Conselho Estadual de Educação de São Paulo: os caminhos legislativos para a legitimidade democrática

CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DE SÃO PAULO: os caminhos legislativos para a legitimidade democrática

Alynne Nayara Ferreira Nunes1

Resumo O presente artigo objetiva examinar a atividade legislativa acerca do Conselho Estadual de Educação de São Paulo – órgão regulador e fiscalizador do setor educacional público e privado –, desde sua criação na década de 1960, envolvendo projetos de lei por seu aperfeiçoamento perante a Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo. Procura responder à pergunta: “de que maneira a estrutura do CEE-SP foi objeto de PL pela ALESP desde sua criação?” Com a inserção do princípio da gestão democrática na Constituição Federal de 1988, movimentos voltados à educação reclamam por modificações no Conselho Estadual, que possui a mesma composição e estrutura desde 1971. Assim, analisei os projetos cronologicamente: anteriores e posteriores a 1988. Durante a vigência do governo militar, os projetos se coadunaram com os objetivos do regime: o de elevar a educação à condição de fator essencial para o desenvolvimento econômico; pouco atinentes, porém, a elementos democráticos. Com a inserção do princípio da gestão democrática em 1988, os projetos trataram especialmente da composição e escolha dos membros, atribuição conferida ao governador, vista como pouco legítima e incompatível com princípios democráticos.

Palavras-chave: Conselho Estadual de Educação, Assembleia Legislativa, projetos de lei, normativo, princípio da gestão democrática do ensino

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Mestranda em Direito e Desenvolvimento pela Fundação Getulio Vargas. Graduada em Direito pela Universidade São Judas Tadeu, em 2013. Contato: [email protected]. Currículo lattes: http://lattes.cnpq.br/0880896272353382.

Sumário: 1) Introdução. 2) A trajetória dos projetos de lei. 2.1) A gênese e o golpe. 2.2) A democracia e a indissociável representatividade. 3) Uma breve síntese. 4) Bibliografia.

1. INTRODUÇÃO Após a ditadura do Estado Novo, o Presidente Eurico Gaspar Dutra submeteu importante projeto de lei ao Congresso Nacional: pela primeira vez, as diretrizes e bases da educação nacional seriam organizadas em uma norma. A lei foi promulgada somente treze anos depois, em 1961 (LDB – Lei 4.024/61), após intensos debates legislativos, cujas regras indicavam para uma educação descentralizada e universal. Espelhando-se na estrutura federal – que contava com uma Comissão Nacional de Educação de caráter consultivo2 – a lei determinou a criação de comissões educacionais nos Estados para assessorar as respectivas secretarias educacionais3. A única exigência legal era a de que os Estados incluíssem representantes do ensino com “notório saber e experiência em matéria de educação”. No mais, a autonomia dos Estados daria conta de prover a organização e funcionamento do órgão conforme seus arranjos políticos e sociais. Poucos meses depois, o governador paulista Carvalho Pinto submeteria projeto de lei à Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo (ALESP) para criação do conselho. Solicitou urgência à ALESP, alegando que o Estado paulista era um dos poucos que ainda não havia criado o órgão. Em entrevista ao Ministro da Educação, deixou claro que ao conselho caberia a “regulamentação e elaboração das leis do ensino no Estado”4. Depois de sofrer emendas, a Lei 7.940 finalmente foi promulgada em junho de 1963. Mesmo vinculado à Secretaria Estadual de Educação, o Conselho 2

A Comissão Nacional de Educação havia sido criada trinta anos antes, pelo Decreto n. 19.850/31, que recebeu a alcunha de “Lei Francisco Campos”, primeiro ministro do recém-criado Ministério dos Negócios da Educação e Saúde Pública. 3 “Art. 10. Os Conselhos Estaduais de Educação organizados pelas leis estaduais, que se constituírem com membros nomeados pela autoridade competente, incluindo representantes dos diversos graus de ensino e do magistério oficial e particular, de notório saber e experiência, em matéria de educação, exercerão as atribuições que esta lei lhes consigna.” 4 Cf. “São Paulo sem Conselho de Educação: o governador pede urgência à Assembléia”. In Folha de S. Paulo, 27/11/1972, primeiro caderno, p. 12.

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Estadual de Educação de São Paulo (CEE-SP) aparentava ser um órgão robusto, dotado de funções normativa, fiscalizatória e deliberativa, indicadas no extenso rol de vinte e nove incisos. A composição do CEE-SP estava a cargo do governador: 21 membros, a cumprir mandato por seis anos, escolhidos dentre aqueles com “notório saber e experiência em matéria de Educação”5. Criou-se, assim, mais um órgão na estrutura educacional, que estabeleceria os limites de atuação na prestação desse serviço essencial, aplicáveis aos setores público e privado. Numa época em que o Executivo notadamente tinha mais funções normativas que o Legislativo, esse não foi um fator que necessariamente levou a rusgas entre os poderes. Ao contrário, a lei supriria demanda para orientar as atividades educacionais do Estado, especialmente com a progressão do ensino superior que estaria por vir. Daí que, mesmo tendo sido feita sob pressão do governador6, a lei formalmente contou com o trabalho do Legislativo. Tratava-se de uma instituição descentralizadora, assim como queria a LDB, promulgada anos antes do regime militar. O rol de atribuições, a estrutura e a composição do conselho foram alvo de questionamentos, na medida em que a ordem jurídica estabelecida vinha se modificando. O governo paulista, por sua vez, pouco alterou as atribuições e composição do órgão, mantendo-as em grande parte sob a concepção originária, que não previa mecanismos de controle social. Nesse processo de consolidação da democracia, têm sido cada vez mais latente os pedidos de atualização da lei para tornar o CEE-SP mais acessível e transparente. Associações que defendem a gestão democrática do ensino7 têm tomado partida nesse debate, evidenciando as frutíferas mudanças nos conselhos de outros Estados8. Essas entidades alegam que o CEE-SP é composto majoritariamente por representantes do setor privado, nomeados exclusivamente pelo governador, cujas deliberações são pouco transparentes, havendo, por isso, déficit de legitimidade. O Ministério Público do Estado de São Paulo também manifestou seu descontentamento, e 5

Vide artigo 2º da lei estadual. Cf. nota 4, supra. 7 A Ação Educativa, o Observatório da Educação e a Federação dos Professores do Estado de São Paulo são um exemplo. 8 Segundo levantamento realizado pela revista Rede Brasil Atual, apenas oito Estados (PA, MA, TO, MT, PB, AL, ES, RS), segundo as associações, estão em conformidade com o princípio da gestão democrática, ao prever a participação de pais e alunos (usuários diretos do serviço) nos conselhos. Cf. DAMÁZIO, Malu, Conselhos estaduais excluem sociedade civil das decisões na educação, Rede Brasil Atual, disponível em: , acesso em: 29 jun. 2014. 6

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ameaçou levar o caso aos tribunais, questionando a constitucionalidade da lei9. Soma-se a isso o fato de o órgão possuir funções que informam para uma forte presença do Poder Executivo em matéria de educação, seja no campo normativo e no da execução do serviço. De certa forma, as críticas se assemelham àquelas feitas às agências reguladoras – criadas no período da privatização, a partir da década de 1990: a de que falta legitimidade democrática para a tomada de decisões, para a nomeação dos conselheiros, além de não haver controle eficiente sobre suas ações. Ambos os órgãos possuem capacidade normativa, cujas regras são aplicáveis ao setor público e ao mercado. Convergem, também, quanto ao modelo de ação, no qual predomina o tecnicismo. Para o governo paulista, inclusive, manter a atual composição equivale a privilegiar a técnica e o saber dos especialistas10. Às agências, ao contrário da CEE-SP, são garantidas independência e autonomia frente aos órgãos de poder do Estado. Ou seja, sua governança não é – ao menos formalmente – submissa às decisões estatais: seus objetivos e balizas de atuação estão previstas em lei, embora ainda existam desafios importantes a serem enfrentados especialmente no diálogo interinstitucional11. Por isso, as críticas sobre o CEE-SP, vinculado à Secretaria de Educação do Estado de São Paulo, podem se tornar mais acentuadas. Acerca da relação entre os órgãos do poder, Sundfeld (2012, p. 147) explicita que a atribuição de função normativa à Administração Pública não equivale, por si só, ao seu agigantamento em detrimento das prerrogativas do Poder Legislativo. No contexto atual de nossa sociedade, que cada vez mais exige atuação conjunta do Estado e do mercado, a regulação de determinados setores é um fenômeno recente que tem se tornado cada vez mais indispensável. Por isso, o mesmo autor (idem, p. 137) ressalta que a clássica concepção da Administração Pública como “braço mecânico do legislador” não faz mais sentido – embora o tenha feito no período da ditadura militar, em que se esperava que a atividade administrativa se pautasse tão somente na execução da lei. 9

Cf. Ministério Público abre inquérito para investigar Conselho. Disponível em: . Acesso em: 29 jun. 2014. 10 Cf. declaração do presidente da CEE-SP, Hubert Alquéres em Maioria do Conselho Estadual de Educação de SP é vinculada ao setor privado. Disponível em: . Acesso em: 29 jun. 2014. 11 Cf. Adami et al (2014, p. 140-185).

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O administrativista concluiu que, sob esse contexto, a Administração Pública necessita de balizas fixadas pelo legislador em uma “lei-quadro”, aquela que aponta diretrizes e impõe limites, caracterizando-se por conter normas (i) substantivas, que orientam o sentido e o conteúdo normativo; de (ii) organização, afetas à construção institucional dos órgãos com competência normativa; e (iii) processuais, que tratam do modo de produção dessas normas (idem, p. 147-8). No que diz respeito ao CEE-SP, a questão que se coloca é se as balizas do legislador seriam amplas demais a ponto de tornar a participação dos interessados quase inviável, viabilizando a consolidação de uma “superestrutura” que pouco se controla. Avaliar tal amplitude pressupõe a aferição do nível de eficácia de princípios democráticos. Isso significa que a “lei-quadro” é interpretada de acordo com o regime vigente – se democrático ou autocrático: se estiver em desacordo, os pedidos por aperfeiçoamento da lei emergem. É por isso que, para uma sociedade que se assumiu democrática e pluralista após 1988, agir isoladamente sobre assuntos educacionais, com base em lei do período autoritário, fomenta críticas em função do déficit de legitimidade democrática. Acerca do Conselho de Educação do Estado que possui o maior Produto Interno Bruto do País (PIB)12, as alterações estruturais somente poderiam ser feitas por meio de lei. Assim, se essa é uma demanda recorrente, os legitimados submeteriam projetos de lei (PLs) à ALESP, que dependeriam da chancela do governador para ser promulgada. Por isso, a pergunta: de que maneira a estrutura do CEE-SP foi objeto de PLs na ALESP desde sua criação? O objetivo deste artigo é identificar quais projetos de lei tramitaram na ALESP, desde a criação do CEE-SP, em busca de temas recorrentes, das alterações da pauta durante a transição para a democracia, além do motivo pelo qual esses PLs ainda não se tornaram lei. Trata-se, em suma, de uma reconstrução histórica dos movimentos que desembocaram em PLs. Parto da hipótese de que há maior número de projetos sobre a composição do conselho após a promulgação da Constituição Federal de 1988 – que previu o princípio da gestão democrática para a educação. Para tanto, recorri ao banco

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Segundo dados de 2011 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), São Paulo é maior economia do país, responsável por cerca de 32% do PIB nacional.

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de dados da ALESP, em busca dos PLs13, que serão examinados cronologicamente a seguir. Ao final, traçarei considerações a respeito do material encontrado e analisado.

2. A TRAJETÓRIA DOS PROJETOS DE LEI 2.1. A gênese e o golpe Proposto pelo governador Carvalho Pinto, o PL 362/1962, que criaria o CEE-SP, foi apresentado como sendo a efetivação constitucional da autonomia do Estado em matéria educacional. A “grande conquista”, segundo o PL, revelava-se na universalização do ensino, que permitiria a todos “ascender pela escada educacional”14. A criação do órgão, portanto, atenderia a essas conhecidas demandas, levando o país para os trilhos do desenvolvimento econômico e social, além de estimular a conformação federalista para a prestação do direito. O PL tornou-se a Lei 7.940/63, que tramitou por pouco mais de um ano, e teve poucas alterações substanciais pelo Legislativo. Criado, o órgão foi constituído por 21 membros, com mandato de seis anos, dentre pessoas de “notório saber e experiência em matéria de Educação”. Havia, no entanto, limite à recondução: a cada dois anos um terço dos mandatos teria de cessar, e a recondução permitida por apenas uma vez (artigo 2, § 2º). A atividade de conselheiro seria reconhecida como de “relevante interesse público”, sendo obrigatória sua presença nas sessões, conforme artigo inserido pela ALESP. Ainda que vinculado à Secretaria dos Negócios da Educação, a lei fixou funções normativas, fiscalizatórias e deliberativas à Comissão em vinte e nove incisos. Questões acerca do reconhecimento de instituições de ensino, elaboração do Plano Estadual de Educação, aplicação dos recursos financeiros para manutenção do ensino e

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Em pesquisa realizada em 30 de junho de 2014, utilizei a palavra-chave “conselho estadual de educação”, filtrando por “projetos de lei ordinária” (por serem da mesma hierarquia da lei que criou o CEE-SP), que me retornou 69 documentos. Após leitura dos projetos, apenas 19 foram considerados pertinentes porque tratavam especificamente da estrutura e funcionamento do CEE-SP. Um projeto de lei (PL 453/1967) foi acrescido porque citado em exposição de motivos do PL 129/71, totalizando 20 PLs no universo de pesquisa. Para consulta dos dados, cf. planilha em: . Faço a ressalva de que alguns projetos não estavam integralmente no sítio eletrônico da ALESP; somente pude acessá-los consultando o Diário Oficial e solicitando auxílio à equipe de pesquisa legislativa da Assembleia, que, eficientemente, encaminharam-me cópias digitais dos PLs por e-mail. Disponibilizei o inteiro teor dos PLs em: . 14 As expressões citadas em aspas constam do projeto originário, enviado à ALESP por meio da mensagem 72/1962 do governador.

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estímulo à melhoria da educação estavam previstas, aplicáveis ao setor público e privado – à exceção da Universidade de São Paulo, que criaria suas próprias regras. A atividade normativa e deliberativa, em especial, teria de ser submetidas à homologação do Secretário. Com pouco tempo de vigência, houve certo atrito entre a classe do professorado e o órgão recém-criado. De autoria do deputado Sólon Borges dos Reis15, que anos antes tinha sido Secretário da Educação no governo Carvalho Pinto, o PL 186/1964 vinha a resguardar os direitos dos professores que acumulavam “pontos” para admissão na carreira. O CEE/SP adotou o concurso de provas para prover os cargos do ensino primário, reduzindo progressivamente as vagas para os que acumulavam “pontos”. Na visão do deputado, criou-se situação injusta, conflitante com a lei do magistério público (Lei Estadual n. 7.378/62). O PL apenas ressalvou que o disposto pela lei do magistério deveria ser observado na atribuição do CEE-SP de fixar as condições para o provimento dos cargos de magistério do ensino público (artigo 4º, XXVI). Teve curta existência na ALESP, que o considerou prejudicado por ter seu objetivo atingido pela lei que criou o CEE-SP (Lei 7.940/63). Com o golpe militar em abril de 1964, tudo indicava para a centralização do poder e restrição ou supressão das autonomias dos entes federativos. Fortemente apoiada por setores da sociedade civil, os militares assumiram o poder mantendo as instituições, limitando suas atribuições por meio de leis de exceções, instrumento jurídico que muito fora utilizado para sua legitimação16. A Constituição Federal de 1946 não bastou à sustentação do regime na medida em que recrudescia. Para tanto, promulgou-se a Constituição de 1967, que considerou aprovados os Atos Institucionais e Complementares, além de outras medidas jurídicas editadas anteriormente (artigo 173). Em atendimento à nova ordem jurídica, os Estados-Membros deveriam ajustar suas respectivas Constituições (artigo 188), sob pena de as disposições da Constituição Federal serem automaticamente incorporadas as dos Estados (Decreto-Lei 216/1967, artigo 1º, parágrafo único). O Estado de São Paulo logo tratou de reformar seu texto constitucional, adequando-o às disposições da Constituição Federal, em maio de 1967. Adicionou a obrigatoriedade de reforma do CEE-SP, por meio de projeto de lei de iniciativa do 15

O parlamentar era ligado ao Partido Democrata Cristão (PDC). Uma elucidativa exposição sobre as leis de exceção no contexto da ideologia da segurança nacional pode ser conferida em Comblin (1978, p. 78-84). 16

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governador, a ser proposto dentro de sessenta dias à ALESP (artigo, 5º, ADCT). O CEE-SP deveria, ainda, ser composto por dois terços de representantes da educação pública. Exigiu, também, a adaptação do Código de Educação à Constituição (artigo 4º, II, ADCT), pelo prazo de um ano. Acerca do CEE-SP, sucedeu-se o PL 453/67, do governador Abreu Sodré, que, assim como o PL que o criou (362/62), deixou claro que o objetivo principal do órgão era a universalização do ensino. Reconheceu, no entanto, que ajustes se faziam necessários à estrutura original, e que o CEE/SP ainda se caracterizava como importante instituição de resguardo à autonomia do Estado, “encorajada pela Lei de Diretrizes e Bases”17 de 1961. O governador destacou a participação do Secretário de Educação na homologação das resoluções do órgão, para “acentuar a responsabilidade solidária da Secretaria de Educação e do Conselho e de assegurar seu estreito entrosamento”, além de procurar reduzir os conflitos de competência, apoiando-se em “estudos sobre a estrutura do Conselho Federal de Educação e dos Conselhos Estaduais”. O PL sofreu poucas alterações substanciais. Teve um dispositivo vetado pelo governador, que obrigava o envio de relatórios anuais da CEE/SP à ALESP. Tornou-se, então, a Lei 9.865/67, que logo em seu artigo primeiro consolidava as atribuições do órgão: normativo, deliberativo e consultivo. A participação mais efetiva do Secretário de Educação foi uma constante no texto, que o autorizava a submeter projetos à CEE/SP, a serem aprovados dentro de 90 dias, sob pena de aprovação pelo decurso do prazo (artigo 3º); além de condicionar todas as deliberações à sua homologação (artigo 4º). O CEE-SP, por sua vez, poderia vetar tais deliberações pela maioria absoluta dos membros. De 21, o órgão passou a ser composto por 24 conselheiros, nomeados pelo governador, sendo dois terços de representantes do ensino público com mandato de quatro anos. Estruturalmente, criou-se a Secretaria Geral e a Assessoria de Planejamento (artigo 8º), para prestar assessoria burocráticoadministrativa e técnica, respectivamente. Em junho de 1968 estava promulgado o Código de Educação de São Paulo, que incentivou a universalização do ensino, vinculou receitas à educação e estimulou a iniciativa privada – desde que não visasse o lucro. Sobre o CEE-SP, atribuiu-lhe competência para elaborar e atualizar18 o Plano Estadual de Educação19 – 17

PL 453/1967, publicado no Diário Oficial de São Paulo, Caderno Executivo, 04/08/1967, p. 44. Perez (1994, p. 35) relata que o Ministério da Educação apresentou proposta pronta de Plano Estadual às Secretarias Estaduais. A Secretaria de Educação de São Paulo manteve-se contrária e elaborou seu 18

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até então o órgão o elaborava com a anuência do governador. Para expedição de suas normas, o CEE/SP deveria ouvir os órgãos representantes das universidades e a Secretaria de Educação (artigo 2º, § 1º). Os municípios tiveram maior participação, podendo, inclusive, criar seus respectivos conselhos educacionais, em atendimento ao Plano Estadual de Educação. No plano federal, essa foi a época em que a educação passou a assumir papel relevante no contexto do regime militar, especialmente em dois sentidos: primeiro no controle dos estudantes, funcionários e professores considerados subversivos20; e, em segundo lugar, como plano de governo, sendo um dos pilares do desenvolvimento econômico – promovendo-se a alfabetização e a progressão do ensino superior21. Jarbas Passarinho, que foi um dos subscritores da lei de exceção mais rigorosa do regime – o Ato Institucional n. 5 – veio a assumir o Ministério da Educação em 1969. A partir disso, reformas se fizeram necessárias à lei do CEE-SP. O governador Laudo Natel submeteu PL à ALESP em 1971, destacando a necessidade de aperfeiçoamento do órgão, que contava com pouco mais de oito anos, além de ter havido repercussão no plano estadual com a promulgação da Lei Federal n 5.540/68 (dispôs sobre a organização e o funcionamento do ensino superior e sua articulação com a escola média) e do Decreto-Lei 464/69 (fixou normas complementares à lei). Salientou que a redução dos mandatos dos conselheiros permitiria ao governo “valer-se do concurso de maior número de educadores e especialistas”22. Fez constar, também, a redefinição das atribuições da Secretaria de Educação, para melhor “entendimento e articulação” entre os órgãos. As alterações foram acolhidas pela ALESP, que promulgou a Lei 10.403/71, em vigor até hoje. Em comparação com a lei anterior, foi suprimida a próprio Plano Estadual. Isso pode significar que a relação centralizadora do período militar pareceu não ter sido absoluta e passiva; pelo contrário: havia reação quando as medidas federais não agradavam os governos estaduais. Trata-se de um assunto importante a ser investigado por meio de pesquisa empírica futura. 19 O Plano foi promulgado em outubro de 1969, pelo Decreto Estadual n. 52.312. 20 As normas que marcaram esse período foram: Decreto-Lei 477/69, que definia infrações praticadas por alunos, funcionários e professores subversivos; e Ato Complementar 75/69, que proibia professores subversivos de lecionarem. 21 A criação do Movimento Brasileiro de Alfabetização (MOBRAL) para jovens e adultos, pela Lei 5.379/67, foi um importante marco do período, seguido pelo Decreto 61.312/67, sobre o uso da TV para alfabetização e o Decreto 63.326/68, que criou o dia nacional da alfabetização (8 de setembro). Sobre o ensino superior, destaca-se o Decreto 63.341/68, que estabeleceu critérios para sua expansão; Decreto-Lei 405/68, que tratou do incremento de matrículas no ensino superior; Lei 5.540/68, que fixou normas de organização do ensino superior e sua articulação com a escola média; e o Decreto-Lei 574/69, que dispôs sobre o aumento de matrículas. 22 PL 129/1971, publicado no Diário Oficial de São Paulo, Caderno Executivo, 04/06/1971, p. 44.

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obrigatoriedade de dois terços dos conselheiros serem provenientes do ensino público. O único critério para nomeação continuou sendo o “notório saber e experiência em matéria de educação”, agora com mandato de três anos, sendo permitida a recondução. De fato, reduziu-se a intervenção do Secretário da Educação, que somente homologará as matérias indicadas pela lei. No entanto, o prazo para análise dos projetos que o Secretário eventualmente submeter foi reduzido de noventa para quarenta dias; a não observância conduz à aprovação pelo decurso do prazo. Depois de alterar a Constituição Federal, o governo militar alterou também a LDB, de acordo com os objetivos do regime. Foi, então, promulgada a Lei 5.692, em agosto de 1971, que logo em seu primeiro artigo expressou que a educação básica (“ensino de 1º e 2º grau”) visaria ao desenvolvimento das potencialidades do educando “como elemento de auto-realização” e qualificação para o trabalho. A década de 1970, porém, foi marcada por uma discreta abertura do regime. Nas palavras do presidente da república Ernesto Geisel, que assumiu o cargo em 1974, se iniciaria um processo “lento e gradual” rumo à democracia. As universidades, os movimentos sindicais e a Igreja, setores estratégicos que a ditadura deveria se preocupar (COMBLIN, 1978, p. 86-7), não mais ofereciam perigo ao governo autoritário que se consolidara. O mesmo presidente pôs fim ao Ato Institucional n. 5, por meio da Emenda Constitucional n. 11, após longos dez anos de vigência. No ano seguinte, os presos políticos foram anistiados pela Lei 6.683. O rompimento com o regime militar reascenderia ideais democráticos, que, assim como as leis autoritárias, impactariam nas normas de todos os entes federados. André Franco Montoro, governador de São Paulo e eleito popularmente, ingressou com PL (254) na ALESP, em junho de 1983, em pouco mais de dois meses de mandato. Seu objetivo era tornar o CEE-SP mais representativo, de modo a “expressar os anseios coletivos em sua plenitude”23. Fez a ressalva de que os Estados do Pará, Ceará e Alagoas possuíam regras mais abrangentes quanto à representatividade de seus Conselhos. Ao Estado de São Paulo, contudo, o assunto não era novo: asseverou que à época do Código de Educação de 1933 fora criado o “Conselho de Educação”, de natureza consultiva, que era composto por representantes das classes liberais, da indústria, comércio, agricultura, jornalismo, das associações feministas, além dos empregados do comércio e da classe operária. Imbuído pelos ares dos novos tempos, era o momento de modificar a composição do CEE-SP, cuja proposta estabeleceu sua 23

PL 254/1983, publicado no Diário Oficial de São Paulo, Caderno Executivo, 01/06/1983, p. 42.

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constituição por 30 membros, nomeados pelo governador, escolhidos entre pessoas de “notório saber e experiência em matéria de educação”. Além de contar com a participação de representantes dos setores público e privado, “entre aqueles que tenham reconhecidos vínculos com a educação do Estado”. A proposta não teve sucesso. Mesmo tendo contado com emendas parlamentares, foi solicitada a retirada do PL da pauta, sendo arquivado logo em seguida.

2.2. A democracia e a indissociável representatividade Formalmente a ditadura militar findou-se em 1985, momento em que José Sarney assumiu a presidência, após a morte de Tancredo Neves, presidente eleito pelo Colégio Eleitoral. Iniciou-se, então, um movimento por uma nova Constituição. A antiga, feita para legitimar juridicamente as ações do governo militar, não mais servia ao novo regime do país. O processo de elaboração do texto constitucional contou com a participação da sociedade civil e de interessados, que, na concepção de Sundfeld (2012, p. 55-57) resultou numa “Constituição chapa branca”, pois visou a “assegurar posições de poder a corporações e organismos estatais ou paraestatais” (idem, p. 56). No que diz respeito à inserção do princípio da gestão democrático na educação nacional, isso se confirmou: Ribeiro (2009 apud GOHN, 2005; ADRIÃO e CAMARGO, 2001, p. 6) verificou que o debate foi polarizado por dois setores: o primeiro capitaneado pelo “Fórum Nacional da Educação na Constituinte em Defesa do Ensino Público e Gratuito”, que defendia maior participação da sociedade; e o segundo, composto por representantes do setor privado da área educacional, admitia a colaboração das famílias e educadores diretamente com as instituições de ensino. Diante do impasse, um grupo de parlamentares conservadores, ligados aos interesses das instituições privadas de ensino, propôs a Emenda 2044, alterando o texto que previa, até então, maior controle e participação social na educação. No texto final, a gestão

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democrática foi inserida dentre os princípios educacionais de maneira sintética (RIBEIRO, 2009, p. 7), condicionando sua eficácia por meio de lei24. Em que pese ter sido essa a orientação constitucional, a multiplicidade de órgãos normativos nas esferas federativas poderia vir a tornar efetivo o princípio em suas respectivas circunscrições, embora suas normas pudessem ser objeto de questionamento25. Daí que as Assembleias Legislativas – em especial, a ALESP, de que trato neste artigo –, motivadas pela regulamentação do princípio da gestão democrática, poderiam inserir maior controle e participação da sociedade na legislação educacional. A Constituição do Estado de São Paulo, promulgada um ano após a Federal, não previu o princípio expressamente, mas garantiu, em seu artigo 294, “a participação da sociedade civil nos conselhos estaduais previstos nesta Constituição, com composição e competência definidas em lei”. Poucos meses antes da promulgação da Constituição Federal, a ALESP iniciaria projeto de lei com a finalidade de tornar a composição do Conselho mais democrática e plural, a exemplo do que Franco Montoro buscara fazer anos antes, nos quais o regime autoritário dava seus últimos suspiros. O PL 305/88, de autoria do deputado Sylvio Martini (filiado ao Partido Democrático Social – PDS), exigiu que o CEE/SP fosse composto por representantes do ensino público e privado, de pais de alunos e da classe estudantil, mantendo, contudo, a nomeação pelo governador. Apesar de ter recebido pareceres favoráveis das Comissões de Constituição e Justiça e de Educação, o PL foi arquivado. Em 1991, o mesmo parlamentar apresentou o PL 38, com conteúdo idêntico ao interior – inclusive nas justificativas –, que mais uma vez foi retirado de pauta e arquivado. Ainda em 1991, outro projeto, de autoria do deputado Bernardo Ortiz (filiado ao Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB), também versou sobre a composição do CEE-SP. O objetivo era dar voz ao interior do Estado, pois, “durante muito tempo o interior não se fez ouvir com a expressão necessária nos órgãos administrativos do Estado”26. O PL indicava que ao menos um terço dos conselheiros 24

Constituição Federal de 1988: “Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: (...) VI – gestão democrática do ensino público, na forma da lei”. 25 Uma breve pesquisa no portal de jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, órgão que realiza o exame de constitucionalidade de leis e atos normativos estaduais e federais, em 10/07/2014, com a palavra-chave “gestão adj democrática e ensino” retornou nove acórdãos. Pela leitura das ementas, as leis foram declaradas inconstitucionais porque o Poder Legislativo violou a prerrogativa de o chefe do Poder Executivo iniciar tais projetos de lei. Isso pode indicar a preponderância do Executivo nessas matérias. 26 PL 189/1991, publicado no Diário Oficial de São Paulo, Caderno Executivo, 27/04/1991, p. 53.

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deveria residir e exercer suas atividades fora da região metropolitana de São Paulo. O projeto foi arquivado, após solicitação da deputada Célia Leão para que pudesse reexaminar a matéria. Foi reapresentado em 1993 (PL 65), e embora tenha tido parecer favorável da Comissão de Constituição e Justiça, a Comissão de Educação o rejeitou, sob o fundamento de que “a educação pública tem de ser analisada de maneira ampla e geral e não do interesse de região do Estado”27. Fez a ressalva de que a educação pública deva ser representada no CEE-SP, mas que a representação regional talvez não seja a opção mais acertada. Um projeto mais audacioso sobre a composição do Conselho viria em 1994, de autoria de Afanasio Jazadji, deputado estadual atuante em matéria de segurança pública, e que, neste caso, atuou em defesa de órgãos classistas. Pela primeira vez, estabeleceu-se diferente regra para a nomeação dos membros do Conselho: as entidades representantes do professorado do ensino público comporiam o órgão e indicariam seus próprios representantes para o CEE-SP. Assim, 15 dos 24 membros seriam oriundos e nomeados pelo Centro do Professorado Paulista (CPP), Associação dos Professores do Ensino Oficial do Estado de São Paulo (APEOESP), Congregação da Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo (USP), Sindicato dos Professores e União de Diretores de Escola do Magistério Oficial (UDEMO). O restante dos cargos seria provido pelo governador. A justificativa do PL é voltada para a defesa das entidades de classe, e afirma categoricamente que a lei vigente deixou “emergir (...) lacunas e preconceitos para com aqueles que fazem do magistério um verdadeiro sacerdócio: os mestres”28. Fez constar, ainda, que a atribuição do governador de nomear os membros do Conselho é “absolutista e autoritária, fugindo, inteiramente, aos princípios democráticos”. O projeto foi considerado prejudicado porque o mesmo parlamentar apresentou no ano seguinte PL de conteúdo idêntico (161/1995), que mais uma vez foi retirado de pauta por pedido do deputado, para “reestudo da matéria”. Afanazio Jazadji propôs, quase concomitantemente, dois PLs (376 e 997), em junho de 1996. Tinha o mesmo propósito dos anteriores, exceto pela inserção da representação de mais duas entidades de classe: a Associação das Faculdades Municipais do Estado de São Paulo (AFAMESP) e o Sindicato dos Supervisores de 27

Parecer 1.940/93 da Comissão de Educação sobre PL 189/1991, publicado no Diário Oficial de São Paulo, Caderno Executivo, 15/12/1993, p. 101. 28 PL 264/1994.

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Ensino do Magistério Oficial no Estado de São Paulo (APASE), cada qual com direito a três vagas, escolhidas dentre seus representantes. Em razão dessa alteração, o governador passou a nomear apenas três dos 24 cargos. O parlamentar reforçou que a AFAMESP prestava “papel importante na Educação do Estado e no fornecimento de mão de obra”, colacionando, inclusive, tabela com as instituições de ensino superior ligadas à Associação e seus respectivos cursos. Ambos os PLs foram juntados e arquivados em seguida29. Em 1996, o parlamentar propôs mais dois PLs (109 e 409) com a mesma redação. O segundo, por ter sido apresentado três meses após o primeiro, foi declarado prejudicado. O PL 109 foi arquivado30 em 2011, após longa tramitação na Assembleia Legislativa com pareceres favoráveis das Comissões de Constituição e Justiça, e Educação. Apesar disso, um projeto de lei teve êxito durante o ano: o oferecido pelo deputado Gilberto Kassab, filiado ao então Partido da Frente Liberal (PFL), que atribuía competência para o CEE-SP fixar normas para concessão de auxílio a entidades educacionais sem fins lucrativos, especialmente àquelas que trabalham com portadores de deficiência. Tornou-se lei no governo Mário Covas, três anos depois (Lei n. 10.238/99). No plano federal, 1996 também foi um ano importante para a educação: revogou-se a antiga LDB, promulgando-se a Lei 9.394, que recebeu a alcunha de “Lei Darcy Ribeiro”, em homenagem ao educador que a idealizara. Assim como a Constituição Federal, previu a gestão democrática como princípio da educação, e determinou que os sistemas de ensino a regulamentasse, contendo a (i) participação dos profissionais de educação no projeto pedagógico da escola; e (ii) participação das comunidades escolares e local em conselhos escolares ou equivalentes31. A essa altura, o Conselho Nacional de Educação, após modificações feitas pela Lei 9.131/95, contava com composição mais plural, no qual setores da sociedade civil indicariam nomes por listas, a serem escolhidos pelo Presidente da República.

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Em alguns casos, não foi possível aferir o motivo do arquivamento, seja porque se remete a dispositivo do regimento interno que não está em vigor (que não está disponível), ou porque o site da ALESP apenas informa o arquivamento, sem mencionar a data de publicação do ato no Diário Oficial, que também seria um meio de busca. 30 O site da ALESP informa que o PL foi arquivado com base no artigo 1º, caput, da Resolução 875/2011, que, no entanto, não foi encontrada. 31 Artigo 14 da Lei 9.394/96.

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Após trinta anos de vigência da última alteração relevante acerca do CEE-SP, o deputado estadual Jamil Murad, filiado ao Partido Comunista Brasileiro (PCB), apresentou o PL 728/01, semelhante aos propostos por Afanazio Jazadji, de caráter classista. Manteve a nomeação dos conselheiros pelo governador, por meio de lista tríplice encaminhada por entidades representantes de professores e estudantes32. A proposta foi arquivada em razão do início de nova legislatura (artigo 177 do Regimento Interno da ALESP). Um projeto mais delimitado, com regras rígidas sobre a composição do CEE-SP, inserindo a participação da ALESP na nomeação dos conselheiros, somente foi apresentado em 2007, pelo parlamentar Roque Barbiere33, atuante nas áreas de educação, saúde e segurança pública. No PL 207 se estabeleceu que metade dos cargos fosse de nomeação da ALESP, e a outra do governador. O mandato teria a duração de três anos, permitida a recondução por somente uma vez. Outra novidade foi a submissão das gratificações dos conselheiros à fiscalização pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e pela Comissão de Fiscalização e Controle da Assembleia Legislativa. Aprovado pela ALESP, o projeto, submetido à sanção, foi vetado totalmente pelo governador José Serra (PSDB) por razões formais: asseverou que houve afronta à separação dos poderes, já que a norma seria de sua iniciativa e não do Legislativo. Reforçou seu argumento citando jurisprudência do STF, pois se tratava de assunto ligado à “criação, estruturação e atribuições” dos órgãos do Poder Executivo. Somente em 2012, foi apresentada proposição para reformular integralmente a Lei vigente de 1971 (PL 108), de autoria dos deputados filiados ao Partido dos Trabalhadores, Geraldo Cruz e Simão Pedro. Foi o primeiro projeto em que se invocou o dispositivo da Constituição Estadual que exige participação popular nos conselhos estaduais. Neste projeto, o CEE-SP seria composto por 26 membros, sendo oito escolhidos pelo governador, dentre representantes da comunidade escolar; e os demais indicados por essas entidades, contando com representantes da educação superior, tecnológica, trabalhadores da educação pública, estabelecimentos privados, dirigentes 32

APEOESP, CPP, Federação dos Professores do Estado de São Paulo (Fepesp), UDEMO, União Paulista dos Estudantes Secundaristas (UPES), Sindicato dos Servidores e Funcionários da Educação (Afuse), Associação Nacional dos Docentes do Ensino Superior (Andes), União Estadual dos Estudantes de São Paulo (UEE), Associação Nacional de Pós-graduandos (ANPG) e Federação das Associações de Servidores das Universidades Brasileiras (Fasubra). 33 Filiado ao Partido Trabalhista Brasileiro (PTB).

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municipais, educação de jovens e adultos, educação indígena, educação quilombola, educação de pessoas com deficiências, pais de alunos e um representante da ALESP. O mandato se encerraria em quatro anos, permitida uma recondução. Para melhor realização dos serviços, designou-se corpo técnico, jurídico, de comunicação social e administrativo a fim de auxiliar os trabalhos do CEE-SP. Quanto às atribuições, o caput do artigo 1º as resumiu em “normativas, deliberativas, de fiscalização e de assessoramento”, sem prever a homologação dos atos pelo Secretário da Educação, embora vinculado à Secretaria (artigo 1º, parágrafo único). Aprovado pela Comissão de Constituição, Justiça e Redação e pela Comissão de Educação e Cultura, seguiu para a “Ordem do Dia”, para votação parlamentar. O projeto tem recebido o apoio de entidades atuantes na defesa da educação, que almejam maior participação popular nessas questões. Tramita na ALESP, também, projeto de lei de autoria da deputada Sarah Munhoz, do PCB, que visa assegurar ao menos metade da composição dos conselhos do Estado às mulheres, espelhando-se na Lei 15.946 do município de São Paulo, que assim o fez.

3. UMA BREVE SÍNTESE O CEE-SP, como órgão integrante da Administração Pública, deve se sujeitar à lei; lei oriunda do Poder Legislativo, que, atribuindo-lhe funções normativas, deve estabelecer limites. O princípio da separação dos poderes, então, passa a se materializar sob uma conformação mais dinâmica e estratégica, na qual o Poder Legislativo não consegue legislar sobre todas as matérias que exigem normas, exigindo maior atuação do Executivo. O que emerge daí, contudo, diz respeito ao limite e controle dos órgãos administrativos reguladores, a serem verificados na prática. Como visto, o processo de privatização, que exigiu a criação de agências reguladoras autônomas com funções normativas, fomentou críticas especialmente sobre “quem o fiscaliza”. A ausência de mecanismos pode desaguar num acúmulo de poder. Sobre o CEE-SP a situação é quase idêntica, salvo pela existência de vinculação direta à Secretaria de Educação de São Paulo. Os questionamentos, no entanto, são convergentes e talvez sejam agravados em função do direito que aos Conselhos incumbe prover e regular: a educação. Tida como 16

fator essencial para o desenvolvimento econômico em períodos sombrios de ditadura militar, o direito foi remodelado pela Constituição de 1988, que, dentre outros elementos, reputou a gestão democrática como princípio a ser perseguido. O CEE-SP, criado em 1963, sofreu alterações importantes durante o governo militar. Apesar de ter perseguido as diretrizes federais, o órgão pareceu ter servido ao Estado de São Paulo como garante de sua parca autonomia frente à centralização do governo federal, uma vez que lhe concedeu a prerrogativa de elaborar o Plano Estadual de Educação, além de ter incentivado a criação de conselhos municipais. A lei atualmente em vigor, promulgada em 1971, foi a primeira em que não houve exigência constitucional ou legal para seu aperfeiçoamento – ao contrário das modificações anteriores. A razão, segundo projeto de lei do governador Laudo Natel, era adequá-la às regras do ensino superior, recém-promulgadas pelo governo federal. O CEE-SP estabeleceu-se, então, como órgão de natureza normativa, deliberativa e consultiva, vinculado à Secretaria de Educação. Quanto à composição, fixou-se o número de 24 conselheiros, todos nomeados pelo governador, com “notório saber e experiência em matéria de educação”, havendo representantes do ensino público e privado, cujo mandato de três anos permite recondução. Ao presidente do CEE-SP foi concedida gratificação de representação idêntica a do governador. Não há exigência de publicação dos critérios utilizados para nomeação. Essas regras, que se aproximam mais facilmente ao regime autoritário, estimularam a atividade legislativa da ALESP a partir da década de 1980, a fim de adequá-lo aos novos parâmetros democráticos. Durante o período de abertura, os projetos foram direcionados à representatividade do CEE-SP, posto que a conformação vigente retratava certa deficiência de legitimidade. A nomeação por outros atores que não somente o governador apareceu em 1994, com projetos de lei inserindo órgãos classistas no CEE-SP. A ALESP somente foi incluída como nomeante em PL de 2007, no qual indicaria 50% dos cargos de conselheiros. A ALESP somente apresentou projeto mais interventivo em 2012 (PL 108), ainda em trâmite, que procura reformular o CEE-SP, enumerando interessados que integrariam o Conselho, incluindo setores mais excluídos da sociedade (deficientes e quilombolas, por exemplo), mantendo, contudo, sua função normativa e deliberativa. 17

Um fator que pode ser prejudicial à progressão dessas proposições é o argumento de que cabe aos governadores inicia-los, assim como o governador José Serra o fez ao vetar projeto de lei (vide PL 207/07). O fundamento encontra-se no artigo 61, § 1º, II, b, da Constituição Federal, que determina ser de competência do Poder Executivo a iniciativa de leis sobre organização administrativa. Essa justificativa nos remete ao fato de que matérias afetas à educação ficam demasiadamente concentradas na figura do chefe do Poder Executivo, especialmente a educação pública, sujeita à sua execução. De todo modo, o argumento não é absoluto, e pode ser coadunado com princípios democráticos, visando o equilíbrio e maior participação das instituições do Estado e da sociedade. Portanto, trata-se de tarefa sujeita a impasse, no qual os interesses do governador, ainda que legítimos, podem sobrepor aos demais e moldar a educação da maneira que lhe for mais conveniente politicamente. O princípio da gestão democrático foi inserido justamente com o propósito de contar com a participação da sociedade, destinatária direta do serviço, na construção de uma educação mais justa e igualitária, em contraponto à educação para o trabalho do governo militar. Em tempos democráticos se exige mais: uma educação emancipatória e plural, que conte com maior participação e controle social. 4. BIBLIOGRAFIA ADAMI, Mateus Piva; LANCIERI, Filippo Maria; PEREIRA NETO, Caio Mario da Silva. O diálogo institucional das agências reguladoras com os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário: uma proposta de sistematização. In SUNDFELD, Carlos Ari; ROSILHO, André. (Org.). Direito da regulação e políticas públicas. São Paulo: Malheiros, 2014. COMBLIN, Joseph. A ideologia da segurança nacional: o poder militar na América Latina. Trad. A. Veiga Filho. 2ª edição. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1978. PEREZ, Jose Roberto Rus. A política educacional do Estado de São Paulo: 19671990. 223 f. Tese (Doutorado em Educação) – Faculdade de Educação, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 1994. RIBEIRO, Benvinda Barros Dourado. A gestão democrática da educação básica: (des)caminhos na construção de um princípio constitucional. 2009. Disponível em: http://www.ie.ufmt.br/semiedu2009/gts/gt7/ComunicacaoOral/BENVINDA%20BARR OS%20DOURADO%20_310_.pdf. Acesso em: 08 jul. 2014. SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo para Céticos. São Paulo: Editora Malheiros, 2012. 18