Desafios Institucionais do Estado Mocambicano

A incrustação "implica um conjunto concreto de conexões que ligam o Estado, íntima e agressivamente, a grupos sociais particulares, com os quais partilha um projecto conjunto de transformação" (Evans, 1995, p.59, citado por, Estevão, 2004, p.p. 14-15).
A teoria da burocracia foi formalizada por Max Weber que procurou fazer um mapeamento de como se estabelece o poder nessas entidades. Construiu um modelo ideal, no qual as organizações são caracterizadas por cargos formalmente bem definidos, ordem hierárquica com linhas de autoridade e responsabilidades bem delimitadas.
Priorização dos sectores de exportação, empresarial/industrial.
Em conjunto com a África do Sul e a Nigéria (Castel-Branco, 2015).


Na sua maioria associados à área mineral- energética.
Permitida por lei.
Segundo dados do Banco de Moçambique



Introdução
O presente trabalho, refere-se a s condições institucionais existentes no estado moçambicano que contribuam para a promoção do desenvolvimento económico.
Na primeira parte do trabalho encontram-se algumas considerações teóricas sobre a essência de um Estado desenvolvimentista na perspectiva de Peter Evans (1995) que de forma geral salienta que para alcançar o desenvolvimento pleno, um Estado deve agir com independência em relação às pressões particularistas da sociedade, o que permite isolar a burocracia dos esforços para capturar o poder do Estado e utilizá-lo em proveito dos interesses particulares.
Na segunda parte do trabalho, fez-se a contextualização de algumas caracterizas do estado moçambicano ligadas a política económica as quais os cidadãos moçambicanos e investidores estrangeiros estão sujeitos, onde salienta-se que o conjunto de mecanismos e de instituições de cobrança e de prestação de contas que permite viabilizar a responsabilização pública dos ocupantes de cargos governamentais, quer sejam eleitos, nomeados ou efetivos deve ser o aprimoramento através do controle externo e interno da administração pública.
Por fim apresentam-se as conclusões, onde se pode constatar que Em Moçambique, para além da fraca capacidade de gestão de conflitos e fraca transparência dos cidadãos acompanhada da fraca cultura cívica de exigência de explicações na gestão dos negócios públicos e fraca distribuição de negócios a partir de concursos públicos, existem outros problemas que retardam o desenvolvimento e o Estado desenvolvimentista.






A teoria do Estado Desenvolvimentista:
O Estado moçambicano na promoção do desenvolvimento económico

Contextualização teórica
Se por um lado o desenvolvimento económico é encarado como um processo de aumento de produtividade e melhoria do padrão médio de vida da população, resultante da acumulação de capital e progresso técnico numa sociedade, para autores como Sen, uma concepção adequada de desenvolvimento deve ir muito além da acumulação de riqueza e do crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) e de outras variáveis relacionadas à renda (Sen, 2000).
Evans (1995) procurou integrar o modelo do Estado desenvolvimentista numa teoria mais geral sobre o Estado nos países em desenvolvimento.
Assim, distinguiu três arquétipos de Estado: predatório, intermediário e desenvolvimentista. No primeiro caso, considera que se caracteriza pela a ausência de uma burocracia treinada, com um comportamento previsível e guiado pela lei, que transforma o Estado num "predador" dos recursos da comunidade, arbitrário e desorganizador da sociedade civil, normalmente conduzido por um líder forte e que actua na "tradição patrimonial" de uma governação absolutista. Considera o autor, que na maior parte dos casos, os Estados são de tipo intermediário, caracterizados pela sobrevivência, em certos momentos e em certos e em certos sectores, de alguns vestígios do arquétipo predatório. Mas, normalmente, apresentam "bolsas de eficiência", onde os gestores públicos demonstram profissionalismo e competência na concepção, promoção e execução de projectos, tanto em empresas públicas, como em parceria com o sector privado, (Evans, 1995, citado por, Estevão, 2004, p.p. 14-15).
Uma das principais características do Estado desenvolvimentista é o que Peter Evans chamou de autonomia incrustada:
«Autonomia quer dizer capacidade para agir com independência em relação às pressões particularistas da sociedade, o que permite isolar a burocracia dos esforços para capturar o poder do Estado e utilizá-lo em proveito dos interesses particulares. Esta autonomia só é possível quando a burocracia é construída com base num "recrutamento meritocrático altamente selectivo" e quando o seu funcionamento assenta em redes informais internas, indispensáveis para lhe imprimirem uma coerência interna e identidade corporativa. É a competência e a "coerência corporativa" que permitem à burocracia desenhar a sua própria visão da transformação económica e estabelecer as redes externas (com o sector privado) indispensáveis para acelerar e sustentar o crescimento económico» (Evans, 1995, citado por, Estevão, 2004, p.p. 14-15).

Evans (2010, citado por Diniz, 2013) enfatiza a clássica capacidade burocrática weberiana, incluindo o recrutamento baseado no mérito, a prevalência de normas profissionais, expectativas de carreira definidas por regras claras, divisão racional do trabalho, primazia dos procedimentos universalistas, estruturas organizacionais coordenadas, enfim, uma armadura institucional proporcione incentivos para o compromisso do servidor com os fins institucionais e capacite o Estado a perseguir metas coletivas para potenciar o desenvolvimento económico. Propõe que é necessário haver atenção e resposta aos sinais de mercado, que fornece informações sobre custos e benefícios, facilita a alocação eficiente de recursos, proporcionando as bases para a disciplina fiscal (assegurando que os fins da administração sejam consistentes com os meios disponíveis).
Em terceiro lugar, "ressalta a participação democrática de base, que assegura que os fins administrativos reflitam as necessidades e as preferências dos cidadãos comuns". Os três referidos suportes contribuem para que o processo administrativo seja transparente e esteja submetido ao controle público, garantindo a eficácia dos procedimentos de prestação de contas (accountability) e de governança económica, (Diniz, 2013, p.13).

A autonomia incrustada defendida por Evans, fundamentada como meio necessário para garantir a eficácia do Estado desenvolvimentista. Assim, ambas funcionam em conjunto pois, "sem autonomia, a distinção entre incrustação e captura do poder desaparece; e sem incrustação, torna-se difícil a criação de interdependências entre a burocracia e os grupos sociais para a promoção do desenvolvimento".


O funcionamento das instituições nacionais fazem de Moçambique um Estado desenvolvimentista?
A Constituição moçambicana (CRM, 2004), prevê que Moçambique é um Estado de Direito Democrático, que reconhece e garante o direito a propriedade, sendo que a expropriação só pode ter lugar por causa da necessidade, utilidade ou interesse públicos, definidos nos termos da lei com direito à justa indeminização (Art. 82º da CRM, 2004).
De acordo com o Art. 96º e 97º (CRM, 2004), a política económica do Estado moçambicano é dirigida à construção das bases fundamentais do desenvolvimento, à melhoria das condições de vida do povo, ao reforço da soberania do Estado e à consolidação da unidade nacional através da participação dos cidadãos, bem como da utilização eficiente dos recursos humanos e materiais, com valorização das zonas produtoras, baseando-se em princípios fundamentais como a garantia de coexistência entre os sectores público, privado, cooperativo e social, em busca da promoção do bem-estar social.
Assim, de acordo com o Art. 103º da CRM (2004), a agricultura é a base do desenvolvimento nacional e o Estado garante e promove o desenvolvimento rural para a satisfação das necessidades do povo e progresso económico e social do país.
No entanto, segundo o economista Mosca (2005):
«Os mecanismos de acumulação extraem recursos da agricultura para o financiamento das economias urbanas. A localização dos investimentos, os destinos de crédito, a evolução negativa dos termos de troca entre as economias rurais e o conjunto da economia, o desnível entre os salários agrícolas e não agrícolas, o abastecimento dirigido para os consumidores urbanos, etc., discriminam os camponeses. As políticas praticadas pelo ajustamento estrutural em Moçambique revelam a secundarização da agricultura, principal sector económico e social».
É certo que um Estado considerado promotor de desenvolvimento deve prestar serviços e distribuir recursos mas, como defende a tese desenvolvimentista, "é necessário que a afetação dos recursos não obedeça critérios exclusivamente económicos mas, que considere factores de equilíbrio de poder, da representatividade, do desenvolvimento regional e social equitativo, utilizando com eficiência os recursos", (Mosca, 2005).

Segundo Castel-Branco (2015), Moçambique tem estado a crescer a uma média anual de 7% ao longo das últimas duas décadas e, "tornou-se um dos três principais destinos de capitais privados externos na África Subsaariana".
Segundo Mann (2006), o poder infraestrutural traduz-se pela capacidade do Estado de penetrar na sociedade e implementar logisticamente suas decisões, abarcando, em seu âmbito de ação, todo o território nacional e os diferentes segmentos da população que se quer beneficiar com a execução das políticas públicas. Tal objetivo requer que os estados tenham infraestruturas que penetrem universalmente em toda a sociedade civil, de modo a que as elites políticas possam extrair recursos e fornecer serviços para todos os cidadãos que fazem parte do território nacional. Logística significa, para Mann, a existência de técnicas e recursos que permitam ao Estado penetrar na sociedade e exercer o seu poder, reforçando a capacidade de formulação e de execução de políticas. Traduz-se, enfim, pelo alcance territorial da ação do Estado, o que, por sua vez, fundamenta a sua habilidade de persuadir os jogadores-chave a aderir à sua agenda desenvolvimentista.
Para Diniz (2013, p. 15) este é ainda um importante desafio que persiste a despeito das várias experiências de reforma do Estado levadas a efeito ao longo das diferentes fases do desenvolvimento.
No entanto, "o país tem sido ineficiente e ineficaz na redução da pobreza e na criação de um padrão de desenvolvimento amplo, diversificado, articulado e inclusivo" gerando dinâmicas aceleradas de endividamento público e comprometendo o futuro das gerações vindouras, (Castel-Branco, 2015).
O traço dominante da economia política moçambicana é o seu foco na formação de oligarquias financeiras nacionais, num processo clássico de acumulação primitiva de capital. O autor argumenta que este processo foca-se em três elementos fundamentais: maximização de influxos do capital externo, em forma de investimento directo estrangeiro ou empréstimos comerciais sem condicionalismos políticos; o desenvolvimento de ligações entre estes influxos e o processo domestico de acumulação primitiva de capital; e a reprodução de um sistema de relações de trabalho em que a forca de trabalho é remunerada abaixo do seu custo social de subsistência e as famílias são responsabilizadas por alimentar os trabalhadores assalariados e manter as reservas de força de trabalho baratas através da produção para o autoconsumo, (Castel-Branco, 2015).

Castel-Branco, argumenta a existência de uma porosidade económica nas instituições económicas moçambicanas. A porosidade económica é a ineficiência na retenção de excedente não cometido, que poderia ser utilizado para o desenvolvimento da economia como um todo.
A porosidade económica pode ser criada e mantida devido as limitadas capacidades institucionais, de colecta de impostos, negociação de contratos, planificação e previsão fiscal, gestão da divida, controlo da fuga de capitais, tornando-se um mecanismo de transferência de recursos entre grupos socias e sectores da economia representando a perda para a sociedade no seu conjunto e um ganho para determinadas facções do capital.
Por um lado, a porosidade pode gerar dificuldade de mobilizar recursos para o desenvolvimento social e económico alargado, o que contribui para o desenvolvimento desigual do capitalismo dentro e entre as economias mas, por outro lado, esta pode criar oligarquias financeiras domésticas, independentes ou dependentes do capital multinacional, ao mesmo tempo que expandem as áreas de mercantilização e as oportunidades de geração de lucros privados em diversas actividades de natureza pública ou comunitária (Castel-Branco, 2015).
O aperfeiçoamento da democracia é fundamental para a construção de um Estado desenvolvimentista. Entretanto, pode haver, e ocorre com frequência, um descompasso entre, por um lado, o robustecimento da democracia, e por outro, a debilidade do Estado como instituição pública capaz de prover e universalizar o acesso a bens públicos essenciais, nas áreas de segurança pública, saúde, educação, habitação e saneamento básico, o que se traduz em baixo poder infraestrutural do Estado, (Diniz, 2013).

Como refere Castel-Branco, um argumento comum do Governo moçambicano é o de que os actuais megaprojectos ainda não geram excedente tributável. Contudo, ainda assim o Governo cria e usa expectativas sobre rendimentos futuros de futuras explorações de minerais, carvão e hidrocarbonetos, como garantia para atraccão de mais capital externo, incluindo em forma de dívida pública comercial numa fase em que a avaliação comercial de muitos destes projectos ainda não está concluída e há grande incerteza sobre os rendimentos líquidos que serão gerados.
Outro aspecto negativo, relaciona-se aos custos sociais (expropriações, deslocações de comunidades, impactos ambientais, destruição de actividades produtivas locais, etc.) a partir da preferência do governo pela porosidade económica, pela apropriação privada do excedente e pela socialização dos custos.
Mann (2006, p. 165-166, citado por Diniz, 2013), defendeu que os mais eficazes dos estados modernos são aqueles que lutam por sociedades suficientemente igualitárias, de modo a permitir o desenvolvimento de um senso comum de cidadania nacional, o que, por sua vez, permitiria que os Estados desenvolvessem poderes infraestruturais efectivos para mobilizar recursos e, assim, promoverem o desenvolvimento e em longo prazo tenderiam a implantar regimes democráticos: "somente os Estados com infraestruturas eficientes alcançarão a plenitude democrática".
Neste ponto, descordo da teoria de Mann, uma vez que penso que para o contexto moçambicano e africano em geral, o inverso parece o mais acertado: implantação de regimes democráticos com transparência e responsabilização, com instituições que interajam e incluam os cidadãos na tomada de decisões, na mobilização de recursos, para por fim alcançar-se um desenvolvimento efectivo e eficiente.
MANN, (2006):
«O poder despótico é a capacidade das elites do Estado de tomar decisões sem uma rotineira negociação com os grupos da sociedade civil. Em princípio, democracia não envolve nenhuma forma de poder despótico, embora no mundo real todos os Estados de alguma forma o pratiquem. Poder infra-estrutural é a capacidade do Estado de efetivamente implementar decisões em todo o seu território, não importa quem tome as decisões. Isso também pode ser chamado de 'capacidade ou eficiência do Estado é aspecto indispensável para viabilizar a concepção multidimensional do desenvolvimento aqui salientada, indo muito além dos indicadores económicos e abarcando de forma interligada as dimensões da equidade, da ética (no sentido de atender ao interesse público) e da sustentabilidade».
O ambiente incerto sobre o cumprimento das regras do jogo, associado a falta de transparência e a uma administração pública muito ligada a questões partidárias, contribui para a transferência (ilícita) de capitais.
O repatriamento de lucros e custos de serviços contratados das grandes empresas têm determinado o saldo negativo da balança de capitais em Moçambique também é influenciado pelos incentivos fiscais, pela liberdade de repatriamento de lucros e baixa taxa de reinvestimento de lucros na economia, aumentando as transferências de capitais destas empresas. Esta transferência lícita de capitais corresponde a 3%-4% do PIB, (Castel-Branco, 2015). Ou seja, o lucro ou capital que deveria ser reinvestido no país vai para outros países.
O estado moçambicano assim como outros estados africanos, tendem a contrair dívidas públicas para financiar despesas do Estado quando este é incapaz de financiar a despesa por meios próprios.
Este o pode fazer por julgar que dadas as condições económicas é vantajoso contrair dívidas para financiar um certo tipo de despesa, para realocar recursos próprios em certos tipos de despesas (projectos com maiores retornos sociais do que financeiros), (Castel-Branco, 2015).
Contudo, caso tal divida cresça com rapidez, como tem acontecido em Moçambique, o capital torna-se mais escasso e caro para a pequena e media empresa nacional ou estrangeira, além de reduzir a credibilidade financeira internacional da economia moçambicana.

O Estado desenvolvimentista a ser construído em Moçambique necessita de condições de um regime caracterizado pela democracia sustentada, com a capacidade de consolidação de seus princípios básicos, inclusive o da alternância do poder, da imparcialidade dos actores políticos, necessita aumentar a eficácia de alguns importantes mecanismos de gestão de negócios e incentivo ao empreendedorismo.
Nesse sentido, Diniz (2013), menciona três aspectos da construção de um regime democrático pleno: articulação entre as dimensões de prestação de contas (accountability), governança e responsabilização.
O conjunto de mecanismos e de instituições de cobrança e de prestação de contas permite viabilizar a responsabilização pública dos ocupantes de cargos governamentais, quer sejam eleitos, nomeados ou efetivos.
Deve observar-se o aprimoramento do controle externo e interno da administração pública. As instituições devem ser profissionalizadas e os Tribunais independentes. A capacidade de construir instâncias que articulem com diferentes sectores da sociedade para definir as prioridades da agenda pública, abrindo espaço para a consecução das metas coletivas e a sustentação política das decisões tomadas.

A construção da democracia com estabilidade fortalece as regras do jogo democrático, educam as elites económicas e políticas na administração dos conflitos de interesse de acordo com as normas e princípios democráticos (Diniz, 2013).
Além das liberdades de participação, de organização, de expressão e a universalização do direito de voto, o princípio da alternância do poder permite que novas elites ascendam ao poder.
Novas opções tornam-se possíveis, caracterizando uma inflexão política que daria vez à mudança nas escolhas de políticas públicas. Além da mudança política, a construção do Estado desenvolvimentista requer, porém, outras condições de natureza institucional que ainda não estão dadas.
A intervenção do Estado, deve deixar de ser vista como incentivo à expansão das práticas de rent-seeking, corrupção e dilapidação dos recursos públicos.
O burocrata deve deixar de ser visto como o típico maximizador do interesse próprio.
"Existe a noção de que a expansão do Estado constituiria aumento supérfluo do gasto público, com inchaço da burocracia e consequente desperdício de recursos" (Diniz, 2013).





















Conclusão
Tal como SEN, (2000), enfatiza que a dimensão ética e política de problemas económicos desenvolvimento deve ser interpretado como um processo de expansão das liberdades reais de que desfrutam os cidadãos de um país e não restritas a aspectos como o crescimento do PIB, aprofundamento da industrialização ou expansão das exportações mas também passam ao largo da importante concepção de que liberdades substantivas, como a liberdade de participação política, a oportunidade de receber educação básica ou assistência médica, estão entre os elementos constitutivos do desenvolvimento. Assim para que haja um Estado desenvolvimentista, requer, antes de tudo, que se removam as principais fontes de privação de liberdade, tais como a tirania e a pobreza, a carência de oportunidades econômicas, a destituição social sistemática, a escassez da oferta de serviços públicos essenciais nas áreas de saúde, educação fundamental, saneamento básico, habitação e segurança pública. Tais direitos e oportunidades contribuem para promover a capacidade geral de cada pessoa, que não se sentirá impedida pelas elites políticas com influências e interesses individuais, para investir e gerar riqueza para si e para a sua localidade.
Em Moçambique, para além da fraca capacidade de gestão de conflitos e fraca transparência dos cidadãos acompanhada da fraca cultura cívica de exigência de explicações na gestão dos negócios públicos e fraca distribuição de negócios a partir de concursos públicos, existe uma série de obstáculos que impedem o crescimento das pequenas e médias empresas: As excessivas barreiras reguladoras, o elevado custo de financiamento e a limitação de recursos financeiros, a fraca qualificação de mão-de-obra, uma carga fiscal excessiva e um custo elevado do pagamento de impostos, o fraco acesso aos mercados, a falta de ligações horizontais e verticais entre as empresas que acaba resultando no baixo espírito empreendedor. O fraco acesso à energia eléctrica no país e o seu baixo contributo para o desenvolvimento. O Estado deveria investir na formação dos agentes do Estado e das empresas públicas, no sentido de interagirem com o sector privado no estabelecimento e geração de novos empreendimentos; na formação dos consultores nacionais nas diferentes especialidades relevantes para que estejam preparados para assistir os empresários e investidores nacionais em diferentes projectos; educação económica da sociedade para ser capaz de implementar políticas necessárias para o desenvolvimento do sector de energias por exemplo. Outro aspecto é a inclusão de moçambicanos comprometidos em criar desenvolvimento local nos grandes projectos energéticos.
Referência Bibliográfica
Castel-Branco, C. N. (2015). Desafios da sustentabilidade do crescimento económico — uma bolha económica em Moçambique?
Diniz, E. (2013). Desenvolvimento e Estado desenvolvimentista. Revista de Sociologia e Política, 21(47), 9.
Estevão, João (2004), Desenvolvimento Económico e Mudança Institucional: O Papel do Estado, ISEG – Universidade Técnica de Lisboa. Disponível em: «http://pascal.iseg.utl.pt/~cesa/files/WP_DE_CESA2004.pdf;» Acesso em: 25 de Junho de 2016, 15h23.
Mosca, J., & Oppenheimer, J. (2005). Economia de Moçambique: século XX.
Sen, A. (2000). El desarrollo como libertad. Gaceta.Ecológica, (55), 14-20.
Sen, A., & Mendes, R. D. (2000). Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras.