Defesa de Tese de Doutorado - UnB

Defesa de Tese de Doutoramento
Instituto de Ciência Política da Universidade de Brasília
Brasília, Dezembro de 2013

"NOVOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS NA POLÍTICA INDUSTRIAL DO GOVERNO LULA:
a força das novas ideias e dos empreendedores políticos"

Jackson De Toni

Orientação: Profa. Dra. Rebecca Abers
Banca: Prof. Dr. Denilson Coelho (UnB), Prof. Dr. Bernardo Mueller (UnB), Prof. Dr. Renato Boschi (UERJ) e Dr. Alexandre Gomide (IPEA)


1
Questões de pesquisa:
Como atuaram os empreendedores políticos na conexão de interesses entre os diversos atores envolvidos ?
Em que medida as ideias sobre desenvolvimento e política industrial dominantes afetaram a trajetória e a obtenção de um consenso sobre determinado tema ?
Em que medida as relações entre os atores influenciaram o desfecho de determinada negociação ou proposta ?
Recorte temporal: 2003 - 2010
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(2) A pesquisa empírica
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Os temas da PITCE e da PDP alimentam um menu decisório que compõe a agenda do CNDI, sofisticando a coordenação intragovernamental
Modelo conceitual: a articulação entre os mecanismos
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Empreendedores, ideias e relações fecundas se determinam mutuamente
Modelo conceitual: a articulação entre os mecanismos
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Singularidade na trajetória favorecem o surgimento de relações fecundas (cooperação) e definem um campo de ação para defesa da indústria nacional

Modelo conceitual: a articulação entre os mecanismos
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Peso da indústria no PIB ao longo das décadas
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Participação da indústria mundial no PIB (1970-2010)
(Em % do valor adicionado em US$ correntes)
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"Em que medida as relações entre os atores influenciaram o desfecho de determinada negociação ou proposta?"
O perfil dos conselheiros e o modo como funcionava o conselho induzia à relações cooperativas
Longa história de relacionamentos interpessoais
Os resultados iniciais reforçaram credibilidade e reputação, aceleram a curva de aprendizado (quick wins)
Regras claras em temas "vetados" na agenda
Perspectivas otimistas e conjunturas de crescimento
Diversos temas debatidos só surtiram efeito muitos anos depois => desoneração cesta básica, PNBL, ...



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Respostas às questões de pesquisa
Crescimento Anual do PIB Real (em %)
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Modelo conceitual: a articulação entre os mecanismos


Processos políticos e institucionais criam um terreno fértil para formação de empreendedores políticos & ideias sobre desenvolvimento e política industrial
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O ND é um movimento téorico: (1) o fortalecimento da crítica à globalização, (2) a crítica à diminuição do papel do Estado Nacional, (3) o questionamento à "teoria da convergência" (modelo anglo-saxão) (Diniz)
O ND é um movimento prático:
Inflexão do Banco Mundial em 1993 (o "milagre" asiático) e 2001 (autocrítica)
Crise dos governos liberais e vitórias de coalizões progressistas na América Latina
Mercado interno de Massas + Exportações + Distribuição forte de renda (Bielschowsky e Mussi, ver quadro Tab. 1 e 2, pag. 74)
Developmental State no Brasil: conceito em construção!





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Conceito 5: Novas ideias sobre desenvolvimento
Consolidação de uma visão de desenvolvimento com inclusão social – presentes na CF de 1988
Efeito-demonstração: China, Coréia, India,...
O que nos diferencia do ND asiático: democracia!
Diferenças com o velho modelo: (1) novo papel do Estado; (2) exportar é prioridade e (3) politica monetária mais elástica
O ND só faz sentido se resultado de um grande consenso nacional entre trabalhadores e o capital nacional – solidariedade de classe (Bresser Pereira)
Ênfase na sinergia/interação do Estado com setor privado

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Conceito 5: Novas ideias sobre desenvolvimento
Hipótese central
"O argumento central da tese é o de que o CNDI, como arena público-privada de política industrial no período Lula, se legitimou como o locus da agenda de política industrial como resultado da combinação de dois processos políticos distintos: a influência das ideias neodesenvolvimentistas, em especial aquelas da política industrial, e a ação de empreendedores políticos."
5
Contexto teórico-prático da pesquisa
Democracia brasileira => proliferação de colegiados
Diversidade, heterogeneidade e disfuncionalidade
Senso comum e literatura: instâncias de legitimação do governo, baixa autonomia e pouco empowerment
Na política industrial não foi diferente, com exceção da Câmara Automotiva dos anos oitenta
A trajetória da PI brasileira foi top down, não havia mecanismos de intermediação Estado-Sociedade
Dominância de práticas clientelistas e de patronagem
Em 2004 surge o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI): rompe com este padrão
Porque ?
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(1) A proposta teórica
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Roteiro da apresentação
(1) A proposta teórica - uma aposta com alguns riscos...
(2) A pesquisa empírica – a vida como ela foi...e é.
(3) As conclusões – bene, ma non troppo...
2
Justificativa & Metodologia
Tema relevante para o debate de state building
Ineditismo das Políticas Industriais retomadas com Lula, após II PND (1979)
Tendência à desindustrialização e desnacionalização
Retomada das ideias neo-desenvolvimentistas
Metodologia:
Marco conceitual institucionalista ampliado (modelo conceitual)
Identificação e entendimento dos mecanismos causais mais relevantes
Pesquisa em documentos de referência do período
Entrevistas abertas com 34 participantes (públicos e privados)
Análise de Atas e temas debatidos no Conselho (19 reuniões)
Análise de temas específicos da agenda de política (do CNDI)
6
Porque o CNDI significou um novo padrão ?
Volume das decisões e temas debatidos e deliberados
Complexidade e alcance das propostas
Representatividade dos seus participantes (13 Ministros)
Atuação de diversos empreendedores políticos (PPs)
Envolvimento pessoal do Presidente da República
Capacidade para formulação de acordos políticos
Conjuntura externa favorável (pelo menos até o final de 2008)
Uma tecnologia organizacional incomum
Agenda (exemplos): Lei de Inovação, Lei do Bem, reforma dos Fundos Setoriais, TV Digital, desoneração de BK, PNBL, reforma do INPI, PROFARMA/BNDES, etc.
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O que explicaria a atipicidade do CNDI ?
Que conjuntura crítica permitiu uma inflexão na trajetória das relações entre governo e empresários ?
Dois mecanismos se combinam e se reforçam:
Um novo poder ideacional => novas ideias sobre desenvolvimento e papel do Estado se tornam hegemônicas (ativismo estatal + participação civil)
A atuação de empreendedores políticos => individuais e coletivos, conectando ideias, arenas e relacionamentos entre políticos, burocratas, industriais e trabalhadores
As relações fecundas entre os participantes do CNDI
Geração de processo coordenativos intragovernamentais (padrão de cooperação restringida)
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Conceito 5: Novas ideias sobre desenvolvimento
Como se propagam novas ideias ?
Depende de: (a) Atores/Mensageiros, (b) scripts coletivos (V. Schmidt) e (c) nível de democracia/relações de poder
Outros fatores: (a) memória institucional, (b) capacidade de imitação e (c) percepção de risco envolvida (Tapia)
Capacidade de aprendizagem institucional: (a) adequação das arenas como veículos, (b) como compensar os perdedores (hostilidade das antigas ideias) e (c) como incorporar o "velho" no "novo", sem mutilação (Hall)
Ideias que se institucionalizam, viram cognitive locks (Blyth)
Novas ideias não se propagam no vácuo ! (Sikkink, Hall)



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Conceito 4: a ação dos empreendedores políticos
Dependem de trajetórias coletivas e contextos históricos mais amplos, não nascem "do nada" !
Mobilizadores de recursos e redutores dos custos da ação coletiva – são redutores de incerteza!
Liderança no sentido do oportunismo político: policy windows
Capital político baseado na confiança, reputação e capacidade de gestão ativa dos conflitos
Relação de multicausalidade com a natureza cooperativa das arenas e as relações fecundas entre seus participantes
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Conceito 3: Relações Fecundas (generative relations)
Alinhamento de objetivos e heterogeneidade de trajetórias
Capacidade de influência mutua pela livre exposição de argumentos
Capacidade de obter resultados, feed back positivo
Arenas são espaços de aprendizagem e manejo de conflitos
Reputação, confidencialidade e rent seekers
Exemplo: relações estabelecidas no complexo industrial-militar nos EUA => afinidades e códigos de conduta

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Conceito 1: Arenas de Ação (arenas of choice)
Soluções para problemas da ação coletiva: informação compartilhada, custos e benefícios, critérios de decisão, compromisso coletivo (Ostrom)
Sucesso dos arranjos institucionais das políticas industriais asiáticas (Wade, Johnson, Amsden, Chang,...)
Conceito 2: Coordenação governamental
Inspiração racionalista: otimização e sistematização
Inspiração histórica: resultado de uma decisão política, disputa de poder pela agenda, políticas competitivas
Papel do empreendedor como negociador e brooker



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O estilo de Lula foi a grande metáfora política do ND brasileiro: mimetismo e acomodação (Palocci)
"Ricos X Pobres", não mais "capital X trabalho" (Singer)
O conflito central é entre um Estado popular e a "demofobia" das elites
O lulismo promove a inclusão dos "de baixo", sem excluir os "de cima": é a síntese da contradição possível
"Mostrar para as elites que era possível fazer uma mudança sem que isso as assustasse" (alto dirigente)
"Concessões sem custos para os ricos" (Perry Anderson)
E a Política Econômica ? É uma "experimentação responsável" (Nelson Barbosa)
O neo desenvolvimentismo lulista
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O peso da questão cambial: saldo da balança comercial da indústria de transformação (2000-2011) (Em US$ milhões)
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CNDI: agenda contidas
Temas interditados: câmbio e juros, acordos tácitos e permissões para o jogo político
Desonerações Fiscais & Contrapartidas:
A política ad hoc
Custos difusos (políticas de clientela) versus setores estratégicos (grupos de interesse)
Política Nacional de Biotecnologia: instâncias truncadas
Sistema Brasileiro de TV Digital: lobby e defesa de interesse
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Dispêndio nacional em ciência e tecnologia (C&T) (em valores de 2011), total e por setor, 2000-2011
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Respostas às questões de pesquisa
"Como atuaram os empreendedores políticos na conexão de interesses entre os diversos atores envolvidos ?"
Liderança e articulação: iniciativa política, articulação de atores públicos e privados, gestão de conflitos, mediação de interesses, legitimação e gestão das arenas
Elaboração teórica e apoio técnico: produção de estudos, viabilidade técnica e articulação com academia e think tanks
Mobilização de recursos organizacionais: gestão do conhecimento e da informação, suporte logístico e organização das reuniões
Senso de oportunidade: janelas da conjuntura





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"Em que medida as ideias sobre desenvolvimento e a política industrial dominantes afetaram a trajetória e a obtenção de um consenso sobre determinado tema?"
Há uma correlação positiva entre a disseminação das ideias e a chance de estabelecer consensos => Lei do Bem e mudança nos F. Setoriais
O efeito está condicionado à vocalização de um ou mais empreendedores políticos => desonerações fiscais
As ideias impactaram de forma descontínua e desigual no período Lula (diferenças entre mandatos)
Há contradições não resolvidas no neo desenvolvimentismo in action (política macroeconomica, inclusão social e desenvolvimento da produtividade ?)



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Respostas às questões de pesquisa
Obrigado !
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Fatores críticos de sucesso
Fatores críticos de fracasso
Prestígio e compromisso político do governo com o Fórum
Uso instrumental ou manipulatório pelo governo (fóruns só homologatórios)
Representação qualificada e com autoridade do Governo
Exclusão ou sub-representação dos trabalhadores
Existência de mandato legal ou formalização institucional
Interlocução desqualificada dos atores, em especial, do governo
Transparência das regras de funcionamento e publicização das informações
Agenda dominada por demandas (particulares e paroquiais), pouco propositivo
Planejamento das reuniões e das atividades
Baixa reputação e credibilidade dos atores, em especial, do governo
Monitoramento e Avaliação de Resultados
Excessiva heterogeneidade e desnivelamento de informações entre os participantes
(3) As conclusões
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Conclusões
A ação de empreendedores políticos só tem sentido como fator explicativo se analisada a partir dos constrangimentos de uma trajetória e de um contexto historicamente determinado
No contexto histórico é fundamental identificar a trajetória e o poder das novas ideias e identificar como atuam seus protagonistas, individuais e coletivos e como isso impacta nas instituições
Não se pode desprezar a o entendimento das micro-relações interpessoais e inter institucionais entre atores: rituais de poder, procedimentos organizacionais, padrões morais e comportamentais



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Conclusões
Accountabiliy é fundamental para romper o padrão de "políticas de clientela", sobretudo com custos difusos
Ao contrário dos trabalhadores, há um setor empresarial que não está mais tão limitado pelo padrão corporativo
A PI – como outras políticas importantes - foi prisioneira das contradições inerentes à governabilidade de Lula: convivência com uma política econômica conservadora – "enxugar gelo" (Suzigan)
É razoável supor que uma PI não-defensiva com desindustrialização e desnacionalização é possível ?
Até quando a virtuose de empreendedores e a força de novas ideias sobreviverão ao nosso déficit democrático e institucional?



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CNDI: participação e auto-coordenação
Há métrica para medir a eficácia de uma arena como o CNDI ?
(1) Efeito líquido entre os custos e os benefícios da participação e o design do conselho
(2) Pelos resultados que produz (antes e depois)
Que resultados efetivos produziu o CNDI neste período?
Mudança radical no direcionamento das políticas de Ciência e Tecnologia:
A "Lei de Inovação"
A "Lei do Bem"
A mudança no padrão de gestão dos Fundos Setoriais (FNDCT)


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SUBVENÇÃO ECONOMICA : aplicação de recursos públicos não-reembolsáveis diretamente em empresas brasileiras que desenvolvam projetos de inovação estratégicos para o país, compartilhando os custos e os riscos inerentes a tais atividades. (Lei da Inovação)
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O Estado regula, induz e fomenta, mas quem investe e corre riscos são os empresários e investidores
O Estado não tem como impor escolhas unilaterais
Elas dependem de arranjos institucionais que funcionem
Elas demandam estratégias de "escuta" e "articulação" do Governo (embedded autonomy – Evans)
A execução das políticas dependem de mecanismos de interação entre gestores públicos e investidores/ empresários: arenas
As arenas ganham mais relevância num contexto de desindustrialização e desnacionalização
BNDES se torna estratégico (triplica desembolsos)
As novas ideias emolduram a PI lulista
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CNDI: participação e auto-coordenação
Qual a novidade ? Há ruptura ? Porque ?
Sintoma claro: volume e complexidade dos temas num espaço curto de funcionamento efetivo
Principal explicação: ação de empreendedores políticos
Havia algo mais ? Sim
Conjuntura econômica de crescimento
Vontade política do Governo (política industrial e prestígio político)
Relações inter pessoais fecundas (algumas, antigas!)
Outras variáveis de contorno:
Suporte técnico-weberiano da ABDI: pautas estratégicas
Regras claras de convivência coletiva
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PITCE
PDP
cognitive locks
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O empreendedorismo coletivo em ação
Diminuição da crise de representação dos industriais
Ação coletiva empresarial: (1) fase liberal, (2) ruptura e (3) nova repactuação entre Estado e empresários industriais (Diniz & Boschi)
Transição política: do corporativismo à disputa de um projeto nacional: "custo brasil" à "desindustrialização"
Novos atores: IEDI (1989), PNBE (1987), FIESP, ABs
CNI repaginada: Agenda Legislativa, Forum da Indústria,...
Reposicionamento da CEPAL nos anos noventa
Surge a ABDI: promessas e ambiguidades
Presença pouco efetiva dos trabalhadores: oposição contida



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Elaboradas por GTs monitorados pela Casa Civil, com IPEA, BNDES, MF, MDIC e MCTI
São seletivas, horizontais e verticais => P, D & I
Baseadas em forte desoneração e crédito público
A competitividade, depende da produtividade sistêmica e do investimento público e privado
A PITCE é mais schumpeteriana, a PDP mais convencional (ricardiana) => vantagens comparativas
Ambas demandam intensa articulação intra governamental e adesão do setor privado





Política Industrial, Tecnológica e de C. Exterior (2004)
A Política de Desenvolvimento Produtivo (2008)
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2007 - 2010
Porque criar uma nova organização ?
A ABDI e a cacofonia decisória da Esplanada
O déficit de legitimidade, a ambiguidade institucional e o problema da identidade
A ABDI como um hub público - privado
A ABDI e o CNDI: embeddedness autonomy ?
Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial
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CNDI: participação e auto-coordenação
Arenas compreensivas: os antecedentes – JK e Médici
Antecedentes: conflito interburocrático e racionalização do processo decisório => insulamento e autoridade
Empreendedores Políticos
A força das novas ideias desenvolvimentistas
Uma "tecnologia organizacional" atípica
Uma simbologia de empoderamento (lugares e ritos)
Menos cheap talk, mais collaborative learning (Schneider)
Ênfase no aprendizado
Arena de barganhas interburocráticas: Desenvolvimentistas X Fiscalistas




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2003 - 2006
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Tese de doutorado - Jackson De Toni - 2013

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