Descentralizando o planejamento urbano: os desafios da escala microrregional

Descentralizando o planejamento urbano: os desafios da escala microrregional. Maria Leonor Maia Arquiteta. Mestre e Doutora em Planejamento Urbano pela University College London, Inglaterra. Professora do Departamento de Engenharia Civil da Universidade Federal de Pernambuco.

Geraldo Santos Marinho Arquiteto, professor do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Pernambuco e consultor em planejamento.

Encontro da ANPUR, maio 2003 Palavras-chave Descentralização, planejamento, gestão

Introdução Experiências de descentralização do planejamento urbano têm-se firmado no Brasil, a partir da década de 1990, como possibilidades de mudança nas formas de condução e execução das ações propostas para o território das cidades.

Buscando integrar-se ao

planejamento global mas mantendo o seu foco na esfera local, o planejamento urbano descentralizado parece-nos não apenas possibilitar uma leitura mais atenta das especificidades dos espaços intra-urbanos mas também promover e qualificar as relações institucionais para a obtenção de resultados mais sustentáveis. Ou seja, a descentralização do planejamento constitui-se também uma ferramenta essencial de gestão das ações locais. A idéia da promoção de um planejamento de escala microrregional para a cidade do Recife é parte de um projeto geral de reorientação do exercício de planejamento urbano para a cidade, pautado pelas diretrizes de promoção da participação, descentralização da gestão e valorização dos espaços públicos. Entendida como processo, a experiência da atual gestão municipal serve como referencial crítico e ponto de partida para a implementação de um processo maior de planejamento descentralizado, integrado ao exercício do controle urbano e envolvendo as mais diversas representações da sociedade na sua formulação e gestão. Este trabalho tem como objetivo apresentar os desafios que se verificam nesse processo de elaboração de um planejamento de escala micro-regional que visa alcançar um exercício futuro de efetiva descentralização, a partir da experiência de sua implantação.

Este texto segue estruturado em três partes: a primeira situa o contexto político e institucional no qual o planejamento por microrregiões foi concebido, apontando os princípios e fundamentos que nortearam a proposta descrita, as escalas de planejamento trabalhadas pela municipalidade e as estratégias de ação adotadas. A segunda parte, por sua vez, descreve os procedimentos metodológicos tomados para o desenvolvimento dos planos urbanísticos em escala microrregional. A terceira e última parte, tece comentários sobre os desafios a serem enfrentados pela municipalidade no processo de desenvolvimento e execução do planejamento descentralizado, em escala microrregional.

I. Princípios e Fundamentos A idéia de implementação de um planejamento descentralizado segue a orientação geral do projeto de gestão da atual administração, que estabelece no seu Plano Pluri-anual um conjunto de diretrizes estratégicas, especificadas a seguir: •

“construir um novo padrão de convivência social, solidário e fraterno, que marque o Recife do Século XXI;

•

priorizar a inclusão dos que tiveram até aqui menos oportunidades, mobilizando suas potencialidades;

•

gerar oportunidades de ocupação produtiva , em especial para jovens e mulheres, hoje mais fortemente atingidos pelo desemprego e por um mais baixo nível de renda;

•

respeitar o meio ambiente, a memória e a identidade cultural do Recife;

•

tornar a cidade atrativa para novos investimentos de atuais e novos empreendedores e para receber visitantes dos mais diversos lugares.” (Recife, 2001)

Na elaboração de um plano de trabalho para dar início a uma prática de planejamento privilegiando a escala local, foram assumidos alguns princípios básicos (Marinho & Botler, 2001): •

Cidadania como direito a usufruir, produzir e decidir sobre o espaço da cidade – o que sugere uma dimensão ampla de ligação entre qualidade de vida e gestão participativa;

•

Concentrar a ação sobre os espaços públicos e numa ótica, de fato, pública – o que concretiza uma mudança de postura em relação a administrações que desviaram a ação pública para responder a interesse privados;

•

Trabalhar a qualificação dos espaços em suas múltiplas dimensões – infraestrutura, funcionalidade, conforto, valores simbólicos etc.;

A idéia de realização de Planos Microrregionais tem uma longa história, mas se firmou na atual gestão municipal como uma possibilidade de mudança na forma de condução do planejamento, segundo as seguintes características: •

Foco na esfera local para qualificar resultados e favorecer uma leitura de especificidades;

•

Integração com planejamento global, levando subsídios e “obedecendo” linhas e posturas gerais;

•

Ferramenta de gestão: ambiente de diálogo com agentes locais, para discutir prioridades e viabilizar ações e intervenções;

Com base nas divisões do território existentes – de cunho eminentemente institucional – é possível identificar diferentes escalas que permitem a leitura do espaço da cidade em unidades que servirão de foco para análise e intervenção. A tomada dessas escalas permite identificar a dimensão de atividades que podem ser atribuídas a cada uma delas e as inter-relações entre as mesmas. As escalas aqui consideradas foram: •

Escala Metropolitana: nesta se mantém o olhar sobre o Recife sempre no contexto metropolitano, considerando seu papel de liderança, descortinando oportunidades de ações inter-municipais e ações estratégicas de impacto para um projeto

de

desenvolvimento.

Nesta

escala

estão

associados

projetos

estruturadores; •

Escala da Cidade: nesta identificam-se grandes potencialidades e problemas que se manifestam em eixos ou manchas de extensão multi-regional e elegem-se intervenções ou ações estratégicas que irradiem efeitos positivos na dinâmica urbana da cidade como um todo e que respondam a demandas de requalificação de parcelas extensas da cidade;

•

Escala da Região Político-Administrativa (RPA)1: no contexto da cidade, tem uma perspectiva macro-regional e sobre esta é possível identificar grandes marcos de identidade que fundamentem a escolha de prioridades gerais traçadas num plano de diretrizes regional. Há um fator administrativo decisivo, que são as unidades descentralizadas de controle urbano já instaladas e todo seu acervo de

1

Segundo a Lei Municipal 16.293/97 o município está dividido em 94 bairros agrupados em 18 microrregiões, que formam 6 grandes Regiões Político-Administrativas (RPA). Ver figura 1.

informação – daí pode-se tomar tal figura como unidade gerencial, operacional, para o sistema almejado de planejamento e controle integrados; mas ainda é uma escala pouco apropriada para lidar com especificidades locais, como se pretende fundamentar a prática de planejamento em mira; •

Escala Microrregional: aqui consideradas as divisões das RPAs, podem-se configurar como unidades referenciais de gestão, pela privilegiada potencialidade de interlocução direta com agentes sociais que se organizem sob bases territoriais (associações de bairro e similares), além de constituírem numa esfera referencial decisiva para o Orçamento Participativo; constitui uma escala viável para a proposição de planos estratégicos locais, com enfoque mais atento a especificidades de pequena escala territorial que aquele delimitado por RPAs.

•

Escala do Bairro: constitui marco territorial fundamental para desenvolvimento de análises de identidades locais, servido como importante unidade referencial de planejamento, considerando que tem uma extensão territorial de menor escala; em contrapartida, não é uma escala que torne viável a manutenção de equipes técnicas ou arenas especificamente dedicadas sobre seu foco.

A título de orientação para o processo de implementação de um planejamento descentralizado, foram traçadas as seguintes estratégias de ação: a. Definição de instâncias de Planejamento2 para trabalhar as múltiplas escalas, considerando as leituras do território: •

Planejamento comunitário: aquele de foco bem local mesmo, que tem em mira um público específico, com demandas críticas, para o qual apontam os esforços da chamada inversão de prioridades da gestão; está relacionado aqui com a escala comunitária, a escala dos sítios e mesmo do bairro, tratando de ações concretas de habitação, infra-estrutura e lazer;

•

Planejamento local: entendido como uma esfera territorialmente intermediária, mas metodologicamente privilegiada como referencial de análise e formulação de propostas que tomem em consideração as especificidades dos diversos territórios que compõem o cenário urbano; pode abranger um plano regional no âmbito de uma RPA, mas tem em mira a realização de planos locais para Micro-RPA,

2

Nos termos da estrutura de Concepção do Planejamento na ótica da Gestão Participativa apresentada por Norma Lacerda (Diretora de Planejamento Urbano da Prefeitura do Recife) em reunião de discussão da SEPLAM com colaboradores.

podendo contemplar ainda a escala do bairro, tratando de questões como a qualificação dos espaços públicos, acessos locais, centros comerciais; •

Planejamento estratégico: aqui entendido como um misto entre aquilo que é territorialmente global e aquilo que é, em termos de prioridades para um projeto de desenvolvimento da cidade como um todo, primordial ou estratégico para se alcançar resultados de requalificação urbana; compreende projetos estruturadores e ações estratégicas de amplitude inter-regional, municipal ou metropolitana

b. Delimitação das arenas de interlocução: para fazer face aos diferentes sujeitos, tipos de demanda e natureza das ações requeridas, o planejamento pode se apropriar dos espaços já constituídos e definir novas esferas de interlocução, particularmente na construção de canais participativos de formulação, entendidos numa escala mais detalhada de plano local.

II. Procedimentos Metodológicos A ação de implementação de um planejamento com enfoque regional tem uma natureza essencialmente inter-institucional e precisa envolver não apenas diferentes diretorias da Secretaria de Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente (SEPLAM) e da Empresa de Urbanização do Recife (URB-Recife), como também interagir com outras Secretarias e órgãos da administração indireta. Neste trabalho não se tem em mira a pura e simples divulgação da implementação de um conjunto de ações propostas. Ao contrário, procura-se aqui discutir a estrutura metodológica, que serve como referencial crítico e ponto de partida para a implementação de um processo maior de planejamento integrado ao exercício do controle urbano, pautado por um enfoque que engloba a dimensão global e a local e, muito especialmente, envolvendo as mais diversas representações da sociedade na sua formulação e gestão. Como parte de uma proposta mais ampla de reorganização do processo de planejamento, as atividades realizadas no primeiro momento tinham um caráter experimental e inserem-se num conjunto de quatro fases: •

Construção de um Perfil e Diretrizes para as Microrregiões: contemplando atividades iniciais envolvendo a formulação de referencial e instrumental metodológico voltado para a elaboração de planos com enfoque microrregional,

assim como atividades de capacitação de pessoal e experimentação de tais referenciais em uma aplicação, de caráter preliminar, com oficinas e trabalho de campo para identificação de problemas e potencialidades e de formulação de diretrizes para requalificação urbana; •

Proposição de Ações para as Microrregiões: momento de elaboração de leituras e propostas urbanísticas para as dezoito microrregiões, contemplando a definição de diretrizes e ações prioritárias a serem postas em discussão entre as esferas administrativas envolvidas com o planejamento urbano e as instâncias do Orçamento Participativo – cabendo papel relevante à SEPLAM na orientação do processo e na promoção da interlocução com os diversos agentes envolvidos;

•

Consolidação e gestão do planejamento microrregional: processo continuado de implementação e adequação de um planejamento na escala microrregional contemplando planos urbanísticos e de gestão – com estratégias de captação de recursos e de execução de obras, agenda e dimensionamento de custos, para viabilizar a implementação das propostas e orientar a interação com os diversos agentes sociais –, projetos de desenho urbano – prevendo intervenções físicas de reordenamento de espaços urbanos de pequena escala, como quadras, praças, centros comerciais – e projetos arquitetônicos de equipamentos urbanos apontados nos planos de ação;

•

Implantação de unidades de Planejamento Regional: a partir do espaço das atuais gerências regionais de controle urbano, montar equipes inter-institucionais e ações integradas das diretorias da SEPLAM e URB, bem como das Empresas da Administração Indireta e demais Secretarias da Prefeitura do Recife, integrando planejamento e controle urbano com a própria manutenção urbana. Até o momento, foram realizadas ações relativas aos dois primeiros tópicos. Foram

desenvolvidos, até junho de 2002, o exercício de montagem de equipes de trabalho, congregando diferentes departamentos da Diretoria de Projetos Urbanos (DPU) da Empresa de Urbanização do Recife, comprometidas com o desenvolvimento de ações de reconhecimento e análise do perfil urbano de cada RPA, a proposição de diretrizes e ações para enfrentamento dos principais problemas detectados e de valorização das potencialidades encontradas no seu território. Os primeiros passos desta fase inicial registram, em primeiro lugar, a montagem e experimentação metodológica, em que se exploraram referenciais e instrumentos para análise e formulação dos planos regionais e microrregionais. Um dos primeiros processos

estabelecidos foi a própria discussão de procedimentos, enfocando os caminhos para a formulação de planos microrregionais, com a apresentação de agenda detalhada, descrição de procedimentos e a deliberação de medidas operacionais para o início das atividades. A estruturação das equipes de trabalho previa a designação de seis equipes, com três membros cada, escolhidos dentre os técnicos da DPU. Tais grupos, de composição mista envolvendo diferentes departamentos, foram concebidos como a principal unidade nesta fase ainda experimental de leituras urbanas e formulação de propostas, assumindo a responsabilidade de levantar e sistematizar informações, assim como formular indicativos de ação de caráter preliminar. Em seguida tratou-se da concepção do instrumental de orientação, tendo em vista manter um grau de unidade metodológica no andamento dos trabalhos de levantamento e análise bem como nos procedimentos de formulação de propostas, foram elaborados modelos simplificados de registro e classificação de informações e proposições. Em momentos distintos os grupos realizaram visitas, percorrendo e reconhecendo todo o conjunto de sua respectiva Região Político-Administrativa, a partir de seus eixos viários e localidades principais, procurando detectar as características mais evidentes, na sua conformação e dinâmica urbana, ressaltando-se aspectos críticos e amenidades em relação às qualidades do seu espaço territorial, tendo como referência as microrregiões. Os produtos que resultaram deste exercício foram: •

referencial metodológico para construção de planos urbanísticos na escala regional e microrregional;

•

instrumental auxiliar para montagem de planos microrregionais;

•

mapas preliminares de caracterização urbana – referenciais da paisagem, equipamentos urbanos, planos e projetos; Ao mesmo tempo, realizou-se o processamento e levantamento de material

cartográfico para montagem de uma base unificada para as equipes envolvidas no planejamento microrregional, compatível com a cartografia de referência metropolitana da Fundação de Desenvolvimento Municipal – FIDEM – uma vez que adotou a Carta da Nucleação como base – e já agrega novas informações disponibilizadas pelo setor de Geoprocessamento da SEPLAM e pelas equipes dos planos microrregionais. Num segundo foco de atividades de levantamento de informação, buscou-se a identificação, seleção e início de um processo de compilação de dados considerados relevantes para fundamentação das análises territoriais e a formulação de diretrizes a serem definidas nas

fases iniciais dos planos microrregionais, a partir das bases de dados disponibilizadas pelo Departamento de Estudos, Informações e Projeções da SEPLAM. Numa etapa seguinte, focada numa leitura mais sistematizada e na elaboração de propostas, o trabalho previa uma mais ampla integração de equipes de diferentes unidades da SEPLAM, mas contou com participação mais intensa da DPU e Diretoria de Controle Urbano (DIRCON), e com a presença e contribuição mais eventual de representantes de outras unidades. Os produtos resultantes foram: •

mapeamento e construção de quadro síntese de problemas e potencialidades, sob a ótica de cada equipe;

•

mapeamento e quadro síntese caracterizando áreas de centralidade, que mereceram maior atenção em razão de seu significado e domínio público, servindo particularmente como referencial para análise e decisão de prioridades;

•

mapeamento e sistematização de quadro síntese de diretrizes e ações preliminares, classificados por prioridade, sob a ótica daqueles grupos de trabalho. As proposições elencadas foram organizadas a partir de três eixos temáticos

principais – moradia, infra-estrutura e paisagem e patrimônio. Para cada ação proposta procura-se atribuir um referencial em relação ao seu impacto, amplitude em termos territoriais, natureza da ação – se estudo, plano ou obra a executar – e ainda uma escala relativa de prazo necessário para sua realização e um indicativo de ordem de prioridade. Ao mesmo tempo, procurou-se também caracterizar as ações propostas segundo seu enfoque e características de produto, a partir de uma listagem aberta de classificação que contempla ações de implantação de novos equipamentos ou infra-estruturas, a recuperação e a requalificação de equipamentos urbanos – entendida a distinção entre estas a partir do grau de interferência proposto em relação a seus usos e atividades, tomando a primeira como uma ação mais material e simples, voltada para a reabilitação operacional e a segunda no sentido maior de uma mudança, envolvendo novo enfoque na apropriação e uso daquele equipamento. Contempla também a indicação de planos urbanísticos de reordenamento de espaços, renovação urbana, urbanização de ZEIS, revitalização de áreas históricas etc. Deliberadamente evitou-se, neste caso, a adoção de classificações rígidas, deixando as equipes com um referencial comum, mas com a liberdade de adotar e adaptar uma categorização de intervenções propostas, de modo que se possa compreender os diferentes tipos de ação e, ao mesmo tempo, respeitar especificidades de cada região abordada e mesmo particularidades metodológicas dos grupos.

O resultado das primeiras fases desse trabalho originou o documento intitulado Território Recife que apresenta para cada uma das Regiões Político-Administrativas uma caracterização geral, com a identificação de seus territórios e atores e uma breve análise de seu perfil urbano. São apresentados em seguida os problemas e potencialidades identificados pelos grupos de trabalho em suas visitas de campo e levantamentos. Em função dos padrões de sua ocupação e dinâmica urbana, são destacadas áreas de centralidade, que expressam maior concentração e circulação de pessoas, mais intensa diversificação de atividades urbanas e/ou aquelas que concentram maior significação simbólica, como um referencial reconhecido da identidade local. Por fim, são apontadas ações e intervenções urbanísticas voltadas para a resolução de problemas e aproveitamento das potencialidades – na forma de indicativos de planos, projetos, obras. Mapas e quadros síntese traduzem as leituras e proposições desenvolvidas e figuram como um dos elementos mais importantes no conjunto do documento elaborado, uma vez que permitem a compreensão rápida e ao mesmo tempo um enfoque global sobre cada RPA e também sua relação com as demais regiões. O produto sintetizado naquele documento registra a conclusão de uma fase inicial do processo geral pretendido de implementação de uma nova prática de planejamento focada na escala microrregional, orientada segundo o planejamento global da cidade e integrada em termos de co-responsabilidade e participação de diferentes unidades institucionais no quadro da Prefeitura do Recife e dos agentes sociais presentes na construção e apropriação da cidade. No momento, a apresentação deste produto de caráter preliminar – representando o ponto de vista da DPU/URB e algumas unidades da SEPLAM mais diretamente envolvidas em seu desenvolvimento –, serve apenas de ponto de partida para a implementação de um exercício de planejamento participativo e descentralizado que vá além da coleta de demandas ou processos de escolha de caráter plebiscitário.

III. No caminho há várias pedras: os Desafios do Percurso O principal desafio futuro reside na elaboração mais detalhada e implementação paulatina das duas últimas etapas citadas anteriormente – a consolidação e gestão do planejamento microrregional e a implantação de unidades de planejamento regional. Os

marcos iniciais, em termos metodológicos e nas proposições de ação, estão postos para discussão e necessitam de uma intensa e dedicada avaliação por parte dos demais segmentos institucionais da Prefeitura do Recife relacionados ao planejamento urbano, de modo a se obter uma visão crítica dos procedimentos adotados até então e, sobretudo, para que se possa construir uma agenda de trabalho que torne concreta a intenção de exercitar uma prática de planejamento integrado e descentralizado, dentro da estrutura da administração municipal e no diálogo com a comunidade, e orientado simultaneamente pela escala global e local. Verificam-se conflitos potenciais com o programa de Orçamento Participativo e mesmo com a ação de outras instâncias da própria SEPLAM e outras secretarias que precisam ser superados em favor de uma contribuição mútua. Há problemas mais que de gerenciamento, de concepção do planejamento e do exercício de gestão urbana – o que demanda enfrentar alguns embates teóricos. Ressalta-se que a continuidade deste processo pode ainda se dar de forma restrita – tomar o documento síntese como um produto com um rol de propostas a ser perseguido, levando ao orçamento ou buscando de forma pulverizada financiamentos. Contudo, pode ser levado adiante de forma coerente com seus propósitos originais – amplificar o que já foi realizado como experimento inicial, instaurando nova prática de planejamento com mudanças no quadro de relacionamento das unidades administrativas e (e)levando a proposta à condição de uma prática de gestão urbana. Assim, alguns outros desafios de ordem mais operacional e específica podem ser apontados no caminho para a continuidade do processo de implementação de um planejamento descentralizado: •

Sistematizar informações e disponibilizar banco de dados locais e informações que orientem a participação nas decisões sobre projetos e ações;

•

Capacitar quadros técnicos para assumir a tarefa de realizar estudos e pesquisas prospectivos que forneçam subsídios para a formulação de políticas e análise de seus impactos;

•

Articular demandas e propostas de diversas esferas da administração e de diversos atores sociais. Promover a articulação entre governos, em particular para municípios da região metropolitana onde muitas das políticas setoriais (transporte, habitação, meio ambiente) possuem uma forte interface;

•

Articular e compatibilizar em diagnósticos e planos locais, demandas e propostas de diversas esferas da administração e de diferentes atores sociais (SEPLAM, Conselho de Desenvolvimento Urbano, Orçamento Participativo, PREZEIS, etc);

•

Estruturar uma instância intermediária no processo de planejamento urbanoambiental , entre as esferas de planejamento estratégico e de execução de projetos e ações específicos.

BIBLIOGRAFIA Empresa de Urbanização do Recife (URB). Território Recife, Diretoria de Projetos Urbanos, Recife, 2002. MARINHO, G. e BOTLER, M. Contribuições para a Secretaria de Planejamento – discutindo a gestão. Mimeo. Recife, 2001. Secretaria de Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente. A Cidade que temos; a cidade que queremos. Prefeitura do Recife, 2002. RECIFE. Plano Plurianual 2002-2005 - Recife - Cidade Saudável. Recife, 2001. RECIFE. Lei Municipal 16.293/97. Recife, 1997.

Figura 1 - Regiões Político-Administrativas do Recife