Democracia e Integração Regional: a Experiência do Mercosul

Democracia e Integração Regional: a experiência do Mercosul Democracy and Regional Integration: a study about Mercosul Adriano de Freixo Dr. em História Social (UFRJ) Professor do CEFET-RJ. [email protected] Taís Ristoff Especialista em História das Relações Internacionais (UERJ) Mestranda em História Comparada (UFRJ). [email protected]

Resumo: Diante de um cenário de globalização desfavorável, alguns países da América Latina buscaram, através da cooperação entre si, a ampliação de sua segurança nacional e o aumento do seu poder de barganha. O MERCOSUL é uma alternativa viável para solucionar alguns problemas históricos que os países da região enfrentam. Os processos de integração regional e de democratização de seus Estados-membros se desenvolveram paralelamente. Da mesma forma, constituem-se em processo paralelo, a diminuição do déficit democrático do bloco e a maior democratização dentro dos países. Palavras-chaves: Democracia, Integração Regional, MERCOSUL, Neoliberalismo. Abstract: As a result of an adverse globalization-related scenario, several Latin American countries have sought through mutual cooperation to amplify their national security and to increase their bargaining power. The MERCOSUL is seen as a viable alternative to solve some historical problems faced by its member countries. Hence, regional integration and democratization of member states have also advanced. As a result, there was a parallel reduction of the block´s democratic deficit and greater levels of democracy prevail today within the MERCOSUL countries. Keywords: Democracy, Regional Integration, MERCOSUR, Neoliberalism.

Introdução

O Mercosul (Mercado Comum do Sul) foi criado inicialmente, em 1991, como uma zona de livre-comércio, tendo sido formado por um grupo de quatro países – Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai – que traziam consigo uma longa história de conflitos e rivalidades regionais e que, naquele momento, tinham saído há bem pouco tempo de um ciclo de governos autoritários e profundamente antidemocráticos. Transformado em União Aduaneira, em 1995, o bloco passou a vivenciar – apesar de inúmeros percalços – um processo de expansão, com a entrada do Chile e da Bolívia como membros associados e, recentemente, da Venezuela como membro pleno, tendo se tornado o mais bem-sucedido exemplo de integração regional dentre os países periféricos. Agenda Social. Revista do PPGPS / UENF. Campos dos Goytacazes, v.2 , n.1, jan-abr / 2008, p. 32-47, ISSN 1981-9862

Adriano de Freixo & Taís Ristoff

33

Para uma melhor compreensão dos processos que levaram à estruturação desse bloco, é importante que analisemos, de forma mais detalhada, a conjuntura internacional das últimas décadas e as transformações pelas quais passou o sistema capitalista ao longo desse período, bem como as inúmeras mudanças ocorridas na dinâmica interna dos países que o integram, principalmente aquelas ocorridas a partir da década de 1970. Neste sentido, é fundamental ressaltar que o processo de consolidação do Mercosul coincidiu, não por acaso, com os estertores do modelo econômico nacional-desenvolvimentista implantado no continente desde a década de 1930 e com a conseqüente ascensão do neoliberalismo à condição de modelo hegemônico na região.

Ao término da Segunda Grande Guerra, iniciou-se a estruturação de uma nova ordem mundial que duraria cerca de 45 anos e que se baseou na hegemonia de duas superpotências: EUA e a URSS. Estas potências eram dotadas de enorme poderio econômico e, fundamentalmente, político-militar, e lideravam “blocos” de países aliados, configurando, assim, uma ordem internacional bipolar. Esta idéia de bipolaridade deve ser entendida, segundo Raymond Aron, como “a configuração da relação de forças na qual a maior parte das unidades políticas se agrupa em torno de duas dentre elas, cujas forças superam a das demais” (1986, p. 203). Esta ordem bipolar que, teoricamente, apresentaria mais instabilidade e insegurança que ordens baseadas na multipolaridade, acabou sendo um período de relativa paz nas regiões centrais do sistema internacional, com os conflitos ficando restritos à periferia. O “equilíbrio do terror” baseado na posse, pelas superpotências, de imensos arsenais de armas nucleares e convencionais fez com que ocorresse este longo período de “paz armada”. A noção de “impossibilidade da guerra” acabou gerando a “coexistência pacífica” entre as duas superpotências e, de certa forma, cooperação tácita, pois ambas agiam no sentido de impedir o surgimento de novas alternativas nessa realidade bipolar, gerando um “congelamento do poder” em âmbito internacional. Tal quadro se concretiza no período de “degelo” nas relações EUA-URSS, a chamada détente, iniciada após as tensões geradas pela Crise dos Mísseis, em Cuba (1962) e, a partir de então, essas relações passam a se assentar em cinco regras: paridade mútua, diálogo direto, controle dos armamentos, não-ingerência no interior dos blocos e manutenção da competição ideológica (GONÇALVES e SILVA, 2005, p. 99).

Este período marcou a decadência geopolítica da Europa, que havia se iniciado já na Primeira Grande Guerra, sendo o velho continente bipartido em zonas de influência das superpotências. Agenda Social. v.2 , n.1, jan-abr / 2008, p.32-47, ISSN 1981-9862

Democracia e Integração Regional

34

Este processo refletiu-se na dissolução dos antigos impérios coloniais europeus e na formação do chamado “Terceiro Mundo”, o que contribuiu para ampliar o número de atores do sistema internacional que, pela primeira vez, tornou-se mundial. Porém, a Europa acabou sendo o centro da chamada Guerra Fria, visto que se tornou o principal palco de confrontação das grandes potências. É neste contexto que, ainda na década de 1950, lança-se o embrião do projeto de unidade européia através da criação, em 1957, do Mercado Comum Europeu, pelo Tratado de Roma, que inicia o sonho de construção de uma “pátria européia”, onde as tradicionais rivalidades nacionalistas seriam suplantadas.

A partir da década de 1970, a ordem bipolar começou a dar sinais de desgaste principalmente devido às questões econômicas. O desenvolvimento desigual – dos anos 1970 e 1980 – penalizou as grandes potências, notadamente a URSS, e possibilitou a emergência de potências médias como o Japão, a Alemanha e a China. Os excessivos gastos militares e a prioridade dada ao setor bélico fizeram com que a URSS não conseguisse acompanhar a revolução técnico-científica que estava em andamento naquele momento, além de mergulhar a sua economia (com a exceção lógica do setor militar) num quadro de estagnação, com um ritmo de crescimento anual praticamente nulo; enquanto isso, o crescimento dos EUA – também em níveis baixos – estava em torno de 1% ao ano e, dentro do próprio bloco capitalista a hegemonia norte-americana, já não estava tão clara: A crise iminente do regime norte-americano foi assinalada entre 1968 e 1973 em três esferas distintas e estreitamente relacionadas. Militarmente, o exército norte-americano entrou em dificuldades cada vez mais sérias no Vietnã; financeiramente, o Sistema de Reserva Federal dos Estados Unidos verificou ser difícil e, depois, impossível preservar o modo de emitir e regular o dinheiro mundial estabelecido em Bretton Woods; e ideologicamente, a cruzada anticomunista do governo norte-americano começou a perder legitimidade no país e no exterior (ARRIGHI, 1996, p. 310).

Desta forma, estavam lançadas as bases para a construção de uma ordem internacional, que começaria a tomar forma nos anos 1980, quando, durante a Era Reagan, o regime norteamericano viveu a sua belle epoque – para Arrighi, um desses “momentos” maravilhosos que ocorrem entre as crises sinalizadoras e as crises terminais de todos os regimes de acumulação dominantes (idem, p. 310) – com o início da derrocada do Império Soviético, que se concretizaria no começo dos anos 1990. Porém, este início de década também foi extremamente difícil para a economia norte-americana devido ao aprofundamento da recessão e o aumento dos níveis de desemprego industrial.

Agenda Social. v.2 , n.1, jan-abr / 2008, p.32-47, ISSN 1981-9862

Adriano de Freixo & Taís Ristoff

35

Com o desmantelamento da URSS e do bloco socialista, houve pressa nos EUA em comemorar a implantação daquilo que foi chamado pelo presidente George Bush de “nova ordem mundial”, em que a bipolaridade cederia lugar a uma configuração de forças unipolar ou imperial, com a implantação da pax americana. Porém, esta nova ordem acaba desvinculando o poder geopolítico do poderio bélico-militar, fazendo com que outras dimensões – a econômica, por exemplo – voltem a ter peso. Assim, é a partir dos anos 1990 que se consolida a tendência de criação de megablocos econômicos capazes de fazer frente aos desafios desta nova “ordem” que se estabelecia, conforme enfatizavam, na época, os analistas da economia mundial: No que concerne à reordenação da economia mundial, dois traços costumam ser destacados: o declínio relativo dos Estados Unidos de uma parte, e a emergência do Japão como maior centro financeiro do mundo, de outra parte. Todavia, o aspecto mais importante, no processo em curso, que parece ser a tendência dominante para a entrada do século XXI é a formação de blocos econômicos (OHLWEILER , 1989, p. 48).

Dentre estes blocos, destaca-se a União Européia, concretizada pelo Tratado de Maastricht, de 1992, a partir da CEE, que apesar ter sido constituída no cenário da Guerra Fria, foi com o fim desse período – e a nova ordem que se estrutura a partir daí – que se abriram novas possibilidades estratégicas e de expansão para ela, consolidando a sua posição como um dos três pólos da economia mundial.

A década de 1990 também é aquela em que se consolida o processo conhecido genericamente como Globalização, caracterizado pela mundialização dos mercados, com a livre circulação do capital, a reestruturação dos processos produtivos e a formação de grandes corporações globais. Neste sentido, como assinala Octavio Ianni, o processo de regionalização pode ser visto “como uma necessidade da globalização, ainda que seja simultaneamente um movimento de integração dos Estados-nação” (IANNI, 2000, p. 211). Tal processo, ocorrido sob a égide do neoliberalismo, veio a aprofundar ainda mais as desigualdades existentes entre os países centrais e periféricos do sistema capitalista: As políticas neoliberais e a redução da regulamentação dos mercados e da atividade econômica em geral, de um lado aceleram a deterioração do meio ambiente e o esgotamento dos recursos naturais, em especial na periferia e, de outro, permitem a concentração de capital em cada mercado, através de fusões e aquisições, e o acumulam, cada vez mais, nos países centrais em relação à periferia (GUIMARÃES, 2000, p.70).

Porém, as implicações dessa globalização geram controvérsias. Afinal, quem seria o principal beneficiado com ela? Alguns teóricos defendem a idéia de que a Guerra Fria não teve

Agenda Social. v.2 , n.1, jan-abr / 2008, p.32-47, ISSN 1981-9862

Democracia e Integração Regional

36

potências vencedoras e que, na verdade, ela teria sido vencida pelos donos dos capitais que circulam pelo mundo e que não têm compromisso de fidelidade com nenhuma nação, pois como afirma Erik Peterson, “à medida que se intensifica a competição pelo capital global, as forças de mercado desterritorializadas (primordialmente as empresas comerciais, mas também alguns indivíduos) impõem restrições cada vez mais rigorosas, até mesmo, à política econômica das maiores nações, inclusive os Estados Unidos” (apud ARRIGHI e SILVER, 2001, p.16). Com isto, uma das características do processo de Globalização seria o enfraquecimento dos Estados nacionais em detrimento das grandes corporações globais.

Para outros, a Globalização seria somente o novo nome para velhos processos de expansão do capitalismo em nível mundial. Argumenta-se também que a Globalização foi possibilitada enormemente pela aplicação dos princípios neoliberais que, por sua vez, foram difundidos a partir de determinadas nações como os EUA e a Grã-Bretanha. Assim, “visto que o apoio e o incentivo estatais foram indispensáveis ao processo de globalização, afirma-se que os Estados têm a capacidade de reverter esse processo se assim desejarem” (idem, p. 17).

Desse modo, pode-se pensar que a Globalização ao invés de enfraquecer os Estados Nacionais, na verdade, faria parte da estratégia de um determinado Estado para manter a sua hegemonia mundial: os EUA. Esta tese estaria confirmada pela grande prosperidade da economia norte-americana, a partir da segunda metade dos anos 1990.

Com isto, a

multipolaridade econômica estaria, na verdade, evoluindo em direção a um único pólo dominante que, por sua vez, também é dotado do maior poderio militar.

Os impactos da reestruturação capitalista das décadas de 1970 e 1980 sobre a América Latina.

Os eventos acima descritos levaram a uma intensa reestruturação da esfera produtiva capitalista no plano mundial, acompanhados por mudanças na divisão internacional do trabalho e por novas formas ideológicas de legitimação das relações capitalistas em mudança. A partir da década de 1970, há um movimento na direção de uma maior concentração de capital em escala global, o que aponta para a diminuição de autonomia dos Estados periféricos para aplicar políticas públicas de interesse nacional em direção ao desenvolvimento econômico. A manutenção de modelos como o desenvolvimentista, com grandes Agenda Social. v.2 , n.1, jan-abr / 2008, p.32-47, ISSN 1981-9862

Adriano de Freixo & Taís Ristoff

37

investimentos estatais em infra-estrutura e/ou com a sustentação de um esforço de industrialização a partir da substituição de importações, parecia cada vez mais difícil.

O quadro internacional de crise e a ruptura da ordem do pós Segunda Guerra Mundial em 1973, com a guinada conservadora nos países centrais, teve fortes impactos no mundo todo, em especial para a América Latina. São determinantes alguns dos acontecimentos da conjuntura internacional para o continente, e que ajudaram a colocar um ponto final no modelo de Estado desenvolvimentista vigente desde a década de 1930 em vários países da região. Os acontecimentos mais significativos neste sentido são: primeiro, os dois choques do petróleo, que atingiram em cheio a economia nacional que se apoiava no petróleo importado barato. Segundo, o choque dos juros norte-americanos que agigantaram a divida externa, além de levar a uma imensa fuga de capitais. Em terceiro lugar, a queda do preço das commodities causada pela recessão mundial fruto da política dos Estados Unidos. E, em quarto lugar, o afastamento de alguns países – como o Brasil e o México, por exemplo, do sistema financeiro internacional. Boa parte do financiamento das atividades internas do Estado era internacionalizada. A industrialização brasileira foi construída a partir de um modelo dependente de financiamento externo. Assim sendo, a moratória mexicana, em 1982, e a conseqüente marginalização do sistema financeiro internacional também afetaram profundamente a economia latino-americana.

No caso brasileiro, diante deste quadro, o país teve dificuldades para cumprir seus compromissos. Com a crise da dívida externa, a década de 1980 ficou caracterizada pelo acentuado declínio do crescimento econômico, elevação da inflação, a queda nos investimentos, aumento do déficit publico e o crescimento das dívidas externa e interna. Não há dúvidas quanto à importância dos fatores externos para explicar o aumento vertiginoso do endividamento brasileiro. A crise da divida externa desestruturou profundamente a economia brasileira e conduziu o país à hiperinflação.

Assim, a partir de 1982 e principalmente a partir de 1985 toda a política econômica passou a girar em torno da renegociação da dívida para voltar ao sistema financeiro internacional (decisivo para financiamento de divida econômica interna, privada e publica). Nos entendimentos para que isto acontecesse, surge aos poucos um novo pacote de condicionalidades. Uma nova orientação para as políticas macroeconômicas nacionais passou a ser defendida pelo Fundo Monetário Internacional, consubstanciada pelo Consenso de Agenda Social. v.2 , n.1, jan-abr / 2008, p.32-47, ISSN 1981-9862

Democracia e Integração Regional

38

Washington. Para voltar ao sistema financeiro internacional e voltar a crescer, os países periféricos deveriam abandonar o modelo desenvolvimentista com o Estado interventor, economia fechada, mercados de trabalho e mercado financeiro regulados.

As

condições

para

ingressar

novamente

no

sistema

seriam:

desregulação,

privatização, abertura comercial, enfim, a desmontagem do estado desenvolvimentista. Desta forma, guardadas as devidas proporções, o diagnóstico feito pelos liberais sobre o Welfare State e sobre o desenvolvimentismo é o mesmo. Para os países de modelo desenvolvimentista, com poucos gastos sociais e muita miséria, no entanto, é feita uma retradução do diagnóstico. O problema para estes é o excesso de presença produtiva do Estado, em vez do excesso de presença protetora (FIORI, 1996).

No Brasil, houve, durante a crise da década de 1980, tentativas por parte de setores do interior do bloco dominante de reformular o desenvolvimentismo sem abandoná-lo, ou seja, criar um neodesenvolvimentismo. Com o fracasso dos planos de estabilização, no entanto, e ao longo dos embates travados na Assembléia Constituinte (1986–1988), o projeto neoliberal foi se desenhando e se fortalecendo, passando do campo meramente doutrinário para se constituir em um programa político, com a formação de uma percepção, entre as diversas frações do capital, de que a crise tinha um caráter estrutural e, portanto, o modelo de substituição de importações havia se esgotado e que o projeto neodesenvolvimentista era incapaz de responder aos problemas por ela colocados (FILGUEIRAS, 2006, p. 182).

No final da década de 1980, com a nova mudança no contexto internacional (expansão das economias avançadas, grande liquidez internacional e reafirmação dos bancos estrangeiros), surgiram condições mais favoráveis, tanto para a renegociação da divida externa quanto para dar execução a programas de estabilização monetária na América Latina.

A aproximação entre Brasil e Argentina e a estruturação do Mercosul..

Do ponto de vista político, a década de 1980 foi marcada pelo fim das ditaduras militares na América do Sul e pela transição para regimes democráticos. As primeiras eleições após essas ditaduras foram realizadas em 1983 na Argentina; em 1985 no Brasil e no Uruguai; e em 1989 no Paraguai. Em 1985, com a democracia formal restaurada, os presidentes dos dois maiores Agenda Social. v.2 , n.1, jan-abr / 2008, p.32-47, ISSN 1981-9862

Adriano de Freixo & Taís Ristoff

39

países da América do Sul, José Sarney (Brasil) e Alfonsín (Argentina) assinam a Declaração de Iguaçu, que se configurou como o mais importante antecedente do Mercosul, sem o qual não teria sido possível assinar o Tratado de Assunção cinco anos depois. Tal evento é a culminância de uma aproximação entre os dois países iniciada na década anterior, ainda sob a égide dos regimes ditatoriais, após quase dois séculos de uma longa rivalidade histórica. Naquele momento, surgem algumas iniciativas de cooperação entre os países das quais a mais significativa foi a conclusão do acordo Multilateral Corpus-Itaipu, em 1979.

Já em meados da década de 1980, a percepção de que valores comuns estavam se consolidando nas respectivas sociedades, principalmente o valor “democracia”, foi um elemento importante para a aproximação entre Brasil e Argentina. No Brasil, em 1988, a integração regional tornou-se inclusive prerrogativa constitucional, já que a nova carta magna aprovada naquele ano coloca em seu artigo quarto que: “A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações”.

Nos anos 1990, no entanto, a ênfase da política externa do Brasil estava nas questões econômicas da integração. A diversificação industrial, aliás, contribuiu para criar um ambiente propício para esse movimento. Em 1991, já no governo Collor (Brasil) e Menem (Argentina), através do Tratado de Assunção, é criado o Mercosul. Os temas abordados no Tratado de Assunção foram apenas os relativos à constituição de um mercado comum, ou seja, mais temas econômicos: bens, serviços, fatores produtivos, tarifa externa comum, e coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais. Aprofundou-se a integração bilateral entre Brasil e Argentina, incorporando-se ao grupo o Uruguai e o Paraguai. Desconsiderou-se o histórico de rivalidades entre Brasil e Argentina e foram criados prazos extremamente curtos, irreais, para o avanço da integração.

Confrontados com sérios problemas como inflação, distorções de preços e protecionismo, todas intimamente ligadas às discussões sobre coordenação de políticas macroeconômicas, diminuição das assimetrias de custos e estabelecimento de uma tarifa alfandegária comum os prazos estabelecidos ficaram comprometidos. Ao contrário de Sarney, pode-se dizer que a política externa estabelecida por Collor inseria-se na tradição liberal de viés idealista e, além da priorizar a integração regional sul-americana, passou a ter nas relações prioritárias com os países centrais, dentro da lógica de “levar o Brasil ao Primeiro Mundo”, o seu foco central. Agenda Social. v.2 , n.1, jan-abr / 2008, p.32-47, ISSN 1981-9862

Democracia e Integração Regional

40

Defensor da “modernidade”, Collor implantou as idéias neoliberais ditadas pelo Consenso de Washington, privatizando empresas estatais, desregulamentando a economia e abrindo-a ao capital internacional, em uma perspectiva de “inserção passiva da economia brasileira no processo de globalização” (SENRA, 2005, p. 196). Neste contexto, o Mercosul funcionou como instrumento da aplicação dessas políticas neoliberais no país. Tanto Collor quanto Menem, presidente da Argentina, defendiam de forma aberta o livre-comércio e a liberalização econômica e entendiam o processo de integração regional como um mero instrumento facilitador de tais processos. Totalmente alinhados a essa ideologia, tanto Collor como Meném, liberalizaram o intercâmbio, deixando ao mercado a condução do processo integracionista, mesmo não havendo contrapartida em proporções minimamente parecidas dos países desenvolvidos, até porque tais contrapartidas não faziam parte da agenda e nem dos interesses das potências centrais, notadamente dos EUA: (...) as diretrizes do Consenso de Washington combinam com o movimento geoeconômico promovido pelos EUA desde a década de 1970, o qual tem como diretriz ideológica a disseminação do ideário neoliberal pelo mundo como forma de garantir os interesses dos seus grandes capitalistas e ao mesmo tempo evitar que outros Estados Nacionais possam ascender ao núcleo dos países centrais (SANTOS, 2007, p. 98).

Neste sentido, o novo enfoque dado ao Mercosul pelos presidentes Collor e Menem deixava de lado a concepção formulada pelos seus antecessores, de constituir um bloco econômico fechado objetivando a concretização de um pólo de poder, e a substituía pela “prática de bloco econômico aberto, de natureza comercial livre-cambista” (GONÇALVES e SILVA, 2005, p. 135).

O Mercosul e a questão democrática.

No Brasil, durante esse período, eram constantes as alusões à democracia interna do país, usando-se este fato como moeda de troca e buscando-se vincular a política interna à política externa. Apresentava-se o retorno à democracia como um traço de novidade na identidade do país e fazia-se alusão a um sistema internacional baseado na negociação, uma das características da democracia, sendo esta a grande marca da ordem mundial pós-Guerra Fria. Neste sentido, manifestando sua vontade de figurar com mais proeminência no cenário internacional, o país aderiu a uma série de tratados e convenções internacionais importantes tais como os pactos internacionais das Nações Unidas sobre direitos civis e políticos, a Agenda Social. v.2 , n.1, jan-abr / 2008, p.32-47, ISSN 1981-9862

Adriano de Freixo & Taís Ristoff

41

convenção sobre tortura e outros tratamentos ou penas cruéis, desumanas ou degradantes e a uma série de acordos sobre direitos econômicos, sociais e culturais.

O Brasil, como toda a América Latina, encontrava-se mergulhada na crise da dívida, vivenciando uma situação de extrema vulnerabilidade externa e não tinha conseguido resolver os problemas oriundos de uma das maiores desigualdades sociais do planeta, geradora de pobreza e miséria. Em toda a região, a redemocratização não significou de imediato a inclusão de toda a população no que deveriam ser as vantagens decorrentes do novo regime. Havia, e ainda há, entraves internos e externos a impedir o alargamento da democracia e a ampliação das possibilidades de desenvolvimento interno.

Ao retornar ao regime democrático, os países latino-americanos, recém-saídos de governos ditatoriais, eram elogiados e aplaudidos pelos Estados desenvolvidos. No entanto, esses Estados praticamente nada fizeram para ajudar no aprofundamento dos processos de democratização na região, mantendo-se estes limitados aos seus aspectos políticos formais; pelo contrário, o diálogo norte-sul continuou sem render frutos e os países centrais fizeram muito poucas cessões nos organismos internacionais. Os protecionismos das nações industrializadas se mantiveram e apesar dos discursos favoráveis à liberalização dos fluxos de comércio internacional - principalmente após a criação da Organização Mundial do Comércio (OMC), em 1995 -, elas continuaram a manter amplos setores de suas economias protegidos, notadamente o agropecuário, muitas vezes apelando para barreiras comerciais não-tarifárias. Desta forma, havia uma tentativa de se impor uma “liberalização de mão-única”, claramente prejudicial aos interesses dos países periféricos. Por outro lado, continuavam difíceis, praticamente sem nenhum avanço, as (re)negociações das dívidas externas das nações latinoamericanas .

Todas estas questões apareciam como um grande obstáculo para qualquer tentativa de desenvolvimento interno nesses países. Além disto, os vários movimentos terceiro-mundistas, que propunham desde a década de 1950 a idéia de uma nova ordem econômica internacional, perderam força entre as décadas de 1970 e 1980. Segundo Flores, ficava demonstrado, assim “uma incoerência clara dos países ricos, que apoiavam a redemocratização no Cone Sul, mas não se esforçavam para permitir um pleno desafogo externo da economia regional, fazendo comprometer a abertura” (FLORES, 2005, p. 40). Alcançando a democracia interna, os países

Agenda Social. v.2 , n.1, jan-abr / 2008, p.32-47, ISSN 1981-9862

Democracia e Integração Regional

42

latino-americanos saem em busca de uma ordem internacional politicamente democrática, economicamente próspera e participativa e socialmente mais justa. Mas não são atendidos.

Nesse momento histórico, os países da América Latina - ameaçados de uma crescente marginalização das correntes de comércio e dos fluxos financeiros e de investimentos em escala mundial, bem como em um quadro de crescente vulnerabilidade econômica num cenário de globalização desfavorável - buscaram através da cooperação entre si, a ampliação de sua segurança nacional e o aumento do seu poder de barganha. Naquele momento, a integração apresentava-se como uma necessidade. O processo de integração regional se desenvolveu paralelamente ao processo de democratização de seus Estados-membros e o elemento “democracia”, ao menos no que se refere aos seus aspectos formais, passou a deter uma significativa importância nos discursos oficiais e foi considerado desde o inicio como um pressuposto para a integração, ainda que não tenha sido explicitamente considerada no Tratado de Assunção, que constituiu o Mercosul.

Em 1994, no Protocolo de Ouro Preto estabeleceu-se a estrutura jurídico-institucional do bloco. Dentro desta, o Foro Consultivo Econômico-Social, órgão então criado, tem a função “de dar voz aos representantes dos setores econômicos e sociais” (Artigo 1o) e, conglomera ali, portanto, aqueles que seriam os interesses sociais e democráticos. No entanto, ele possui apenas caráter consultivo e é limitado somente a emitir recomendações ao Grupo Mercado Comum que é quem, efetivamente, possui poder decisório.

A explicitação do compromisso democrático do bloco somente ocorreria como conseqüência de uma tentativa de golpe de Estado por parte do General Lino Oviedo, em 1996, no Paraguai. Tal acontecimento levou os Estados-membros a buscar a institucionalização deste compromisso neste mesmo ano, com os seus presidentes reafirmando sua plena adesão aos princípios e às instituições democráticas, aos estados de direito e ao respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais. A incorporação deste compromisso ao Tratado de Assunção se deu através da conclusão do Protocolo de Ushuaia, em 1998, e começou a vigorar em 2002. Neste compromisso está prevista a suspensão dos direitos do Estadomembro que romper com a ordem democrática, sendo este impedido de participar dos órgãos ou de outros tratados do bloco. Esse instrumento de promoção da democracia e de sua garantia não representa nenhuma grande novidade no âmbito do Direito Internacional, já havendo prática similar em órgãos como a OEA e a União Européia. Assim, é indiscutível que Agenda Social. v.2 , n.1, jan-abr / 2008, p.32-47, ISSN 1981-9862

Adriano de Freixo & Taís Ristoff

43

a questão democrática no Mercosul concentra em torno de si um consenso e um alto grau de adesão entre os governos e também entre boa parte da população do bloco. Porém, é fundamental refletir criticamente sobre quais são os impactos mútuos de tal questão e sobre qual é a exata relação entre democracia e integração regional.

Desde o início, um dos fatores que tem limitado a credibilidade do Mercosul é o pouco envolvimento e a falta de interesse da sociedade civil na sua estruturação, já que a defesa enfática da integração sempre foi mais presente entre os altos funcionários governamentais e os empresários, considerados os agentes mais dinâmicos do processo, do que no conjunto da sociedade. Esse fato é apontado, inclusive, como um dos motivos da falta de eficácia das normas do bloco e o baixo índice de suas internalizações, visto que o desconhecimento e a falta de interesse pelo bloco não teria contribuído “para gerar uma dinâmica favorável ao aprofundamento da integração” (HERZ e HOFFMANN, 2004, p. 211).

Assim, como diversos analistas colocam, existe neste processo de integração um déficit democrático, já que, efetivamente, a integração surgiu a partir de acordos feitos de cima para baixo. O próprio Foro Consultivo Econômico-Social – criado no intuito de captar os interesses das sociedades dos Estados-membros e de ser um órgão representativo de conjunto de suas populações – não conseguiu redirecionar o processo de integração, que continuou focado essencialmente em seus aspectos econômicos, até porque essas sociedades estavam muito mais preocupadas com as suas agendas internas. No entanto, o papel positivo assumido pela cláusula democrática contrabalançava, de certa maneira, este quadro desfavorável.

Apesar disto, o envolvimento dos atores não-estatais no processo de integração do Cone Sul tem aumentado consideravelmente nos últimos anos e tem envolvido um contingente cada vez maior de empresários, jornalistas, pesquisadores, estudantes, trabalhadores, políticos. Assim, começa a se delinear uma tendência de que o conjunto das sociedades seja abarcado no processo, visto que a sua participação nos rumos da integração tem sido crescente.

Neste sentido, a integração tem se estendido para muitos outros setores – como as áreas energética, cultural e trabalhista – deixando de estar restrita ao âmbito econômico. Desta forma, começa-se a vislumbrar a possibilidade de que o Mercosul deixe de ser um organismo meramente comercial e de que a sociedade civil como um todo passe assumir o papel de

Agenda Social. v.2 , n.1, jan-abr / 2008, p.32-47, ISSN 1981-9862

Democracia e Integração Regional

44

protagonista e que seja ela como um todo a grande beneficiada do processo de integração e não mais apenas o segmento empresarial.

Assim, a partir do momento que se tornarem mais aparentes os impactos positivos causados pela integração, haverá um maior interesse por parte da sociedade, e a tendência é de que ela se organizará e se mobilizará fazendo com que novas forças de pressão formadas por correntes de opinião, organizações não-governamentais, movimentos sociais organizados, meios de comunicação articulem-se não apenas em prol da democracia, mas também dos direitos humanos, dos direitos nacionais, dos direitos das minorias e dos direitos sociais. Por outro lado, a ampliação da democratização dentro dos países pode gerar, no âmbito da sociedade civil, um anseio pela participação também neste processo de integração. Assim, pode-se afirmar que a diminuição do déficit democrático do bloco e a maior democratização dentro dos países constituem-se em um processo paralelo.

Havendo um aprofundamento da integração regional, deve se consolidar a tendência de que surjam novas demandas e que se busquem novos canais de interação, de pressão e a criação de novos mecanismos de intervenção ou de influência. O Mercosul, tornando-se presente no cotidiano da sociedade, abarcará, com certeza, um espaço maior nas agendas políticas nacionais. É possível dizer que a democracia pode contribuir, e muito, para a continuação do processo de integração, já que a ampliação da sociedade civil, como decorrência da expansão das conquistas democráticas, pode de forma decisiva influir sobre as ações dos Estados. Nesta perspectiva, se rompermos com a visão tradicional e, de certa forma, já cristalizada de que a política externa é essencialmente distinta de quaisquer políticas domésticas e passarmos a considerá-la também como uma “política pública”, no sentido de ser uma resposta do Estado a questões problematizadas socialmente e de interessar ao conjunto da sociedade por tratar da “gestão dos interesses coletivos de uma nação no mundo” (LAFER, 2007), a relação entre democratização interna dos Estados-membros e democratização do processo de integração regional torna-se mais clara. Assim, é importante reafirmar que concordamos com os pressupostos básicos defendidos por Sanchez et alli de que “as políticas interna, externa e internacional compõem um continuum de processo decisório” e de que “a política externa não se diferencia das demais políticas públicas” (2006, p.125).

É necessário e possível, vislumbrar a criação de um círculo virtuoso em torno do processo de integração e da consolidação e alargamento da democracia (método e participação). Uma Agenda Social. v.2 , n.1, jan-abr / 2008, p.32-47, ISSN 1981-9862

Adriano de Freixo & Taís Ristoff

45

maior participação e cooperação podem levar a uma diminuição das incertezas de um Estado em relação ao outro. Os acordos vantajosos para todos podem influenciar de forma positiva a vida de um número cada vez maior de pessoas que incentivarão a continuidade da integração e o respeito a regras, normas e convenções estabelecidas por todos. Evidentemente não há garantias de continuidade do processo, mas este gera, sem dúvida, uma noção de estabilidade e segurança e torna-se vantajoso manter-se dentro das regras do jogo. Assim, a Cláusula Democrática do Mercosul adquire um papel de extrema importância, visto que, dentro de uma lógica realista, os prejuízos aos Estados que eventualmente rompessem com ela são enormes.

Desde os primeiros anos deste século, a configuração das forças políticas na América do Sul tem se invertido, com a eleição de governos críticos ao modelo neoliberal e com discursos comprometidos com o desenvolvimento de suas sociedades e com a democracia, em um sentido mais amplo e para além de seus aspectos formais. Embora existam diferenças significativas entre as orientações desses governos – apesar de dentro das classificações ideológicas tradicionais eles se situarem dentro do mesmo pólo do espectro político – verificase uma certa convergência de objetivos e motivações políticas e a integração regional, não apenas a econômica, é vista como um meio importante para alcançá-los.

Nesta perspectiva, o Mercosul conservaria o sub-continente sul-americano com maior liberdade de manobra, passando a funcionar como um “espaço em defesa de si mesmo” em que aparecem como questões fundamentais à construção do poder nacional e regional como dois lados de uma mesma moeda, onde os interesses nacionais e regionais podem se associar; a possibilidade de se estabelecer novas regras de jogo, mais vantajosas para seus países e somar forças para seus membros se imporem frente às exigências dos países industrializados e aos desafios da globalização desigual e injusta, buscando garantir assim os seus interesses.

Portanto, este parece ser o momento propício para a cooperação no sentido de buscar a ampliação das democracias internas, bem como a democratização do processo de integração. É o momento para envolver a sociedade como um todo e, dessa forma, dar mais legitimidade ao processo de estruturação do Mercosul. A prioridade que as políticas externas dos governos do Brasil, da Argentina e da Venezuela (que está em processo de ingresso no Bloco) estão dando à integração regional sem dúvida ajuda na concretização da mesma. Neste sentido, é necessária uma boa dose de realismo nas negociações, seguindo a lógica de que a integração deve acontecer a partir dos pontos em que há convergência de opinião ou interesses. Agenda Social. v.2 , n.1, jan-abr / 2008, p.32-47, ISSN 1981-9862

Democracia e Integração Regional

46

Referências Bibliográficas ARON, Raymond. Paz e Guerra entre as Nações. 2a edição, Brasília, UnB, 1986. ARRIGHI, Giovanni. O Longo Século XX. Rio de Janeiro/São Paulo, Contraponto/Unesp, 1996. ARRIGHI, Giovanni e SILVER, Beverly J. Caos e Governabilidade no Moderno Sistema Mundial. Rio de Janeiro, Contraponto/UFRJ, 2001. FILGUEIRAS, Luiz. “O Neoliberalismo no Brasil: estrutura, dinâmica e ajuste do modelo econômico”. In: Eduardo M. Basualdo; Enrique Arceo. (Org.). Neoliberalismo y Sectores Dominantes - tendências globales y experiências nacionales. 1ª ed. Buenos Aires, CLACSO Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, 2006, v. 1. FIORI. José L. Consenso de Washington. A construção da matriz neoliberal e suas políticas para a América Latina. 1996. (Apresentação de Palestra no Centro Cultural Banco do Brasil – 04.09.1996). Disponível em: http://www.dhnet.org.br/direitos/direitosglobais/textos /consenso_w.htm. Acesso: 15 de janeiro de 2008. FLORES, Maria Cândida Galvão. O Mercosul nos discursos do governo brasileiro. FGV, 2005. GUIMARÃES, Samuel Pinheiro. Quinhentos Anos de Periferia. Porto Alegre/Rio de Janeiro, Editora da Universidade/Contraponto, 2000. HERZ, Mônica e HOFFMANN, Andréa Ribeiro. Organizações Internacionais: História e Prática. Rio de Janeiro, Elsevier, 2004. IANNI, Octavio. “Globalização e Nova Ordem Internacional”. In: REIS FILHO, Daniel Aarão et alli. O Século XX - O Tempo das Dúvidas. Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 2000. LAFER, Celso. “Novas variações sobre a Política Externa”. O Estado de São Paulo, 16/12/2007. OHLWEILER, Otto Alcides. “A Era dos Blocos Econômicos”. In: Teoria e Política (12), São Paulo, Brasil Debates, Outubro/1989. SANCHEZ, Michelle Ratton et alli. “Política Externa como Política Pública: uma análise pela regulamentação constitucional brasileira (1967-1988)”. Revista de Sociologia e Política (27), Curitiba, UFPR, nov. 2006. SANTOS, Marcelo. O Poder Norte-Americano e a América Latina no Pós-Guerra Fria. São Paulo, Annablume, 2007. SENRA, Alvaro de Oliveira. “Após Geisel: crise do desenvolvimentismo e afirmação do neoliberalismo no Brasil”. In: FREIXO, Adriano e MUNTEAL FILHO, Oswaldo. A Ditadura em Debate: Estado e Sociedade nos anos do autoritarismo. Rio de Janeiro, Contraponto, 2005.

Agenda Social. v.2 , n.1, jan-abr / 2008, p.32-47, ISSN 1981-9862

Adriano de Freixo & Taís Ristoff

47

SILVA, Guilherme A. e GONÇALVES, Williams. Dicionário de Relações Internacionais. São Paulo, Manole, 2005.

Agenda Social. v.2 , n.1, jan-abr / 2008, p.32-47, ISSN 1981-9862