UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO MESTRADO EM CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO DISCIPLINA DIREITO ADMINISTRATIVO, CONSTITUCIONALISMO E CIDADANIA PROF. DR. HENRIQUE RIBEIRO CARDOSO
DA IDEIA DE ESTADO AO ATUAL MODELO DE GESTÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA¹
Hermano de Oliveira Santos²
Slide 1 de 22 1 Exposição verbal realizada em 15/5/2013 para a turma do período letivo 2013.1. 2 Lattes: lattes.cnpq.br/8900052310138642. E-mail:
[email protected].
INTRODUÇÃO Tematização da Disciplina: coesão e coerência
Caráter Jurídico-Administrativo dos Temas: externo ou interno Digressão a partir de Categorias Gerais Opção Meramente Didática e Simplificada
Aproximação ao Direito Administrativo Brasileiro
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NOÇÃO DE ESTADO Estado em Sentido Sociológico
Estado-nação Identidade cultural (HALL) Adesão a um Estado O ser humano à procura de um lar-nação vs. terrorismo O Estado inclusivo vs. xenofobia
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Estado em Sentido Político Sociedade organizada – ordem, para ARISTÓTELES; ordem jurídica, para KELSEN
Poder político – “poder soberano”, segundo KELSEN Ontologia Ente político – pessoa jurídica de Direito Público, externo e/ou interno Elementos Território Povo Soberania
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Estado em Sentido Político Critérios de classificação (pólos, tipos ideais, arquétipos constitucionais)
Pertencimento Monarquia – um indivíduo Democracia – vários indivíduos Exercício Autocracia – minoria (aristocracia, oligarquia, plutocracia) Democracia – maioria (direta ou indireta, participativa ou representativa) Economia Socialista – riqueza distribuída proporcionalmente Capitalista – riqueza distribuída desproporcionalmente Formatação Unitário – e.g. Vaticano Federado – e.g. Brasil Confederado – e.g. URSS Slide 5 de 22
Estado em Sentido Político Descentralização política União; Estados, Províncias, Cantões etc.; Municípios; Distrito Federal e Territórios Organização em Poderes (MONTESQUIEU, LOCKE) Legislativo Executivo Judiciário (Moderador) Distinção de funções Normativa Administrativa Jurisdicional Atribuição de atividades (no sentido técnico-jurídico de competências) Estatais Para-estatais Extra-estatais Slide 6 de 22
Estado em Sentido Jurídico A polis grega Democracia direta Cidadania – “o direito de ter direitos”, de participar direta e ativamente dos “negócios públicos” Apenas os homens nascidos na cidade-estado Mulheres, estrangeiros e escravos não eram considerados cidadãos Roma Democracia indireta Especialização dos representantes – cônsul, promagistrado, censor, questor, edil, tribuno, pretor, governador etc. O feudo medieval Aristocracia fundiária – mansos senhoriais, servis e terras comunais Figuras dos suseranos e vassalos Nobreza vinculada à propriedade e à posse Institutos do alódio (posse absoluta), aforamento (concessão de posse feudal) e enfiteuse (posse feudal, arrendamento): Direito Privado ou Público? Slide 7 de 22
Estado em Sentido Jurídico O estágio absolutista (HOBBES, MACHIAVELLI) Poder divino e absoluto Concentração dos poderes do Estado (?) na figura do monarca Estado de Direito Liberal Supremacia do indivíduo Propriedade privada Livre mercado (laissez-faire) Social Promoção do bem-estar social Garantia do bom funcionamento do mercado Regulatório Adaptação à mundialização econômica – facilitação do fluxo econômico Regulação econômica (?) – intervenção na produção e nos preços Regulação estatal – regulamentação dos mercados ; o art. 174 da CF Slide 8 de 22
NOÇÃO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Estrutura – “Administração Pública” Entidades – e.g. instituições de ensino superior Órgãos – e.g. Universidade Federal de Sergipe Funcionamento – “administração pública” Conjunto de atividades (no sentido de tarefas) Distinção entre Gestão Pública e Privada Aparato estatal e empresarial Objetivos – res publica (interesse amplo, social; ou restrito, institucional) vs. lucro Pessoas – agentes públicos vs. empregados e empregadores Produtos – bens e/ou serviços Modelos Patrimonialista – forte até 1889; amorfo até a década de 1930 Burocrático – 1936 (DASP) e 1967 (Decreto-Lei 200) Gerencial – primeira tentativa em 1967; posto em prática em 1995 Slide 9 de 22
Administração Pública Patrimonialista Aparelho estatal como extensão do poder do soberano Pessoal auxiliar – “nobres” servidores, ou serviçais? Não está baseado em teoria
Indefinição entre público e privado Indefinição entre o político e o administrador (gestor) público Endemias: corrupção e nepotismo, velho novo debate
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Administração Pública Burocrática Ideias de hierarquia funcional, formalismo, impessoalidade e profissionalização
Baseados no modelo do Exército da Prússia, conforme descrito por WEBER e a Teoria da Administração Científica de TAYLOR Foco na estrutura – “inchaço da máquina administrativa” com a criação de Ministérios, autarquias e fundações públicas
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Administração Pública Gerencial Baseada nos princípios econômicos de eficiência, eficácia e efetividade
Utiliza teorias aplicadas à administração de empresas, conforme preconizado por OSBORNE e GAEBLER Preocupação com a governabilidade Orientada para resultados – estímulo ao desenvolvimento econômico e social sustentável, por meio de indução do mercado produtor, ampliação do mercado consumidor e melhor distribuição de recursos Atua em duas dimensões Estratégica – definição de objetivos e metas Tático-operacional – planejamento e execução de programas, projetos e ações Realiza permanentemente a avaliação dos riscos inerentes às atividades Admite permanentemente instituições e instrumentos de controle – governança e accountability Slide 12 de 22
Administração Pública Gerencial Segue modelos de gestão e boas práticas
Políticas públicas Ciclo: problema/oportunidade – agenda – formulação – implementação – avaliação Planejamento governamental Instrumentos indicativos Objetivos e metas – longo prazo Instrumentos normativos PPA – médio prazo LDO e LOA – curto prazo Estrutura otimizada – privatização de empresas públicas e criação de agências reguladoras (autarquias especiais), por um lado (PND, Lei 8.031/1990); criação de empresas de fomento e parcerias público-privadas, por outro lado
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Crises e Reformas Como o Estado e a Administração Pública enfrentam as crises econômicas e financeiras
Crises do século XX: Guerras Mundiais; a Grande Depressão de 1929; a Guerra Fria Crises do século XXI: cortaram as unhas dos Tigres Asiáticos; Tio Sam faliu!; o Velho Continente tomou um pileque Consenso de Washington Resposta ao cenário econômico mundial da década de 1980, a “década perdida” Foco na realidade da América Latina Documento proposto por WILLAMSON para a reunião do IEI em 1989 Deturpações Associação ao tatcherismo e ao neoliberalismo Desenvolvimento econômico e social – Estados centrais (consolidado) e periféricos (tardio) – desequilíbrio Pauta – futuro da economia mundial, políticas de desenvolvimento, papel do Estado na economia Original – reformas de primeira geração: privatizações e liberdade dos mercados Ampliado – reformas de segunda geração: fortalecimento das instituições políticas Slide 14 de 22
Crises e Reformas Remodelagens do Estado e reformas da Administração Pública
Repensando as funções do Estado Impactos no aparato estatal Administração Pública eficiente e flexível O Estado-empresa
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Governos Recentes FHC
Reforma profunda do aparato estatal Neoliberal (retira o Estado da economia) ou social-democrata (amplia a governança do Estado, que intervém na economia quando os mercados não têm condições)? Bases da Administração Pública Gerencial sobre a Burocrática
Descentralização como vetor – privatização de empresas públicas e criação de agências reguladoras Equilíbrio econômico e fiscal e crédito público
Utilização de programas de distribuição de recursos Governabilidade e credibilidade pública O governo das MPs Slide 16 de 22
Lula Ampliação de programas de distribuição de recursos – combate à miséria e à fome
Ampliação do mercado de trabalho Modelo social (?) Controle da dívida pública Estímulo à entrada de capitais estrangeiros
O Brasil como coprotagonista no cenário mundial Relações exteriores – o cobiçado assento permanente no Conselho de Segurança da ONU Economia – o Brasil entra para o Clube de Davos Cultura – Copa e Olimpíadas Crises políticas e corrupção
Avalanche de concursos públicos – retorno ao modelo burocrático? Credibilidade e aprovação pública Slide 17 de 22
Dilma Consolidação de programas de distribuição de recursos – combate à pobreza
Dirigismo estatal Indução do mercado produtor Ampliação do mercado consumidor Estímulo à instalação de fábricas estrangeiras em território nacional e nacionalização de tecnologia Brasil, a sexta economia do mundo! Que significa? Brasil, Estado-empresa A difícil relação entre os Poderes PEC 33 MP dos Portos
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CONCLUSÃO Direito Administrativo – disciplina jurídica do aparato estatal e de suas interfaces e interseções Descentralização administrativa (desconcentração) – conhecidos institutos de Direito Administrativo a serviço da reforma da Administração Pública Escolhas administrativas Despolitização (?) Política partidária e eleitoral – ideologias (?) e “projetos de poder” Vinculação e discricionariedade – institutos pertinentes à atividade administrativa Conveniência (qual o preço? O RDC) e oportunidade (qual o prazo?) Paradigmas Legalidade – impessoalidade (concursos e licitações), publicidade (eficácia), motivação (conformidade ou compatibilidade), eficiência (vantajosidade e economicidade) Moralidade – impessoalidade (não ao nepotismo), publicidade (estímulo à transparência: a LAI), motivação (retorno à legitimidade), eficiência (não à corrupção e ao desperdício); razoabilidade, proporcionalidade e sustentabilidade Slide 19 de 22
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