INSTITUTO BRASILEIRO DE
DIREITO URBANÍSTICO
ANAIS DO VIII CONGRESSO BRASILEIRO DE DIREITO URBANÍSTICO Direito Urbanístico e Conflitos Urbanos: a efetividade da ordem jurídico-urbanística na promoção do direito à cidade
Organização Daniela Campos Liborio Henrique Botelho Frota INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO URBANÍSTICO - IBDU GESTÃO 2014-2015
GESTÃO 2016-2017
Presidente
Presidente
Daniela Campos Libório
Daniela Campos Libório
Vice-Presidente
Vice-Presidente
Betânia de Moraes Alfonsin
Betânia de Moraes Alfonsin
Tesoureira
Tesoureira
Stacy Natalie Torres da Silva
Vanessa Koetz
Diretora Administrativa
Diretora Administrativa
Ligia Maria Silva
Ligia Maria Silva
Melo de Casimiro
Melo de Casimiro
Diretor Administrativo
Diretor Administrativo
Leandro Franklin Gorsdorf
Alex Ferreira Magalhães
Secretário Executivo
Secretário Executivo
Henrique Botelho Frota
Henrique Botelho Frota
L696
Libório, Daniela Campos, Org ; Frota, Henrique Botelho, Org ; Anais do 8º Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico: direito urbanístico e conflitos urbanos: a efetividade da ordem jurídico-urbanística na promoção do direito à cidade. / Organizado por Daniela Campos Libório e Henrique Botelho Frota - São Paulo: IBDU, 2016. 1.434 p. ISBN 978-85-68957-03-5 1. Direito Urbanístico 2. Poder Judiciário 3. São Paulo I. Título II. Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico III. Fundação Ford Brasil CDD 349 CDU 34:711.4
Editoração eletrônica: Everton Viana - CE 01799 DG
Sumário APRESENTAÇÃO
21
PARTE I - EXPERIÊNCIAS DE ENSINO, PESQUISA E EXTENSÃO EM DIREITO URBANÍSTICO SESSÃO 1 A CIDADE COMO DIREITO FUNDAMENTAL ALINE SOUSA DE BRITO
26
DESAFIOS DA MOBILIZAÇÃO POPULAR PARA A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA EM UMA METRÓPOLE EM EXPANSÃO: REFLEXÕES SOBRE AS PRIMEIRAS EXPERIÊNCIAS DE UM PROJETO DE PESQUISA E EXTENSÃO NA OCUPAÇÃO VILA REAL, SEROPÉDICA, RIO DE JANEIRO. CAMILA DE MIRANDA ASSIS LUCAS GOMES FERREIRA
51
DO CONTEÚDO DO DIREITO URBANÍSTICO: NOTAS EXPLORATÓRIAS SOBRE O PLANO DIDÁTICO DA DISCIPLINA LUCIANO DE FARIA BRASIL SEGREGAÇÃO SOCIOESPACIAL EM SÃO GONÇALO: UMA EXPERIÊNCIA DE EXTENSÃO UNIVERSITÁRIA DO PROJETO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DO ASSENTAMENTO DE VILA ESPERANÇA JACkELINE DE ALMEIDA SAMPAIO ANA MARIA FERREIRA DE SOUZA MORAES
80
RESUMO (POSTERES) O PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA: UMA VISÃO DOS PROFESSORES DE DIREITO URBANÍSTICO AMANDA REIS DA SILVA DANIEL GAIO
100
O PAPEL DO CAJU NA RESISTÊNCIA URBANA NO SERVILUZ: MECANISMOS DE LUTA CONTRA A GENTRIFICAÇÃO PROMOVIDA PELO PODER PÚBLICO BRUNA kETLLyN PEREIRA DE FARIAS DAVI ROChA DE CARVALhO
101
ASSESSORIA JURÍDICA, LUTA POR MORADIA E QUESTÃO DE GÊNERO: A EXPERIÊNCIA DO CAJU COM O MOVIMENTO DE LUTA EM DEFESA DA MORADIA (MLDM) GUILhERME BEZERRA BARBOSA ANA CAROLINA NUNES DE MACEDO SALES
102
A ATUAÇÃO DO CENTRO DE ASSESSORIA JURÍDICA UNIVERSITÁRIA NA COMUNIDADE JOÃO XXIII: DESAFIOS E RESULTADOS DA PRÁTICA JURÍDICA EMANCIPATÓRIA hIGOR PINTO RODRIGUES kALIL JORGE DE ARAÚJO
103
PARTE II - PROCESSOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E URBANIZAÇÃO DE FAVELAS SESSÃO 1 REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA: INDICADORES PARA A CONSTRUÇÃO DE UMA POLÍTICA NACIONAL FRANCISCO FILOMENO DE ABREU NETO PAULO COELhO ÁVILA
106
BALANÇO DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DOS CONJUNTOS hABITACIONAIS DE INTERESSE SOCIAL DA CDhU FRANCISCA LEIkO SAITO VERA MARIA LEME ALVARENGA
126
A REGULARIZAÇÃO URBANÍSTICA E FUNDIÁRIA DE FAVELAS NO RIO DE JANEIRO E SUAS CONSEQUÊNCIAS NA SEGREGAÇÃO SÓCIOESPACIAL IVAN ZANATTA kAwAhARA LUCIANA ALENCAR XIMENES
147
PROGRAMA “MORADIA CIDADÔ: UMA REFLEXÃO A RESPEITO DO PLANO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA EM ASSENTAMENTO PRECÁRIO NO BAIRRO COROA DO MEIO - ARACAJU- SE JOhN MAX SANTOS SALES LEANDRO ARAÚJO DO NASCIMENTO
171
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA JURÍDICO DOMINIAL DE INTERESSE SOCIAL E O PROGRAMA MEU IMÓVEL LEGAL: AVANÇOS E DESAFIOS NA IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA SANDE NASCIMENTO DE ARRUDA
194
RESUMOS (POSTERES) DA PESQUISA FUNDIÁRIA PARA FINS DE REGULARIZAÇÃO PRISCILLA MARQUES RODRIGUES ALICE NOhL VIANNA
214
SESSÃO 2 - PROCESSOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA EM FAVELA URBANIZAÇÃO E REGULARIZAÇÃO DE FAVELA: O CASO DO JARDIM SÃO FRANCISCO EM SÃO PAULO MARCELLE DAyER CARLOS DOS SANTOS SILVIA APARECIDA MIkAMI GONÇALVES PINA
216
CONFLITOS SOCIOAMBIENTAIS E REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA: O CASO DE BARRA DE GUARATIBA, CIDADE DO RIO DE JANEIRO MARCOS REIS MAIA MAyà MARTINS
234
QUADRO DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NA REGIÃO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO: PRIMEIROS RESULTADOS DE PESQUISA MARIA JULIETA NUNES ALEX FERREIRA MAGALhÃES MARIANA TROTTA DALLALANA QUINTANS CAMILA CAVALCANTI ** FERNANDA PAES *** GUILhERME AZEREDO * LIDIANE MATOS**** NAyANA CORREA BONFIM**** RAPhAEL AGUIAR** RIChARD SOARES * ThIAGO BARBOSA *** VICTOR DE OLIVEIRA *** VIRGINIA AMORIM ***
253
O PERFIL DAS COMUNIDADES DO ENTORNO DA UFPA BENEFICIADAS COM A CUEM: UMA ANÁLISE SOCIOECONÔMICA E ESPACIAL MAyARA RAySSA DA SILVA ROLIM ALyNE LIMA DA SILVA
277
A LEI ESPECÍFICA DA BILLINGS E OS NOVOS DESAFIOS PARA O PROGRAMA DE RECUPERAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL – PRIS: O ESTUDO DE CASO DO GT LICENCIAMENTO ThAÍS FERNANDA LOPES
290
PARTE III - CONFLITOS FUNDIÁRIOS URBANOS: ATORES PRÁTICAS E SOLUÇÕES ALTERNATIVAS CONFLITOS FUNDIÁRIOS URBANOS: CARACTERIZAÇÃO, TIPOLOGIA E REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA COMO INSTRUMENTO DE RESOLUÇÃO. kRISTAL MOREIRA GOUVEIA LIGIA MELO DE CASIMIRO
316
O DESAFIO DE JUDICIONALIZAR A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE: ESTUDO DE CASO DA OCUPAÇÃO CULTURAL ESPAÇO DA LIBERDADE (OCEL) LUANA XAVIER PINTO COELhO MARIA EUGENIA TROMBINI
338
A EFETIVIDADE DA RESOLUÇÃO DO CONFLITO FUNDIÁRIO URBANO POR AÇÃO POSSESSÓRIA: ESTUDO DE CASO NO BAIRRO JOSÉ wALTER EM FORTALEZA - CE. PATRÍCIA OLIVEIRA GOMES
359
O FINANCIAMENTO PÚBLICO DA GUETIZAÇÃO SOCIAL NA REGIÃO DO ISIDORO EM BELO hORIZONTE: A PEVERSÃO DOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS DA OPERAÇÃO URBANA E DO PARCELAMENTO DO SOLO JULIA ÁVILA FRANZONI NATAChA RENA ARThUR NASCIUTTI PRUDENTE
380
RESUMOS (POSTERES) O USO DA CONCILIAÇÃO NO ESTADO DE SÃO PAULO PARA SOLUÇÃO DE CONFLITOS AMBIENTAIS CELSO MARAN DE OLIVEIRA ISABELA BATTISTELLO ESPINDOLA JOSÉ wAMBERTO ZANQUIM JUNIOR
402
CIDADANIA E RESISTÊNCIA PELO DIREITO A CIDADE: REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NO LOTEAMENTO QUARTA-FEIRA EMCUIABÁ-MT. GUSLENE TERTULIANA RIBEIRO PARTE IV - GRANDES OBRAS E IMPACTOS SOCIOAMBIENTAIS
404
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico
O DESAFIO DAS CIDADES SUSTENTÁVEIS FRENTE ÀS GRANDES OBRAS GEOVANA MARIA CARTAXO DE ARRUDA FREIRE MARINA BRASIL GRADVOh
408
INTERVENÇÕES URBANAS EM ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL: O CASO DO BAIRRO SARAMANDAIA. GERSON CARLOS DE OLIVEIRA COSTA AMANAyARA DOS SANTOS LIMA
426
PROJETOS URBANÍSTICOS EM METRÓPOLES E O DIREITO FUNDAMENTAL À CIDADE: ASPECTOS SOCIAIS, POLÍTICOS E JURÍDICOS DO PROJETO ALDEIA DA PRAIA EM FORTALEZA GUILhERME BEZERRA BARBOSA ÁLISSON JOSÉ MAIA MELO
447
ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL X ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINhANÇA: É NECESSÁRIO EXIGIR OS DOIS? SANDRA PIRES BARBOSA DANIELLA MARIA FIGUEIREDO MAGNO
473
O DESAFIO DE COMPATIBILIZAR OS LICENCIAMENTOS AMBIENTAL E URBANÍSTICO EM GRANDES OBRAS SANDRA PIRES BARBOSA FÁBIO MARCONDES RIBEIRO FREITAS
492
RESUMOS (POSTERES) OS MEIOS LEGAIS E INSTITUCIONAIS PARA O TRATAMENTO DE UMA PATOLOGIA URBANO-AMBIENTAL NA CIDADE PORTUÁRIA DE RIO GRANDE –RS. EDILANI DA SILVA RITTER VANESSA hERNANDEZ CAPORLINGUA
514
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico
GRANDES OBRAS E A INFLUÊNCIA DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL NO DESENVOLVIMENTO URBANO: O CASO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA SABIAGUABA NÁGGILA TAISSA SILVA FROTA INGRID BEZERRA SOARES INGRID CAROLINE VERÍSSIMO PITTA PINhEIRO SOPhIA MONTENEGRO RAMOS TAVARES
516
PARTE V - DIREITO Á MORADIA ADEQUADA E PROGRAMAS HABITACIONAIS DE INTERESSE SOCIAL A COPA DO MUNDO DE 2014 E AS REMOÇÕES NA CIDADE DE PORTO ALEGRE/RS GABRIELA COSTA DA SILVA ADRIANA ARAUJO PORTELLA GISELE DA SILVA PEREIRA
520
DIREITO À MORADIA E PRESERVAÇÃO hISTÓRICA: A DIFÍCIL SINERGIA DESEJADA LUÍS RENATO NOGUEIRA DA ROChA ALEXSANDRO FERREIRA CARDOSO DA SILVA
540
O DIREITO À MORADIA NO ESPAÇO URBANO BRASILEIRO SOB A ÉGIDE DO NEODENVOLVIMENTISMO MARIANA RODRIGUES VIANA
564
DA NOVA POLÍTICA NACIONAL DE hABITAÇÃO AO PROGRAMA MINhA CASA MINhA VIDA: OS EFEITOS DA POLÍTICA hABITACIONAL RECENTE NA PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO MARLON LIMA DA SILVA hELENA LÚCIA ZAGURy TOURINhO
587
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico
O PROGRAMA MINhA CASA MINhA VIDA EM ARACAJU-SE, BRASIL: CONTRADIÇÕES E DESCASOS NA EFETIVAÇÃO DO DIREITO À MORADIA ADEQUADA SARAh LÚCIA ALVES FRANÇA
607
A CONSOLIDAÇÃO DA CIDADANIA E PRODUÇÃO CAPITALISTA DA hABITAÇÃO: MANUTENÇÃO DE UMA ORDEM EXCLUDENTE DO DIREITO À CIDADE. SUZANA CAROLINA DOS SANTOS DUTRA DE MACEDO
626
RESUMOS (POSTERES) PROVISÃO DO PMCMV EM SÃO JOSÉ DO RIO PRETO (SP): E A INSERÇÃO URBANA EDUARDO MEIRELES CAROLINA MARIA POZZI CASTRO JOSÉ FRANCISCO LUCAS AUGUSTO NATALIN
642
PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA: ANALISANDO AS DESIGUALDADES URBANAS NO TECIDO SOCIAL SOB A LUZ DO DIREITO À CIDADE. PAULO hONORATO DE SOUZA JOyCE hELENA MARTINS LEAL LEONARDO wARChON CAVALCANTE GIULIANE DOS SANTOS DE SOUZA
644
PARTE VI - MOBILIDADE URBNA E O DIREITO À CIDADE O REGIME TARIFÁRIO DO TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO SOB O ENFOQUE DA POLÍTICA DE MOBILIDADE URBANA FERNANDO GONÇALVES RODRIGUES MARINELLA MAChADO ARAÚJO
648
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico
CIBERCIDADE: CONQUISTA DA MOBILIDADE URBANA EM FORTALEZA GEOVANA MARIA CARTAXO DE ARRUDA FREIRE
668
PLANOS DE MOBILIDADE NO ESCOPO DA (FRAGMENTADA) POLÍTICA URBANA NO BRASIL: A REALIDADE DOS MUNICÍPIOS DE MINAS GERAIS LUIZ FELyPE GOMES DE ALMEIDA
693
O SERVIÇO DE MOTOTÁXIS E SUAS IMPLICAÇÕES MAURO NUNES CORDEIRO FILhO
717
SISTEMA CICLOVIÁRIO NO PLANO PILOTO DE BRASÍLIA: CONSIDERAÇÕES SOBRE EFICÁCIA JURÍDICA PAULO AFONSO CAVIChIOLI CARMONA ERIkA wINGE ISABELLA VIEGAS MORAES SARMENTO NESLITA DA COSTA SILVA
738
A PARTICIPAÇÃO DOS USUÁRIOS NO SISTEMA DE TRANSPORTE COLETIVO PAULO AFONSO CAVIChIOLI CARMONA FRANCISCO EUGÊNIO CUNhA SILVA GREICE MONIQUE AGUIAR CEZAR
776
RESUMOS (POSTERES) PROJETO CARONA SOLIDÁRIA FERNANDO GONÇALVES RODRIGUES MARINELLA MAChADO ARAÚJO
794
PARTE VII - CIDADE, CULTURA E LAZER O PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE E O TOMBAMENTO DE BRASÍLIA, O CASO DO CRUZEIRO NOVO. FRANCISCO EUGÊNIO CUNhA SILVA
798
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico
A UTILIZAÇÃO DE RECURSOS DO “ICMS PATRIMÔNIO CULTURAL” PARA FINS DE PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO CULTURAL EDIFICADO: A EXPERIÊNCIA MINEIRA CARLOS MAGNO DE SOUZA PAIVA FERNANDA VIEIRA MANNA TAINÁ MENDONÇA DE GOFFREDO COSTA DOS SANTOS
821
O OCUPE O COCÓ: APONTAMENTOS PARA UMA APROXIMAÇÃO ENTRE OS DIREITOS À RESISTÊNCIA, À CIDADE E AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO NA LUTA EM DEFESA DO PARQUE. JOÃO ALFREDO TELLES MELO NAIARA CARNEIRO MARINhO
846
DIREITO URBANÍSTICO E TERRITORIALIDADE ÉTNICA-CULTURAL MAURÍCIO LEAL DIAS
874
RESUMOS (POSTERES) CULTURA ÉTNICA NO ESPAÇO URBANO CRISTIANE MOURA DE OLIVEIRA FARLEN DE JESUS NOGUEIRA
889
CIDADES SUSTENTÁVEIS NO BRASIL: CAMINHOS, DESAFIOS E REGRAMENTOS EMANUELLE LUZ MEGUINS
890
PARTE VIII - SESSÃO 1 - EFETIVIDADE DOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA URBANA PARA A PROMOÇÃO DO DIREITO À CIDADE O RURAL NO URBANO: POSSIBILIDADE DE MORADIA E TRABALHO DIGNO AMANDA CRISTINA CARVALhO CANEZIN MIGUEL ETINGER DE ARAÚJO JUNIOR
892
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico
A FALTA DE EFETIVAÇÃO DO PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO E DA ZONA ESPECIAL DE INTERESSE SOCIAL EM FORTALEZA: UMA ANÁLISE DA COMUNIDADE DO SERVILUZ ANAMARIA PEREIRA MORAIS
915
PLANEJAMENTO URBANO OU URBANISMO IMOBILIÁRIO? UMA AVALIAÇÃO DA EFETIVIDADE DOS RECENTES INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS DE MARINGÁ BEATRIZ FLEURy SILVA
935
EXPANSÃO URBANA: COMO ESTÁ SENDO FEITA E PARA QUEM? UMA ANÁLISE DOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA URBANA A PARTIR DO ESTUDO DA REGIÃO METROPOLITANA DE CAMPINAS-SP CAROLINE kROBATh LUZ PERA LAURA MAChADO DE MELLO BUENO
960
O ZONEAMENTO AMBIENTAL URBANO E A PROPOSTA DE UM MODELO JURÍDICO QUE GARANTA O EXERCÍCIO DA FUNÇÃO SOCIAL DAS CIDADES MARIANA BELÉM
986
ANÁLISE DO DESENVOLVIMENTO E APLICABILIDADE DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA NA CIDADE HISTÓRICA DE MARIANA – MG PATRÍCIA MARIA FIALhO ÁLVARES hENOR ARTUR DE SOUZA POLyANA PEREIRA COELhO PARTE VIII - SESSÃO 2 - EFETIVIDADE DOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA URBANA PARA A PROMOÇÃO DO DIREITO À CIDADE
1008
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico
A OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR EM BELÉM (PA) E A INEXISTÊNCIA DA LEI ESPECÍFICA PREVISTA NO ART. 30 DO ESTATUTO DA CIDADE. BRUNO SOEIRO VIEIRA kLEIDSON NASCIMENTOS DOS SANTOS
1022
A NECESSIDADE DE UMA APLICAÇÃO SUSTENTÁVEL DA JUSTA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO BEATRIZ LIMA SOUZA MARINELLA MAChADO ARAÚJO
1045
A MAIS-VALIA IMOBILIÁRIA: UMA ANÁLISE DO IPTU DE GUANAMBI/BA EDILAINE NEVES FERNANDES DEBORAh MARQUES PEREIRA CARLOS MAGNO SANTOS CLEMENTE
1068
TRANSFERÊNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR COMO ALTERNATIVA À DESAPROPRIAÇÃO ISABELA BACELLAR
1094
POTENCIAL CONSTRUTIVO E SUSTENTABILIDADE JOSÉ ANTONIO APPARECIDO JUNIOR
1114
HISTÓRICO DA APLICAÇÃO DO INSTRUMENTO OPERAÇÃO URBANA EM SÃO PAULO LAURA ROChA DE CASTRO SILVIA APARECIDA MIkAMI GONÇALVES PINA
1132
A PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA COMO INSTRUMENTO URBANÍSTICO: AS OPERAÇÕES URBANAS NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO ADRIANA JESUS GUILhEN LUIZ ANTONIO NIGRO FALSCOkI
1149
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico
RESUMOS (POSTERES) A MAIS-VALIA IMOBILIÁRIA: UMA ANÁLISE DO IPTU DE GUANAMBI/BA EDILAINE NEVES FERNANDES DEBORAh MARQUES PEREIRA CARLOS MAGNO SANTOS CLEMENTE
1171
DADOS SOBRE A APLICAÇÃO DO INSTRUMENTO DE PARCELAMENTO, EDIFICAÇÃO E UTILIZAÇÃO COMPULSÓRIA NA CIDADE DE SÃO PAULO. EDUARDO AUGUSTO ARTEIRO DE FARIA
1173
PARTE IX - GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE E MEDIAÇÃO DE INTERESSES NO PROCESSO DE PLANEJAMENTO URBANO APLICAÇÃO DA ESCADA DE PARTICIPAÇÃO POPULAR NAS AÇÕES DE REVISÃO DO PLANO DIRETOR DE SÃO CARLOS-SP. CELSO MARAN DE OLIVEIRA ISABEL CRISTINA NUNES DE SOUSA PEDRO LUCIANO COLENCI
1176
CONSELHO DA CIDADE DE FORTALEZA: AVANÇO NA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE? hARLEy SOUSA DE CARVALhO
1202
ORÇAMENTO, PARTICIPAÇÃO E GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE: APONTAMENTOS SOBRE O PLANO PLURIANUAL DE FORTALEZA 2014/2017 SOB OS CONTORNOS DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA ISAAC RODRIGUES CUNhA
1223
SALVADOR E OS SEUS PLANOS DIRETORES: DEMOCRACIA DISTANTE RAONI A. RODRIGUES CLÁUDIO O. CARVALhO
1256
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico
PARTICIPAÇÃO SOCIAL E GESTÃO PÚBLICA: O CASO DO CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE DE BELO HORIZONTE REGINALDO MAGALhÃES DE ALMEIDA
1279
PLANEJAMENTO URBANO E GESTÃO DEMOCRÁTICA EM FORTALEZA-CE: “TEM, MAS TÁ FALTANDO” VALÉRIA PINhEIRO
1302
RESUMOS (POSTERES) DISTRIBUIÇÃO DE EQUIPAMENTOS PÚBLICOS E PARTICIPAÇÃO POPULAR: UMA ANÁLISE SOBRE O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO DE VITÓRIA DA CONQUISTA ARIANA FERREIRA DE ALENCAR MORAES CLAÚDIO OLIVEIRA DE CARVALhO
1318
ACOMPANhAMENTO DA POLÍTICA URBANA DOS MUNICÍPIOS PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS E A IMPORTÂNCIA DAS DIRETRIZES DO PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL GERSON DOS SANTOS SICCA RAFAEL TAChINI DE MELO
1319
PARTICIPAÇÃO POPULAR NO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO DE SÃO CARLOS LAURA FERRATI CELSO OLIVEIRA
1321
A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA REVISÃO DO PLANO DIRETOR DE SÃO CARLOS – A INCLUSÃO DO PROCESSO PARTICIPATIVO POPULAR NA SUA ELABORAÇÃO IVO REDIGOLO MOREIRA PIRES CELSO MARAN DE OLIVEIRA
1323
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico
PARTE X - INFRAESTRUTURA, SERVIÇOS URBANOS E DIREITO À CIDADE POLÍTICA URBANA NO PACTO FEDERATIVO: PAPEL DOS ESTADOS. ANNA CRISTINA DE MOURA CRUZ FRANCISCO FILOMENO DE ABREU NETO
1326
DESIGUALDADES SOCIOESPACIAIS NA REGIÃO METROPOLITANA E DISTRIBUIÇÃO DE SERVIÇOS NAS CIDADES: PERSPECTIVAS A PARTIR DO ESTATUTO DA METRÓPOLE hELENA CARVALhO COELhO DAILA COUTINhO DE ARAÚJO GABRIELA SALAZAR DANIEL GAIO
1351
EMPREGO COGENTE DE COBERTURAS VERDES NO RECIFE: COMENTÁRIOS À LEI MUNICIPAL N° 18.112 DE 12 DE JANEIRO DE 2015 IÁSIN SChäFFER STAhLhöFER LIÉGE ALENDES DE SOUZA
1368
A DIMENSÃO DO DIREITO À CIDADE NA EXPANSÃO DO URBANO AMAZÔNICO: CONSTATAÇÕES EM CANAÃ DOS CARAJÁS/PA LUCAS SOUTO CÂNDIDO MARIANA SOUZA VILLACORTA
1392
DESIGUALDADE DE OPORTUNIDADES: UM RELEITURA DA SEGREGAÇÃO SOCIOESPACIAL NA CIDADE DO NATAL PEDRO ITALO DOS SANTOS GALVÃO
1414
Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico
Desigualdades Socioespaciais na Região Metropolitana e Distribuição de Serviços nas Cidades: Perspectivas a Partir do Estatuto da Metrópole Helena Carvalho Coelho1 Daila Coutinho de Araújo2 Gabriela Salazar3 Daniel Gaio4
RESUMO
Partindo-se da premissa má distribuição dos riscos representada pela segregação socioespacial das cidades, pretende-se questionar essa lógica a partir do processo de produção do espaço, agora em âmbito metropolitano. Os problemas existentes nas cidades metropolitanas — relacionados às políticas públicas —, não eram, até então, regulamentados conjuntamente, sendo que a regulação de governança interfederativa e de aglomerações urbanas foi trazida a lume pela Lei Federal 13.089/15, o Estatuto da Metrópole. Objetiva-se, indagar se a nova escala de planejamento trazida pelo Estatuto da Metrópole possibilita uma redução das desigualdades socioespaciais proporcionando equidade na distribuição de infraestrutura, serviços públicos e o direito à cidade em relação às pessoas que são segregadas, antevendo-se que a mera existência do aparato normativo em comento não provoca, per si, a materialização dos tão ansiados avanços sociais. Esta análise será realizada a partir de três principais eixos: sociedade de risco e a região metropolitana; produção do espaço e distribuição de serviços nas metrópoles; e o Estatuto da Metrópole. Palavras-chave: Segregação socioespacial; regiões metropolitanas; Estatuto da Metrópole; desigualdades socioespaciais.
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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico
1. INTRODUÇÃO Para não repetir as idéias fora do lugar é preciso ampliar o conhecimento da contraposição entre a história das idéias e a evolução da realidade empírica5
O modo de produção do espaço na sociedade globalizada, marcada por ser uma sociedade de risco, tem sido caracterizado como reprodutor de desigualdades – a produção de riquezas se distribui de maneiras diversas sobre o território da cidade. O trabalho como gerador de fonte de renda impulsiona parte da população que habita as cidades periféricas das regiões metropolitanas que se desloca para as cidades-centro, na medida em que estas condensam a maior oferta de serviços e empregos disponíveis, assim como as atividades culturais e de lazer. A má distribuição dos recursos entre as cidades faz com que grande parte da população, cujo deslocamento faz-se imprescindível, sofra com as mazelas deste processo. A distribuição da população no espaço metropolitano não se dá, então, pela demanda de acesso aos bens e serviços, mas pelo poder de disputa dos espaços de localização privilegiada na metrópole. A expulsão das populações menos favorecidas para as periferias projeta o processo de gentrificação das cidades. Necessário se faz, portanto, questionar essa lógica de (re)produção dos espaços. A iniquidade de abrangência das políticas públicas, com destaque para as de infraestrutura e transportes, acompanha o trajeto realizado cotidianamente pela população de baixa renda pelo território. A Lei Federal 13.089/15, o Estatuto da Metrópole, propôs-se trazer uma regulamentação para as regiões metropolitanas e a aglomerações urbanas instituídas pelos estados-membros com o fulcro de estabelecer uma governança interfederativa. A partir desta configuração, cabe indagar se a nova escala de planejamento trazida pelo Estatuto da Metrópole possibilita uma redução das desigualdades socioespaciais. Esta análise será realizada a partir de três principais eixos: sociedade de risco e a região metropolitana; produção do espaço e distribuição de serviços nas metrópoles; e o Estatuto da Metrópole.
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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico
2. SOCIEDADE DE RISCO E A REGIÃO METROPOLITANA A sociedade de risco é marcada pela modernidade tardia e é, por sua vez, caracterizada pela produção de riscos, ao mesmo tempo em que se percebe uma homogeneidade da distribuição de riscos, quando, por exemplo, inerentes de desastres transfronteiriços, há riscos produzidos de forma desigual na escala do território, “consequentemente, aos problemas e conflitos distributivos da sociedade e da escassez, sobrepõem-se os problemas e conflitos surgidos a partir da produção, definição e distribuição de riscos científico-tecnologicamente produzidos”6. É fato que o desenvolvimento tecnológico trouxe grandes avanços científicos, mas também significou um considerável aumento demográfico e, consequentemente, o aumento do consumo. Disto é possível aferir algumas consequências: por um lado, os avanços sociais em alguns países permitiram uma maior distribuição de renda e emprego; por outro, houve retrocessos sociais, pois, para produzir permitiu-se tudo7. Assim, “um dos principais aspectos deste novo tipo de sociedade seria o deslocamento do conflito distributivo típico das sociedades industriais (...) para um outro tipo de conflito em torno da distribuição dos riscos gerados pelos diversos processos industriais”8. A distribuição dos riscos ocorre em dois principais eixos, aos quais serão denominados neste trabalho de artificial – que diz respeito à organização espacial das populações através de instrumentos ou por adensamentos desorganizados – e natural – aquele relativo às causas da natureza, que muitas vezes fogem do controle humano, como é o caso da poluição transfronteiriça. O que se pretende aqui é tecer críticas a esses processos, independentemente da categorização adotada, alertando para a convergência de situações de conflitos em uma sociedade que “distribui riquezas com uma sociedade que distribui riscos”9. Do ponto de vista ambiental, temos a degradação da natureza e as consequências disto tanto
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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico
para a vida humana quanto para a própria natureza. A tecnologia foi um grande protagonista nesse contexto, como aduzem Sarlet e Fensterseifer10: Assim os avanços científicos e tecnológicos operados pela ciência especialmente a partir da “revolução científica” dos séculos XVI e XVII [...], a despeito dos notáveis progressos que propiciou, paralelamente serviram (e ainda servem) de instrumentos de intervenção no meio natural e, consequentemente, de degradação e esgotamento dos recursos naturais, na medida em que a Natureza é tratada – do ponto de vista filosófico – como uma simples máquina, destituída de qualquer valor intrínseco.
Portanto, “as destruições da natureza, integradas à circulação da produção industrial, deixam de ser meras destruições da natureza e passam a ser elementos constitutivos da dinâmica social, econômica e política”11. Nesse sentido, as mazelas produzidas pela globalização estão distribuídas desproporcionalmente à geração de renda, assim como pela dicotomia existente entre países desenvolvidos e países subdesenvolvidos. A rápida urbanização ocorrida nos países periféricos trouxe como consequência graves mazelas. No Brasil, o modelo adotado foi o de assentamentos informais e horizontais, modelo que, em decorrência da rapidez do processo, se reproduziu em larga escala, fomentando a produção de moradias informais caracterizadas pela ausência de acesso às políticas públicas e distâncias dos centros urbanos. A expulsão de parcela da população para as zonas periféricas configura o processo de gentrificação (segregação/ separação), que “constitui por si mesma uma ordem totalitária, cujo objetivo estratégico é romper a totalidade concreta, destroçar o urbano. A segregação complica e destrói a complexidade”12, e reproduz-se no contexto metropolitano, mantendo a mesma lógica excludente entre as cidades-centro e as cidades-periferia. Por sua vez, a noção de periferia, formulada nos anos 1970 (...) nos marcos da sociologia urbana marxista e incorporada em seguida ao senso comum, qualifica um determinado território na metrópole pelo conjunto de carências que só nele são encontradas: carência de serviços públicos básicos, de urbanização das
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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico
áreas públicas, de titularidade da propriedade e de proximidade do mercado de trabalho, entre outras13.
Nesse processo, as cidades da região metropolitana com menos poder de barganha tornam-se verdadeiros depósitos indesejáveis das cidades centrais, como vem ocorrendo, por exemplo, com a escolha de locação para os aterros sanitários em contradição (em caminho oposto) ao investimento em políticas públicas concentra-se nos centros urbanos. Tem-se, pelo exposto, nas palavras de Klein14, um modelo de apartheid do desastre, sendo, assim, a capacidade financeira determinante à sobrevivência nesse contexto. Em trecho que se refere às zonas verdes: A antevisão de um futuro coletivo de apartheid do desastre, no qual a sobrevivência é determinada pela capacidade de pagar pelo escape [...] Não é que eles precisam acreditar que há uma rota de fuga do mundo que estão criando, apenas. É que a Revelação é uma parábola para o que eles estão construindo aqui embaixo – um sistema que convida à destruição e ao desastre e depois oferece helicópteros privados para leva-los, junto com seus amigos, rumo à segurança divina.
As problemáticas vividas em decorrência desta modernidade em que destacamos a distribuição desigual de riquezas e de mazelas ambientais e sociais delineiam a sociedade de risco – essa lógica de (má) distribuição, em especial no cenário das metrópoles, é o que se pretende, a partir de então, problematizar.
3. PRODUÇÃO E DO ESPAÇO E DISTRIBUIÇÃO DE SERVIÇOS NAS METRÓPOLES As disparidades próprias ao desenvolvimento urbano no Brasil se projetam em desigualdades espaciais profundas, com consequências mais graves quando consideradas na escala metropolitana da produção do espaço. As características desse espaço, marcado pela segregação social e má repartição de renda e de acesso a bens e serviços, são reiteradas na relação cidades-centro versus cidades-periferia, também de-
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nominadas cidades-dormitório15, com intensa centralização do capital. A urbanização brasileira, em relação aos mecanismos de produção social do espaço metropolitano, reproduz as práticas inerentes à construção das sociedades capitalistas, sendo sua forma urbana o reflexo da produção, reprodução, circulação e organização do capital16. A condição do país de industrialização tardia, também dita incompleta, confere ao seu processo de urbanização características próprias, que pode ser compreendido a partir de dois momentos: um primeiro, entre as décadas de 1950 e 1980, marcado por intensa industrialização e pela formação das periferias precárias; e um segundo, cujos rebatimentos sociais e espaciais podem ser percebidos, principalmente, a partir dos anos 1990, notadamente pela reestruturação do processo de (re)produção do capital17. O primeiro momento, que configura o processo clássico de acumulação do capital e tem na industrialização seu respaldo, nos interessa mais, no presente artigo, por seu caráter de contextualização da relação entre o processo de produção capitalista do espaço e a espacialização das desigualdades sociais no espaço metropolitano. O desenvolvimento da atividade industrial nas cidades se relaciona com a existência de condições gerais de produção, garantidas em grande parte por ações do Estado, como disponibilidade de infraestrutura, acesso aos meios de produção e regulação urbana favorável, bem como a existência de mão-de-obra abundante. A demanda por grandes áreas a preços baixos determinou a localização das atividades industriais em zonas distantes dos centros urbanos, favorecendo, de um lado, a especulação imobiliária nas zonas intermediárias e, de outro, a criação de uma periferia precarizada favorável à ocupação de populações de baixa renda. A intensa migração campo-cidade e as altas taxas de crescimento demográfico nos centros urbanos trataram de resolver a questão da disponibilidade de mão-de-obra para as atividades industriais. No entanto, sendo o processo de industrialização brasileiro definido pela prática de baixos salários e um mercado residencial restrito, com marcante privação
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do acesso democrático à terra, “o consumo da mercadoria habitação se deu fora do mercado formal”18 e assinalado por intensa precarização. A locação da atividade residencial destinada às classes baixas fica condicionada, então, a duas forças complementares: em primeiro lugar, a intensa valorização das áreas centrais, seja por questões de localização (melhores acessos a bens e serviços, vizinhança valorizada) ou pela monopolização da terra19, acarreta na gentrificação dos mesmos. A outra condicionante que define a locação das moradias populares na cidade, já citada anteriormente, é a localização das indústrias nas periferias metropolitanas e a constituição das chamadas vilas operárias, sendo estas muitas vezes “custeadas” pelos próprios empregadores. Cabe ressaltar, como apontado por Costa e Mendonça20, que os conceitos de centro e periferia não se relacionam estritamente por condicionantes espaciais, mas também por relações sócio urbanísticas. Do mesmo modo que existem espaços periféricos (como as favelas e os cortiços) em regiões centrais, há ocorrências de tipologias centrais (como os condomínios de classe alta) em regiões distantes do centro. Outra característica fundamental do processo de urbanização brasileira, apontada por Maricato, é a existência de uma “legislação ambígua ou aplicação arbitrária da lei”21, em que pese a lei de mercado, muitas vezes, acima da norma jurídica. A ocupação informalizada é “permitida” em áreas desinteressantes ao mercado, como as áreas ambientalmente frágeis (áreas alagáveis, de alta declividade, nascentes, fundos de vale etc). “O direito à invasão é até admitido, mas não o direito à cidade. Nesse sentido, o critério definidor é o do mercado ou da localização”22. Instrumentos de justiça urbana, como o IPTU progressivo, previsto na Constituição de 1988 (art. 182), “vêm sendo alvos de derrotas jurídicas devido à falta de regulamentação”23. O segundo momento do processo de urbanização, cujas manifestações socioespaciais podem ser identificadas em momento anterior, mas que se acentuam a partir dos anos de 1990 até os dias atuais, se caracteriza por um conjunto de transformações em vários setores: há uma reestruturação
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econômica em nível mundial, ocasionada por uma “crise” do capital e a necessidade de reformulação de seu processo de (re)produção. Há uma desaceleração significativa no crescimento da população, bem como uma redistribuição desse contingente pelas regiões metropolitanas: as áreas centrais diminuem, bem como cessam, em grande parte, os movimentos migratórios campo-cidade, ficando a periferia “responsável pela maior parte do crescimento demográfico, em grande parte motivado pela ocupação e adensamento das áreas já parceladas no período anterior”24. Além disso, estudos recentes do chamado movimento pendular, definido pelo deslocamento entre o local do trabalho e o local da moradia, um movimento centro-periferia, aponta para uma diminuição desses deslocamentos por entre as diferentes cidades das regiões metropolitanas25. Algumas hipóteses explicativas podem ser pensadas, dentre elas, a existência de uma condição de imobilidade urbana, ocasionada pela ausência de redes de transporte público satisfatórias e o aumento drástico na quantidade de veículos em circulação, acarretando em intensos congestionamentos. Outra hipótese, possível consequência, mas também pressuposto da anterior, é a de que as chamadas periferias expandiram seus mercados de trabalho e podem absorver um maior contingente de trabalhadores26. Harvey é um dos autores que tratou de analisar a acessibilidade ao trabalho, recursos e serviços a partir da dimensão dos deslocamentos no espaço, bem como da alteração desses deslocamentos, pautando a noção de “supressão espaço-tempo” como condição da vida pós-moderna. O acesso à cidade acarreta um “preço social” ao cidadão: Acessibilidade a oportunidades de emprego, recursos e serviços de bem-estar pode ser obtida somente por um preço, e esse preço é, geralmente, igualado ao custo de superar distâncias, de uso do tempo etc. Mas não é fácil medir o preço que as pessoas pagam [...] o preço social que as pessoas são forçadas a pagar, para ter acesso a certas facilidades, é algo que pode variar desde o simples custo envolvido no transporte até o preço emocional e psicológico imposto ao indivíduo que tem resistência a fazer alguma coisa [...] A mudança de localização da atividade econômica na cidade significa uma mudança de localização de oportunidades de emprego. A mudança de localização da atividade residencial
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significa mudança de localização de oportunidades de moradia. Ambas devem, presumivelmente, estar associadas a gastos de mudanças de transporte. Mudanças em transporte afetam certamente, em grande escala, o custo de acesso a oportunidades de emprego a partir da localização de moradias.27
Destaca-se também, como novo paradigma de periferização das cidades a partir dos anos 2000, o papel dos programas de financiamento de baixa renda subsidiados pelo governo – principalmente o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), que, na medida em que amplia as possibilidades de acesso formal à propriedade da terra, o faz dentro de um mesmo sistema segregador e reprodutor de desigualdades socioespaciais. Desse modo, a diversidade de processos e atividades superpostos nas áreas de expansão urbana, antes de eliminar, apenas redefine o padrão centro-periferia.28 4. O ESTATUTO DA METRÓPOLE Com o advento do Estatuto da Metrópole (Lei Federal 13.089/15), foram estabelecidas diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução de funções públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, além de normas gerais acerca do plano de desenvolvimento urbano integrado e demais instrumentos de governança interfederativa (art. 1º). Além da Lei trazer relevantes conceitos acerca da aglomeração urbana, metrópole e região metropolitana, a mesma compreende aspectos relevantes relativos à governança interfederativa desses espaços, como os instrumentos de desenvolvimento urbano integrado (tais como consórcios públicos e compensações), além de delimitar a atuação da União no apoio ao desenvolvimento urbano integrado29. A doutrina já anunciava a proposição de um tratamento em conjunto dos serviços urbanos nas regiões metropolitanas e, por conseguinte, uma necessidade de gestão conjunta e institucional de uma Metrópole “que demonstre capacidade de gerir os seus sistemas urbanos, para além da prática dominante de intervenções em serviços por funções públicas de interesse comum”30. Não é o que vinha em geral ocorrendo nas cidades
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brasileiras situadas em regiões metropolitanas, como apontam Santos Júnior e Montandon31: Contudo, percebe-se também que os municípios encontraram grandes dificuldades em avançar no sentido da construção e implementação de modelos de planejamento e gestão metropolitana que envolvessem arranjos institucionais de gestão e fundos, por exemplo, com raras exceções nas quais os Planos Diretores autorizaram o Poder Público Municipal a participar de gestões para a criação de órgão metropolitano de gestão de assuntos comuns.
Algumas das lacunas apontadas pela literatura foram supridas pelo Estatuto da Metrópole, destacando-se ainda que se considera um avanço “(...) o fato de a nova lei disciplinar a institucionalização e a governança de unidades territoriais urbanas nos estados, penalizando autoridades de diferentes escalões pelo descumprimento de seus dispositivos, significa, em si mesmo, um avanço”32. Entretanto, existem inúmeras questões que demandam uma análise mais detida. Como apontam Ribeiro, Santos e Rodrigues33, o Estatuto da Metrópole foca de modo especial na regulação das funções de interesse comum e na governança interfederativa em geral, embora o desenho da lei não tenha se preocupado com a complexidade e da diversidade da rede urbana brasileira. Outro ponto a ser analisado é se os instrumentos e as diretrizes trazidos pelo Estatuto da Metrópole proporcionam equidade na distribuição de infraestrutura e serviços públicos, assim como igual direito à cidade para essas populações excluídas, tendo em vista o passivo existente de má distribuição dos riscos representadas pela segregação socioespacial. Ou seja, quais mecanismos previstos pelo Estatuto da Metrópole possibilitam, efetivamente, criar uma nova escala de planejamento que possibilite reduzir as desigualdades sociais? Mais do que isso, é necessário alertar que novos instrumentos jurídicos não significam mudanças de realidade, tampouco alterações na configuração socioespacial das regiões metropolitanas, conhecidas pelas suas assimetrias. Vale lembrar algumas das críticas realizadas ao Estatuto da Cidade como instrumento de planejamento urbano. Como ressalta
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Maricato34, “(...) não é por falta de Planos Urbanísticos que as cidades brasileiras apresentam problemas graves, (...) mas porque seu crescimento se faz ao largo dos planos aprovados (...) o chamado Plano Diretor está desvinculado da gestão urbana”. O Estatuto da Cidade também cumpriu esse papel de legitimação, pois acreditou-se que este seria um marco divisório nos processos de apropriação do solo. A crença na democratização do solo fez com que os movimentos sociais urbanos e técnicos comprometidos com a reforma urbana priorizassem a aprovação do Plano Diretor Municipal e a adoção de estratégias jurídicas para a concretização dos instrumentos urbanísticos, principalmente os relacionados à regularização fundiária. Essa confiança excessiva na institucionalidade e a falsa percepção de que a mera existência de um aparato legal traria avanços sociais (fetiche da Lei) foram decisivas para abrandar as críticas acerca das lacunas e das contradições do Estatuto da Cidade, mas sobretudo tirou o foco do problema central: detectar os processos e as estratégias de resistência em tornar reais os avanços prometidos pela referida Lei federal35. Como afirma Harvey, “damos a impressão de ser incapazes de pensar para além das estruturas e normas estabelecidas”36. Isso significa dizer que a questão central não é a existência ou não de instrumentos — que, aliás, existem até em excesso — mas o modo como ocorre a sua aplicação seletiva no espaço urbano, marcado por interesses do mercado. Se os municípios reproduziram essa lógica de seletividade ao efetivar apenas a aplicação de instrumentos do Estatuto da Cidade que não possibilitassem avanços para a reforma urbana37, por que seria diferente com os arranjos compartilhados previstos pelo Estatuto da Metrópole? Aliás, considerando que se trata de estruturas de gestão ainda pouco assimiladas pelos atores sociais, não se pode descartar o risco de se ampliarem os retrocessos sociourbanísticos verificados nos últimos anos. Por outro lado, avalia-se como acertada a redação do Estatuto da Metrópole (art. 1º, § 2º, Lei 13.089/15), ao estabelecer que as normas gerais de direito urbanístico do Estatuto da Cidade devem ser aplicar àquela
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legislação, já que reforça o caráter de norma geral e vinculante conferido às diretrizes/princípios da Lei 10.257/0138. Isso significa dizer que, dentre outras finalidades, a ordenação do uso do solo metropolitano deve: evitar a retenção especulativa de imóvel (art. 2º, VI, “e”, Lei 10.257/01); promover a justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização (art. 2º, IX, Lei 10.257/01); recuperar as mais-valias urbanísticas (art. 2º, XI, Lei 10.257/01); garantir o direito a cidades sustentáveis por meio de moradia, saneamento ambiental, infraestrutura, transporte e serviços públicos (art. 2º, I, Lei 10.257/01). Considerando que as cidades latino-americanas apresentam acentuada desigualdade socioespacial — sobretudo nos grandes centros —, a regulação do solo metropolitano deve estabelecer mecanismos tendentes a reduzir essas assimetrias. Esse desafio se torna ainda maior na medida em que as desigualdades são mais acentuadas entre os diversos municípios que compõem uma região metropolitana. Ainda que fosse recomendável a previsão de instrumentos específicos de redução progressiva das desigualdades socioespaciais na esfera metropolitana pela Lei 13.089/15, os princípios de direito urbanístico previstos pelo Estatuto da Cidade por si só já vinculam materialmente o conteúdo do Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado da região metropolitana. A diferença que se apresenta é apenas de escala. Do ponto de vista concreto se impõe a instituição de mecanismos que possam compensar os municípios que tem parte considerável da sua população gerando renda na cidade polo, não obstante ser responsável pela provisão de serviços, equipamentos e infraestruturas urbanísticas a estes trabalhadores. Considerando a histórica desigualdade na distribuição dos encargos e benefícios na escala metropolitana — inclusive do que se refere aos riscos ambientais —, deve-se entender que os rateios de custos e a compensação por serviços ambientais das funções públicas de interesse comum referidos pelos incisos IV e VII do art. 7º, da Lei 13.089/15 não pode ignorar as assimetrias e os passivos socioambientais existentes no âmbito metropolitano.
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5. CONCLUSÃO As mazelas decorrentes da sociedade de risco significaram um processo de produção do espaço desigual – no qual a maioria da população enfrenta ausência de infraestrutura básica e alta exposição aos riscos dela decorrentes. O processo rápido e tardio da urbanização brasileira aprofundou a produção de desigualdades e lançou a população de baixa renda para locais carentes de infraestrutura, gerando, além de tudo, graves problemas como alto tempo em deslocamentos. A lógica produziu-se, então, das contradições entre centro e periferia. Com promessas de diminuir a falta de acesso às políticas públicas vieram arcabouços normativos importantíssimos, dos quais tem destaque o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), mas ao lado dos avanços normativos existiam fortes interesses de mercado e, verificou-se uma legislação muitas vezes ambígua e de seletiva aplicação quando se tratou de implementar direitos de minorias – a letra da lei ainda revela-se consideravelmente distante da realidade de efetividade e aplicabilidade (não seletiva) ansiadas pelos destinatários dos diplomas normativos vigentes. A produção do espaço e a distribuição dos riscos não foi, na prática, enfrentada pelo Estatuto da Cidade. O advento do Estatuto da Metrópole (13.089/15) vem nesse contexto, e, após mais de 10 anos de promulgação do Estatuto da Cidade, refazer promessas e ampliar o âmbito de discussão para o contexto metropolitano com a tentativa de suprir lacunas decorrentes do Estatuto da Cidade. É inegável que na letra da Lei do Estatuto da Metrópole aparecem alguns avanços e que na teoria trabalhar conjuntamente, por meio de uma governança interfederativa, entre municípios menos abastados e aqueles com potencial geração de renda permitira um tratamento isonômico no território capaz de diminuir as mazelas decorrentes do processo de produção: políticas públicas e riscos no âmbito metropolitano. A premissa e preocupação elencada neste artigo vão muito além, questionando se essa mais nova regulamentação federativa, ovacionada por muitos na doutrina, não reproduziria, senão, mais do mesmo.
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Importando então direcionar esforços à aplicação, efetiva e não seletiva, dos instrumentos insertos em seu plano formal, não se descuidando da percepção de que a equidade na distribuição de infraestrutura e serviços públicos deve ser vislumbrada como um verdadeiro componente do direito à cidade, que deve ser conferido a todos, de maneira efetiva e permanente.
6. REFERÊNCIAS ANDRADE, Luciana Teixeira; SOUZA, Matilde de. Mobilidade pendular e transporte coletivo intrametropolitano. In: ANDRADE, Luciana Teixeira. (Org.). Como anda Belo Horizonte. Rio de Janeiro: Letra Capital - Observatório das Metrópoles, p. 58-63, 2009. BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. Tradução Sebastião Nascimento. 2ª ed. São Paulo: Editora 34, 2011. CAVALLAZZI, Rosângela Lunardelli; ARAÚJO, Eloisa Carvalho de. Políticas públicas e paisagem urbana: sugestão de pauta para uma agenda metropolitana. In: COSTA, Lucia Maria Sá Antunes; MACHADO, Denise Barcellos Pinheiro. (Org.). Conectividade e resiliência: estratégias de projeto para a metrópole. Rio de Janeiro: Rio Book´s/ PROURB, 2012, p. 1-21. COSTA, Heloisa Soares de Moura; MENDONÇA, Jupira Gonçalves. Novidades e permanências na produção do espaço da metrópole: um olhar a partir de Belo Horizonte. In: COSTA, Heloisa Soares de Moura et al. (Org.). Grandes projetos metropolitanos: Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2012, p. 46-65. COELHO, Helena Carvalho; CARPES, Lorena Ferreira. A Teoria da Injustiça Ambiental como Ocultamento do Racismo Ambiental na Sociedade Brasileira. In: ULHOA, Paulo Roberto; FARO, Júlio Pinheiro. (Org.). Direitos humanos e meio ambiente. Vitória: Cognorama, 2014, p. 165-184. GAIO, Daniel. O fetiche da Lei e a reforma urbana no Brasil. In: COSTA, Geraldo Magela; COSTA, Heloisa Soares de Moura; MONTE-MÓR, Roberto Luís de. (Org.). Teorias e práticas urbanas: condições para a sociedade urbana. Belo Horizonte: C/ Arte, 2015, p. 283-296. GAIO, Daniel. A interpretação do direito de propriedade em face da proteção constitucional do meio ambiente urbano. Rio de Janeiro: Renovar, 2015. GOTTDIENER, Mark. A produção social do espaço urbano. São Paulo: EdUSP, 1993. HARVEY, David. A justiça social e a cidade. São Paulo: Hucitec, 1980.
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NOTAS 1 Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Direito da Faculdade de Direito da UFMG. Estagiária Docente nas disciplinas Função Social da Cidade e Direito e Urbanização no curso Ciências do Estado da UFMG. Email:
[email protected] 2 Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Geografia do Instituto de Geociências da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Arquiteta. Email:
[email protected] 3 Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Direito da Faculdade de Direito da UFMG. Advogada. Email:
[email protected] 4 Professor Adjunto de Direito Urbanístico (UFMG). Email:
[email protected] 5 MARICATO, Ermínia. As idéias fora do lugar e o lugar fora das idéias. In: Arantes, Otília et al. A cidade do pensamento único. Petrópolis: Vozes, 2000, p. 121-192, p. 173. 6 BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. Tradução Sebastião Nascimento. 2ª ed. São Paulo: Editora 34, 2011, p. 23. 7 COELHO, Helena Carvalho; CARPES, Lorena Ferreira. A Teoria da Injustiça Ambiental como Ocultamento do Racismo Ambiental na Sociedade Brasileira. In: ULHOA, Paulo Roberto; FARO, Júlio Pinheiro (Org.) Direitos humanos e meio ambiente. Vitória: Cognorama, 2014. p. 165-184, p. 166. 8 TORRES, Haroldo. A demografia do risco ambiental. In: TORRES, Haroldo; COSTA, Heloisa Soares de Moura (Org). População e meio ambiente: debates e desafios. 2ª ed. São Paulo: SENAC São Paulo, 2006, p. 53-73. 9 BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. Tradução Sebastião Nascimento. 2ª ed. São Paulo: Editora 34, 2011, p. 25. 10 SARLET, Ingo Wolfgang; FERNSTERSEIFER, Tiago. Direito constitucional ambiental: Constituição, Direitos Fundamentais e Proteção de Meio Ambiente. 2ª ed. São Paulo: RT, 2012, p. 33. 11 BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. Tradução Sebastião Nascimento. 2ª ed. São Paulo: Editora 34, 2011, p. 99. 12 LEFEBVRE, Henri. La revolución urbana. Tradução: Maria Encarnação Beltrão Sposito. Madri: Allianza Editorial, 1983 [1970]. p. 139. 13 LAGO, Luciana Corrêa. A periferia metropolitana como lugar do trabalho: da cidade-dormitório à cidade plena. Cadernos IPPUR/UFRJ, v. XXII, p. 9-28, 2007, p. 9. 14 KLEIN, Naomi. A Doutrina do Choque: a ascensão do capitalismo do desastre. Tradução Vania Cury Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 2008, p. 467. 15 A ideia de “cidade-dormitório” surge como síntese das carências existentes nas periferias e das enormes distâncias a serem percorridas diariamente entre o lugar da moradia (periferia) e do trabalho (centralidade). LAGO, Luciana Corrêa. A periferia metropolitana como lugar do trabalho: da cidade-dormitório à cidade plena. Cadernos IPPUR/UFRJ, v. XXII, 2007, p. 9-28, p. 9. 16 GOTTDIENER, Mark. A produção social do espaço urbano. São Paulo: EdUSP, 1993. 17 COSTA, Heloisa Soares de Moura; MENDONÇA, Jupira Gonçalves. Novidades e permanências na produção do espaço da metrópole: um olhar a partir de Belo Horizonte. In: COSTA, Heloisa Soares de Moura et al. (Org.). Grandes projetos metropolitanos: Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2012, p. 46-65, p. 47. 18 MARICATO, Ermínia. As idéias fora do lugar e o lugar fora das idéias. In: Arantes, Otília et al. A cidade do pensamento único. Petrópolis: Vozes, 2000, p. 121-192, p. 155. 19 O caráter de irreprodutibilidade do espaço faz com que seu acesso seja restrito a poucos, a partir de mecanismos de disputa pela terra. SINGER, Paul. O uso do solo na economia capitalista. In: MARICATO, Ermínia (Org.) A produção capitalista da casa (e da cidade) no Brasil industrial. São Paulo: Alfa-Omega, 1979. p. 21-36. 20 COSTA, Heloisa Soares Moura; MENDONÇA, Jupira Gonçalves. Novidades e permanências na produção do espaço da metrópole: um olhar a partir de Belo Horizonte. In: COSTA, Heloisa Soares Moura et al (Orgs.) Grandes projetos metropolitanos: Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2012, p. 46-65, p. 49. 21 MARICATO, Ermínia. As idéias fora do lugar e o lugar fora das idéias. In: Arantes, Otília et al. A cidade do pensamento único. Petrópolis: Vozes, 2000, p. 121-192, p. 160. 22 MARICATO, Ermínia. As idéias fora do lugar e o lugar fora das idéias. In: Arantes, Otília et al. A cidade do pensamento único. Petrópolis: Vozes, 2000, p. 121-192, p. 161. 23 MARICATO, Ermínia. As idéias fora do lugar e o lugar fora das idéias. In: Arantes, Otília et al. A cidade do pensamento único. Petrópolis: Vozes, 2000, p. 121-192, p. 161. 24 COSTA, Heloisa Soares de Moura; MENDONÇA, Jupira Gonçalves. Novidades e permanências na produção do espaço da metrópole: um olhar a partir de Belo Horizonte. In: COSTA, Heloisa Soares de Moura et al. (Org.). Grandes projetos metropolitanos: Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2012, p. 46-65, p. 51. 25 LAGO, Luciana Corrêa. A periferia metropolitana como lugar do trabalho: da cidade-dormitório à cidade plena. Cadernos IPPUR/UFRJ, v. XXII, p. 9-28, 2007, p. 9. ANDRADE, Luciana Teixeira; SOUZA, Matilde. Mobilidade pendular e transporte coletivo intrametropolitano. In: ANDRADE, L. T. (Org.) Como anda Belo Horizonte.
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Anais do VIII Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico Rio de Janeiro: Letra Capital - Observatório das Metrópoles, 2009, p. 58-63. 26 LAGO, Luciana Corrêa. A periferia metropolitana como lugar do trabalho: da cidade-dormitório à cidade plena. Cadernos IPPUR/UFRJ, v. XXII, p. 9-28, 2007, p. 10. 27 HARVEY, David. A justiça social e a cidade. São Paulo: Hucitec, 1980, p. 45. 28 COSTA, Heloisa Soares de Moura; MENDONÇA, Jupira Gonçalves. Novidades e permanências na produção do espaço da metrópole: um olhar a partir de Belo Horizonte. In: COSTA, Heloisa Soares de Moura et al. (Org.). Grandes projetos metropolitanos: Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2012, p. 46-65, p. 51. 29 Ressalta-se que as discussões que permearam sua elaboração e construção, bem como o processo legislativo que legitimou seu nascimento, foram marcados por uma série de considerações e exames que, fixando-se o termo inicial da abordagem no Projeto de Lei nº 3.460/2004, duraram mais de uma década. 30 CAVALLAZZI, Rosângela Lunardelli; ARAÚJO, Eloisa Carvalho de. Políticas públicas e paisagem urbana: sugestão de pauta para uma agenda metropolitana. In: COSTA, Lucia Maria Sá Antunes; MACHADO, Denise Barcellos Pinheiro. (Org.). Conectividade e resiliência: estratégias de projeto para a metrópole. Rio de Janeiro: Rio Book´s/ PROURB, 2012, p. 1-21, p.19. 31 SANTOS JUNIOR, Orlando Alves; MONTANDON, Daniel Todtmann. Síntese, desafios e recomendações. In: SANTOS JUNIOR, Orlando Alves; MONTANDON, Daniel Todtmann (Org.) Os planos diretores municipais pós-estatuto da cidade: balanço crítico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatório das Metrópoles: IPPUR/UFRJ, 2011, p. 27-56, p. 45. 32 MOURA, Rosa; HOSHINO, Thiago de Azevedo Pinheiro. Estatuto da Metrópole: enfim, aprovado! Mas o que oferece à metropolização brasileira? Disponível em: . Acesso em: 27 maio 2015. p.12. 33 RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; SANTOS, Orlando Alves Júnior dos; RODRIGUES, Juliano Martins. Estatuto da Metrópole: avanços, limites e desafios. Disponível em: . Acesso em 25 maio 2015. 34 MARICATO, Ermínia. As idéias fora do lugar e o lugar fora das idéias. In: ARANTES, Otília; et al. A cidade do pensamento único. Petrópolis: Vozes, 2000, p. 124. 35 GAIO, Daniel. O fetiche da Lei e a reforma urbana no Brasil. In: COSTA, Geraldo Magela; COSTA, Heloisa Soares de Moura; MONTE-MÓR, Roberto Luís de (Org.) Teorias e práticas urbanas: condições para a sociedade urbana. Belo Horizonte: C/Arte, 2015, p. 283-296, p. 291-292. 36 HARVEY, David. Espaços de esperança. 4ª ed. São Paulo: Edições Loyola, 2011, p. 336. 37 MARICATO, Ermínia. As idéias fora do lugar e o lugar fora das idéias. In: Arantes, Otília et al. A cidade do pensamento único. Petrópolis: Vozes, 2000, p. 121-192, p. 161. 38 MEDAUAR, Odete. A força vinculante das diretrizes da política urbana. Temas de direito urbanístico 4. São Paulo, 2005, p. 15-23; e GAIO, Daniel. A interpretação do direito de propriedade em face da proteção constitucional do meio ambiente urbano. Rio de Janeiro: Renovar, 2015, p. 41.
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