Desenvolvimento sustentável, participação popular, e conhecimento: a gestão ambiental urbana em Porto Alegre

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E ESTRATÉGIAS PARA A GESTÃO AMBIENTAL URBANA

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CAPÍTULO 7 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, PARTICIPAÇÃO POPULAR E CONHECIMENTO: A GESTÃO AMBIENTAL URBANA EM PORTO ALEGRE Rualdo Menegat e Gerson Almeida

1. INTRODUÇÃO 1.1. Porto Alegre no cenário paisagístico sul-americano: encontro de ecossistemas 1.2. O contexto municipal brasileiro: obsolescência dos governos locais 2. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO: DECISÃO NAS MÃOS DOS CIDADÃOS 2.1. Estrutura e funcionamento do Orçamento Participativo 2.2. Conselhos Municipais Setoriais 2.3. Principais resultados da participação na gestão municipal 3. A GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA: MÉTODOS E PRINCÍPIOS 3.1. A Secretaria Municipal do Meio Ambiente 3.2. Integração das políticas setoriais do governo 3.3. Resultados e programas da gestão ambiental integrada 4. CONHECIMENTO PARA A SUSTENTABILIDADE HUMANA: O ATLAS AMBIENTAL DE PORTO ALEGRE 4.1. A Gestão Ambiental e a participação dos cidadãos e cidadãs com base no conhecimento 5. EDUCAÇÃO AMBIENTAL INTEGRADA: A TERRITORIALIDADE COMO BASE DO ENSINO E APRENDIZAGEM 5.1. A educação como função da gestão ambiental 6. CONCLUSÃO 7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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CITAR COMO: Menegat, Rualdo; Almeida, Gerson. 2004. Desenvolvimento sustentável, participação popular e conhecimento: a gestão ambiental urbana em Porto Alegre. In: Menegat, Rualdo; Almeida, Gerson. 2004. Desenvolvimento sustentável e estratégias para a gestão ambiental. Porto Alegre, Edufrgs, pp. 198-232

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1. INTRODUÇÃO Porto Alegre a capital do estado do Rio Grande do Sul, o mais meridional do Brasil, tem apresentado, desde 1996, um dos melhores índices de qualidade de vida das regiões metropolitanas brasileiras (cf exame, 1996). Num contexto de crise aguda das economias periféricas e dependentes, de crescimento da miséria, do desemprego e da corrupção nas grandes cidades sul-americanas, pode-se encontrar explicações para esse fato não apenas na história da cidade, mas fundamentalmente na forma pela qual ela vem sendo administrada nos últimos doze anos. A adoção de mecanismos de democracia direta, a ampla participação dos cidadãos na tomada de decisões sobre os investimentos do município, a inversão de prioridades, a integração de políticas de gestão ambiental pública, a qualificação dos espaços públicos, entre outros, são as principais características da seqüência ininterrupta de quatro gestões na Prefeitura de Porto Alegre, conhecidas pelo nome de administração popular. O mecanismo de democracia direta mais importante e difundido é o Orçamento Participativo, o qual possibilitou a participação de 30 mil pessoas no ano de 1999, garantindo a execução de obras consideradas prioritárias pela população. Esse processo, iniciado no ano de 1989 na gestão do governo de Olívio Dutra (1989-1992) e, depois, continuado nos governos de Tarso Genro (1993-1996), Raul Pont (1997-2000) e novamente Tarso Genro (2001-2002) e João Acir Verle (2002-2004), mudou completamente a tradição patrimonialista, clientelista e assistencialista da administração pública, comum em cidades brasileiras. O propósito principal desse capítulo é mostrar como Porto Alegre vem desenvolvendo um sistema muito peculiar de gestão ambiental integrada. Esse sistema é formado por quatro grandes esferas de articulação: (i) da participação popular, (ii) dos programas de gestão urbana-social-ambiental, (iii) do conhecimento sistêmico dos sistemas natural e construído de Porto Alegre e (iv) da educação e informação ambiental (ver Figura 1).

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Figura 1 – O processo de gestão ambiental integrada ocorre pela inter-relação de quatro esferas: do conhecimento, da gestão ambiental pública, da participação e da educação. Cada esfera deve considerar, na realização de seus programas e atividades, os pressupostos das demais, de sorte a reorganizar suas próprias funções e capacitar-se progressivamente para construir relações necessárias e orgânicas entre elas. (Modificado de Menegat, 2000)

A partir da participação da cidadania na definição do orçamento municipal, houve a necessidade de mudar os pressupostos do planejamento e gestão da cidade e, em particular, da gestão ambiental. Passou a ficar evidente que essas atividades não poderiam mais ser consideradas estritamente dentro do terreno de um planejamento técnicoadministrativo que desconsiderasse os diversos atores da cidade. O planejamento técnico também precisava incorporar processos democráticos de decisão, seja nas instâncias intragoverno, inter-instituições seja, principalmente, nas relações do governo com os cidadãos. A partir disso, torna-se necessário um sistema de informações e conhecimento do ambiente urbano e natural que possa, simultaneamente, estar ao alcance dos gestores técnico científicos, dos políticos, das instituições e dos cidadãos. Mas, esse conhecimento, para ser produzido, também precisou mudar seus pressupostos epistemológicos. Por fim, a educação nas escolas também efetuou profundas mudanças: a estrutura administrativa foi democratizada, bem como o processo de definição dos conteúdos (cf. Azevedo, 2000a, 2000b). Os métodos de ensino consideram cada vez mais o aluno e seu contexto. Neste capítulo, serão apresentados os elementos de cada esfera do sistema de gestão ambiental integrada levados a efeito nas políticas públicas da cidade de Porto Alegre (ver Figura 1). A sua localização no cenário paisagístico sul-americano e a contextualização da administração pública municipal no Brasil são esboçadas brevemente ainda nesta introdução. Em seguida, no item 2, mostram-se os elementos da esfera da participação popular, onde são apontados os principais mecanismos de funcionamento do Orçamento Participativo e demais instrumentos de democracia direta. No item 3, relacionam-se os principais programas de gestão ambiental e resultados obtidos. No item 4, mostra-se a experiência do Atlas Ambiental de Porto Alegre, que dotou a cidade de um instrumento de gestão e educação ambiental sem precedentes na literatura latino-americana. Por fim, no item 5, situam-se as perspectivas abertas para estruturar uma educação ambiental integrada com as demais esferas e discutem-se possíveis perspectivas de desenvolvimento de política ambientais que considerem indissociavelmente a participação dos cidadãos.

1.1. Porto Alegre no cenário paisagístico sul-americano: encontro de ecossistemas Porto Alegre está situada numa região onde se delimitam quatro unidades morfoestruturais do sul do Brasil (Menegat et al. 1998a, 1998b). Ao norte, encontra-se o Planalto Meridional, com altitudes de até 1.298 m, e sua escarpa íngreme que é recortada por canyons. No sul, o Planalto do Escudo Sul-Rio-Grandense, com formas de relevo diversificadas e altitudes de até 599 m. Entre os dois planaltos, encontra-se a Depressão Periférica, uma estreita planície fluvial que se estende para o oeste até conectar-se com o Chaco Paraguaio-Boliviano, ao norte, e com o Pampa Argentino, ao sul. Para o leste, situa-

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se a Província Costeira, formada por uma extensa restinga arenosa contendo a maior laguna do mundo e numerosos lagos, entre os quais, o Guaíba, que margeia o limite oeste do município. Devido a esta configuração particular do relevo, a fisionomia da flora e da fauna da região de Porto Alegre é o resultado da influência de sete ecorregiões do Cone Sul da América: a Mata Atlântica e a Mata Mista com Araucárias, ao norte; o Chaco Paraguaio, o Pampa Argentino e a pré-cordilheira dos Andes, a oeste; a Savana Uruguaia-Sul-Rio-Grandense no sul; e as Restingas Costeiras a leste. A região de Porto Alegre configura-se como um ecótono, isto é, uma região de interface entre grandes ecossistemas e, por isso, um importante laboratório de biodiversidade cuja História Natural foi narrada por um abrangente estudo, publicado sob o título de Atlas Ambiental de Porto Alegre (cf. Menegat et al., 1998c, 1998d). Neste município, com 470 km2 de área, sendo 40% urbana e 60% rural, vivem cerca de 1,3 milhões de habitantes. Porto Alegre e mais 14 municípios constituem a região metropolitana do estado, onde vivem cerca de 3,5 milhões habitantes.

Figura 2 – Mapa de localização de Porto Alegre na região meridional do Brasil.

1.2. O contexto municipal brasileiro: obsolescência dos governos locais No capítulo anterior, encontra-se uma abordagem mais extensa sobre as dificuldades dos municípios brasileiros em adotarem sistemas de gestão urbana mais condizentes com a

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complexidade da situação que enfrentam. Tais dificuldades situam-se em diversas dimensões do problema. Em primeiro lugar, na dimensão político-administrativa, onde, particularmente no Brasil, há uma excessiva centralização das políticas públicas por parte do governo central, seja pelo controle derivado da diminuição crescente dos tributos que retornam aos municípios (Alonso, 1993), seja porque ainda há a vigência de uma política arcaica, assim referida por Raul Pont (2000, p.11): o patrimonialismo, a escravidão e a não valorização do trabalho marcaram profundamente nossa cultura política como ideologia exaltada e praticada pelas elites nacionais. Nem a fase republicana arrefeceu a vocação das classes dominantes de utilizar o Estado e o poder público como simples instrumento de acumulação.

Além da dimensão político-cultural1, se coloca o crescimento da crise social, a transferência de encargos e serviços aos governos locais, cuja obsolescência dos mecanismos de planejamento e gestão urbana e ambiental têm levado as cidades brasileiras a situações de desagregação social, colapso e barbárie2. Nas décadas de 80 e 90, houve duas milhões de mortes no Brasil devido a causas violentas3. Dentre essas causas, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística considerou aquelas resultantes de homicídio, suicídio, acidentes e outras causas não-naturais. Ainda segundo a pesquisa do IBGE, o total de homicídios no Brasil, em 1980, foi de 13.910, passando para 31.989 em 1990 e 45.343 no ano 2000, sendo a maior parte deles concentrados nas cidades.

2. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO: DECISÃO NAS MÃOS DOS CIDADÃOS A participação direta do cidadão nas decisões dos destinos da cidade de Porto Alegre vem ocorrendo por meio de vários mecanismos. O mais conhecido e significativo é o Orçamento Participativo (OP), implantado em 1989, que inaugurou uma experiência profunda de democracia direta4. O Orçamento Participativo é definido como uma “forma pública de poder não estatal, mas civil”. Embora haja um órgão do governo responsável pelo OP - a Coordenação de Relações com a Comunidade (CRC), subordinada ao prefeito -, esse mecanismo tem sido entendido como uma forma autônoma e auto-regida de participação popular. Trata-se de um fórum no qual os cidadãos podem controlar e induzir o poder municipal e seus investimentos. No Orçamento Participativo, as comunidades organizadas por região e por setor temático 1

Ver a interessante crítica de Sílvio Romero (2002 [1882]) sobre as questões culturais da nação brasileira, que assim se referiu à psicologia nacional: “É assinalável a propensão que temos para esperar, nas relações internas, a iniciativa do poder; e, no que é referente à vida intelectual, para imitar desordenadamente tudo quanto é estrangeiro, scilicet, francês”. (p. 182).

2

Para um conceito atualizado e profundo de barbárie, ver o livro Depois do fim do mundo; a crise da modernidade e a barbárie, do professor Marildo Menegat (2003).

3

Ver a pesquisa Indicadores Sociais do IBGE divulgada em 2004.

4

Dentre diversos estudos sobre a experiência do Orçamento Participativo de Porto Alegre, ver Elizete Menegat (1996, 2003), Luciano Fedozzi (2001a, 2001b), Rebecca Abers (1998, 2001) e R. M. Pozzobon (1998).

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decidem sobre suas necessidades e prioridades. Além de determinarem o orçamento da cidade, controlam a implementação e o cronograma das obras a serem executadas pelo governo. Uma vez eleitas as prioridades regionais e temáticas e as demandas do governo (demandas institucionais), é elaborada a proposta a ser discutida com o Conselho do Orçamento Participativo. A proposta orçamentária aprovada é enviada à Câmara de Vereadores. Com base na mesma, o Conselho do Orçamento Participativo e o governo passam a elaborar o Plano de Investimentos (PI). O Plano de Investimentos é um documento que expressa o compromisso entre as demandas da comunidade e do governo. Esse documento, que contém todas as obras a serem realizadas em cada região e os órgãos responsáveis pela sua execução, é impresso e distribuído anualmente ao público. Desde 1989, as áreas de saneamento, de regularização fundiária e de pavimentação têm sido as prioridades definidas pelas assembléias regionais. Já no ano de 1997, as prioridades foram regularização fundiária e habitação.

2.1. Estrutura e funcionamento do Orçamento Participativo 2.1.1.

Democracia direta e territorialidade: decisões das assembléias populares regionais

O município foi dividido com base em critérios geográficos, sociais e de organização comunitária em 16 regiões, que servem como unidades para a distribuição de recursos. Cada região pode dispor de uma cota no orçamento segundo o número de habitantes que possui. As prioridades temáticas territoriais (saneamento básico, habitação, pavimentação, educação, assistência social, áreas verdes, saúde, transporte e circulação, esporte e lazer, iluminação pública, desenvolvimento econômico e cultura) e as obras necessárias são definidas por assembléias populares, nas quais o governo presta contas da gestão da cidade (incluindo os investimentos). O governo participa de todo o processo prestando informações técnicas e apresentando suas demandas institucionais (intervenções e obras priorizadas, geralmente de caráter global na cidade). Além das prioridades temáticas, cada região elege seus representantes para compor as outras instâncias de decisão do OP, como: (a) o Fórum de Delegados Regionais; (b) o Fórum de Delegados Temáticos; (c) os Conselhos Regionais; e (d) o Conselho do Orçamento Participativo (COP). O COP é responsável pelo estabelecimento geral de critérios para distribuição dos investimentos entre as regiões e pelo controle da implementação do orçamento.

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L A G O G U A Í B A

Figura 3 – Mapa das regiões do Orçamento Participativo e população (Fonte: Brito et al., 1998).

2.1.2.

Democracia direta e planejamento setorial: as plenárias populares temáticas

A partir de 1994, o Orçamento Participativo passou por uma grande reestruturação e passou a reunir os cidadãos também em fóruns específicos para discutir temas setoriais da cidade por meio das plenárias temáticas. Existem cinco fóruns temáticos, a saber: (a) organização da cidade e desenvolvimento urbano, subdividido em dois: meio ambiente e saneamento, e urbanismo e habitação; (b) transporte e circulação; (c) saúde e assistência social; (d) educação, cultura e lazer; e (e) desenvolvimento econômico e tributação. As plenárias desses fóruns aprofundam a discussão sobre o planejamento estratégico para a

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cidade e das políticas setoriais. As plenárias temáticas também elegem membros para compor: (a) o Conselho do Orçamento Participativo; e (b) o Fórum de Delegados Regionais e Temáticos. 2.1.3.

Democracia direta e planejamento estratégico: os congressos da cidade

O exercício continuado do Orçamento Participativo produziu uma profunda mudança cultural na gestão urbana. Ao mesmo tempo em que as questões locais levantadas pela população entravam na pauta da cidade, cada vez mais se fazia necessário entender e planejar as questões globais da cidade. Para suprir essa importante lacuna, a partir de 1993 foi introduzido um novo fórum, chamado de congresso da cidade, que passou a reunir-se com uma periodicidade variável. Nesses congressos, têm participado delegados da sociedade civil, indicados por uma grande diversidade de formas, e do Orçamento Participativo. No I Congresso da cidade Porto Alegre mais, cidade constituinte (PMPA. 1993), 1.500 participantes e 548 delegados debateram a principal questão proposta, a saber: Qual a cidade que queremos no futuro? A resposta foi trabalhada por quatro grandes grupos, organizados pelos temas: (a) desenvolvimento econômico, (b) reforma e desenvolvimento urbano; (c) circulação e transporte; (d) financiamento da cidade. As principais conclusões do congresso foram sintetizadas em termos de diretrizes conceituais, as quais apontaram que a cidade do futuro deva ter uma gestão democrática, descentralizada, que diminua a desigualdade e a exclusão social, que promova a qualidade de vida e o meio ambiente, que seja culturalmente rica e diversificada, atrativa e competitiva, que seja capaz de articular a parceria entre o público e o privado; que tenha estratégia para se financiar e que assuma sua responsabilidade como centro da região metropolitana. No II Congresso da cidade – o lugar de todas as coisas, realizado em 1995, 2.700 participantes e 331 delegados debateram a reformulação do plano diretor de desenvolvimento urbano, agora também chamado de ambiental. A partir das diretrizes conceituais do primeiro congresso, foram definidos quatro grupos de trabalho: GT1 Planos regionais; GT2 Gestão e sistemas de planejamento; GT3 –e desenvolvimento urbano, o qual foi subdividido em: GT3.1 capacidade de adensamento, GT3.2 circulação e transporte, GT3.3 policentralidade e zoneamento de usos, GT3.4 dispositivos de controle, GT3.5 patrimônio ambiental; GT4 Política habitacional (PMPA, 1995a). O congresso apresentou um conjunto de resoluções que se tornaram a base do novo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, que foi aprovado pela Câmara de Vereadores no ano de 1999, depois de um longo período de discussões. O III Congresso – construindo a cidade do futuro (PMPA, 2000), realizado no ano 2000, foi organizado em duas etapas. Na primeira, que contou com a presença de aproximadamente 7.000 pessoas, realizaram-se inúmeras reuniões, plenárias, conferências e congressos setoriais (como o II Congresso Municipal de Educação, da Conferência Municipal da Saúde, da I Conferência Municipal de Turismo, da Conferência Municipal de Direitos Humanos, entre outros). Na segunda etapa, onde participaram 1.780 cidadãos, houve a deliberação de diretrizes organizadas em quatro blocos temáticos – Políticas Sociais; Cultura, Turismo, Esporte e Lazer; Desenvolvimento Urbano e Ambiental; Desenvolvimento Econômico; Proposições Gerais - que buscaram sintetizar as políticas sociais e estratégicas para a cidade. Esse congresso coincidiu com o planejamento 204

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plurianual, que estabelece metas para os próximos quatro anos. Esse plano, até então feito apenas por técnicos da prefeitura, contou pela primeira vez com a participação popular. 2.1.4.

As instâncias e o processo de decisão da democracia direta

O processo de discussão e decisão possui um ciclo anual com duas grandes etapas: (i) Da proposição de prioridades e propostas gerais de investimentos em assembléias e plenárias nas quais todos os cidadãos podem participar (ii) Da elaboração da Proposta Orçamentária e Plano de Investimentos, onde as prioridades e investimentos aprovados pelos cidadãos deverão: (a) adequar-se para serem submetidos ao parlamento como Orçamento do Município; (b) ser formatados tecnicamente para tornarem-se um Plano de Investimentos cujas obras e serviços deverão ser executados pelas secretarias e departamentos da Prefeitura. Todos os passos dessa fase são acompanhados por instâncias formadas por representantes do OP – O COP e o Fórum de Delegados Regionais e Temáticos - e do governo municipal. A primeira etapa é constituída pela realização de duas grandes edições (rodadas) de assembléias gerais populares e plenárias dos fóruns temáticos. Os cidadãos podem participar em ambas modalidades - a territorial e a setorial temática -, e nelas faz valer suas demandas e propostas sobre o investimento anual da cidade para sua região ou setor de temático interesse. Entre uma edição e outra, ocorre a fase intermediária, constituída por inúmeras plenárias e reuniões por sub-região ou sub-tema. Nessas reuniões, animadas pelos delegados eleitos nas assembléias regionais e plenárias temáticas, as comunidades aprofundam a discussão sobre suas demandas e prioridades, que serão decididas na segunda edição das assembléias. Os delegados coordenam e impulsionam as reuniões a partir do Fórum de Delegados Regionais e Temáticos de cada uma das dezesseis regiões ou dos cinco fóruns temáticos. A segunda etapa é coordenada pelo Conselho do Orçamento Participativo, que é formado por: (a) dois membros titulares e dois suplentes de cada uma das 16 regiões do município; (b) dois membros titulares e dois suplentes de cada um dos cinco fóruns temáticos; (c) um membro titular e um suplente representando o Sindicato de Municipários de Porto Alegre; (d) um membro titular e um suplente representando a União de Associações de Moradores de Porto Alegre; (e) dois representantes do governo municipal, os quais não tem direito a voto. O período de mandato dos conselheiros é de um ano e é facultada a reeleição por dois mandatos consecutivos. O mandato de um conselheiro pode ser revogado em qualquer momento pelo fórum de delegados regionais e temáticos, os quais podem aprovar a substituição de um conselheiro quando a decisão tiver a aprovação de, pelo menos, dois terços de seus membros. Além do COP, exerce um papel importante nesta segunda etapa os fóruns de delegados regionais e temáticos. O Fórum de Delegados de uma região ou tema, com um número de membros maior do que o COP, reúne-se mensalmente e possui a função de apoiar os conselheiros, divulgar os assuntos tratados e resultados obtidos, impulsionar as reuniões intermediárias, acompanhar as obras por meio da Comissão de Obras e ajudar na consolidação dos Conselhos Regionais. Todas essas instâncias possuem a responsabilidade de sintetizar e compatibilizar as demandas e prioridades decididas e ajudar a formular a Proposta Orçamentária, que

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deverá ser remetida à Câmara Municipal de Vereadores, a quem cabe a aprovação final Orçamento Municipal, e o Plano de Investimentos, que relaciona as obras e seus custos.

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Figura 4 – Instâncias do Orçamento Participativo e principais atribuições em cada etapa do processo.

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2.1.5.

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O calendário de decisões da democracia direta

Março Os cidadãos se reúnem por grupos de interesse, associações, organizações nãogovernamentais, entidades comunitárias, sindicatos para discutir os principais problemas. Propostas de obras e serviços públicos municipais são formuladas para serem levadas às assembléias regionais e plenárias temáticas do Orçamento Participativo. Março e Abril Ocorre a primeira edição (ou primeira rodada) de assembléias regionais e plenárias temáticas, nas quais todo cidadão tem direito à palavra. Nessa oportunidade, o governo municipal presta contas do Plano de Investimentos aprovado no ano anterior e apresenta a proposta de Plano de Investimentos do ano em curso. Esse momento é muito crucial para a transparência do processo, condição para que haja respeitabilidade e credibilidade entre todos os atores envolvidos. De um lado, a população pode verificar se o plano anterior foi ou não cumprido, os possíveis problemas de execução são anunciados. Por outro, o governo local se submete à crítica da população. Nessas reuniões, são eleitos delegados e seus suplentes em número proporcional aos presentes, conforme os critérios da tabela abaixo: Tabela 1 – Intervalos de proporcionalidade entre o número de participantes nas assembléias regionais e plenárias temáticas e o número de delegados que passam a constituir o Fórum de Delegados Regionais e Temático. A proporcionalidade do número de delegados em relação ao número de participantes muda de acordo com os intervalos de participantes. Para os primeiros 100 delegados, a proporção é de 1 para 10 presentes. Porém, para os próximos 150 participantes, a proporção muda para 1 por 20 e, no intervalo seguinte, 1 por 30 e assim por diante, conforme a tabela abaixo. Para uma assembléia com 760 participantes, o número de delegados seria de 31, conforme as proporções estabelecidas nos seguintes intervalos: Intervalo 1 = 10, Intervalo 2=8, Intervalo 3=5, Intervalo 4=4, Intervalo 5=3, Intervalo 6=. (Fonte: PMPA, Coordenação de Comunicação Social, 1999). INTERVAL

NÚMERO DE

DELEGADO POR

O

PARTICIPANTES

PARTICIPANTES

1 2 3 4 5 6 7 8

Até 100 De 101 a 250 De 251 a 400 De 401 a 550 De 551 a 700 De 701 a 850 De 851 a 1.000 Além de 1.000

01 por 10 01 por 20 01 por 30 01 por 40 01 por 50 01 por 60 01 por 70 01 por 80

DELEGADOS ELEITOS NO INTERVALO

10 8 5 4 3 3 2 Até 2

Os delegados eleitos nas assembléias e plenárias constituem os Fórum de Delegados Regionais e Temáticos, que possuem a função de impulsionar reuniões menores e ajudar a sistematizar as demandas e prioridades. Também possuem a responsabilidade de

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acompanhar o cronograma de execução e a qualidade das obras e reunir a população em casos em que sejam necessárias obras emergenciais.

Figura 5 – Assembléias populares regionais e temáticas: rodas e funções na estruturação das instâncias do Orçamento Participativo.

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Março a Junho Entre a primeira e a segunda edição, realizam-se inúmeras reuniões intermediárias. Essas reuniões organizam-se de acordo com sub-regiões de uma assembléia regional ou com sub-temas de um fórum temático. Isso possibilita que a população aprofunde as discussões sobre suas demandas, hierarquize as prioridades e defina as obras mais importantes e urgentes. Nesse momento, o processo alcança sua maior difusão na teia social e as comunidades disputam entre si as suas propostas de investimentos e ações. O governo municipal, por meio de suas secretarias e órgãos, também pode ser solicitado a prestar esclarecimentos técnicos sobre obras e projetos. Junho e Julho A segunda edição (ou segunda rodada) das assembléias regionais e reuniões temáticas aprova as prioridades e demandas. O governo municipal apresenta a previsão de receita do ano seguinte e qual o orçamento disponível para os investimentos. São eleitos dois conselheiros e dois suplentes para formar o Conselho do Orçamento Participativo. Cabe a esse órgão encaminhar e fazer valer, daqui por diante, as decisões das assembléias. Julho e Agosto O Conselho do OP define, junto com o Gabinete de Planejamento da Prefeitura, a distribuição dos recursos de acordo com as prioridades aprovadas nas assembléias regionais e reuniões temáticas e com as obras e serviços propostos pelas secretarias e departamentos municipais. Agosto O Gabinete de Planejamento da Prefeitura (Gaplan) organiza as prioridades das regiões, dos fóruns temáticos e das secretarias e departamentos para fins de elaboração da Proposta Orçamentária. Além disso, as secretarias e departamentos da Prefeitura analisam as demandas do OP para analisar as possíveis incompatibilidades técnico-jurídicas para executá-las. Agosto e Setembro O Conselho do Orçamento avalia a proposta elaborada pelo Gaplan e analisa se houve cumprimento dos critérios definidos pelo regimento interno do Orçamento Participativo (Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 1999), (ver Tabela 2) e se foram atendidas as propostas votadas pela população. O dia 30 de setembro é a data limite para a entrega da Proposta Orçamentária à Câmara de Vereadores, a qual deverá submetê-la à votação até o dia 30 de novembro. Outubro a novembro O COP, as secretarias e departamentos da Prefeitura elaboram o Plano de Investimentos. Esse plano destina as verbas disponíveis para a realização de obras e serviços. Para tanto, utiliza-se de critérios que procuram atender as maiores deficiências de infra-estrutura urbana e serviços (as regiões mais carentes recebem um peso maior), número de habitantes (o peso de cada região é proporcional ao número de habitantes) e as prioridades definidas pela comunidade (saneamento, educação, pavimentação, etc.) (Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 1995a). A partir do cruzamento desses critérios (ver Tabela 3) é definido o investimento e as obras de cada região, às quais se adicionam, ainda, as obras setoriais e as

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de interesse de toda a cidade, definidas pelos fóruns temáticos ou pelo próprio governo. Todas as obras e investimentos, bem como seus custos, a serem executados no ano seguinte constam nesse documento que é amplamente divulgado para a população. Por isso, ele é o resultado de um intenso diálogo crítico entre as comunidades, suas associações, entidades e o governo municipal.

Tabela 2 – Critérios para distribuição de recursos em cada região do OP (Fonte: PMPA, 2000). CRITÉRIOS PARA DISTRIBUIR RECURSOS

Carência do serviço ou infra estrutura De 0,01% a 20,99% De 21% a 40,99% De 41% a 60,99% De 61% a 79,99% Mais do que 80% Prioridade temática da região Quinta prioridade Quarta prioridade Terceira prioridade Segunda prioridade Primeira prioridade População total da região Até 30.999 De 31.000 a 69.999 De 61.000 a 119.999 Mais de 120.000

PESO E NOTA

Peso 4 Nota 1 Nota 2 Nota 3 Nota 4 Nota 5 Peso 4 Nota 1 Nota 2 Nota 3 Nota 4 Nota 5 Peso 2 Nota 1 Nota 2 Nota 3 Nota 4

Esses critérios podem sofrer pequenas variações de ano para ano (Fonte: PMPA, 1995b). Por exemplo, no ano 2001, as notas para o item População total da região foram (Fonte: PMPA, 2001). POPULAÇÃO TOTAL DA REGIÃO

Até 25.000 De 25.001 a 45.000 De 45.001 a 90.000 Acima de 91.001

PESO 2 Nota 1 Nota 2 Nota 3 Nota 4

Em novembro, o COP acompanha a votação do Orçamento Municipal na Câmara de Vereadores, cujo prazo final esgota-se no dia 30. Nesse período se estabelece uma disputa complexa entre a democracia representativa e a democracia direta. Embora a relação seja naturalmente tensa, ela tem sido bastante positiva, pois os vereadores discutem e abrem polêmicas tanto com o governo como com o OP. Todavia, as eventuais mudanças que propõem não afetam a estrutura global da proposta apresentada, pois todos sabem que ela resultou de um processo com inequívoca representatividade social. Dezembro a Janeiro As regiões e os fóruns temáticos avaliam o processo e os resultados obtidos durante o ano, com o objetivo de melhorar o Regimento Interno (Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 1999) e aprender com as lições obtidas. O COP vota, então, o Regimento do ano seguinte. No mês de fevereiro, o OP entra em recesso, para retomar em março. Todavia,

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212

permanentemente, as Comissões de Obras, formadas por cidadãos eleitos em suas regiões, fiscalizam a execução do plano de investimentos elaborado a partir das decisões da comunidade.

2.2. Conselhos Municipais Setoriais A partir do início da década de 90, vários conselhos administrativos foram criados, democratizando as decisões e estabelecendo controle social sobre o governo também na formulação das políticas públicas. Dentre os principais conselhos estão o Conselho Municipal de Saúde, de Meio Ambiente, de Ciência e Tecnologia, de Agricultura, de Acesso à Terra e Habitação, de Transportes Urbanos e de Desenvolvimento Urbano (ver Tabela 7). O Conselho Municipal do Meio Ambiente (COMAM), órgão deliberativo formado majoritariamente por órgãos não-governamentais e instituições da sociedade civil (20 dos 27 membros), foi criado em junho de 1996. O COMAM tem um papel fundamental na orientação das políticas públicas de meio ambiente formuladas pelas organizações não-governamentais e pela sociedade a serem implementadas pela Secretaria de Meio Ambiente. Tabela 3 – Conselhos municipais com participação da sociedade criados na década de 90 (Fonte: Britto et al., 1998)

CONSELHO MUNICIPAL DE (A/ O)

ABASTECIMENTO E AGRICULTURA

ANO

1996 1939 até 2001

DESENVOLVIMENTO URBANO DESENVOLVIMENTO URBANO E AMBIENTAL

2002

TRÂNSITO

1991

TRANSPORTES URBANOS

1994

ACESSO À TERRA E HABITAÇÃO

CIÊNCIA E TECNOLOGIA

1995 1990 1996 1995

COMUNICAÇÃO

1995

CULTURA

1997

PATRIMÔNIO HISTÓRICO CULTURAL

1976

EDUCAÇÃO

1991

ALIMENTAÇÃO ESCOLAR

1999

SAÚDE MEIO AMBIENTE

212

MEMBRO S

17 *11 21 *12 25 *17 Desativado

21 *6 27 52 21 23 21 *8 33 *28 15 *7 15 *12 7 *6

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E ESTRATÉGIAS PARA A GESTÃO AMBIENTAL URBANA

CRIANÇA E DO ADOLESCENTE

1990

ASSISTÊNCIA SOCIAL

1995

DIREITOS DA CIDADANIA CONTRA AS DISCRIMINAÇÕES E A VIOLÊNCIA

1990

DEFESA DOS DIREITOS DA MULHER

1995

213

21 *8 45 *28 21 *8 100

* número de membros que representam entidades da sociedade civil; conferências ou congressos municipais setoriais (ver 2.1.3) ou, ainda, outras esferas governamentais que não a do município.

2.3. Principais resultados da participação na gestão municipal O processo de participação está em permanente evolução e aperfeiçoamento. Desde que foi implantado o Orçamento Participativo em 1989 pela administração do Partido dos Trabalhadores em conjunto com outros partidos da Frente Popular, o percentual de investimentos destinado pelo governo municipal tem variado entre 15 e 25% da receita. O restante é destinado ao pagamento dos funcionários e demais despesas da estrutura administrativa municipal. Tabela 4 – Distribuição de recursos por área em milhões de reais nos últimos 12 anos (Fonte: Pont, 2000; * Orçamento) ORÇAMENTO NO ANO INICIAL DE CADA GESTÃO (em milhões de

ÁREA

1989 DESENVOLVIMENTO

URBANO,

SERVIÇOS BÁSICOS E MEIO AMBIENTE

DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO POLÍTICAS SOCIAIS (saúde, educação, habitação, assistência) CULTURA, LAZER E TURISMO

reais) 1993 1997

2000*

134,7

189,3

307,0

358,8

2,7

3,1

6,6

8,6

91,2

152,6

314,8

361,6

2,6

5,5

17,9

15,1

As obras decididas pelo OP nos últimos 10 anos equivalem a um investimento total de mais de 700 milhões de dólares. O item que mais tem sido priorizado nesse período foi o do saneamento básico (ver Tabela 4). Entre 1990 e 1995, a rede de água potável ampliou seu atendimento de 400 para 465 mil economias. Atualmente, 98% das economias de Porto Alegre são atendidas pela rede de água. No entanto, a ampliação da rede de esgoto foi ainda mais significativa. Em 1989, apenas 46% da população era atendida por rede de esgoto. Hoje, 85% da população está sendo atendida por esse serviço. Outro item muito solicitado tem sido o da pavimentação de ruas nas regiões mais carentes. Anualmente, são pavimentados cerca de 30 km de ruas, os quais são acompanhados de drenagem e iluminação pública.

213

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E ESTRATÉGIAS PARA A GESTÃO AMBIENTAL URBANA

214

Tabela 5 –Evolução de indicadores em várias áreas de 1989 a 2000, considerados apenas o ano inicial de cada uma das quatro gestões da Administração Popular. O asterisco (*) indica que o dado não é do mesmo ano daquele da coluna, sendo indicado imediatamente na linha inferior. SETOR

Evasão no ensino fundamental na rede municipal 1 Número de estabelecimentos da rede municipal de ensino 1 Investimento em habitação 2 Perdas de água no sistema de abastecimento 3

unidade

1993

1997

2000

9,02

5,41

2,43

*1,46 1999

escolas

37

69

87

90

milhões de reais

3,436

4,439

18,696

14,959

47

39

34

.-.

.-.

1.399

2

5

15

27

m2/hab

12,5

.-.

13,35

14,11

x 1.000 pessoas

398,95

.-.

.-.

*1.732,9 1999

%

%

Rede de esgoto 3

km de rede

Esgoto tratado 3

%

Área verde por habitante 4 Público atingido por atividades promovidas pela secretaria municipal de cultura 5

1989

*50 1991 *768 1988

Fontes: 1 Secretaria de Educação do Estado, Secretaria Municipal de Educação e Azevedo (2000b); 2 Silva, 2000; 3 Dutra, 2000; 4 Lüdke 1998 e Lüdke et al. 1998; 5 Kiefer, 2000

Com a dotação de infra-estrutura urbana nas vilas, melhorou também o acesso por meio de transporte urbano. Com o incremento do movimento nas ruas das vilas, os espaço público tem sido preservado contra a sua eventual ocupação pelo crime organizado. Além disso, melhorou em muito o sentimento de dignidade dos cidadãos, que passaram a sentirse pertencentes a uma cidade que antes sempre lhes voltava as costas. Os investimentos na área de educação permitiram duplicar o número total de alunos matriculados no período de 1988 a 1996. Houve uma melhoria da qualidade do ensino, por meio de um intenso processo de democratização da escola e valorização profissional dos professores e funcionários da educação. Na área da saúde, os serviços garantem o atendimento público universal por meio das unidades sanitárias municipalizadas. Para além dos dados significativos de cada setor temático (ver Tabela 5) e região do município, o processo do Orçamento Participativo produziu uma profunda revolução na cultura política dos porto-alegrenses. Essa mudança inclui o fim do clientelismo, a inversão de prioridades, a recuperação da cidadania e a noção de que a cidade é para todos. A participação tem crescido a cada ano, sendo que cerca de 150.000 pessoas já participaram do processo, seja nas Assembléias Populares Regionais e Temáticas seja nos Congressos da Cidade (ver Tabela 6).

214

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E ESTRATÉGIAS PARA A GESTÃO AMBIENTAL URBANA

215

Tabela 6 – Participantes nas Assembléias Populares Regionais e Temáticas do Orçamento Participativo e dos Congressos da C idade de 1989 a 2000. (Fonte: Pont, 2000) ANO

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

PLENÁRIA REGIONAL

976 3.694 7.610 10.735 9.638 11.821 10.148 11.908 13.687 16.813 15.331

PLENÁRIA TEMÁTICA

.-. .-. .-. .-. 1.609 2.446 1.793 4.105 2.769 3.911 3.694

CONGRESSO DA CIDADE

.-. .-. .-. 2.048 .-. 3.031 .-. .-. .-. .-. 8.780

TOTAL

976 3.694 7.610 12.783 11.247 17.298 11.941 16.013 16.456 20.724 27.805

3. A GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA: MÉTODOS E PRINCÍPIOS A gestão ambiental pública em Porto Alegre busca apoiar-se em seis princípios fundamentais, relacionados no quadro abaixo (cf. Brito et al. 1998 e Silva e Menegat, 1998) PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS

1

a cidade está encravada num ecossistema natural que, em Porto Alegre, ocupa 40% da área do município e esse possui áreas naturais ainda importantes

2

a unidade de gestão ambiental é a bacia hidrográfica

3

a capital faz parte do sistema metropolitano de cidades

4

esforço de integração das políticas setoriais da administração

5

participação informada da cidadania

6

construção de uma educação ambiental integrada e na disseminação de conhecimento sobre os sistemas natural e construído do município.

As políticas ambientais são formuladas com a participação dos cidadãos, seja nos conselhos municipais setoriais, seja nas assembléias do Orçamento Participativo. Além disso, a gestão ambiental conta com uma secretaria específica para a área ambiental e estrutura-se pela integração das atividades de meio ambiente, saneamento, saúde e planejamento urbano das demais secretarias e departamentos da prefeitura.

215

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E ESTRATÉGIAS PARA A GESTÃO AMBIENTAL URBANA

216

3.1. A Secretaria Municipal do Meio Ambiente A Secretaria Municipal do Meio Ambiente (SMAM) foi criada em 1976, sendo a mais antiga em nível municipal do país. Ela é o órgão executivo responsável pela proteção do ambiente natural e pelo controle da qualidade ambiental no município. Suas responsabilidades vão desde ações diretas de fiscalização, como nos casos de desmatamentos, despejo de resíduos não tratados e excesso de ruído, até questões mais gerais como a proteção de áreas biologicamente sensíveis e licenciamento ambiental (cf. Almeida et al. 1995a e 1995b). Historicamente, a SMAM priorizou a ampliação e a gestão das áreas verdes urbanas (cf. Pereira, 1992). A partir da década de 90, a Secretaria foi estruturada tanto para promover políticas de proteção ao meio impactável quanto para controlar as atividades impactantes e, mais recentemente, para o licenciamento de atividades (cf. Brito et al. 1998). Diversos programas foram iniciados para fins de avaliação e controle das atividades poluidoras, como por exemplo, a monitorização da qualidade do ar, o controle da poluição industrial, sonora e do solo, entre outras. A maior parte dos programas envolve parcerias com a sociedade e o chamamento à participação dos cidadãos, instituições, organizações nãogovernamentais e empresas.

3.2. Integração das políticas setoriais do governo Os serviços públicos nas áreas de meio ambiente, abastecimento de água, esgotamento sanitário, gerenciamento de resíduos sólidos, drenagem de águas pluviais e saúde são realizados pelo próprio município de Porto Alegre, diferentemente de outras capitais brasileiras onde esses serviços são realizados por empresas do estado ou privadas. O esforço interno do governo para integração das políticas setoriais tem sido conduzido principalmente pelo Fórum Permanente de Meio Ambiente e Saneamento, criado em 1992. O Fórum, cuja função é definir políticas comuns, resolver conflitos setoriais e garantir que as ações municipais em execução sejam orientadas pelas mesmas diretrizes, é composto pelo primeiro escalão dos seguintes órgãos: Secretaria Municipal do Meio Ambiente (SMAM); Departamento Municipal de Água e Esgotos (DMAE); Departamento Municipal de Limpeza Urbana (DMLU); Departamento de Esgotos Pluviais (DEP); Secretaria Municipal da Saúde (SMS); Secretaria de Planejamento Municipal (SPM), Secretaria de Governo Municipal (SGM), Coordenação de Relações com a Comunidade (CRC), Departamento Municipal de Habitação (DEMHAB) e Programa Guaíba Vive. Dentro do Fórum, o Programa Guaíba Vive (PMPA/PGV, 1995)coordena as intervenções municipais relacionadas ao Lago Guaíba, como a recuperação da qualidade da água e a revitalização urbanística de sua margem e de suas praias.

3.3. Resultados e programas da gestão ambiental integrada 3.3.1.

Programa de gestão de áreas verdes

A evolução das áreas verdes, desde os largos do povoado antigo fundado em 1772 até os grandes parques da metrópole, acompanhou as etapas de evolução urbana da própria

216

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E ESTRATÉGIAS PARA A GESTÃO AMBIENTAL URBANA

217

cidade de Porto Alegre (cf; Lüdke, 1998). As primeiras praças datam da segunda metade do século XVIII: tinham inicialmente a configuração de grandes largos utilizados para realização de festas religiosas e populares e para o comércio de alimentos. A expansão do núcleo urbano, no século XIX, incrementou o saneamento e a efetiva urbanização dos espaços públicos. Com a metropolização da Capital, a partir da segunda metade do século XX, a manutenção de uma adequada relação entre área verde e população passou a ser particularmente importante (ver Tabela 8). Além das funções tradicionais, as praças e parques amenizam os efeitos adversos da densificação urbana e podem funcionar como corredores ecológicos, abrigando a fauna. Porém, o crescimento urbano traz consigo a degradação dos espaços públicos, principalmente áreas verdes. Atualmente, dois programas procuram envolver a cidadania na gestão das áreas verdes: a) A adoção de praças e parques, onde a instituição parceira compromete-se a manter e efetuar os serviços de jardinagem da área adotada; b) o conselho da Praça, que reúne cidadãos, instituições, entidades e empresas interessados em ajudar a definir as diretrizes de uso do espaço e da manutenção paisagística dessas áreas verdes. Os conselhos de todas as praças reúnem-se periodicamente. Tabela 7 – Evolução do índice de área verde e da população de Porto Alegre nos séculos XIX e XX (Fonte: Lüdke, 1998). ÍNDICE DE ANO

1814 1890 1980 1997 2000

3.3.2.

ÁREA VERDE m2/habitante

8,8 10,6 11,7 13,6 14,3

POPULAÇÃ O

6.111 52.421 1.125.477 1.288.879 1.300.000

A arborização urbana

A arborização viária constitui-se num dos mais importantes patrimônios ambientais dentro da cidade de Porto Alegre. Existem cerca de um milhão de árvores apenas nas vias públicas, o que equivale a uma floresta com quase 20 km2 de área. A quantidade de árvores existentes no interior dos terrenos urbanos é estimada em quase três milhões de espécimes, o que resulta numa área aproximada de copa da ordem de 60 km2 (cf. Biasi et al. 1994). A arborização urbana é formada por mais de 200 espécies, entre nativas da própria região, de outras regiões brasileiras e de outros países (cf. Sanchotene et al., 1998). Os fenômenos periódicos das plantas, como brotação, frutificação e floração, ajudam na reprodução da avifauna que se adaptou às condições urbanas. Nos parques da cidade foram catalogadas 168 espécies de pássaros (cf. Efe et al., 2001). A arborização viária de Porto Alegre é objeto de proteção ambiental através de legislação específica do município. Diversos decretos e leis definiram o tombamento de espécies nativas e a proibição da poda e remoção de vegetais, que só podem ser efetivadas com autorização especial da Secretaria Municipal do Meio Ambiente. 3.3.3.

Programa de controle da poluição por óleo no setor de prestação de serviços

O Programa de Controle da Poluição por Óleo no Setor de Prestação de Serviços foi criado no ano de 1990 pela SMAM (cf. Almeida et al., 1995; Lima et al., 1998a, 1998b; Menegat et 217

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E ESTRATÉGIAS PARA A GESTÃO AMBIENTAL URBANA

218

al., 1998c). A implementação do programa ocorre em duas etapas: (a) do reconhecimento dos tipos de atividades potencialmente geradoras de resíduos oleosos; (b) da definição dos procedimentos de fiscalização e exigência de atendimento da legislação em vigor. Os sistemas de tratamento, cuja obrigatoriedade é prevista pelo Decreto Municipal 9.750/90, incluem a implantação de dispositivos separadores dos resíduos oleosos. Atualmente, todos os postos de abastecimento e de lavagem, empresas de ônibus e oficinas mecânicas licenciados no município contam com equipamentos de tratamento do tipo caixa separadora de óleo e água ou máquina de lavar peças. Além disso, desde maio de 1992, o licenciamento de novos postos de abastecimento e empresas que possuem tanques subterrâneos de combustível está condicionado à implantação de sistemas de proteção e detecção de vazamentos, nos quais deve haver: (a) caracterização do solo e do subsolo; (b) descrição do comportamento hidrológico do entorno do empreendimento; (c) descrições das condições de assentamento dos tanques; (d) discriminação dos equipamentos de monitoramento para a detecção de vazamentos, (e) utilização de tanques atmosféricos subterrâneos de parede dupla e de tubulações flexíveis e encamisadas. Atualmente, existem 254 postos de abastecimento, com cerca de 1.330 tanques subterrâneos de combustíveis instalados (Lima et al., 1998a). 3.3.4.

Programa de Controle de Poluição Hídrica Industrial

O programa de controle da poluição hídrica industrial, criado em 1990, prioriza as indústrias com maior potencial poluidor e tem como princípio que o agente gerador do resíduo deve assumir inteira responsabilidade pelo seu tratamento e destinação final (cf. Almeida et al., 1995; Lima et al., 1998a, 1998b; Menegat et al., 1998c). O programa é desenvolvido por meio das seguintes etapas: (a) identificação do processo produtivo; (b) identificação do resíduo gerado; (c) apresentação do projeto da estação de tratamento de efluentes; (d) construção da estação de tratamento dos efluentes; (e) ingresso no subprograma de automonitoramento dos efluentes industriais. Na maioria dos casos, as indústrias têm correspondido às exigências do programa de controle da poluição hídrica, o qual abrange cerca de 93 indústrias (Lima et al., 1998a). 3.3.5.

Programas de controle da qualidade do ar

O Programa de Controle da Poluição Atmosférica, implantando a partir de 1992, incide sobre cinco fatores: (1) a matriz energética, procurando combustíveis menos poluentes; (2) os hábitos do usuário, fiscalizando as condições dos veículos e incentivando o usuário a participar dos programas de controle; (3) o monitoramento, para aferir os níveis de concentração de gases; (4) a modelagem da química do ar, para determinar a cinética de formação dos poluentes; e (5) a legislação, que deve aprimorar cada vez mais as normas consoante os resultados que o programa vem obtendo (cf. Almeida et al., 1995; Lima et al., 1998c, Livi at al., 1998; Menegat et al. 1998c). Houve uma grande redução das concentrações de dióxido de enxofre no ar, a partir da década de 90, como resultado do desenvolvimento desse programa. A produção do Óleo Diesel Metropolitano, cujo teor máximo de dióxido de enxofre fica abaixo de 0,5% (o diesel comum, no início da década de 90, possuía cerca de 1,2 %), é um dos principais fatores nos

218

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E ESTRATÉGIAS PARA A GESTÃO AMBIENTAL URBANA

219

índices alcançados. Esse combustível é produzido pela Refinaria Alberto Pasqualini (REFAP), da Petrobrás, e o custo ao usuário é o mesmo do diesel comum. Outro elemento importante do programa tem sido a Operação Ar Puro, com início em março de 1995, que incide sobre os veículos movidos a óleo diesel com o objetivo de reduzir a emissão de fumaça preta gerada por eles (Lima et al., 1998c). Atua também na educação ambiental da população para manter seus veículos regulados e no incentivo ao uso do transporte coletivo.por meio da parceria entre a Secretaria Municipal do Meio Ambiente (SMAM), a Secretaria Municipal dos Transportes (SMT) e o Esquadrão Ambiental da Brigada Militar, contando ainda com o apoio do Ministério Público Estadual e da Fundação Estadual de Proteção Ambiental (FEPAM). 3.3.6.

Gerenciamento integrado de resíduos sólidos

Em Porto Alegre, os problemas decorrentes do descarte de resíduos vêm sendo amenizados ou mesmo resolvidos através do programa de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos – GIRS/POA (Ballestrin e Dutra, 1998; Ballestrin et al. 1998). Esse programa tem por objetivos a redução da produção, a reciclagem e o reaproveitamento dos resíduos sólidos, além das atividades de prestação de serviço. Ele se estrutura a partir da combinação de quatro métodos básicos: (1) a segregação de resíduos na fonte geradora, doméstica, industrial, comercial ou hospitalar; (2) a ação direta do cidadão, que efetua a separação dos resíduos, a qual é incentivada por programas de educação ambiental; (3) a coleta diferenciada dos resíduos separados na fonte geradora; (4) o tratamento, reaproveitamento e disposição diferenciados do resíduo. O sistema de gerenciamento adotado em Porto Alegre promoveu não só a redução da quantidade de resíduos dispostos em aterros sanitários, o que aumenta a vida útil dos mesmos, como também possibilitou a geração de renda a partir da reciclagem. Isso vem sendo possível devido à implantação gradativa de técnicas de reaproveitamento tanto de resíduos orgânicos quanto inorgânicos. A separação na origem e a coleta diferenciada de resíduos, pressupostos básicos do sistema de gerenciamento, têm facilitado o beneficiamento e aumentado a qualidade do material separado. Assim, os materiais coletados são recuperados por diversos tipos de centrais de tratamento e unidades de reciclagem. As unidades de reciclagem, por exemplo, operadas por cooperativas de excatadores, recuperam materiais como plástico, vidro, alumínio e papel, que são enviados para as indústrias recicladoras. Abaixo, estão descritos os principais programas de coleta e tratamento diferenciados. 3.3.7.

Programas de coleta e reaproveitamento de resíduos

Coleta Seletiva A coleta seletiva, iniciada em julho de 1990, recolhe materiais pré-separados espontaneamente pelos moradores e é executada semanalmente em todos os bairros (cf. Ballestrin e Dutra, 1998). Desde a sua implantação até 1997, foram recuperadas mais de 15% dos resíduos secos produzidos. Tabela 8 – Coleta seletiva de resíduos: produção diária dos diferentes materiais coletados (Fonte: Ballestrin et al., 1998)

219

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E ESTRATÉGIAS PARA A GESTÃO AMBIENTAL URBANA

MATERIAL Papéis, papelão, jornal, misto, papel branco Vidros, cocos, garrafas, conservas Ferros, latas e outros Alumínio, cobre, metais Plásticos, pet e plástico misto Rejeitos de materiais não recicláveis

220 QUANT I-DADE 10,52 t 6,00 t 6,40 t 0,60 t 12,24 t 4,24 t

% 26,3 15,0 16,0 1,5 30,6 10,6

Unidades de reciclagem Nas unidades de reciclagem é feita a triagem final do lixo seco, que é vendido como matéria-prima nas indústrias de reaproveitamento. As unidades são constituídas de galpões dotados de equipamentos muito simples: cestos em que é efetuada a descarga e bancadas que possibilitam a catação manual associados a eles. O material separado é prensado e enfardado para comercialização. O rendimento médio de cada reciclador é cerca de US$150.00 mensais. Essas unidades são dirigidas por associações autonomamente organizadas, cuja direção é eleita a cada dois anos. Algumas cooperativas são dirigidas por associações de moradores (cf. Ballestrin e Dutra, 1998). Central de resíduos de madeiras e podas Os resíduos oriundos do manejo da área verde do município, que inclui podas e cortes autorizados, são utilizados para a produção de energia térmica e compostagem. O composto produzido, que pode ser enriquecido pela adição de lodo de esgoto durante a fase de bioestabilização, é distribuído para os produtores rurais para ser utilizado como adubo. Reciclagem de resíduos orgânicos para a suinocultura Em 1992, foi implantado o programa de reciclagem de resíduos orgânicos para uso na suinocultura. A coleta diferenciada e controlada dos resíduos orgânicos em restaurantes permite o seu pré-tratamento por fervura e posterior secagem e tritura para o fabrico da ração. A ração é destinada à criação com acompanhamento técnico. Esse programa começou a operar com quatro criadores e cerca de 300 animais. Após cinco anos de implantação, já atinge 14 criadores e cerca de 1.200 cabeças de suínos. Anualmente, os criadores cadastrados no programa destinam parte de sua produção para entidades assistenciais carentes (cf. Ballestrin e Dutra, 1998). 3.3.8.

Programas de destinação de resíduos

Aterro Sanitário Toda a destinação final dos resíduos sólidos, a partir de 97, é feita em aterros sanitários, que proporcionam um confinamento adequado dos resíduos por meio de dupla impermeabilização do solo com argilas e geomembrana de polietileno de alta densidade (PEAD), do rebaixamento do lençol freático e da drenagem e tratamento de percolados.

220

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E ESTRATÉGIAS PARA A GESTÃO AMBIENTAL URBANA

221

4. CONHECIMENTO PARA A SUSTENTABILIDADE HUMANA: O ATLAS AMBIENTAL DE PORTO ALEGRE A disseminação e produção do conhecimento sobre os sistemas natural e construído são premissas importantes no sistema de gestão urbana e ambiental que consideram vital a participação do cidadão (cf. Silva e Menegat, 1998). Como principal programa dessa esfera, foi produzido, durante os anos de 1994 a 1998, o Atlas Ambiental de Porto Alegre, que apresenta a História Natural do Município como preconizaram os grandes naturalistas do século XIX, mas fazendo uso das tecnologias, teorias e a cosmovisão do século XX. Os assuntos foram organizados em três seções: o Sistema Natural, com oito capítulos que explicam a geologia, geomorfologia, hidrografia, solos, vegetação, fauna, clima e unidades de conservação. O Sistema Construído, com os capítulos de 9 a 17, apresenta a evolução urbana, o modelo espacial urbano, a evolução das áreas verdes, a arborização das vias públicas, o clima urbano, as atividades que produzem impactos ambientais e os serviços de saneamento que mitigam o impacto. Por fim, a Gestão Ambiental abrange três capítulos onde são apresentados os principais conceitos e problemas da gestão ambiental em mundo em processo de urbanização, da gestão ambiental pública e dos dados de Porto Alegre. A abordagem inovadora do Atlas apresenta, por meio de diversas linguagens de representação, a inter-relação entre os modelos locais e globais, no presente e no passado, desde a geosfera, hidrosfera, biosfera, atmosfera até a tecnosfera/urbesfera. No Atlas são apresentados 98 mapas temáticos e 128 modelos tridimensionais em aquarela. Além disso, o leitor pode ser capaz de estabelecer relações sobre o ambiente de Porto Alegre desde a escala continental e, de modo progressivo, até escalas cada vez maiores que o conduzem à visualização do mundo microscopicamente. No Atlas há, também, a representação da quarta dimensão: o tempo. Diversos blocos-diagramas exibem a evolução temporal em escalas de tempo que vão desde aquela que trata de eventos geológicos que ocorreram há 800 milhões de anos atrás, até aquela que apresenta as séries temporais de eventos em períodos de horas, meses e anos, como o da evolução de uma frente fria. Os blocosdiagramas são acompanhados de 611 fotografias, o que ajuda o leitor a identificar a paisagem de acordo com a linguagem de seu cotidiano e, a partir delas, pode estabelecer relações com a representação conceitual desenvolvida e ilustrada por meio dos mapas e blocos-diagramas. O Atlas Ambiental de Porto Alegre resultou de um convênio celebrado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul; Prefeitura Municipal de Porto Alegre, por meio da Secretaria do Meio Ambiente, e Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais. Participaram na elaboração da obra 205 professores, pesquisadores, técnicos, fotógrafos e diversos grupos de apoio logístico, os quais trabalharam durante quatro anos e nove meses para elaborá-lo.

4.1. A Gestão Ambiental e a participação dos cidadãos e cidadãs com base no conhecimento Por meio do Atlas, a análise dos parâmetros macro-ambientais possibilita que inúmeros processos de fiscalização, legislação e licenciamento ambiental do município possam ser enquadrados dentro de cenários e prognósticos construídos com base científica. Há uma evidente possibilidade de que seja otimizado o atendimento ao cidadão, pois casos 221

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pontuais encaminhados pelos mesmos podem ser mais rapidamente tipificados a partir de diretrizes ambientais estabelecidas em função de cenários gerais previstos. Da mesma forma, as áreas de grande interesse ambiental ficam evidenciadas em termos analíticos e descritivos com base científica, aprimorando as formas de manejo, conservação e preservação. Contorna-se melhor, assim, o eco-ideologismo que, muitas vezes, preside o enfoque dos temas ambientais. Da mesma forma, contorna-se o urbano-ideologismo, o qual muitas vezes se abstém da análise sobre a importância real das questões ambientais na qualidade de vida nos meios urbanos. Não há gestão ambiental adequada sem a participação dos cidadãos, que, com o Atlas, passam a ter o seu melhor instrumento para a gestão ambiental: o conhecimento. Com ele, ganham confiança na sua capacidade de gerir o entorno, indo muito além dos receituários que, às vezes, não se aplicam para a realidade imediata em que vivem. Além disso, a educação ambiental pode ser desenvolvida com o uso de informações locais. Há um redobrado êxito nesta perspectiva. Primeiro, na motivação do aluno, que sempre se interessa mais quando o objeto do aprender parte da sua vivência. Segundo, que o aluno se capacita desde cedo para o exercício consciente da cidadania ao compreender a sua realidade com base em pressupostos ambientais mais bem contextualizados. As esferas de decisão sobre os destinos da cidade ganham um instrumento para a compreensão ampla da realidade em que atuam. O Orçamento Participativo passa a ser uma experiência que poderá se enriquecer na medida em que seus protagonistas possam dispor de meios eficazes para o entendimento e solução dos problemas que agendam suas atividades. Com o Atlas, técnicos, alunos, professores, gestores, governantes, empresários, ONG’s, e os cidadãos podem estabelecer mesmos referenciais conceituais, melhorando a lógica e a eficiência das soluções práticas para os problemas que enfrentam. Os programas de Gestão Ambiental podem ser entendidos em todos os recortes da vida social e urbana, saindo do hermetismo das esferas eminentemente tecnocráticas ou dos círculos eminentemente ambientalistas ou, ainda, acadêmicos.

5. EDUCAÇÃO AMBIENTAL INTEGRADA: A TERRITORIALIDADE COMO BASE DO ENSINO E APRENDIZAGEM O sucesso dos programas de gestão ambiental depende de um complexo conjunto de fatores político-institucionais e científicos. Mas, além disso, depende essencialmente da participação e do entendimento de cada cidadão sobre o meio ambiente. Ajudar os cidadãos a partilharem conceitos comuns com aqueles praticados pela gestão ambiental pública e pelo conhecimento científico e popular torna-se um dos principais desafios para a educação ambiental. Esse esforço está acima das possibilidades individuais, pois necessita combinar simultaneamente os esforços de todos os setores da sociedade: públicos, técnico-científicos, não-governamentais, empresariais, educacionais. Os programas de educação ambiental não-formal em Porto Alegre têm sido orientados para o conhecimento dos sistemas natural e construído. Diversas técnicas de sensibilização

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dos cidadãos para os problemas e políticas ambientais têm sido desenvolvidas, como visitas das unidades de reciclagem do lixo ou visitas às áreas de proteção ambiental. Além disso, a Semana do Meio Ambiente, realizada anualmente na primeira semana de junho, tem-se constituído num espaço de disseminação e debate dos problemas globais e locais do meio ambiente e de interação entre as comunidades que formulam conceitos e políticas ambientais. A partir de 1998, com a publicação do Atlas Ambiental de Porto Alegre, iniciou-se um programa de educação ambiental que considerou as quatro esferas de integração preconizadas neste capítulo conforme ilustrado na Figura 1: a) do conhecimento: é preciso entender o sistema urbano-social-ambiental e suas relações locais e globais com base científica; b) da gestão ambiental pública, que necessita de órgãos com boa capacidade técnica, capazes de desenvolver programas estratégicos e integrados com outros departamentos e órgãos da gestão pública (desenvolvimento econômico, habitação, planejamento urbano, saneamento, saúde, etc.). Além disso, esses programas devem ter como premissas o conhecimento do meio físico local, a educação e a participação dos cidadãos. c) da educação: que deve ajudar a abrir os horizontes dos cidadãos em relação à complexidade do sistema-urbano-social-ambiental. Para tanto, a educação deve ser capaz de levar os cidadãos a construírem desde cedo a sua territorialidade local, a desenvolver o pensamento e o raciocínio científico e a compreender os programas de gestão ambiental; d) da participação dos cidadãos: a comunidade deve ser chamada a construir a gestão do sistema urbano-social-ambiental. Esse é um dos pontos mais importantes propostos pela Agenda 21 e também pela Agenda do Habitat. Essas quatro esferas estão representadas na Figura 1 como os vértices de uma rede que forma um tetraedro. Para que cada esfera possa estabelecer relações necessárias com todas as demais, é necessário considerar como pressuposto fundamental a existência da rede e, para tanto, reorganizar suas funções. Essas relações estão representadas pelas arestas do tetraedro, que pressupõem sempre um movimento recíproco. Devido a uma inédita linguagem de representação do sistema natural e urbano feita pelo Atlas Ambiental de Porto Alegre, vem sendo possível apresentá-lo simultaneamente como instrumento de sistematização do conhecimento científico, de planejamento ambiental e de educação para diversos níveis cognitivos, desde a criança em fase de alfabetização até técnicos especializados. Por isso, o Atlas vem possibilitando a integração do saber acadêmico com o sistema municipal de ensino e os mecanismos de participação direta, qualificando o reconhecimento de uma mesma estratégia para todos os protagonistas: (a) os pesquisadores, pois assim passam a reorientar os saberes em função de perspectivas da própria sociedade; (b) os tomadores de decisão e técnicos da gestão urbana e ambiental, pois podem romper o círculo vicioso do saber tecnocrático; (c) os professores da rede municipal de ensino, que ao utilizarem em sala de aula conteúdos que ajudam os alunos a construírem sua territorialidade a partir de problemáticas ambientais, podem tornar as escolas centros de referência de saberes locais, ao invés de meras propagadoras de saberes prontos que as academias eventualmente possam dispor; e, (d) principalmente, os cidadãos, que podem discernir com maior clareza quando dispõem de conhecimento para atenuar ou neutralizar as ações que causam impacto no meio em que vivem.

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5.1. A educação como função da gestão ambiental O conhecimento é, desta forma, parte imprescindível da gestão e o espaço privilegiado de sua atualização é o da escola. Para tanto, a escola precisa ser considerada como centro de saberes locais, isto é partícipe da rede de construção de conhecimentos. Nesse sentido, a escola deve estar coadunada com os processos que se realizam nas demais esferas, de sorte que o ensino possa ter a relevância social preconizada, mas que de fato lhe é retirada ao circunscrevê-lo como ato de repetição de saberes e não de descoberta e construção da a identidade territorial por parte de cada indivíduo e da instituição em que estuda. Assim posto o problema, a escola pode ser referência de saberes também para toda a comunidade na qual está inserida.

6. CONCLUSÃO O grande desafio que está colocado para todos nós e para as próximas gerações é o da gestão ambiental urbana para o desenvolvimento sustentável. As relações sociais, os padrões de distribuição de renda, as possibilidades tecnológicas e industriais, a qualidade de vida das populações, enfim, as diferentes utopias de sociedade poderão ser enunciadas consoante a capacidade dos cidadãos em gerir o entorno. Estas possibilidades poderão ser maiores se os cidadãos puderem reconhecer que vivem em uma determinada territorialidade e que podem interferir no futuro da mesma por meio de mecanismos de participação com base no conhecimento. Os programas de gestão e a educação ambiental constituem-se como elementos decisivos para a composição de um sistema integrado de gestão, pois, assim, o desenvolvimento sustentável é um processo social de tomada de consciência da totalidade do sistema urbano-ambiental e das possibilidades de garantir qualidade de vida para todos. Nenhum plano de gestão ambiental poderá ter sucesso sem a participação dos cidadãos e esta será tanto maior e mais qualificada quanto mais informação sobre o ambiente estiver disponível para os cidadãos. A educação ambiental em larga escala pode, então, ajudar os cidadãos a conhecer os problemas existentes e, por isso, a encontrar soluções através dos diferentes mecanismos de participação e decisão nos rumos da cidade. No que tange Porto Alegre, os resultados por ora obtidos exibem índices de qualidade ambiental bastante favoráveis. Por meio da informação e da participação da cidadania, será possível para essas comunidades colocarem-se à altura dos novos desafios da gestão ambiental global. Deste modo, quanto mais Porto alegre se capacita para a gestão ambiental em termos de uma sustentabilidade local, mais o planeta Terra será capaz de abrigar a vida.

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