Consideracoes a respeito da LRF e a moratoria da divida publica o impacto na realizacao de programas sociais

Rossi Henrique Soares Chaves, Graduando do curso de Administração Pública da Universidade Federal de Alfenas – UNIFAL.
Como despesa obrigatória de caráter continuado, segundo o art. 17, entendemos que é a despesa corrente: - derivada da lei, medida provisória ou ato administrativo; - geradora de obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
O FUNDEB é regulamentado pela lei nº 11.494/2007 e pelo Decreto nº 6.253/2007 (Saiba mais em: http://www.fnde.gov.br/index.php/fundeb-apresentacao)
Criado pela Emenda Constitucional n.º 53/2006 em substituição ao FUNDEF.
Receita Corrente Líquida, que representa o somatório das receitas tributárias, de contribuições patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes.
No ano de 1958 o Governo JK realizou acordos com o FMI, mas no ano seguinte rompeu com a instituições, entre outros motivos, por discordar de ajustes impostos pelo fundo.
Disponível em: http://www.brasildefato.com.br/node/27744 Acesso em 28 junho 2014.
Análise esmiuçada da planilha, disponível no link da fonte.


Considerações a respeito da LRF e a moratória da dívida pública: o impacto na realização de programas sociais.

Rossi Henrique Soares Chaves


Resumo
A Lei de Responsabilidade Fiscal que vigora desde 2000, acarretou em um novo de desafio para a gestão das finanças públicas. Segundo as regras da própria lei, foi estabelecido que a dívida pública não pode ultrapassar o limite máximo de duas vezes a Receita Corrente Líquida para os Estados, para os municípios 1,2 vezes. Também foram propostos mecanismos para se garantir a transparência das finanças públicas. Essa lei foi aprovada quando o cenário político brasileiro se encontrava pressionado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), órgão que o Brasil era membro, e que concedeu uma série de empréstimos ao governo brasileiro no decorrer das décadas de 80 e 90, afim de que o país quitasse suas dívidas. Como consequência da LRF no campo da dívida pública, tivemos o quitamento dessa dívida com o FMI em 2005, moratória essa que foi feita mediante a novos empréstimos. O que significou na prática o prolongamento da dívida, e por que não a dilatação da mesma. Este fato tem proporcionado que cada vez a União, os Estados e os Municípios tem destinado grandes porções do orçamento para a moratória da dívida pública que não tem fim. Nesse sentido esse trabalho visa analisar a influência da LRF na moratória da dívida pública, e a partir daí refletir como as grandes porções destinadas ao pagamento da dívida pública podem influenciar os investimentos que abrangem as áreas sociais.




1 Introdução
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) passou a vigorar em 4 maio de 2000. Oficialmente é a Lei Complementar nº101. A proposta principal da lei era criar um maior mecanismo de controle das contas públicas. Ou seja, para contrair empréstimos e dívidas passou a haver um maior rigor. Diz assim o artigo 165 da Constituição no inciso II do parágrafo 9: "...Cabe à Lei Complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de Fundos.".
A aprovação desta lei foi resultado de uma pressão dos credores internacionais da nossa dívida pública, principalmente entre eles o FMI. Desde a aprovação da lei em 2000, tem se destinado grande porção do orçamento geral da união para que essa dívida seja quitada. Essa novela ganhou um novo capitulo em 2005, quando o até então Presidente Lula divulgou que estava quitando a dívida junto ao FMI, mal sabia os brasileiros que isto estava sendo feito mediante a novos empréstimos, o que garantiu grandes porcentagens do orçamento para liquidar a dívida.
Em 2007 o governo federal lançou o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), entre os objetivos deste programa, estava promover o crescimento da economia brasileira, através do investimento em infraestrutura, oferta de crédito e em programas sociais. Depois de quase 10 anos desde o começo da sua implantação, o orçamento gasto com esse programa que deveria ter tomado níveis de desenvolvimento social de níveis continentais, é ainda pequeno se comparado com o nível de orçamento destinado a liquidação da dívida pública.
É a partir dessa reflexão que este artigo pretende propor uma revisão nos limites da lei de responsabilidade fiscal, no que tange a dívida pública, a partir da divulgação do orçamento geral gasto pela união para o quitamento da mesma, em contraposição com o orçamento gasto com programas sociais.
2 Metodologia
O procedimentos utilizados para a realização do artigo se apoiou em uma pesquisa bibliográfica em torno do tema, para sustentação teórica. Os gráficos pesquisados e divulgados servirão para ajudar na análise quantitativa dos dados orçamentários analisados. Da mesma forma que as tabelas, que foram retiradas do sistema de informação SIGA BRASIL, plataforma em que o Senado Federal brasileiro divulga informações sobre o orçamento público.


3 Referencial Teórico
3.1 A Lei de Responsabilidade Fiscal
No papel, a aprovação da LRF, significou a garantia de mecanismos de controle onde seria possível exigir do poder público uma ação mais planejada e transparente. Possibilitando uma prevenção de riscos econômicos. Tudo isso para garantir o equilíbrio das contas públicas através do cumprimento de metas de resultados financeiros (receitas e despesas). O ponto principal do discurso é reforçar o papel da ação planejada e transparente na administração pública.
Alcançar a transparência só é possível através do consentimento e da participação social, assim como a ampla divulgação a respeito dos atos ligados à arrecadação de receitas e à realização de despesas pelo poder público. Os instrumentos preconizados pela LRF para planejar o gasto público são: o Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
A elaboração da LRF foi resultado de uma pressão do Fundo Monetário Internacional (FMI), organismo do qual o Brasil é membro, e que tinha como objetivo difundir algumas normas de gestão pública por diversos países. De forma mais prática, a lei surge em um cenário econômico nacional de grande desequilíbrio da administração pública brasileira e o elevado endividamento das contas públicas, isso levando em conta tanto o nível federal, estadual e municipal.
O equilíbrio das contas públicas pregado pela LRF é diferente daquele pregado pelo equilíbrio orçamentário previsto pela lei 4230 de 1964, aqui o equilíbrio desejado é aquele destituído de operações crediárias e que não visam aumentar a dívida pública.
A respeito das despesas, aquela despesa que não for conduzida pela LOA, pelo PPA e pela LDO, e nesse caso se tratando de despesa obrigatória de caráter continuado, de suas medidas compensatórias, ela não é autorizada e ainda considerada irregular danoso ao patrimônio público.
Alguns limites de gastos foram introduzidos com a LRF e definidos seus limites mínimos e máximos. No âmbito da educação, foram definidas regras para o uso de recursos para o FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), assim ficou decidido que 60% dos recursos devem ser destinados para o pagamento dos profissionais do magistério da educação básica. O mínimo de recursos do FUNDEB a serem gastos é de 95%, ficando os 5% remanescentes podem ser gastos no próximo trimestre.
Por representar o principal item de despesa de todo o setor público brasileiro, os gastos com folha de pagamento de pessoal, foram delimitados pela LRF. Podendo representar apenas 50% da RCL para a União e 60% da RCL para Estados e Municípios. Na esfera Federal os limites são: 40,9% para o Executivo; 6% para o Judiciário; 2,5% para o Legislativo; 0,6% para o Ministério Público. Na esfera Estadual: 2% Ministério Público; 3% Legislativo (incluindo o Tribunal de Contas do Estado); 6% para o Judiciário e 49% com o Executivo. Na esfera Municipal: 6% Legislativo (incluindo TCM quando houver) e 54% para o executivo.
Com a LRF teve-se a preocupação de impor limites ao endividamento público, principalmente devido ao aumento da dívida na década de 90, e pela pressão sofrida pela FMI para o quitamento desta dívida. Para isso foi estabelecido em lei que a dívida pública não deverá ultrapassar o limite máximo de duas vezes a Receita Corrente Líquida para os Estados, para os municípios 1,2 vezes. Foram dados aos municípios que possuem excesso de endividamento até 15 anos para corrigirem. Prazo que já está se esgotando.
Instrumentos para garantir a transparência também foram introduzidos no sentindo de promover um maior controle de recursos e fiscalização do cumprimento da lei. Entre esses instrumentos temos: os planos, os orçamentos e as leis de diretrizes orçamentárias. Também temos a prestação de contas, o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e o Relatório de Gestão Fiscal (RGF). O RREO atingi a movimentação orçamentária de um mesmo nível de governo abordando todos os poderes e entidades. O RFG é elaborado pelo poder de modo setorial e visa demonstrar a execução de variáveis sujeitas a um limite (dívida consolidada, gasto com pessoal entre outros).
A elaboração da LRF significou um avanço no controle das finanças públicas, principalmente no que tange a transparência o que permite uma maior inserção social no controle do orçamento. Porém nem tudo são flores. Por isso nosso objetivo será ir além dessa ideia inicialmente proposta pela LRF em que se garanta o equilíbrio orçamentário nas contas públicas, como diz Pereira:
"Conduz apenas à conclusão de que o rígido equilíbrio orçamentário não é dogma indisputável nem mesmo em face das teorias econômicas. Menos ainda pode ser extraído como valor consagrado de modo intangível pela Constituição Federal (CF). A interpretação da LRF não deve deixar de tomar em conta que, além de regras que materializam o princípio do equilíbrio orçamentário, a CF contém um sistema de outros princípios e valores que pautam a atuação do Estado. Não será cabível interpretar a LRF exclusivamente à luz do seu objetivo central de equilíbrio fiscal. Esse objetivo deve ser buscado sem que se descure de outras determinantes constitucionais – p. ex., solidariedade, erradicação da pobreza e das desigualdades regionais – que afetam as escolhas econômicas do Estado." (2002, p 3)

3.2 A Dívida Pública
A dívida pública acumulada pelo Brasil até os dias de hoje, tem como uma de suas causas o fruto de sua relação com o FMI, principalmente nas décadas de 80 e 90. O FMI tem como característica conceder empréstimos aos seus países membros que estejam passando por dificuldades na balança de pagamentos. A relação entre Brasil e FMI tem início efetivamente em 1982, e foi concretizada em março de 1983 com a realização de uma série de acordos de financiamento externo. E isso se sucedeu no decorrer da década de 80 e 90. O grande problema é que o Brasil nunca cumpriu todas as cláusulas desta relação. Quitando parte de dividendos, acumulando juros, refinanciando dividas, e até mesmo não realizando uma auditoria da mesma. Vai dizer Fattorelli (2010, p.3):
"Os sucessivos acordos com o FMI a partir de 1983, feitos por governos ilegítimos (ditaduras), representam uma ofensa à soberania nacional e violação de Direitos Sociais e Humanos. As imposições do FMI significaram a redução dos gastos sociais, elevação de tributos, liberalização do sistema financeiro e cambial, contenção da demanda interna para estimular as exportações, reajuste de preços públicos (como combustíveis e eletricidade), contenção dos salários, altas taxas de juros, privatizações. Tais medidas representaram dano financeiro e social inestimáveis."
A LRF surge em contexto interno das finanças públicas de aumento da dívida pública. Existia uma pressão externa muito grande, em grande parte realizada por Bancos estrangeiros (a maioria norte-americanos), para que os gastos públicos fossem controlados e o pagamento dos credores fosse garantido. Essa pressão levou o até então presidente Fernando Henrique Cardoso a renegociar grande parte da dívida pública que se arrastava desde a década de 80 e criar a Lei de Responsabilidade Fiscal, no intuito de controlar a finanças públicas, sendo uns dos objetivos garantir a disponibilidade de recursos para o pagamento da dívida pública. Vale ressaltar que foi durante o governo FHC que a dívida mais se agravou, grande parte impulsionada pelas políticas para combater a inflação, onde a taxa de juros era elevada o que atrai mais divisas externas.
No ano de 2005 como fortemente anunciado, o governo Lula "quitou" a dívida com o FMI que se acumulava em US$ 15,5 bilhões, porém esse pagamento foi realizado mediante a realização de novos empréstimos, o que significou até mesmo o aumento da dívida, visto que muitos estudos mostram que os novos empréstimos concebidos possuem taxas de juros ainda maiores que as anteriores (FATTORELLI, 2013).
A outra parte da dívida pública que possuímos atualmente é fruto de empréstimos contraídos pela União junto a instituições financeiras públicas ou privadas e empresas, presentes tanto no mercado interno como externo, governos, entidades internacionais e nacionais. Essa parte é bem representativa. A dívida pública é a soma da dívida interna e da dívida externa, o termo "pública" é melhor empregado porque hoje a natureza das dívidas interna e externa se misturam.
Em agosto de 2009 foi instalada uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) com o objetivo de "investigar a dívida pública da União, Estados e Municípios, o pagamento de juros da mesma, os beneficiários destes pagamentos e o seu impacto nas políticas sociais e no desenvolvimento sustentável do país." (FATTORELLI, 2010).
O trabalho realizado por essa CPI, concluiu entre outras coisas, que esse processo de endividamento brasileiro possui diversas ilegalidades e ilegitimidades, tais como a aplicação de juros sobre juros (o que é considerado ilegal pelo Supremo Tribunal Federal). Foram apresentados número que demonstram que a taxa de juros passaram de 6% para 20,5% ao ano, o que mostra que a taxa vem em uma crescente, o que impossibilita a quitação da dívida.
Segundo Bercovici (2014), professor da faculdade de direito da USP, a LRF foi: "Foi uma opção política por se remunerar os especuladores e rentistas em detrimento das outras demandas. Em primeiro lugar, tem que se pagar os credores. Se sobrar dinheiro para políticas públicas, pode usar".
Já se vão 14 anos desde a criação da LRF, e sob nossa ótica de analise que são as finanças públicas, não temos visto o fim da mesma, o que temos visto é que cada vez mais grande parte dos recursos da União são destinados ao pagamento da dívida que não tem fim. Como está entregue em sua maioria a inciativa de bancos privados, são eles que tem ditado a regra e condições da dívida que a União deve pagar. Um levantamento realizado pelo site auditoria cidadã dívida mostrou quem são os credores da dívida.








Gráfico 1: Beneficiários da Dívida Interna julho de 2013

Fonte: Elaborado por Auditoria Cidadã da Dívida.
Conforme o gráfico a cima mostra, podemos ver que os principais beneficiários da dívida pública são bancos e investidores estrangeiros, a esses dois somados as seguradoras são destinados 62% da porção destinada ao pagamento da dívida. Os fundos de investimento detém cerca de 18% e os fundos de pensão apenas cerca de 13%.
Fattorelli (2010, p. 5) faz uma reflexão sobre esse quadro: "...O endividamento público se transformou num mecanismo de transferência dos recursos públicos para o setor financeiro privado. A isso cunhamos um termo: sistema da dívida".
A seguir mostraremos algumas planilhas divulgadas pelo Senado brasileiro, a respeito dos recursos destinados ao pagamento da dívida pública no ano de 2012 a 2014





Tabela 1 – LOA 2012

Fonte: Senado Federal.
Tabela 2 – LOA 2013

Fonte: Senado Federal.




Tabela 3 – LOA 2014

Fonte: Senado Federal.
As tabelas divulgadas pelo governo retratam o quanto do orçamento público é destinado para amortização da dívida externa, trouxemos tabelas referentes aos três últimos anos. Observando a tabela 1 referente ao ano de 2012, podemos observar que no GND 2 (Juros e Encargos da Dívida), na aba "pago" foram destinados 134 bilhões. Continuando na mesma tabela, mas agora de olho no GND 6 (Amortização/Refinanciamento da Dívida), a aba "pago" informa que foram gastos R$ 618 bilhões referente a amortização da dívida externa.
Observando agora a tabela 2 referente ao ano de 2013. Podemos observar que no GND 2 (Juros e Encargos da Dívida), houve um dispêndio de R$ 141 bilhões do orçamento nacional. Enquanto isso no GND 6 (Amortização/Refinanciamento da Dívida) temos que foram pagos R$ 576 bilhões para amortizar a dívida externa.
Na tabela 3 referente ao ano de 2014. Podemos observar que no GND 2 (Juros e Encargos da Dívida), foram gastos R$ 73 bilhões. Observando ainda a tabela, com o GND 6 (Amortização/Refinanciamento da Dívida) foram destinados R$ 397 bilhões à amortização da dívida externa.
Pra tentar dar um panorama de como o orçamento geral da União é executado, e qual é o montante destinado a dívida pública, traremos um gráfico do orçamento executado em 2013 de um total de R$ 1,783 trilhão.

Gráfico 2 – Orçamento Geral da União executado em 2013

Fonte: Senado Federal – Sistema SIGA Brasil – Elaboração: Auditoria Cidadã da Dívida.
Nota: inclui o "refinanciamento" da dívida, pois o governo contabiliza neste item grande parte dos juros pagos. Não inclui os restos a pagar de 2013, pagos em 2014.
A união tem vários mecanismos para interferir direta ou indiretamente na capacidade de endividamento dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Segundo Pereira:
"Esses mecanismos dirigem-se basicamente ao controle da dívida fundada (relacionada com investimentos e de prazo mais longo). A dívida não fundada (flutuante), como a que se refere ao atraso do pagamento de fornecedores ou servidores, dificilmente é controlável pela União. Seu controle é feito de modo indireto, através da contenção das fontes de receita que dão base a esse endividamento informal. A LRF segue nesse sentido, reforçando as limitações de acesso a operações de antecipação de receita orçamentária (ARO) – art. 38." (2002, p 5)
Segundo Gambiagi e Além (2000), que entre outros motivos a "dificuldade de controle do endividamento estadual e municipal relaciona-se com a ausência de comprometimento desses entes políticos com objetivos de estabilização econômica geral – tarefa que é institucional e juridicamente atribuída à União." (apud PEREIRA, 2002, p 6)
3.3 Os programas sociais e a LRF
Como podemos ver, a LRF garante boa parte do orçamentos da União para o pagamento da dívida pública. A questão que queremos levantar, é em que ponto isso influencia a realização de programas sociais?
Bom, como vimos no ultimo gráfico foram destinados R$ 718 bilhões a serem gastos com juros e amortizações em 2013, com esse orçamento poderíamos ter construído, milhares de Unidades Básicas de Saúde, de Unidades de Pronto Atendimento (UPAs), de escolas e outros investimentos sociais. O que vemos é que através dessa política, tem sido destinados percentuais mínimos para áreas sociais fundamentais. Como podemos ver 3,70% para educação e 4,29% para saúde.
O Programa Minha Casa Minha Vida foi instituído com a finalidade de criar mecanismos de incentivo à produção e a aquisição de novas unidades habitacionais pelas famílias com renda mensal de até 10 salários mínimos, que residam em qualquer município brasileiro.
No início desse ano de 2014 a prefeitura de São Paulo tentou um reajuste do IPTU, reajuste esse que foi barrado pelo STF. A intenção desse aumento era justamente ampliar a arrecadação para escapar das limitações impostas pela LRF. Em uma entrevista o prefeito de São Paulo Fernando Haddad disse que diversos projetos, entre eles o Minha Casa, Minha Vida foram prejudicados na cidade, pois o governo federal exige que parte dos gastos com o projeto seja custeado pelo município. Sem conseguir assumir essa contrapartida, sobra para o município se endividar se quiser garantir a execução do projeto. E é nesse ponto onde a LRF atua, pois não permite aos municípios contrair dívidas além do que arrecadam. E quando falamos em contração de dívidas públicas para o financiamento de programas sociais. Falamos em um ponto crucial para o desenvolvimento de políticas sociais. Essa visão política que privilegia os gastos financeiros com a moratória da dívida pública em detrimento de investimentos sociais, deve ser abandonado.
Nesse sentido vimos que algo que a princípio significou um grande avanço nas gestão pública das finanças (a LRF). Tem estabelecido enormes dificuldades para a aprovação de qualquer proposta legislativa que implique em aumento de gastos sociais. Pereira diz que "Há uma função de interesse público no endividamento. Trata-se de mecanismo de ampliação das capacidades de financiamento da atuação do Estado." (2002, p 5).
Quando falamos dos Estados, Distrito Federal e Municípios, que não são emissores de moeda, o endividamento na maioria das vezes é o único mecanismo que proporciona financiamento.
Para ilustrar um pouco mais, e comparar os níveis de investimento estatal em políticas públicas com os níveis gastos com a moratória da dívida, vamos trazer os gastos realizados com o Programa de Aceleração do Desenvolvimento (PAC). Em 2007 o então presidente Lula, propôs o investimento em grandes infraestruturas sociais, urbanas, logísticas e energéticas do país, e organizou por meio do PAC um plano estratégico de investimentos, a primeira faze desse programa consistiu em investimento entre os anos de 2007 e 2010. Em 2011 o PAC entrou em sua segunda fase, com os mesmos princípios da primeira, e previu investimentos entre os anos de 2011 e 2014. Segundo divulgado pelo 10º Balanço do PAC2 divulgado no próprio site do programa, assim foi executado o orçamento de 2011-2014:
Gráfico 3 – Execução Global do PAC2, 10º Balanço

Fonte: Governo Federal.
Analisando o gráfico, podemos perceber que os recursos pagos com o orçamento geral da união (OGU), no ano de 2014, somou R$ 27,8 bilhões. O Programa Minha Casa, Minha Vida representou R$ 78 bilhões do total de recursos. Bom, como apresentado no gráfico 4, só no ano de 2013 foram gastos cerca de 500 bilhões com a amortização e o refinanciamento da dívida. Ou seja, gasta-se muito mais garantido o pagamento de uma dívida que não tem fim, do que com programas que contemplem o investimento social.
4 Conclusão
A primeira conclusão que chegamos é que é necessária a realização de uma auditoria da dívida brasileira, e a segunda é a de que é preciso acontecer uma revisão dos limites das LRF no âmbito das finanças públicas no que tange a realização de financiamentos que contemplem a concretização de programas sociais. Para mostrar que é possível a realização de uma auditoria da dívida, seguimos a linha proposta por Fattorelli traz, o exemplo equatoriano é bem pertinente, a partir de uma auditoria oficial realizada naquele país, foi apontado relevantes indícios de ilegalidades no processo de endividamento público, o presidente Rafael Correa suspendeu os pagamentos e, após análises jurídicas que confirmaram a consistência do relatório de auditoria, tomou a decisão soberana de reconhecer somente cerca de 30% do valor da dívida, o que foi imediatamente acatado por mais de 95% dos detentores dos títulos equatorianos.
Ao propor uma revisão dos limites impostos pela LRF no campo do financiamento público, não significa defender a atuação do governo em um cenário de déficit e nem que os mesmo devam rejeitar mecanismos que encorajem o equilíbrio orçamentário. Mas sim, evidenciar que por traz dessa ideia de um rígido equilibro orçamentário, existem muitas consequências para o campo das políticas sociais, ainda mais quando falamos de Estado e Municípios, onde os recursos são escassos. As alternativas de investimento nesse quadro financeiro quase sempre estão em fontes como empréstimos e financiamentos. Alternativas estas que na maioria das vezes esbarram nos limites impostos pela LRF.
É preciso reconhecer que um dos pilares da LRF, a transparência fiscal é essencial, porque implica nos entes públicos o planejamento e a divulgação a partir de relatórios minuciosos aos órgãos de controle, o que acaba estimulando o controle social das finanças públicas. Talvez se não fosse através desse pilar, não fosse possível conseguir as tabelas utilizados neste texto.





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