DESLOCADOS AMBIENTALMENTE FORÇADOS: UMA QUESTÃO DE SEGURANÇA NO CONTINENTE AFRICANO

4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais De 22 a 26 de julho de 2013.

DESLOCADOS AMBIENTALMENTE FORÇADOS: UMA QUESTÃO DE SEGURANÇA NO CONTINENTE AFRICANO

Área Temática: Segurança Internacional Modalidade de Trabalho: Apresentador de Trabalho

Xaman Korai Pinheiro Minillo Universidade Federal da Paraíba – UFPB Núcleo de Estudos e Pesquisa sobre Deslocados Ambientais – NEPDA Nayara Belle da Costa Núcleo de Estudos e Pesquisa sobre Deslocados Ambientais – NEPDA Grupo de Análise de Prevenção de Conflitos Internacionais - GAPCon

Belo Horizonte 2013

Xaman Korai Pinheiro Minillo Nayara Belle da Costa

Deslocados ambientalmente forçados: uma questão de segurança no continente africano

Trabalho submetido e apresentado no 4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais – ABRI.

Belo Horizonte 2013 2

RESUMO

O presente artigo analisa a questão da influência das mudanças ambientais e climáticas nas migrações e a vulnerabilidade do continente africano frente a este cenário. Após um panorama geral sobre a influência do ambiente no complexo fenômeno das migrações, situamos a questão dentro do marco da segurança humana, demonstrando como a matriz complexa que envolve mudanças ambientais, migrações e conflitos é especialmente preocupante no contexto africano. Finalmente, são considerados os meios de se lidar com a questão; a questão dos deslocados ambientais forçados, seja na forma de refugiados ou de deslocados internos, é situada no direito internacional e são abordados os mecanismos desenvolvidos no âmbito internacional e africano para enfrentar os desafios na área. Palavras – Chave Segurança Internacional; África; Deslocados ambientalmente forçados; Vulnerabilidade; Prevenção de Conflitos

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Introdução Os efeitos físicos da degradação ambiental têm sido largamente debatidos nos foros internacionais e na sociedade de modo geral. Entretanto, a forma como esta questão impacta sobre a população a médio e longo prazo, como por exemplo, no caso dos deslocados ambientalmente forçados, ainda é uma área sobre a qual não existe consenso. Esforços a fim de trazer a tona essa temática remontam a década de 70, quando o termo Refugiado ambiental foi utilizado pela primeira vez por Lester Brown, do World’s Watch Institute, e popularizado nas décadas seguintes por El-hinnawi. Norman Myers (2001) estima que em 2050 existirão mais de 200 milhões de deslocados ambientais, número maior do que a população atual do Brasil. A título de comparação, o relatório Tendências Globais 2010 do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados – ACNUR, mostra que existem 43,7 milhões de deslocados no mundo inteiro. Também segundo o ACNUR, os países em desenvolvimento recebem 80% desses deslocados. Levando em consideração o impacto que o deslocamento de grandes populações pode ocasionar em regiões sensíveis e de baixa estabilidade, a presente proposta se destina a identificar e analisar a atual situação do continente africano por essa óptica. A escolha do continente africano se dá pelo perfil do mesmo, que mescla um grande fluxo de deslocados a condições ambientais extremas, com escassez de recursos naturais como água, a dificuldades de adaptação devido ao incipiente índice de desenvolvimento de muitos dos Estados, com parco desenvolvimento tecnológico e cenário de instabilidade política. O tema será analisado no âmbito regional por meio da atuação dos Estados na União Africana, e global. O artigo dissertará sobre a delimitação das fronteiras do debate, identificará a vulnerabilidade do continente Africano e analisará o tratamento do tema pelos países africanos como uma questão de segurança. A influência do Meio Ambiente Na Migração O componente ambiental tem influenciado a vida na Terra desde os primeiros estágios da vida humana, quando era o principal – se não único – indutor da migração de grupos coletores e caçadores, cuja sobrevivência dependia da oferta natural de alimentos sendo, dessa forma, vulneráveis a alternância das estações e a mudanças ambientais abruptas como secas e enchentes, que os forçavam a migrar para zonas mais favoráveis. Então, por que o fator ambiental, um indutor migratório historicamente comum e sobre o qual já nos adaptamos anteriormente, tem atraído tanto interesse? Vários são os fatores que podemos entender como agravantes: a densidade populacional, a organização

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social em Estados, a escassez de alimento e água potável, os diferentes níveis de desenvolvimento econômico e tecnológico entre os países e a acelerada mudança climática observada ao redor do planeta nas últimas décadas que testam a capacidade de adaptação da humanidade em um contexto sócio-político internacional complexo. Para responder esse questionamento é preciso ressaltar que os movimentos migratórios fazem parte da historia da humanidade e cada fase da evolução agregou novos fatores indutores ao fenômeno, tornando-o multicausal. A multiplicidade de fatores que induzem os fluxos de pessoas torna a migração uma manifestação complexa e extremamente variada de um igualmente complexo processo econômico, social, cultural, demográfico e político operando em nível local, regional e internacional (MILLER e CASTELS, 1993). Procurando sistematizar essa multicausalidade, Todaro e Harris (1970) afirmam que a migração é baseada na relação “push” e “pull”, na qual as condições no local de origem impelem o indivíduo ou grupo, enquanto o local de destino os atrai. A discussão acerca do tema é extensa, mas de maneira geral, as migrações podem ser classificadas como Econômicas e Não-Econômicas, ambas divididas em quatro aspectos: origem, motivações (causas), natureza (voluntária ou forçada), e suas consequências. Após séculos nos quais os determinantes migratórios orbitaram principalmente em torno de questões religiosas, econômicas e políticas, a partir da década de 70 têm-se debatido sobre uma nova categoria de migrantes: os ambientalmente induzidos, que trazem novamente a mudança climática à dinâmica dos fluxos humanos. Tradicionalmente, a ligação das mudanças ambientais com o movimento populacional é colocada de forma secundária e indireta. Para Castels (2005), o meio ambiente isoladamente não ameaça a segurança da humanidade, pois a migração envolve múltiplas causas, na qual fatores naturais e ambientais estão fortemente ligados aos fatores econômicos, sociais e políticos. Steve Lonergan (1998: 10-11) diz: “Another often used example is Sahel, where droughts and famine have severely impacted people in almost every country in the region. But poverty, marginal agricultural land, institutional constraints, war, inflation and landlessness not only increased the vulnerability of the population to climate variation, but affected the ability of individuals and communities to adapt to a changing environment. The people became more vulnerable, not because of environmental degradation, per se, but because a host of other social, economic and institutional factors.” Ele afirma ainda que, “indivíduos, famílias e comunidades tem uma notável habilidade de adaptarem-se as mudanças e condições de angústia, e a resposta inicial é fortalecer a segurança e desenvolver mecanismos para lidar com circunstâncias ecológicas e econômicas adversas”. E adverte: “a degradação ambiental continuada e o esgotamento

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de recursos juntamente com o empobrecimento crescente em certas regiões sobrecarregam as respostas de adaptação, tornando esses fatores poderosos motivadores do deslocamento de populações”. Além disso, a capacidade de adaptação das populações depende, em muitos casos, do desenvolvimento econômico e tecnológico para criar mecanismos capazes de lidar com as ameaças, o que torna as populações pobres mais vulneráveis e suscetíveis às migrações. Antes de abordar as consequências da migração ambientalmente induzida, é necessário entendê-la. A multiplicidade de termos utilizados e o debate jurídico em torno deles é ampla. Baseado nos conceitos desenvolvidos por El-Hinnawi (1985), Lonergan (1998), Myers (2005) e Gorlick (2007), definimos os deslocados ambientais como pessoas que deixaram seu local de residência, de maneira temporária ou permanente, pois suas vidas e bem-estar foram colocados em risco devido às adversidades ambientais, ecológicas e climáticas e outros problemas ambientais, tornando sua capacidade de adaptação limitada ou inexistente. Também distinguimos dois grupos de deslocados ambientais: os motivados e os forçados, sendo seu diferencial, respectivamente a possibilidade e a impossibilidade de escolha pelo deslocamento. É neste segundo grupo, o dos deslocados ambientalmente forçados, que focamos este estudo. Quanto ao alcance geográfico, o deslocamento ocorre em dois níveis: intra-estatal, ou seja, dentro do país de origem do deslocado, ou internacional, cruzando fronteiras. Situações de mudanças extremas no clima de uma região, como o aumento da temperatura, podem levar a escassez de água, secando rios e lagos, tornando as chuvas irregulares e afetando também a agricultura e pecuária local, tendo como uma das conseqüências diretas a fome. Adaptar-se, por exemplo, à escassez de água é possível, com a construção reservatórios para captação da água da chuva, ou de poços artesianos, ou usinas de dissalinação da água, todas tecnologias já disponíveis, mas que exigem recursos econômicos para serem implementados. Existe também a possibilidade de importação, porém essa é uma alternativa insustentável no longo prazo, além de configurar uma constante vulnerabilidade à oferta internacional. Outro panorama é o de quando ainda não se dispõe de tecnologia ou quando a mudança é tão severa que a permanência no local se torna inviável, como no caso das pequenas ilhas e o aumento do nível do mar, cujo caso mais dramático é o de Tuvalu. Embora em ambos os casos a questão possa requerer auxilio internacional, quando o fluxo de pessoas se dá internamente a prerrogativa de assistência é do Estado, sendo a

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participação da comunidade internacional facultativa, inclusive mediante consentimento do governo do país ou mediante resolução do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Quando o fluxo migratório cruza a fronteira, questões como soberania e segurança nacional tomam parte na discussão. O deslocamento transnacional de grandes números de pessoas pode

intensificar rivalidades, deflagrar conflitos e sobrecarregar as fontes de recursos

naturais das comunidades fronteiriças, principalmente em regiões instáveis, comuns no continente Africano. Uma questão de Segurança Ao final da Guerra Fria, os estudos de segurança internacional deslocaram seu foco dos temas tradicionais como defesa para novas ameaças não relacionadas à rivalidade de grandes superpotências, dando destaque para conflitos domésticos e questões ambientais, como a mudança climática, que oferecem riscos a toda a humanidade. Esse período profícuo de inserção de novos temas à agenda internacional ficou conhecido como a década das conferências1, cujo marco nos debates ambientais foi a ECO 92, realizado na cidade do Rio de Janeiro, que posteriormente culminou com o protocolo de Kyoto. No mesmo processo, é notável o descolamento da centralidade da capacidade militar do Estado ao conceito de segurança, que passou a se voltar aos indivíduos, ascendendo a abordagem que se tornou conhecida como Segurança Humana, voltada ao bem estar e direitos das pessoas, que pode ser garantido pelo Estado. Levando em consideração esta evolução do debate na área de segurança, as migrações ambientalmente motivadas podem a ser vistas como uma ameaça à segurança internacional, sendo o tema normalmente tratado no contexto de números alarmantes. Myers, bastante citado, estimava que houvesse 25 milhões de refugiados ambientais nos anos 1990 e que haveria 150 milhões em 2050. (2002) Deve ser reconhecido o efeito desestabilizador de grandes fluxos de deslocamento populacional de áreas ambientalmente afetadas para áreas menos ou não afetadas. Um deslocamento massivo pode gerar desde problemas logísticos como alojamento dos migrantes, distribuição de água, alimentos, questões sanitárias e epidemias até problemas econômicos como a incapacidade de gerar emprego e renda para os deslocados, aumentando o desemprego, estimulando o subemprego e criando bolsões de pobreza. Situações como alojamento precário e a demora em assentar e reinserir essa população no novo habitat podem levar a tensões entre a população e o Estado, que, por sua vez, propiciam protestos, revoltas e ondas de violência. 1

Ver “Relações Internacionais e temas sociais: a década das conferências” de José Augusto Lindgren Alves. 2007. Ed. Instituto Brasileiro de Relações Internacionais.

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No âmbito internacional, grandes deslocamentos populacionais de um Estado para outro podem ser alvo de intervenções internacionais: “Forced movements of population are increasingly perceived as a major factor in generating conflict between states and the use of force. Many of the international military interventions of recent years have had the prevention of refugee flows as one of their main objectives. The list includes the establishment of a „safe haven‟ for Kurds in Northern Iraq after the Gulf War, the US intervention in Haiti in 1994, and the NATO intervention in Kosovo in 1999 (Castles and Miller, 1998: 122, 293; Weiner and Russell, 2001: 5). Fear of refugee flows has also played a major part in Western strategies in the current Afghanistan conflict. If environmental factors lead to refugee flows this would be a powerful reason for the „international community‟ to take preemptive action.” (Castles, 2002) O continente africano é o mais afetado por migrações que geram deslocados internos e refugiados do que qualquer outro. Segundo Yusuf Hassan, porta voz do ACNUR, isto tem duas causas centrais: “The first one is of course conflicts, (...) Then there are also natural calamities like draughts and famine. So there is a combination of factors.”2 No entanto, as duas causas podem se influenciar mutuamente. KOLMANNSKOG (2007, p. 18-20) delineia duas formas pelas quais mudaças ambientais, conflitos e migrações se influenciam. Mudanças ambientais podem causar conflitos e estes podem forçar migrações, sendo, assim, a questão ambiental causa secundária da migração. Neste cenário, as alterações ambientais teriam reduzido acesso a recursos necessários ao bem estar da população, como água e terras, e sua disputa induziria conflitos. Estes também poderiam ser iniciados devido à insatisfação da população diante da resposta do Governo após desastres naturais. A mudança ambiental também pode induzir diretamente migração, e esta levar ao conflito, seja acirrando a disputa por recursos já escassos, seja devido aos problemas logísticos, econômicos e sociais que pode gerar, ou mesmo levando um conflito da região de origem para o local de destino dos migrantes. Esses cenários são ainda mais preocupantes quando ocorrem em países subdesenvolvidos e com regimes autoritários ou democracias fracas, pois a capacidade ou interesse do Estado em responder as necessidades de mitigação climática e adaptação é baixa ou insuficiente. Neste cenário, que retrata muitos Estados africanos, a vulnerabilidade das populações a mudanças ambientais é maior, sendo sua capacidade de adaptação reduzida e o risco de conflitos maior.

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Pronunciamento na Cúpula da UA de ciração da declaraçãod e Kampala em 2009. Disponível em , acessado em 11/05/2013.

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Um exemplo de risco de catástrofe humanitária anunciada é o caso do Lago Chade, o qual, devido a fatores ambientais, recuou cerca de 90% de seus 25 mil quilômetros quadrados entre 1963 e 2001. Estima-se que em pouco menos de 20 anos, cerca de 30 milhões de pessoas do Chade, Camarões, Níger e Nigéria, a quem o lago fornecia água, migrarão compulsoriamente, uma vez que, atualmente essa população já compete pela água. (IX Congresso Internacional do Conselho Português para os Refugiados, 2010, CPR e FAO Media Centre3). Nesse contexto, existe uma ameaça no horizonte, e os Estados envolvidos podem agir unilateralmente, mas também podem agir concertadamente para evitar que a questão inicie conflitos, contando com o apoio de instituições internacionais na forma de Organizações Internacionais e instrumentos do direito internacional. A vulnerabilidade africana O continente africano é paradoxal no tocante as mudanças ambientais. Outrora berço da humanidade, foi ali que nossos ancestrais enfrentaram as intempéries de um planeta em constante e acelerada mudança, justamente o cenário que estudiosos da paleoantropologia vem creditando como catalisador da nossa evolução, e hoje é uma das regiões nas quais as atuais mudanças climáticas tendem a ser mais nocivas. Como explanado ao longo deste artigo, a dinâmica mudança climática, o Estado de parco desenvolvimento de muitos Estados, instabilidades políticas (regimes patrimonialistas e democracias fracas) são condições que predispõem a migração. Ressaltamos que, embora a migração seja multicausal, assumimos que o fator ambiental é relevante – e por vezes fundamental – indutor da migração, sendo o subdesenvolvimento e a instabilidade política agravantes na deterioração da adaptação das populações afetadas, seja na ausência de tecnologias ou do interesse do Estado, o que por vezes torna o deslocamento a resposta mais rápida e acessível na remediação da situação-problema. Problemas como fome, altas temperaturas, doenças e conflitos fazem parte do cotidiano de muitos países africanos, e o fator ambiental sobrecarrega a já debilitada infraestrutura de resposta. Myers (2002) afirma que dos 25 milhões de refugiados ambientais estimados em 1995, pelo menos 9 milhões eram do Sahel e do Chifre da África, incluindo o Sudão. Tabela 1 – Estados mais vulneráveis as 05 principais ameaças climáticas. Seis Ameaças Climáticas e os 12 países em maior risco em cada uma Baixa Renda Média Renda 3

Disponível em e , acessados em 10/05/2013.

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SECAS Malawi Etiópia Zimbábue Índia Moçambique Niger Mauritania Eritreia Sudão Chade Quênia Irã

INUNDAÇÕES TEMPESTADES Bangladesh China Índia Camboja Moçambique Laos Paquistão Sri Lanka Tailândia Vietnã Benin Ruanda

Filipinas Bangladesh Madagascar Vietnã Moldávia Mongólia Haiti Samoa Tonga China Honduras Fiji

ELEVAÇÃO DO NÍVEL DO MAR (1m) Todas as pequenas ilhas Vietnã Egito Tunisia Indonésia Mauritania China México Mianmar Bangladesh Senegal Líbia

AGRICULTURA Sudão Senegal Zimbábue Mali Zambia Morrocos Niger Índia Malawi Algeria Etiópia Pakistão

Fonte: World Bank 2009 – Convenient Solutions to an Inconvenient Truth. Pag. 19. (Destaque nosso, tradução livre). A tabela 1 revela que as ameaças mais comuns nos países africanos são as secas e a agricultura, dois fatores que colocam em risco a segurança alimentar dessas nações. Além disso, é notável que 21 dos Estados mais vulneráveis às 05 principais ameaças climáticas são africanos, o equivalente a 39% dos países do continente. Vulnerabilidade é associada, geralmente, ao resultado de uma série de fatores e processos ambientais, sociais, culturais, institucionais e econômicos, sendo um fenômeno que envolve o risco ambiental no contexto de mecanismos e capacidades de adaptação. A capacidade de adaptação está relacionada a fatores sociais, econômicos, tecnológicos, culturais e institucionais. Assim, são incluídos fatores como redes sociais familiares e de vizinhos, as condições econômicas que permitem a diversificação dos meios de vida da população, a existência de tecnologia que permita lidar com eventos ambientais, percepções e crenças sobre a natureza e suas mudanças, e mecanismos institucionais formais, como a ação estatal, ou informais como uma associação coletiva, que permitam a melhoria da situação da população. (CARDONA, 2001 apud BROUWER, R., AKTER, S., BRANDER, L., HAQUE, E., 2007) Uma mudança ambiental pode impossibilitar o desenvolvimento de sistemas de produção tradiconal, aumentando a desigualdade e a dependência de recursos externos. No contexto de Estados africanos, boa parte dos quais são Estados pequenos, sem muitos recursos ou economias com grande diversificação e, em alguns casos, com elites patrimonialistas que impedem a utilização dos recursos disponíveis em prol do benefício da população, boa parte dos fatores que permitem a adaptação estão indisponíveis. Assim, alternativas que poderiam facilitar a adaptação de populaçãoes afetadas por eventos

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ambientais, como acesso a recursos produtivos, como terra e sistemas de microcrédito, ou mesmo efetiva ação humanitária por parte do Estado, não são colocados em prática, aumentando em grande medida a vulnerabilidade das populações. Segundo o Relatório sobre Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) produzido pelo PNUD em 2013, que leva em conta expectativa de vida, educação e renda para ranquear os Estados em termos de desenvolvimento, a média de IDH da África Subsahariana, de 0,475, é a menor do mundo.4

O relatório também indica que ameaças ambientais estão entre os maiores impedimentos ao desenvolvimento humano, e que quanto maior a demora em agir, maiores serão os custos. Se não tomadas medidas contra tais ameaças, principalmente aquelas advindas da mudaça climática, o número daqueles sob extrema pobreza no mundo poderá chegar a 3 bilhões em 2050, pois ameaças ambientais crônicas são exacerbadas e perdas de ecossistemas restringem a sobrevivência humana. Neste contexto, se reconhece que a vulnerabilidade é grande na África e nos voltaremos às medidas para se lidar com a questão dos deslocados ambientalmente forçados, focando em como Estados africanos têm se mobilizado quanto à questão em suas relações internacionais. 4

No entanto, no ano de 2013, a média de crescimento da região, 1,34%, foi a segunda maior do mundo, atrás somente do Sul da Ásia. Segundo o relatório de 2013 do PNUD, Estados como Serra Leoa, Libéria, RD Congo, Angola, Etiópia, Maurício, Ruanda e Uganda estão entre aqueles que mais se desenvolverma desde 2000, sendo africanos 11 dos 14 Estados cujo IDH aumentou mais de 2%. O relatório indica que relações com o Sul Global foram centrais para o desenvolvimento do continente. Relatório disponível em , acessado em 13/05/2013. Gráfico obtido em , acessado em 13/05/2013.

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Lidando com a questão dos Deslocados Ambientalmente Forçados Dentro do Direito Internacional, a proteção dos direitos da pessoa humana pode ser feita pelo regime de Direitos Humanos, pelo Direito Internacional Humanitário e o Direito Internacional dos Refugiados. O regime de Direitos Humanos é formado pelo conjunto de normas que regulam a promoção e a proteção universais da dignidade da pessoa humana, que se consolidou como instituição internacional após a Segunda Guerra Mundial em resposta às atrocidades a aos horrores que a marcaram, e tornou-se o “paradigma e referencial ético a orientar a ordem internacional contemporânea” (PIOVESAN, 2006: 116117). Em 1948, a adoção das Declarações Universal e Americana dos Direitos Humanos levaram à criação do sistema normativo de proteção internacional da pessoa humana na forma de um: “conjunto de normas subjetivas e adjetivas do Direito Internacional que tem por finalidade assegurar ao indivíduo, de qualquer nacionalidade, inclusive apátrida, e independente da jurisdição em que se encontre, os meios de defesa contra as abusos e desvios de poder praticados por qualquer Estado e a correspondente reparação quando não for possível prevenir a lesão” (ABRANCHES, 2004: 25-26). Por sua vez, o Direito Humanitário trata-se de um conjunto de princípios e regras que limitam o recurso à violência e seus efeitos em período de conflito armado, voltando-se à proteção das pessoas que não participam diretamente nas hostilidades (ACNUDH, 2002 p. 5). Ele emergiu no século XIX para evitar a ocorrência de sofrimentos inúteis em tempo de guerra, sendo influenciado por instrumentos como as Convenções de Direitos Humanos, que consolidaram a ideia de que todos têm o direito a usufruir os direitos humanos, seja em tempos de paz ou de guerra. O Direito Humanitário tem caráter específico, voltado à proteção da pessoa humana mitigando os efeitos nocivos de conflitos em conformidade com a Carta das Nações Unidas, que legitima o uso da força em circunstâncias limitadas. No entanto, sua especificidade não impede que as pessoas devam ser, “em todas as circunstâncias, tratadas com humanidade, sem nenhuma distinção de caráter desfavorável baseada na raça, cor, religião ou crença, sexo, nascimento ou fortuna, ou qualquer critério análogo” (Artigo IIIº, Convenções de Genebra, 1949). O Direito dos Refugiados, mencionado pela primeira vez em 1948, no Artigo XIV da Declaração Universal dos Direitos Humanos, estabeleceu que “Toda pessoa, vítima de perseguição, tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros países”, e que este direito “não pode ser invocado em caso de perseguição legitimamente motivada por crimes de direito comum ou por atos contrários aos propósitos e princípios das Nações Unidas.” A partir deste artigo foi elaborada, em 1951, a Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados, à

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qual foi adicionado, em 1967, um Protocolo, estabelecendo a definição clássica de refugiado, como todos que: “em consequência de acontecimentos acorridos antes do 1º de janeiro de 1951 e devido a temor bem fundado de ser perseguida por motivo de raça, religião, nacionalidade, participação de um grupo social particular ou opiniões políticas, se encontra fora do país de sua nacionalidade e não pode ou, em virtude desse temor, não deseja valer-se da proteção desse país; ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habitual em consequência de tais acontecimentos não pode ou, devido ao referido temor, não deseja voltar a ele.” (Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados, Artigo 1º5) Este Direito também tem caráter específico, focando nos refugiados, indivíduos que se deslocam de suas terras de origem de maneira forçada, em busca de abrigo internacional. Seu objeto, o refugiado, depende da existência dos elementos: migrações internacionais, e da determinação da causa destas migrações, que não devem ser voluntárias, mas fruto de perseguição. Nem todas as pessoas que sofrem violações de seus direitos humanos abandonam seus países, muitas fazem migrações internas, e assim, não atingem o status de refugiados, conceito restrito a deslocados que efetivamente cruzam as fronteiras de seu Estado de origem. Para designar aquelas que continuam dentro de seus Estados utiliza-se o termo Deslocados Internos (IDPs), definidos como aqueles forçados a deixar seus lares ou locais de residência habitual como resultado (ou para evitar efeitos) de conflitos armados, situações de violência generalizada, violações de direitos humanos e desastres naturais ou resultantes da ação humana que não cruzaram uma fronteira estatal internacionalmente reconhecida (UNOCHA, 2004 p. 1). O caráter intra-estatal do deslocamento faz com que, diferentemente dos refugiados, eles possam ser protegidos legalmente pela legislação nacional de seus países (com a qual os refugiados não podem contar), tendo os mesmos direitos do restante da população. A responsabilidade primária de proteger e oferecer ajuda humanitária aos IDPs é das autoridades nacionais, mas organizações internacionais humanitárias podem apoiá-los, não sendo tais ações consideradas interferência nos assuntos dos Estados. A assistência da comunidade internacional é incentivada, especialmente quando os deslocamentos resultam de conflitos ou violações de direitos nos quais o Estado pode estar envolvido e não puder ou não desejar oferecer a assistência adequada. Agências como o ACNUR e o CICV também

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Esta definição foi emendada pelo Protocolo para incluir aqueles que fossem afetados por acontecimento ocorridos após 1º de janeiro de 1951.

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desenvolvem atividades voltadas para este grupo, embora a primeira argumente que não tem competência geral na área. (GOODWIN-GIL, 1996 p. 264, 266).6 O elemento da perseguição, presente na definição do termo Refugiado proposta pela Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados pode impedir que aqueles que se deslocam por razões como mudanças ambientais possam ser enquadrados como refugiados. No entanto, embora o ACNUR insista na centralidade deste aspecto, já existem instrumentos que apontam para sua flexibilização. A Convenção da Organização da Unidade Africana de 1969 que rege os aspectos específicos dos problemas dos refugiados na África, propõe que: “O termo “refugiado” se aplicará também a toda pessoa que, devido uma agressão exterior, uma ocupação ou uma dominação estrangeira ou de acontecimentos que perturbem gravemente a ordem pública em uma parte ou na totalidade de seu país de origem, ou do país de sua nacionalidade, está obrigada a abandonar sua residência habitual para buscar refúgio em outro lugar fora do seu país de origem ou do país de sua nacionalidade.”7 Até o final de 2009, 38 Estados africanos haviam assinado a Convenção e 45 haviam ratificado e feito o seu depósito (AFRICAN UNION, 2009). Ela apresenta argumento em prol da extensão dos direitos de refugiados a outras populações que necessitma de proteção, e inspirou documento semelhante no continente americano, a Declaração de Cartagena, elaborada em 1984. Estas perspectivas fazem sentido no contexto de movimentos de luta pela autodeterminação e contra ditaduras militares e, abandonando a centralidade da existência objetiva de perseguição, indicam a tendência identificada por Cançado Trindade (1997) de que gradualmente se vem passando do critério de qualificação de indivíduos segundo as razões que os teriam levado a abandonar seus lares, ao critério da necessidade de proteção. O primeiro instrumento legal internacional sobre deslocamento interno a ter escopo regional foi a Convenção para a Proteção e Assistência às Pessoas Internamente Deslocadas em África, conhecida como Convenção de Kampala, adotada em Outubro de 2009 por 46 Estados, no âmbito da União Africana e referendada pela ONU. A Convenção fornece estrutura jurídica regional para a proteção e assistência dos IDPs devido a conflitos, 6

Havia um vácuo relativo à questão no Direito Internacional até 1992, quando a Comissão das Nações Unidas sobre Direitos Humanos nomeou Francis Deng Representante Especial do Secretário Geral das Nações Unidas para os Deslocados Internos, com mandato para examinar as causas e consequências de deslocamentos internos. Deng verificou que em diversas áreas não há base adequada para sua proteção e assistência e, buscando suprir esta lacuna, ele produziu os Guiding Principles on Internal Displacement, que em consonância com Direito Internacional, os Direitos Humanos e o Direito Humanitário, estabelecem a responsabilidade dos Estados quanto aos deslocados de forma não vinculante, objetivando prevenir o deslocamento de pessoas e garantir que, quando todas as alternativas forem exauridas, o deslocamento deve ocorrer, devendo ser o mais breve possível e feito de forma a não violar os direitos dos afetados durante o deslocamento. 7 Disponível em < http://www.unhcr.org/45dc1a682.html>. Acessado em 10/05/2013.

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violações de direitos humanos, calamidades naturais ou antrópicas ou projetos de desenvolvimento antes, durante e depois dos deslocamentos, sugerindo o estabelecimento de marco jurídico que atribua as responsabilidades em todo o processo do deslocamento.8 Além de estar em consonância com os Guiding Principles on Internal Displacement da ONU, o documento demonstra preocupação de lideranças africanas com os deslocados na forma da reafirmação da responsabilização dos Estados por eles, o que, segundo o Alto Comissário das Nações Unidas para Refugiados António Guterres, mostra a aplicação do conceito de Responsabilidade de Proteger, relembrando a responsabilidade dos Estados sobre seus cidadãos e, quando esta falha, a responsabilidade coletiva da comunidade internacional de agir na forma de atores como a União Africana.9 O documento entrou em vigor em 06 de dezembro de 2012, ao ser ratificada por 15 Estados. Ainda é cedo para observar os impactos desta declaração nas políticas de asilo africanas. No entanto é míster salientar que os fluxos migratórios geram uma série de dificuldades, especialmente para Estados pobres e fracos, que já têm dificuldade de garantir o bem estar de sua população em situações normais. Assim são pressionados os já escassos recursos, o que reduz a capacidade dos Estados de oferecer hospitalidade de forma adequada, que não gere instabilidade social. Isto explica a existência da recusa de muitos Estados de aceitarem a obrigação de receberem migrantes garantindo-lhes asilo permanente, indica a importância do papel de organizações internacionais como o ACNUR para assistir aos Estados que se dispõe a receber migrantes. Isto é observável nos campos de refugiados, nos quais a responsabilidade sobre os seus ocupantes é quase sempre negada pelo país de origem e de destino, ficando a cargo de organismos internacionais como a Organização das Nações Unidas e a Cruz/Crescente Vermelha(o) proverem condições mínimas de sobrevivência aos refugiados. Obbo (2001) observou, até o ano de 2001, que a tendência na África tem sido a restrição da proteção a pessoas que buscam refúgio erodindo o princípio de hospitalidade africana para com refugiados. Isto indica que os documentos internacionais desenvolvidos, como a Declaração de Kampala e a Convenção da OUA de 1969, apontam na direção contrária do que se tem observado na prática, na qual é colocada a contenção de refugiados

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African Union, Convention for the Protection and Assistance of Internally Displaced Persons in Africa, disponível em , acessado em 11/05/2013. 9 O documento prevê a ação estatal, que podem buscar assitência intenrnacional e de ONGs, e devem responsabilizar os atores não estatais como grupos armados que causem deslocamento ou violem os direitos dos deslocados internos. UNHCR, African Union adopts major convention to protect and assist the internationally displaced. 23/10/2009.

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antes de sua proteção. Isto se reflete não somente na negação de refúgio, mas também na extensão de processos de garantia de status de refugiado, resultando em longas esperas pela liberação do asilo, prisões e assédio contra aqueles que buscam refúgio. A própria socieade civil reage negativamente aos migrantes, tratando-os com intolerância e xenofobia. Embora a princípio isto pareça indicar falta de comprometimento dos Estados africanos para com os documentos que têm criado, é preciso ir além deste pessimismo e ressaltar o valor destes documentos na jurisprudência global na área de migrações para fortalecer o princípio de proteção dos refugiados e deslocados e a responsabilidade dos Estados de os protegerem, seja no âmbito nacional ou como parte da sociedade internacional. Considerações Finais O estudo da questão dos deslocados ambientais ainda carece de dados e pesquisas específicas que forneçam bases detalhadas do monitoramento das mudanças ambientais súbitas, como os desastres naturais, ou lentas, como a desertificação ou o aumento das temperaturas, e o fluxo migratório das regiões afetadas. Devido à sua localização geográfica na zona tropical, na maioria das vezes países em desenvolvimento são os que mais têm de lidar com problema dos deslocados ambientalmente forçados, o que sobrecarrega seus Estados e recursos. Vale ressaltar que, identificar a influência do clima no deslocamento humano na África se torna tarefa ainda mais árdua devido à multiplicidade de fatores econômicos, sociais e políticos que ocorrem na região e que detém o foco principal do financiamento de pesquisas sobre o continente. Embora a União Africana reconheça e possua convenções que abranjam os deslocados ambientais, a ausência de consenso quanto a definição e a metodologia para identificar e rastrear esses grupos torna a aplicação de medidas de adaptação aleatória e a prevenção de tensões e conflitos incipiente. As ações Estatais e Internacionais são aplicadas quando à situação alcança o status de problema social, econômico e político, ainda que a identificação precoce do estresse populacional causado pela mudança ambiental possa auxiliar na mitigação dos conflitos na região. A inobservância por alguns Estados de medidas preventivas pode gerar problemas de segurança para toda a comunidade internacional. Além disso, nem todos têm capacidades para agir, e assim, emerge o valor da organização da sociedade internacional para desenvolver medidas preventivas, mecanismos de adaptação e garantias da segurança dos migrantes no plano internacional. Os Estados detêm a responsabilidade primária de garantir a segurança de

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seus cidadãos, e a cooperação internacional se mostra um meio interessante para reduzir as assimetrias econômicas e tecnológicas existentes. Retomando o papel da vulnerabilidade, que juntamente com o fator ambiental impacta nas migrações, é importante ressaltar o valor de, além de medidas específicas à questão, como o tratamento dos deslocados e refugiados, medidas gerais em prol do desenvolvimento dos Estados. Uma direção a se voltar é, por exemplo, a consecução dos Objetivos do Milênio, para reduzir a situação de vulnerabilidade dos Estados africanos. Finalmente, é preciso o contínuo desenvolvimento de pesquisas na área para que seja gerado um consenso em torno da terminologia, das ameaças e dos afetados, assim como uma metodologia para sua quantificação. A consolidação dos conhecimentos nesta área permitirá maior efetividade no desenvolvimento de agendas e políticas voltadas à questão dos deslocados ambientalmente forçados. Referências Bibliográficas ABRANCHES, Dunshee. apud ANNONI, Danielle. Direitos Humanos & acesso à justiça no direito internacional. Curitiba: Juruá, 2004. ACNUDH. “O Direito Internacional Humanitário e os Direitos Humanos”. Ficha Informativa Sobre Direitos Humanos n.º 13. Janeiro 2002. Edição portuguesa. Disponível em http://direitoshumanos.gddc.pt/pdf/Ficha_Informativa_13.pdf acessado em 14/05/2012. BROUWER, R., Akter, S., Brander, L., Haque, E. “Socioeconomic vulnerability and adaptation to environmental risk: a case study of climate change and flooding in Bangladesh”. Risk Analysis. 2007 Apr;27(2):313-26. CANÇADO TRINDADE, Antonio Augusto. Tratado de direito internacional de direitos humanos. Vol. I. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1997. pp. 270-284 (Cap. VIII; itens I e II). CASTELS, Stephen. Environmental change and forced migration: making sense of the debate.2002. Pag. 08. Disponível em . Acessado em 01/05/2012. GOODWIN-GILL, Guy S. The refugee in international law. Oxford: Clarendon Press, 1996. HARRIS, John R. TODARO, Michael P. Migration, Unemployment and Development: A TwoSector Analysis. The American Economic Review Vol. 60, No. 1 (1970), pp. 126-142. KOLMANNSKOG, O. Vikram. Future Floods of refugees: a comment on climate change, conflict and forced migration. Norwegian Refugee Council, 2008. Disponível em http://www.nrc.no/arch/_img/9268480.pdf. Acessado em maio de 2012. LONERGAN, Steve. The role of environmental degradation in population displacement. Disponível em . Acessado em maio de 2012.

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