DIREITO FINANCEIRO PARA CONCURSOS

Ivana Mussi Gabriel

DIREITO FINANCEIRO PARA CONCURSOS

Antonio Carlos A P Serrano

Antonio Carlos Alves Pinto Serrano (presidente), Felippe Nogueira Monteiro, Fernando Reverendo Vidal Akaoui, Hélio Pereira Bicudo, Luiz Alberto David Araujo, Marcelo Sciorilli, Marilena I. Lazzarini, Motauri Ciochetti de Souza, Oswaldo Peregrina Rodrigues, Roberto Ferreira Archanjo da Silva, Vanderlei Siraque e Vidal Serrano Nunes Júnior. 'DGRV,QWHUQDFLRQDLVGH&DWDORJDomRQD3XEOLFDomR&,3 &kPDUD%UDVLOHLUDGR/LYUR63%UDVLO *DEULHO,YDQD0XVVL 'LUHLWRILQDQFHLURSDUDFRQFXUVRV,YDQD0XVVL *DEULHO6mR3DXOR(GLWRUD9HUEDWLP %LEOLRJUDILD ,6%1 'LUHLWRILQDQFHLUR%UDVLO'LUHLWR ILQDQFHLUR&RQFXUVRV%UDVLO,7tWXOR

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Capa e diagramação: Manuel Rebelato Miramontes Direitos reservados desta edição por EDITORA VERBATIM LTDA. Rua Zacarias de Góis, 2006 CEP 04610-000 – São Paulo – SP Tel. (0xx11) 5533.0692 www.editoraverbatim.com.br e-mail: [email protected]

SUMÁRIO Prefácio ....................................................................................................... 7 Apresentação ............................................................................................ 11 Tema 1 - Introdução ao Direito Financeiro ............................................... 13 1.1. Legislação sobre finanças públicas ................................................ 13 1.2. Competência legislativa sobre direito financeiro e orçamentos .... 16 1.3. Questões de concursos................................................................. 17 Tema 2 - Orçamento público .................................................................... 21 2.1. Conceito moderno de orçamento ................................................ 21 2.2. Natureza jurídica do orçamento .................................................. 22 2.3. Controle de constitucionalidade do orçamento ............................ 24 2.4. Espécies de orçamentos ............................................................... 25 2.5. Princípios orçamentários .............................................................. 27 2.6. Instrumentos do orçamento ......................................................... 36 2.7. Sub-orçamentos ........................................................................... 42 2.8. Créditos adicionais....................................................................... 43 2.9. Classificação orçamentária ........................................................... 45 2.10. SIAFI ........................................................................................... 47 2.11. Questões de concursos................................................................. 47 Tema 3 - Receitas públicas ........................................................................ 57 3.1. Conceito de receitas .................................................................... 57 3.2. Classificação de receitas ............................................................... 57 3.3. Estágios das receitas ..................................................................... 61 3.4. Regime contábil para as receitas .................................................. 62 3.5. Restituição e anulação de receitas orçamentárias ......................... 62 3.6. Receita corrente líquida ............................................................... 63 3.7. Dívida ativa ................................................................................. 64 3.8. Transferências de receitas ............................................................. 65 3.9. Questões de concursos................................................................. 67

Tema 4 - Despesas públicas ...................................................................... 73 4.1. Conceito de despesas ................................................................... 73 4.2. Classificação de despesas.............................................................. 73 4.3. Estágios das despesas ................................................................... 79 4.4. Adiantamento ou suprimento de fundos ou suprimento individual ............................................................. 83 4.5. Restos a pagar e despesas de exercícios anteriores........................ 84 4.6. Regime contábil para as despesas ................................................. 86 4.7. Aumento de despesas .................................................................. 86 4.8. Despesa obrigatória de caráter continuado .................................. 87 4.9. Precatórios ................................................................................... 87 4.10. Despesas com pessoal .................................................................. 90 4.11. Questões de concursos................................................................. 98 Tema 5 - Crédito público ........................................................................ 107 5.1 Conceito de crédito público ...................................................... 107 5.2. Dívida pública ........................................................................... 107 5.3. Espécies de dívida pública ......................................................... 107 5.4. Questões de concursos............................................................... 114 Tema 6 - Banco Central .......................................................................... 119 6.1. Emissão de moeda ..................................................................... 119 6.2. Proibição constitucional ............................................................. 119 6.3. Títulos de dívida pública ........................................................... 119 6.4. Disponibilidades de caixa da União ........................................... 120 6.5. Questões de concursos............................................................... 120 Tema 7 - Balanços ................................................................................... 123 7.1. Espécies de Balanços: ................................................................. 123 7.2. Questões de concursos ................................................................. 124 Referências Bibliográficas ....................................................................... 127

Em memória de Amélia Cury Mussi, minha vó, presença indelével em meu ser. À minha irmã, Amélia Regina, a mais bela expressão de Deus na terra, com amor.

“Ainda que eu tivesse o dom da profecia, o conhecimento de todos os mistérios e de toda a ciência; ainda que eu tivesse toda fé, a ponto de transportar montanhas, se não tivesse amor, eu nada seria”. (São Paulo)

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Prefácio É sabido que qualquer sociedade, em qualquer tempo ou lugar, possui necessidades coletivas. Mesmo em uma tribo afastada dos confins da África, há demandas que são objetos de desejo de todo aquele grupo. Exemplo: uma estrutura para defesa contra os invasores ou mesmo uma plantação coletiva para o sustento da comunidade. Em sociedades mais complexas, o problema muda de escala, no entanto, mantém-se, em essência. Uma sociedade como a brasileira, por exemplo, demanda do Estado a satisfação de desejos básicos, como saúde, educação e habitação. Esses desejos coletivos podem variar no tempo e de grupo social para grupo social. Na sociedade moderna, não há condições, nem sequer operacionais, de que cada cidadão seja chamado, permanentemente, a opinar sobre todas as matérias de interesse da coletividade. Isso seria possível em comunidades menores, diminutas, como pequenas tribos, onde a prática da chamada democracia direta seria possível e viável. No Brasil, isso não é possível, muito embora a própria Carta Constitucional preveja a possibilidade do uso de instrumentos de democracia direta, como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular (CF, art. 49, inc. XV; art. 61, § 2º). Na verdade, vige a democracia indireta, em que o cidadão vota em representantes e estes escolhem as prioridades e tomam as decisões sobre as políticas públicas a serem adotadas.

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Assim, as medidas e as diretrizes a serem tomadas sempre terão, por origem, demandas coletivas: os interesses públicos. No Estado contemporâneo, torna-se patente o aumento de suas funções em razão do crescimento das demandas da sociedade, o que leva, inegavelmente, a uma complexidade das atribuições do Estado. Portanto, estamos diante das chamadas necessidades públicas, que assim foram definidas por Aliomar Baleeiro1: “Necessidade pública é toda aquela de interesse geral, satisfeita pelo processo do serviço público. É a intervenção do Estado para provê-la, segundo aquele regime jurídico, o que lhe dá colorido inconfundível. A despeito dos fugidios contornos econômicos, a necessidade torna-se pública por decisão de Órgãos públicos”. Feitas essas considerações, dois aspectos precisam ser analisados: a Administração Pública e a Atividade Financeira do Estado. No primeiro caso, há a criação de uma estrutura orgânica, criada com o objetivo de instrumentalizar o Estado para o atendimento das finalidades coletivas. No entanto, o que nos interessa, de perto, é a chamada Atividade Financeira do Estado. Tal atividade caracteriza-se por obter receitas, promover despesas, dispor sobre o orçamento, prover e gerir o crédito público. E da compreensão dessa atividade financeira do Estado, a análise das normas jurídicas que a normatiza ganha grande importância. O Direito Financeiro, portanto, é o objeto da obra em análise.

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BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à Ciência das Finanças. São Paulo: Forense, 1964, pág. 13.

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Cumpre, no entanto, lembrar que, embora o estudo da Atividade Financeira do Estado seja de relevante importância, resta ainda pouco desenvolvido, no Brasil, o estudo do Direito Financeiro. Relegado, por muito anos, após os estudo pioneiro de Aliomar Baleeiro, a mero apêndice dos livros de Direito Tributário, caracterizando lamentável confusão entre continente e conteúdo, o Direito Financeiro, agora, renasce e é fruto do talento e do discernimento de jovens talentos. Tal renovação vem em boa hora, considerando as imensas atribuições que o Estado brasileiro assume, sobremodo depois da reforma brasileira dos anos 90. Por tudo, somente cabe ressaltar a obra agora estreante no mercado editorial. O Direito Financeiro para Concursos da Profª. Ivana Mussi caracteriza-se por ser bem perfilhado, tanto quanto o aspecto prático, como o teórico. Simples, sem ser superficial e ao mesmo tempo pontual, sem ser completo, o livro da Profª. Ivana Mussi passa a ser instrumento importantíssimo para aqueles que pretendem adentrar pelos meandros do Direito Financeiro, bem como para aqueles que pretendem obter sucesso nas seleções públicas das mais diferentes carreiras, jurídicas ou não. Aspectos como orçamentos e suas particularidades, as diversas classificações das despesas e os meandros do crédito público são vistos, de modo operacional e esquemático, auxiliando, e muito, a uma visão completa do objeto. Assim, malgrado o fato de conhecer há muito a qualificação, talento e dedicação da Profª Ivana Mussi, que tem

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brindado, por muito tempo, os seus inúmeros alunos com doses diárias de entusiasmo e didática apurada, já antecipo o sucesso editorial da obra, desejando que seja, por demais, apreciada por todos os seus leitores. 0DUFRV1yEUHJD 3URIHVVRU$GMXQWRGD8QLYHUVLGDGH)HGHUDOGH3HUQDPEXFR 3yV'RXWRU+DUYDUG/DZ6FKRRO &RQVHOKHLUR6XEVWLWXWR7ULEXQDOGH&RQWDVGH3HUQDPEXFR

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Apresentação. No Brasil, a partir dos anos 90, ao lado da Reforma do Estado, verificou-se a Reforma Administrativa, que passou a adotar o modelo “gerencial” de administração, pautado nos valores de eficiência e de planejamento, na tentativa de reduzir o tamanho da máquina estatal, que se tornara burocrática, incapaz de atender as demandas com os recursos disponíveis e de desempenhar uma gestão responsável da atividade financeira do Estado. O Programa de Estabilidade Fiscal, por sua vez, propôs alterações no regime fiscal brasileiro, na busca do definitivo equilíbrio de contas públicas, o que se deu com a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal. Hoje, as despesas não podem ser consideradas “rol simples de gastos”, as receitas, mero “amontoado de cifras”, nem o orçamento, “um quadro inexpressivo do comportamento do Estado”; ao contrário, a atividade financeira do Estado, que consiste em obter, criar, gerir e despender recursos públicos, deve ser responsável e coadunar-se com o novo padrão fiscal instituído no Brasil. Pode-se dizer que o Plano Diretor da Reforma do Estado de 1995, o Programa de Estabilidade Fiscal de 1998 e a Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000, trouxeram mudanças significativas no estudo do Direito Financeiro, redirecionando o exercício da atividade financeira do Estado para novos paradigmas. O aluno bem preparado, que almeja ocupar os

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principais cargos públicos dentro do país, deve compreender, necessariamente, essa evolução e adaptar-se a ela. O presente trabalho tem por escopo fazer essa inserção, utilizando-se, para tanto, da melhor doutrina e de recentes orientações jurisprudenciais, no sentido de proporcionar ao aluno um material didático, esquematizado e introdutório para o aprendizado do Direito Financeiro e aprovação nos concursos públicos. Afinal, como já preconizado por Maquiavel, na busca constante pela aprovação, devemos redobrar nossa virtú, isto é, nossa capacidade de encontrar, em nós mesmos, as forças necessárias para triunfar sobre qualquer adversidade. Espero que o “Direito Financeiro para Concursos” ajude a alcançar esse objetivo. Boa sorte a todos. Ivana Mussi Gabriel São José do Rio Preto, 2010.

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TEMA 1

Introdução ao Direito Financeiro. De acordo com Alberto Deodato2, atividade financeira do Estado é “a procura de meios para satisfazer as necessidades públicas”. Esses meios são as receitas, despesas, orçamentos e créditos públicos, utilizados pelo Estado para fins de, respectivamente, obter, despender, planejar e criar os recursos indispensáveis à satisfação das necessidades públicas.

1.1. Legislação sobre finanças públicas. •

Arts 163-169 da Constituição Federal de 88.

•

Lei 4320/64

• Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar federal 101/00). Lei 4320/64: estabelece normas gerais sobre elaboração e controle do orçamento e balanços. É aplicada à União, Estados, Municípios e Distrito Federal; ao Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas; ao Poder Judiciário; ao Ministério Público, ao Poder Executivo (Administração Direta, autarquias e fundações públicas) e aos Fundos3. 2

DEODATO, Alberto. Manual de Ciência das Finanças. 11ªed. São Paulo: Saraiva, 1968, p.1.

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Fundos especiais são receitas especificadas, criadas por lei, para realização de determinados objetivos ou serviços, facultada adoção de normas peculiares de aplicação (art. 71 da Lei 4320/64), como, por exemplo,

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De acordo com a Constituição Federal de 88, a Lei 4320/64(originalmente lei ordinária) tem status de lei complementar. Significa dizer que, materialmente, é uma lei complementar, porque versa sobre matéria de finanças públicas, que exige tal forma, nos termos do art. 163, inciso I da CF/88. Nesse sentido, a Lei 4320/64, que foi recepcionada pela Constituição Federal de 88, com status de lei complementar, só pode ser alterada por lei complementar. Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar federal 101/00): estabelece normas sobre responsabilidade na gestão fiscal4. É aplicada à União, Estados, Municípios e Distrito Federal; ao Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas; ao Poder Judiciário; ao Ministério Público, ao Poder Executivo (Administração Direta, autarquias, fundações públicas e empresas estatais dependentes) e aos Fundos. Empresas estatais dependentes (EED) são as empresas controladas, que recebem financiamento do ente controlador para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio ou de capital, excluída para aumento de participação societária - capital social (art. 2º, III da LRF). A Portaria 589 da STN, de 27/12/2001, esclarece melhor o conceito de EED, considerando como dependente apenas a empresa deficitária, que recebe subvenção econômica do ente controlador. Entendese por subvenção econômica a transferência permanente de o FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), regulamentado pela Lei 11494/07. 4

São pressupostos da responsabilidade na gestão fiscal: ação planejada e transparente (art. 1º, §1º da LRF).

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recursos de capital para empresa controlada deficitária. Em síntese: EED é aquela que não sobrevive sem ação do seu controlador (art. 18 da Lei 4320/64). É a empresa controlada que recebe financiamento do ente controlador. Empresa controlada é aquela em que a maioria do capital social, com direito de voto, é formada, direta ou indiretamente, pelo ente federativo. Lei 4320/64 Normas gerais sobre direito financeiro para elaboração e controle do orçamento e balanços. Alcance: • União, Estados, Municípios e Distrito Federal • Poder Legislativo (Tribunal de Contas) • Poder Judiciário • Poder Executivo (administração direta, autarquias e fundações públicas) • Ministério Público • Fundos.

LC 101/2000 Normas sobre responsabilidade na gestão fiscal.

Alcance: • União, Estados, Municípios e Distrito Federal • Poder Legislativo (Tribunal de Contas) • Poder Judiciário • Poder Executivo (administração direta, autarquias e fundações públicas, empresas estatais dependentes) • Ministério Público • Fundos.

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1.2. Competência legislativa sobre direito financeiro e orçamentos: Concorrente (art. 24, incisos I e II e §§1º a 4º da Constituição Federal de 88). Significa competência da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre direito financeiro, com primazia para União elaborar as normas gerais. Na competência concorrente, a União elabora as normas gerais e os Estados, em razão da competência suplementar, elaboram as normas específicas. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão competência plena, com elaboração de leis estaduais sobre normas gerais. Contudo, a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspenderá a eficácia das leis estaduais, no que lhe for contrário. Fala-se em suspensão (e não revogação), de modo que uma vez revogada a lei federal sobre normas gerais, a lei estadual sobre normas gerais, que se encontrava suspensa, volta a viger. Embora os Municípios não se encontrem incluídos no rol dos entes dotados de competência concorrente para legislar sobre direito financeiro e orçamentos, é assente que a competência suplementar dos Municípios, prevista no inciso II do art. 30, exerce-se exatamente em relação às matérias previstas no art. 24, podendo, então, elaborar as normas específicas pertinentes ao interesse local.

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1.3. Questões de concursos: 1. As finanças públicas se inscrevem na área do Direito Financeiro e as normas respectivas são de competência: a)

exclusiva da União;

b) exclusiva da União e suplementar dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; c)

concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal;

d) comum da União, dos Estados e do Distrito Federal, e suplementar dos Municípios; e) privativa da União e dos Estados.

2. A Lei complementar de 04/05/2000 estabeleceu normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Identifique a opção que aponta a abrangência do setor público definida nessa lei: a)

as administrações diretas da União, dos Estados e do Distrito Federal;

b) os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e os Tribunais de Contas da União e dos Municípios e as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias e empresas; c)

a administração indireta da União;

d) a administração direta da União e seus fundos, fundações, autarquias e empresas estatais dependentes;

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e) os Poderes Executivo, Legislativo (inclusive os Tribunais de Contas) e Judiciário, o Ministério Público, as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes da União, Estados, Distrito Federal e dos Municípios. 3. Editar normas gerais de direito financeiro: a)

compete privativamente à União;

b) é da competência da União, do Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; c)

é da competência da União, não estando, porém, excluída a competência suplementar dos Municípios;

d) é competência concorrente da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; e) é da competência da União, não estando porém excluída a competência suplementar dos Estados. 4. Constituem-se fundos especiais disciplinados na Lei 4320/64: a)

o produto de receitas especificadas que, por lei, vinculam-se à realização de determinados programas ou serviços, obrigando-se a adoção de normas peculiares de aplicação;

b) o produto de receitas especificadas que, por lei, vinculam-se à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação;

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c)

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o produto de despesas especificadas que, por lei, vinculam-se à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação;

d) receitas não-especificadas que, por lei, vinculam-se à realização de determinadas despesas e objetivos, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação; e) o produto de receitas de precatórios que, por lei, vinculam-se à realização de determinados objetivos ou serviços, obrigando-se a adoção de normas peculiares de aplicação; Respostas dos testes de Introdução ao Direito Financeiro: 1-c; 2-e; 3-d; 4-b.