ esfuerzos por evitarlo, el otro actoi pasa al sia¿¿s de "adversario", no obstante lo cual la posibilidad de represalias modera la predisposición a laianción, cosa que no ocurre con Estados percibidos como poco significátivos para sus intereses vitales.

Por consiguiente, los paÍses que, como la Argentina, caen en un sÍndrome de irrelevancia-de-la-racionalidad en el proceso decisorio de Ia gran potencia de predominio natural en su región del mundo, viven en el peor de los mundos posibles. Tienen pocas posibilidades de obtener concesiones significativas cuando se adaptan a los objetivos porÍticos de Ia gran potencia. La gran potencia tendeiá a ser?ingrata" y a demostrar poco interés por su alineamiento: nJ estará dispuesta a sacrificar casi nada para asegurarlo, porque ese alineamiento vale poco. Pero si como conJecuenciá de esto er 286

Estado periférico y rulnerabl gran potencia dovninant€, eüa den recaer sobre el débil m central poco le importarán lu r sean contraproducentes part I darios intereses en ese paí& §1 continúa, los costos aument¡¡ cios, a no ser que se contabilioc enaltecidos por la falacia ¡l demostró el caso de la Argentirr durante la década del '4O,Ie cm es casi siempre la catrístrofe ¡ mayor meüda aún- pare -en que son las principales YÍctin. contraste, para la graa potc consiguiente, casi todo el peo t sobre el país mds uulnerable, dd todo el rcsto de una ¡nala rcluih, Frente a este panorrÍr, fl la situación arriba descripta ct poder; que esa falta de podercl dialmente, del subdesorrollo a del subdesarrollo no * gubsür polltica de la política eztcrix,q táculos políticos internaciond:

mico; y que los desafioe políticr pueden hacer mucho daño, a |r tnente temibles, uiniendo dc ul-¡ paro que puedan seruir dc anea reiterativo, pues, se debe suh¡ superar esta sitación de subordit voluntad de "entrega' ei¡o por E más allá de toda volu¡t¿d) es l¡ obj etivo que ositivament* d -penergías miento de las intcntas de política exterior, aunque (cor puede ser irreparablemente doi rior arrogante que sobreestio¡ I significa aconsejar una renunci sino por el contrario, abogar pc I de confrontociones políticts qurc nacional moterial sin que intal esas negociaciones.

Estado periférico y vulnerabre se rebela y enfrenta a e'a gran potencia dominante, entonces ú" ;;.i;"i^ür" pru_ den recaer sob¡e el dobii ;;;;;r;;;;#;,;""1u Errudo central poco le importarán las corrsecuencia§, aunque éstas sean contraproducentes para sus^propios pero muy secundarios inrereses en ese páis. si, , d;;;;;";ü;idesafÍo continúa, ros costos aumentan sin contrapartida de beneficios' a no ser que-se contab,ic", to, beneñcios emocionares enaltecidos Dor la -falacia ;;t-.óo*órfica. como bien lo demosrró er áso. ¿" ú ÁiáJ"ü"" ii"r,t" a durante la década del ,a0lü;;;;;;"""cia ros Esrados unidos de esras escaladas es casi siempre la catástrofe para p"i, _i'J?üliur"Uf" y mayor medida -en 3úrr_ para los"lmes pobre, d"-"i" par., que son las principales vÍc[im"rá" contraste, para Ia gr3n potencia noesas consecuencias. En ha pasado nada. por consiguiente, casi todo el'peso ái uno buena relación recae sobre el país mds oulnero,tii,-árliáo prr"rromente a que casi todo el costo de una mara ,r¡;;ió;-;;*e tumbün sobre eiepaís. Frente a este pa_norama sohbrío, d"b;;;;Jr-üu" qr" la situación arribá ¿"r.riplu áIilg"o""ada por la farta de poder; que esa falta de pri"i ;;;"u consecuencia, primor_ diatmente, del subd,*"iioili iioli*iro; que los probtemas del subdesarrollo no se r"¡s"rr""¿1 -"ái""t. lá'isliateg ra polttica de ra porrtic.a exter¡ái j-q"I'.olo puede remover obstáculos polfticos internacionares para el desarrolro económico; y que los desafÍos polÍticos i", g".rrdes potencias nos pueden hacer mucho dáño, ;i;1", " q"" no son suficiente_ tnente temibles, uiniendo.de un pari coino raArgi"llii, como para que puedan seruir de amenaz" r", reiterativo, pues,.se debe a"¡rrv"" rrr"tiii.f;i;".s;h" quc Ia única forma de superar esta sitación subordináción (generada no por una voluntad de "entrega,'ierirro po. iii'rulnrrabilid,ad,quL este más atlá de roda vóluntadf u' ü á"1-á";;;;;iñ;o'lr?tr.o, objetivo qus d;p'J"a" más der desenvolvi-positiva-;;;; miento de las energÍas tnternai-q:ie d" ;ñ;;;-;iJut"si" de polÍtica exterior, aunque (.o-o y, ocurriera en el pasado) irreparaLleménre ¿;;"ñ por una potírica *:d::"1 exrenor arrogante que sobreestima el pode, ,ro significa aconseiar una renuncia áe "rg;";i;Hrto interáseu ;át"iüt*r, sino por el contrário, gpog"ip;;l;;;rp.ión de wtbajo niuet de confrontaciones pout¡íai.í"" pr"-lta defender el interés nacional material iin que i"iáíi"ru" r".toi",

esas negociaciones.

;;fti;;" ", 287

I

ir¡-

J

. Plto_ no significa suponer que estaremog por toda la eternidad en la órbita norteamelicana, sino tan sóIo comprender que -para un paÍs como la Argentina la fórmula sugerida arriba es la única (y trabajosa)tanera de desafiar h-egemonías en el largo plaio, suponiendo que esta astucia elemental en mate_ria de política Lxterior ,á.g" acompañada de éxitos en el desarrollo interno. Japóñ y Alemania Federal no se "entregaron" a los Estados uniaos durante Ia posguerra. Por el contrario, el bajo perfil de la dimensión polÍtica-de su polÍtica exterior les áespejó el camino para un desarrollo económico que eventualmente constituiría un desafío a la hegemonía norteamericana. si nuestra vocación es desafiar hegemonías, debemos saber que (partiendo de una dotación mínima de recursos naturáles que no está ausente en nuestro caso) las hegemonÍas sólo ie desafían exitosamente con prudencia, trabajo y talento. trata, pues, es dá co-pr"rrder que la - De lo quedese interferencia factores políticos en las négociaciorrt. .omerciales o frnancieras internacionales de ui paÍs como la Argentina es casi siempre contraproducente pár* ,o* i.rt"_ reses por el simple motivo de que carece del póder necesario para privar a Ia potencia dominante de náda que le sea verdaderamente importante: los costos de un conilicto político con un país como la Argentina son, para los Estádos Unidos, muy bajos, especialmente después del fin de la Guerra FrÍa. Más vale, pues, acotar el cánflicto al plano de lo material y no introducir variables poríticas a la discusión: la introducción de uariables políticas a una d,tscusión comercial o financiera con los Estad,os unidos au,mentd, en uez de disminuir, la uulnerabilidad d,e un país como la'krgen_ tina,precisamente porque es muy poco ló que, polÍticamente, un país como éste puede quitar a los Estádoi unldos, dada su irrelevancia relativa para los intereses vitales de Ia potencia dominante. Lejos del planteo lúdico de las "relaciones carnales"a, el dilema enfientado por un paÍs como el

nuestro ensusrelaciones conlos Estadosunidos serésume en una frase borgiana: "No nos une el amor, sino el espanto...',.

Lo que el realismo periférico no

es

No obstante estas palabras de aparente

escepticismo, justo es reconocer que las excelentés relaciones con los 288

Estados Unidos desarrollader ¡ generado, hacia principioo dc

las que cabría esperar de m costos de las confrontacio¡cr anteriormente afectaroa ¡ I¡

Los promisorios logros, quc iü de inversiones, una signiñcüir ciones de la Argentina con d l tantes hacia la apertura de a dicionalmente cerrados a [¡ Al óptima con el Fondo Monetari¡ un rápido ingreso al Plan Bredl

externa argentina, constitu¡rca ra ampliamente lo esperable ü El realismo periférico n daños, esto es, evitar los costú que no están vinculadas a los i¡ Como se señaló reiterad¡rnent ción de beneñcios autornática. beneficios superiores a los cq circungtareias internacioa ¡ lc¡ rumbo de su polÍtica erterior:

mejor, y éste eB uno de los poor sobre el "nuevo orden i.ntern-i respecto de la polÍtica exterir¡ siempre serán tan siguiñcatiu embargo, y ese hecho no obrerú ría esencial de una polÍtica erüa del realismo periféñco" El realismo periférico no ct do común. Es disminución de cu receto poeítioa, cino tna fh hoy que hacer. Y es por lo ta¡to necesario recordar que una ruj lítica de confrontaciones in¡cr daño tremendo a un paÍs coms l.l muy modesto lo que la mejor puede positivamente aporrar-' I cesario) apuntalamiento de rmd te sólo puede venir de adentroNaturalmente que en En ct (cuya política exterior estaba ¡ cróniea de confrontaciones) eú¡

i

Estados unidos_desarrorlada-s por^e^l gobierno de Menem han generado, hacia principios a"-ü gz,-il; .;;;;;;;;sas que las que cabría e"p^erai de eliminaáiOn de los costos de ras confrontaciones "rra polrticás-l;;;;;ias "i-_nle que anreri ormenre afecra ron a t" prliti Ll!".tio r. promisorios Los logro", qo" irir-"i"" un tratado de garantÍa de inversione§, uná significativaintensificación deras relaciones de la Argentiná .or, Eximbank, progresos impor_ tantes hacia la apert-ur" a" *"r."dos "i norteamericanos tradicionalmente ceirador A;;;ntina v una reración casi óptima con eI Fondo .

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i;;;;;;"í";i :::: unrápidor"g.":o;iiü;-l;;;;;':?:"1fi lhf t:Hf"X-j: externa argentina, constituy"rr rrrru ."fi g"rr.;;;;" upera ampliamente lo esperabte ¿eÍiearrsmo periférico. El realismo periférico ." f-pone tan sólo controrar daños, Monetario

s

esto es, áu'.orrfrontaciones poríticas "uitarlor a.ost* que no están vineuladas ros intereses materiares der paÍs. Como se señaló reiteradamá1", á"t, no supone la generación

de'beneficios automáticor. Lá-ergentina ha eoüchado beneficios superiores ,"; quizá debido a Ias circunstancias internacionarelln-qr" " "*;bles, efectuó er cambio de rumbo de su porÍtica e*terioir ü oportunidad pudo ser no mejor, v éste es uno deros poco..""íiárr-"" nüi""¿Ixcusión so bre el "nuevo o,..d:" i"t"'""á.io" ; .iirli ñ. oo de la polÍtica exterio¡ argentina. "i ".i no Los :.":t"_._T beneficios srempre serán tan significativos-como en presente, el sin embargo, y ese hechoio

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de

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;:1:::}'.'i'"';Hr?L'#t'""*tá'io'b;il;;;rlIp?ii,.ipio. El realismo oeriférico no es más que prudencia disñinucil;,i;;hTrnnecesarios. Noyetsentiura reeeta positivo. eino una retpeeto fórmulo d.e que lo hoy que haeer.Í po. fo tá"tá-.oit¡91 de daños. poiqoe no es necesario recordar""que una mala p"lfti;;;;iior',iriu lÍtica de confrontu.io"* i""J.Jrá.iur, puede ,ohacerle un daño tremendo a ua país com.o üArg"rrtina, mientras que es muv modesro ro que ra mejor d;ir; ;;IitT.r".'áii"Iioru, puede positivamente aportur."prt"'uporte se limita al (neces ario ) ap untaramienro de un a"*"r.ário -*' ;;;p#;i á-urrte sólo puede venir de adeniiá. Naturalmente que en un caso como el de la Argentina (cuya política exterío¡ ;;J;;i"grda por una sobredosis crónica de confrontaciones) de lo que no hay ""t'"-;f?*ula do común. Es

289

que hacer'genera la necesidad de eliminar muchas facetas patológicas de la política exterior y de la tradición diplomática, como las mencionadas en el capÍtulo 1. Gran parte de la reforma revolucionaria a que fue sometida la polÍtica exterior durante los primeros dos años y medio del gobierno de Menem consiste en la toma de importantes y a veces muy difÍciles decisiones para eliminar costosas e improductivas confrontaciones polÍticas con las grandes potencias: en el Atlántico sur, en el ámbito misilÍstico y nuclear, en los foros multilaterales, etc. También continuó con la tarea, ya comenzada por Alfonsín, de eli¡ninar las "hipótesis de conflicto" con los países vecinos, principalmente a través de la 'solución de los problemas de límites que aún sobrevivían en nuestra frontera con Chile. Una vez resueltas estas importantes cuestiones que se definen por lo negativo en tanüo implican la solución de problemas y la eliminacitin de confrontaciones innecesarias, naturalmente que hubo que adoptar una polÍtica positiua, en el sentido de tomar la iniciativa para tratar de generar hechos nuevos y positivos para los intereses nacionales. Pero para esto no hay receta ni fórmula, en tanto dependerá de circunstancias cambiantes, y es por ello que este libro termina aquÍ, sin intentar dar solución al problema de lo que una política exterior basada en el realismo periférico "debe hacer" una vez que se han p-uesto en práctica todas las decisiones necesarias para eliminar "lo que no hay que hacer". Sin embargo, a modo de simple ilustración de las medidas "positivas" que, fieles al espíritu del realismo periférico, pueden complementar la eliminación de las dimensiones patológicas de la polÍtica exterior, me permitiré enumerar los tratados de promoción y protección de inversiones que el gobierno argentino ha firmado desde la asunción de Mónem a la presidencia: con Italia (22 de mayo de 1g90), con la Unión Belgo-Luxemburguesa (28 de junio de 1gg0), con el Reino Unido (11 de diciembre de 1gg0), con Alemania (g de abril de 1991), con Suiza (12 de abril de 1gg1), con Francia (3 de julio de 1991), con Polonia (31 de julio de 1gg1), con Chile (2 de agosto de 1991), con España (B de octubre de 1991), con Canadá (5 de noviembre de 1991) y con los Estados Unidos (14 de noviembre de 19gl ). Estos tratados, que apuntan a crear confianza y urra percepción de seguridad jurídica y económica en los inversores, incluyen una cláusula de la nación más favorecida, una garantía contra la 290

expropiación, una cláusr¡la d catástrofes, una cláusuls de lil dividendos y, lo que es rnár i solución de controuersias Euc i) pleito al arbitraje intcrnacint tos tratados, el artículo ?s dc l¡ la ley permanetrte de presupt Ejecutivo para someter'event¡ nas extranjeras a jueces de ú arbitrales (...) o la Corte I¡tc Haya". Es decir que se all¡rrr inversor todas las seguridadce marco de riesgo capitalista, dr para la Argentina en cuanto nacionalista de exigir la jurisdr para dirimir controversias sul tino. Esto es realismo periféricr vo, superando "lo que no hay r tereno de "lo que debe haccr: gración con Brasi-l son otroe { esto no hay receta". Adsrnár, G por una sobredosis crónica dc gentina, lo urgente y Io rrrás r frontaciones tradicionales co¡ I eran una suerte de adicción ir demás viene por añadiduraRealismo periférico es Ia a Simplemente, es saber que cari no ser que tengamos el rnel ti¡ so, en cuyo caso ya nada depeu moverán el piso debajo de nucr

NOTAS

I C. Escudé, 'Argentina: I Erporting Dentocrac!: The AnilcdSü F. Lowenthal (comp.), Johns lIopLi 1

991.

'Yéase, por ejemplo, E- 5 United States and the Italian elcctir invierno 1983-

I

expropiación, una cláusula de igualdad ante conflictos o c_atástrofes, una cláusula de libre transferencia de capital y dividendos y, lo que es más importante, una cldusila ¿, solución de controuersias que incluye er derecho d,e lleuar un pleito al arbitraje internacional. iomo complemento de estos tratados, el artículo ?s de la ley 20.54g (modificatoria de la ley permanente de presupuesto'r.L.672) faculta al poder Ejecutivo para someter "eventuales controversias con personas extranjeras a jueces de otras jurisdicciones, tribunales arbitrales (...) o la corte Internácional de Justicia de La Haya". Es decir que se allana el camino para brindar al inversor todas las seguridades jurídicas imáginables en un marco de riesgo capitalista, de una manera ievolucionaria para la- Argentina en cuanto se rompe con la tradición nacionalista de exigir la jurisdicción de una corte argentina para dirimir controversias suscitadas en el territorio"argentino. Esto es realismo periférico llevado ar plano de ro positivo, superando "lo que no hay que hacer" para entrar en el terreno de "lo que debe hacerse". El urncosuR y la integración con Brasil son_otros ejemplos. pero como ái¡", p"ra esto no hay recetas. Además, en el caso de un país areciaao por una sobredosis crónica de confrontaciones como la Argentina, lo urgente y lo más difícil es eliminar unas confrontaciones tradicionales con las grandes potencias, que ya eran una suerte de adicción incorporada a la cultuia. Lo dem¡ís viene por añadidura. BealismoperiféricoeslaantÍtesisderealismomágico. Simplemente, es saber que casi todo depende de rrorát"o", ser que tengamos el mal tino de pelearnos con el podero-" ''o Bo, en cuyo, caso yanada_dependerá de nosotros, porque nos Eoverán el piso debajo de nuestros pies.

NOTA§}

t C. Escudé, "Argentina: the eosts of contradietion,, en The-United Stiiis ind. LotinÁ-"";"", eü".fr.!.rytias lclryrocy: lt-J-orenthal (comp.), 1991-

Johns Hopkins University press, Éaltimore,

t Yéase, por ej_em-plo, E. Miller, "Taking off the gloves: the unitcd- states and the Itarlan elecrions otwaa"io;pto^.oí;'i i;-rtory, invierno 19E3. 291

In-

-l

3 _ Un caso paradigmático de lo que aquí se presenta en abstracto es el episodio tratado en el capÍtulo 5, cuando el secretario asistente de_Estado, S. Braden, so_stenÍa,que vender armas a la Argentina era peligroso parala seguridad de los Estados Unidos, al milmo tiempo

que el embajador G. Messersmith afirmaba que lo peligroso p"."ia seguridad norteamericana era ,,o venderle ármas- a lá Argentina, debido a la ca*era armamentista que sería generada en Euiopa por el vacÍo producido en el mercado de armas árgentino. Este tipo de burda e.xageración por partida doble, de parte de funcionarios que competfan entre sí y que intentaban explotar la ignorancia de la cása Blanca.respecto de un pafs relativamente irrelevante para sus intereses vltales, difÍcilmente podría producirse respecto áe México o la Unión Soviética, a pesar de que en esos casos-la influencia de la opinién pública hace más complejo al proceso decisorio.

In general, y etr mi opinión, la incidencia de la opinión pública (que tiende a ser mayor cuanto más relevantes són los

intereses involucrados en una cuestión) podrá hacer más complejo el trámite de la decisión, pero aumenta también el contralor sobie el proceso decisorio. suponer que una decisión tomada sin el contralor de la opinión pública será más racional (como lo hace una crítica al manuscrito de este libro) implica suponer que los individuos y los pequeños núcleos burocrát-icos son siempre iacionales y no preóisan contralor. El caso de Ia política norteamericana haciaia Aigentina (para nohallar de 1a teorÍa democrática) parece demostrar lo coñhario. aAlusión a un chiste del cancillei Di Tella (muy explotado por una oposición sin sentido del humor) acerca del caráctlr "carnal" que aspiraba p-ara las relaciones entre la Argentina y los Estados unido's. 5 Obsérvese que hay una gran asimetría en el caso de la política-exterior que no se da en el caso de la polftica económica. una mala polftica económica también puede hacei mucho daño (más daño

inclu_so.que un-a mala po-lftica,exterior), pero una buena polftica económica que logre movilizar fuerzas internas puede desarrolla¡ a un pals, cosa que- una buena p-olftica exterior no puede lograr jamás por sÍ sola: su rol es siempre de apuntalamiento.

292

I

El"realismo periférico" que describe Carlos Escudé es una estrategia de política exterior centrada en eldesarrollo económico, principal

objetivo de los "Estados vulnerables", única fuente de poder en las postrimerías delsiglo

My

primordial interés nacional desde

siempre. ,asícomo las grandes potencias organizan su realpolitik, los países dependientes constituyen un realismo periférico. Este l¡bro, inspirado en el placer de pensar, investigar y descubrir,

dota de un fundamento científico a la política exterior argent¡na actual. Está basado en investigaciones realizadas por el autor a lo largo

de más de una década, con independencia de toda f,liación política,

y se entronca con un estimulante debate actual de nuestra sociedad. Según Escudé, la política exterior adoptada desde la asunción

alpoder de Carlos Menem es realismo periférico, porque intenta eliminar los obstáculos políticos que la Argentina tradicionalmente ha puesto en el camino de sus relaciones comerciales y financieras con los países de los cuales depende para así lograr

concentrarse en su propio desarrollo interno

y

dejar de boicotearse

a sí misma a través de confrontaciones costosas y estériles

con las grandes potencias. Implica el reconocimiento de que un país como la Argentina debe limiar sus confrontaciones exteriores al ámbito de lo que se vincula con su desarrollo económico, a sabiendas

de que todo exceso de conftontaciones genera costÓs que resultan contraproducentes para ese desarrollo. Desde la óptica crítica de Escudé, para un país que como el nuestro, está empobrecido y endeudado, que es dependiente y vulnerable, el realismo periférico es la única política moral posible que puede detener la declinación y guiar su desarrollo.

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