Divide et Impera : centralização política pela descentralização administrativa no Brasil (1930-2008)

3. Tópicos Especiais de Finanças Públicas 1º Lugar

Rodrigo Rodrigues

Divide et Impera: centralização política pela descentralização administrativa no Brasil (1930-2008).

 

 

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Concurso XVI Prêmio Tesouro Nacional 2011

TEMA 3: Tópicos Especiais de Finanças Públicas

Divide et Impera: centralização política pela descentralização administrativa no Brasil (1930-2008)

 

 

Divide

et

Impera:

centralização

política

pela

descentralização

administrativa no Brasil (1930-2008)

RESUMO

A maioria dos estudos sobre as relações intergovernamentais e, especificamente, o poder dos estados frente ao governo federal no Brasil põem ênfase: (a) nas regras do jogo do sistema partidário pós-1985; (b) nas reformas introduzidas pela Constituição Federal de 1988; ou (c) nas reformas realizadas por FHC e Lula em termos da disciplina fiscal e da política social. O presente trabalho pretende demonstrar que este processo possui raízes históricas mais antigas. Defende-se aqui que a centralização política e o aumento da capacidade regulatória do governo federal forma parte de um processo de State-building mais amplo caracterizado pela utilização de reformas fiscais e administrativas que possibilitaram ao governo federal aumentar seu poder regulatório sobre o sistema. Três estratégias foram adotadas para justificar esse processo de centralização. A primeira foi a transição de um modelo hierárquico (ou diádico) a um triádico de relações intergovernamentais. A segunda foi o fortalecimento do centro a partir tanto de reformas fiscais como administrativas que procuravam elevar sua capacidade técnica e de regulação do sistema como um todo. Finalmente, a terceira foi a criação de posições antagônicas entre atores federais de um mesmo nível por meio dos sistemas de transferência federativa. Os métodos empregados para descrever e avaliar o impacto desse processo sobre as relações intergovernamentais são basicamente dois. O  

 

primeiro corresponde à análise documental de caráter histórico da evolução da divisão de competências políticas, administrativas e tributárias, utilizando as constituições federais e a legislação complementar como fonte de informação. O segundo método empregado foi a análise quantitativa das finanças públicas dos três níveis de governo. Por um lado, traçou-se o perfil de evolução da receita e dos gastos de cada nível para o período entre 1930 e 2008 e, por outro lado, a hipótese de centralização de poder da União foi testada para os dados de finanças de estados e municípios para o período entre 1994 e 2008. Os resultados revelam que a centralização normativa da matéria fiscal e o emprego de mecanismos de transferência intergovernamental (e não da descentralização de autonomia tributária) manifestaram-se como métodos eficazes de centralização política. O fortalecimento político da União pôde ocultar-se atrás da descentralização administrativa simultânea, realizada por meio da transferência de recursos financeiros e administrativos a estados e municípios. Com relação aos desenvolvimentos futuros, a tendência que pode ser verificada sugere maior estabilidade do sistema político e talvez maior capacidade

do

centro

para

lidar

com

os

problemas

políticas

que

sistematicamente foram motivos de crises democráticas no passado. O enfraquecimento dos estados como competidores, o aumento dos instrumentos de gestão macroeconômica e a expansão das políticas sociais com forte supervisão federal podem constituir barreiras institucionais muito resistentes a possíveis ameaças ao regime democrático no Brasil. No entanto, a existência de diferenças significativas em termos de dependência de recursos e capacidade de prestação de contas nos estados e

 

 

municípios recomenda cautela sobre que tipo de democracia existe no nível subnacional, aprofundada.

 

tema

candente

que

necessita

uma

investigação

mais

 

 

2 

1. Introdução

Os

sucessivos

movimentos

de

centralização

e

descentralização

no

federalismo brasileiro revelam uma luta entre o governo federal e os estados pelo poder no sistema político que remontam à época do Império (Dolhnikoff, 2005). O resultado direto desse conflito foi uma forte e constante instabilidade política do sistema. Movimentos de centralização foram associados a regimes autoritários que introduziam reformas com o propósito de reduzir o poder das elites políticas estaduais e fortalecer o centro. A conseqüente reação aparecia sob a forma de uma nova mudança de regime por meio de processos de redemocratização com caráter descentralizador e que procuravam restabelecer a força política das denominadas “oligarquias regionais” (Abrucio, 1998). A última experiência de redemocratização, realizada a partir de 1985, no entanto, fez que a relação entre descentralização e tipo de regime se revelasse mais ambígua e menos unívoca que o esperado (Eaton, 2004). Convivem em seu interior movimentos simultâneos de descentralização e de centralização, o que aumenta a complexidade da análise das relações intergovernamentais no Brasil na atualidade e suas conseqüências futuras para a estabilidade política do sistema. Tal complexidade deu impulso a um conjunto importante de esforços nas últimas décadas para determinar qual seria o grau de influência política dos governos estaduais sobre a esfera de poder nacional no Brasil em um contexto democrático. Em síntese, estas explicações dividem-se neste trabalho em dois grandes grupos.

 

 

 

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O primeiro – enfocado nas relações entre executivo e legislativo – avalia a capacidade dos governadores de influenciar o comportamento dos legisladores de seus respectivos estados no congresso nacional. O argumento central dessa literatura ressalta que a capacidade de controle das carreiras políticas dos candidatos ao legislativo federal por parte dos governadores permite que estes últimos sejam capazes de gerar disciplina territorial na esfera nacional e, com isso, aumentar seu poder de negociação com o executivo federal (Abrucio, 1998; Ames, 2001; Samuels, 2003)1. O segundo grupo focaliza as mudanças institucionais realizados a partir da Constituição

Federal

de

1988

(CF88)

que

impulsionaram

transformações

significativas nas relações intergovernamentais. Em particular, destacam que a complementaridade entre a descentralização política, administrativa e de gasto aos municípios e as medidas de controle do gasto e aumento de disciplina fiscal a nível subnacional teve o efeito de garantir maior poder regulatório e de intervenção ao governo federal sobre o sistema como um todo (Selcher, 1998; Eaton e Dickovick, 2004; Samuels e Mainwaring, 2004; Almeida, 2005; Dickovick, 2006; Fenwick, 2009; Arretche, 2010; Fenwick, 2010). Todavia, estes dois grupos compartilham uma característica em comum: centram-se

no

momento

posterior

à

redemocratização

para

explicar

as

transformações vividas nas relações intergovernamentais no Brasil. Todos eles põem ênfase em um dos seguintes pontos como chave para explicar as mudanças no federalismo brasileiro: (a) as regras do jogo do sistema partidário pós-1985                                                              1

No entanto, a literatura recente sobre a relação executivo-legislativo no Brasil questiona as hipóteses centrífugas que dão protagonismo aos estados. As análises sobre a capacidade dos governadores dos estados de controlar a votação dos legisladores de seus respectivos estados revelou-se muito reduzida, inclusive naqueles temas que afetariam diretamente os seus interesses, como o reparto fiscal e sua capacidade de endividamento (Limongi e Figueiredo, 2005; Arretche, 2007; Cheibub, Figueiredo et al., 2009).

 

 

 

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(Abrucio, 1998; Ames, 2001; Samuels, 2003); (b) as reformas introduzidas pela Constituição Federal de 1988 (Selcher, 1998; Eaton e Dickovick, 2004; Almeida, 2005; Dickovick, 2006); ou (c) as reformas realizadas por FHC e Lula em termos da disciplina fiscal e da política social (Samuels e Mainwaring, 2004; Fenwick, 2009; Arretche, 2010; Fenwick, 2010). O argumento que é desenvolvido ao longo deste trabalho ressalta que este processo possui raízes históricas mais antigas. Defende-se aqui que a centralização política e o aumento da capacidade regulatória do governo federal forma parte de um processo de State-building mais amplo e que se separa analiticamente por três momentos cruciais: (a) é inaugurado com as medidas centralizadoras da década de 1930; (b) apresenta uma inflexão decisiva (critical juncture) no conjunto de reformas –administrativas e fiscais– do Estado realizadas durante a década de 1960; e (c) manifesta seu formato atual com a municipalização de um conjunto de políticas sociais e pelas reformas centralizadoras de FHC e as políticas de combate contra a pobreza de Lula. Argumenta-se aqui que, a partir de 1930, três estratégias foram adotadas para justificar esse processo. A primeira foi a transição de um modelo hierárquico (ou diádico) a um triádico de relações intergovernamentais. Em grande medida, este fenômeno foi realizado pela redefinição de competências entre os três níveis de governo e confirma a importância de considerar o sistema federativo como um jogo de três níveis (e não dois), algo que, segundo Dickowick (2006), costuma ser menosprezado pela literatura. O fortalecimento paulatino da autonomia política e tributária dos municípios – em combinação com outras medidas análogas – atuou como meio da redução da influência dos estados em arrecadar recursos de forma autônoma, reduzir sua  

 

 

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capacidade de intervenção e influência sobre as finanças dos governos locais e, por conseguinte, debilitar as máquinas políticas estaduais pela redução de sua jurisdição sobre determinadas áreas fiscais e de política pública. A segunda estratégia adotada durante o período analisado foi o fortalecimento do centro a partir tanto de reformas fiscais como administrativas que procuravam elevar sua capacidade técnica e de regulação do sistema como um todo. O aumento da carga fiscal e da capacidade de gasto do centro por meio de taxas e contribuições não sujeitas à distribuição federativa e a criação de um conjunto de instituições federais com vistas a profissionalizar a burocracia e regular o crédito, os empréstimos e as principais políticas sociais, especialmente na década de 1960, estabeleceram as bases que tornaram possíveis as reformas posteriores à redemocratização, que consolidarão a capacidade de regulação do centro. A terceira foi a criação de posições antagônicas entre atores federais de um mesmo nível por meio dos sistemas de transferência federativa. Tanto estados como municípios foram praticamente divididos entre aqueles que dependiam das transferências do centro e os que possuíam maior capacidade de arrecadação autônoma. A criação dos fundos de participação federativa, tanto para os estados como para os municípios, permitiu uma divisão tanto vertical (fortalecimento dos municípios em detrimento dos estados) como horizontal (assimetrias no grau de autonomia fiscal entre unidades de um mesmo nível de governo). Portanto, a redefinição das relações intergovernamentais (pela criação de relações diretas entre a União e municípios), a centralização da capacidade de regulação por parte do centro associada a uma redução da autonomia tributária dos entes subnacionais, e a divisão de interesses entre “ganhadores e perdedores” no

 

 

 

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pacto fiscal constituem a chave para entender o processo de centralização política realizado no Brasil. Este artigo divide-se em três partes para demonstrar como este processo foi implantado. A primeira analisa a distribuição de competências entre níveis de governo desde 1930 até a atualidade, utilizando as constituições federais e medidas de reforma legal complementares como fonte para entender a divisão de tarefas entre as esferas estatais no federalismo brasileiro. Em particular, explora-se a mudança no formato das relações intergovernamentais e enfatiza-se a importância das constantes iniciativas de fortalecimento dos municípios como estratégia para enfraquecer os estados. A segunda realiza uma análise histórico-institucional do sistema tributário brasileiro com ênfase em determinar as principais mudanças na capacidade fiscal e de gasto dos três níveis de governo. Descreve-se o impacto que tais reformas tiveram sobre a arrecadação e suas conseqüências em termos de gasto. O objetivo é evidenciar como, a partir da década de 1960, os estados perdem parte importante de sua autonomia fiscal e reduzem sua participação no total da receita e do gasto público a favor, principalmente, dos municípios. A terceira seção dedica-se a avaliar como a descentralização fiscal fechou o ciclo de centralização política pela consolidação de um pacto federativo baseado em duas variedades antagônicas de relação centro-estados-municípios. Por um lado, observa-se a existência de estados e municípios com características “rentistas” (Gervasoni, 2010), nos quais uma parte significativa de seus ingressos é originada das transferências do governo federal e cujo gasto encontra-se em certa medida – direta ou indiretamente – regulado pelo centro. Por outro, situam-se aquelas

 

 

 

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unidades federativas com moderada ou forte capacidade de arrecadação e com maior poder de resistência às medidas ou normativas políticas do governo federal.

2. Redefinindo jurisdições: a mudança nas relações intergovernamentais pelo realinhamento de competências

Nesta parte é reconstruído o processo de atribuição de competências políticas e administrativas dentro do federalismo brasileiro durante o período entre 1930 e a atualidade com o propósito de demonstrar como foi realizada a transição de um modelo hierárquico (ou diádico) de relações intergovernamentais – no qual o governo federal se relacionava exclusivamente com os estados e estes últimos com seus respectivos municípios – a outro triádico, no qual os três níveis interagem entre si (figura 1). Figura 1 Modelos típicos de relação intergovernamental adotados no Brasil

Fonte: Elaboração própria.

Esse movimento geral de redefinição do papel dos atores no jogo federativo revela como os estados perdem progressivamente a capacidade de monopólio sobre  

 

 

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os conflitos políticos que ocorrem em seu território a favor de relações intergovernamentais mais competitivas e não-excludentes e nas quais os municípios ocupam um novo papel chave (Gibson, 2005)2. A primeira constituição republicana (1891) – que inaugura o regime federalista no Brasil – é a que melhor se enquadra no modelo diádico, por sua clara divisão de poder entre esfera federal e estadual. A separação rígida de competência gerou um modelo hierárquico de relações intergovernamentais marcado por uma forte autonomia dos estados frente ao governo federal e uma quase absoluta dependência dos municípios com relação aos primeiros3. O impacto dessa forma de relação entre níveis de governo deu lugar à formação de importantes máquinas políticas estaduais, fenômeno captado de modo claro pelo conceito de coronelismo (Leal, 1948). Este último funcionava com base na dependência fiscal e política dos municípios com relação aos estados. O chefe local atuava como broker eleitoral em favor daqueles que detinham o poder no estado em troca de influência sobre a nomeação dos funcionários públicos locais e do controle sobre os recursos destinados à sua comunidade. Esse sistema permitiu que as elites estaduais controlassem totalmente a política em seu âmbito de atuação e que se formasse um sistema de partidos únicos em

cada

estado

durante

toda

a

Primeira

República

(1889-1930).

Tal

                                                             2

Edward Gibson cunhou o termo “boundary control” para analisar as relações políticas no contexto subnacional. A principal vantagem analítica deste conceito consiste em oferecer um quadro teórico interpretativo que descreve o poder dos governos subnacionais, em especial os níveis intermediários, segundo sua capacidade de: (a) localizar o conflito político dentro de suas fronteiras (“paroquializar” o poder); (b) monopolizar os vínculos entre centro e localidade, ou seja, controlar os recursos que vêm do centro; e (c) nacionalizar sua influência política (Gibson, 2005). 3 Esse quadro é evidenciado pela falta de regulação central sobre quais recursos estariam disponíveis aos municípios ou sobre qual seria sua autonomia política enquanto à capacidade própria de seleção dos prefeitos – o que gerou uma menor variação com relação ao processo de seleção de lideranças locais nos distintos estados (Nicolau, 2004) – ou com referência ao direito de legislar sobre matérias de seu interesse exclusivo, o que aumentava sua dependência político-administrativa frente ao governo estadual.

 

 

 

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“paroquialização” da política estadual, por sua vez, permitiu que as oligarquias consolidadas nos estados mais poderosos fossem projetadas a nível nacional, aumentando sua influência e monopolizando o acesso aos recursos federais4. A partir da “Revolução de 1930” inicia-se um movimento sustentado de mudança na estrutura do Estado em favor de um fortalecimento político e administrativo do governo federal em detrimento dos estados. A Constituição Federal de 1934 confere status legal a um conjunto de medidas iniciadas desde o golpe e que, em essência, compreendem a definição mais clara de competências entre os níveis de governo, a redução do poder dos estados sobre os municípios e a centralização de poder nas mãos da União por meio da regulação de um conjunto de aspectos até então de competência comum ou mal definida5. No que se refere especificamente aos municípios, a Constituição de 1934 concedeu-lhes o poder de eleger seu próprio prefeito6, garantiu-lhes um conjunto mínimo de impostos e regulou de forma bastante clara os critérios por meio dos quais os estados poderiam intervir nos assuntos locais (art. 13). Estas medidas permitiram: (a) a possibilidade de formação de uma oposição política local ao partido

                                                             4

Nesse sentido, esta espécie de federalismo hierárquico criou as condiciones básicas para o funcionamento da denominada “política dos governadores”, na qual uma coalizão entre os estados mais fortes elevava-lhes à condição de agentes predominantes do sistema. Ver Carone (1978) e Love e Wirth et al. (1997). 5 Foram centralizadas a emissão de moeda, as regras eleitorais que definem a duração dos mandatos subnacionais, a regulação das relações trabalhistas as contas e os atos administrativos dos estados e a organização e treinamento das forças policiais estaduais, que durante a Primeira República representaram um importante recurso de poder de resistência dos estados mais poderosos frente a uma possível intervenção federal (Love, Wirth et al., 1997). 6 Ao comparar a capacidade de eleição direta dos prefeitos com outros países da América Latina, pode-se observar como o caso brasileiro constitui um exemplo precoce de autonomia política local. Na Argentina, a eleição de governos locais vai ocorrer somente na década de 1950 e somente em algumas províncias, na Bolívia será em 1985, a Colômbia em 1988, o México em 1983 e o Paraguai em 1991 (Nickson, 2010).

 

 

 

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do governador do estado; e (b) a proteção dos grupos opositores que alcançassem algumas prefeituras de sofrer a intervenção direta por parte do governo estadual7. O retorno à democracia em 1945 traz consigo um movimento de descentralização política importante, com os estados recuperando sua capacidade de eleger os governadores como a principal mudança política. Uma inovação fundamental da Constituição de 1946 encontra-se no novo impulso dado ao fortalecimento dos municípios. A carta concedia-lhes autonomia para que pudessem administrar seus interesses específicos, aumentou sua capacidade de legislar sobre matéria tributária (art. 28) e transferiu alguns impostos para sua responsabilidade (art. 29 e 30), o que lhes permitiu maior capacidade de execução própria em termos de política pública de modo relativamente desvinculado dos estados8. Quando os militares realizaram o golpe de Estado em 1964, a situação das relações intergovernamentais já tinha sofrido mudanças significativas com relação à Primeira República. Por um lado, o governo federal havia criado um conjunto importante de instituições administrativas e de política central que permitiam maior regulação,

capacidade

de

implantação

de

políticas

públicas

e

gestão

macroeconômica. Por outro, os municípios ganharam paulatinamente autonomia frente aos estados, tanto fiscal como política. O período que vai de 1930 a 1964 é finalizado com a existência de interesses formados tanto no centro como nas

                                                             7

O Estado Novo (1937-1945) não constituiu uma grande novidade em termos legais para a centralização. A Constituição de 1937 limitou-se a confirmar a perda da capacidade de eleger os governadores dos estados (o que reduzia o poder de mando político das elites regionais) e estabelecia sua administração por um órgão de competência federal (o “Daspinho”), estreitamente vinculado ao interventor, mas controlado politicamente pelo governo federal. Nesse momento, a burocracia federal passou a ser o principal ator que administrava os estados (Souza, 1976; Draibe, 2004). 8 No entanto, essas conquistas são mais formais que efetivas. Os recursos transferidos ainda não eram suficientes para garantir a independência dos estados. Isso fez com que, ainda que a autonomia legal/formal dos municípios aumentasse, os estados ainda exercessem forte influência sobre os primeiros, situação que perdurará até a década de 1960.

 

 

 

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localidades, o que permitiu que atuassem como freios e contrapesos ao fortalecimento posterior dos estados (Eaton, 2004). O golpe militar de 1964 dá um novo impulso à centralização do Estado brasileiro, eliminando a ambigüidade existente nos movimentos anteriores por meio de duas medidas fundamentais: (a) o aumento da participação do governo federal nas receitas e no gasto público; e (b) a criação de instituições reguladoras da economia e supervisoras das finanças subnacionais (Lopreato, 2002). Para ter uma idéia mais precisa da profundidade e importância das reformas realizadas durante a década de 1960, vale a pena destacar aquelas que tiveram um impacto decisivo sobre as relações políticas posteriores: (a) a aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (1961), que permitiu a regulação central do sistema educativo e estabeleceu mínimos a ser gastos na política por cada nível de governo; (b) a criação do Banco Central em 1964, com o propósito de regular os fluxos de crédito e endividamento, supervisionar o sistema financeiro comercial e público e possibilitar a gestão macroeconômica; (c) a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) em 1966, que centralizava em um só órgão federal os sistemas de aposentadorias e pensões, até então dispersos e com forte influência dos partidos políticos; (d) a criação do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) em 1966-7, com a finalidade de estabelecer canais formais de financiamento e equalização fiscal no federalismo brasileiro, mas sob o controle e regulação do centro9; (e) a criação de contribuições sociais (Previdência Social e o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço) que permitiram que uma proporção significativa da expansão subseqüente da carga                                                              9

O processo de criação do FPM e do FPE, assim como suas conseqüências para as relações dos estados e municípios, com a União será discutido com mais detalhe nas seções seguintes.

 

 

 

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tributária estivesse concentrada no nível federal sem ser compartilhada com os níveis subnacionais; (f) a reforma administrativa (decreto-lei nº200) de 1967, que constituiu um esforço para implantar um serviço civil profissionalizado, homogeneizar os procedimentos administrativos em todos os níveis de governo e reduzir o clientelismo e a interferência partidária na burocracia estatal. Indiretamente também é minado o poder dos estados pelo aumento da autonomia e das responsabilidades dos municípios. A Constituição de 1967 permite a eleição dos prefeitos, vice-prefeitos e vereadores10. Define de modo mais detalhado a autonomia administrativa dos municípios como: (a) autonomia legislativa e de arrecadação de impostos e aplicação dos recursos municipais; (b) organização própria dos serviços públicos locais; e (c) definição de condições mais estritas para que se justifique a intervenção dos estados nos municípios (art. 16). O processo de redemocratização do país, na década de 1980, depara-se, por um lado, com estados cujo poder no interior da estrutura federal foi corroído pelas diversas reformas realizadas nas décadas anteriores. Por outro, o contexto de profunda crise econômica vivido durante a transição afetou de modo particularmente duro as finanças estaduais, dependentes em grande medida de endividamento externo para o financiamento de seus gastos correntes (Lopreato, 2002). Estes dois fatores possibilitaram que a União se consolidasse como reguladora dos princípios e normas das políticas públicas em geral e diminuísse em parte a força política adquirida pelos estados por meio das eleições diretas a governador em 1982. Por sua vez, a existência de um movimento municipalista                                                              10

Um elemento que foi pouco explorado, mas importante, é o fato de que durante o regime militar fossem realizadas eleições locais regulares na maior parte das cidades (menos nas capitais e aqueles municípios considerados chave para a segurança nacional). Isso permitiu a formação de uma política local autônoma frente às máquinas políticas dos estados, que se encontravam desestruturadas pela proibição das eleições a nível estadual (Nicolau, 2004).

 

 

 

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organizado e politicamente muito ativo no interior dos partidos fecha o ciclo favorável a uma descentralização localista e com menos espaço para os estados11. O quadro resultante desse processo de transição revela que uma das principais características institucionais do federalismo na Nova República (1985hoje) foi a cooperação forçada entre os entes federativos com liderança do centro. Esse arranjo baseia-se justamente no fato de que, ainda que a execução possa ser compartilhada entre todos os níveis de governo ou descentralizada totalmente – ou seja, em intervenção direta da União –, as normas e diretrizes foram nacionalizadas e reguladas com uma participação significativa do governo federal em sua criação12. A Constituição de 1988 e as reformas posteriores consolidarão o novo modelo triádico de relações intergovernamentais por meio de duas medidas fundamentais. A primeira foi a instauração dos municípios como entes federativos (art. 18). Esta iniciativa cristalizou de modo definitivo a autonomia política dos governos locais frente aos estados e abriu um canal institucional permanente de vínculos políticos entre o centro e as localidades. Este fenômeno, fundamental para entender o processo descrito aqui, costuma ser desconsiderado nas análises sobre as relações intergovernamentais no Brasil e eclipsado pela ênfase exclusiva dada aos vínculos entre o centro e os estados. A segunda foi a descentralização de uma série de responsabilidades de gasto aos municípios, que passam a ser responsáveis prioritários de um conjunto de                                                              11

O movimento municipalista atuou de modo sistemático a favor da constituição dos municípios como entes federativos e da descentralização de uma série de responsabilidades de política pública durante a assembléia constituinte de 1986. Neste processo, os estudos do Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), o principal think tank do movimento municipalista fundado em 1952, influíram de forma decisiva nos trabalhos da comissão dos municípios. Sobre o poder dos municipalistas na Assembléia Constituinte de 1986, ver Souza (2001). 12 Os conselhos e comissões nacionais de política pública constituem o exemplo mais claro desse modo cooperativo de implantação de políticas com o governo federal como agente principal no processo de coordenação e regulação.

 

 

 

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políticas sociais, nas quais se destacam especialmente a educação primária e a saúde (art. 30). Os recursos destinados a financiar tais políticas aumentaram a importância do nível local no pacto federativo, ao mesmo tempo em que permitiram o controle e supervisão do governo federal sobre como são gastados os recursos. Os fundos de financiamento das políticas sociais (FNAS, FUNDEF)13, o Sistema Único de Saúde (SUS) e o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) constituem exemplos claros desse tipo de descentralização regulada pelo centro. Suas características centrais são: a transferência de recursos vinculados e a definição a nível nacional das normas e regras institucionais de funcionamento de cada política. Ainda que exista certo grau de participação de estados e municípios nos conselhos deliberativos de cada um desses fundos ou sistemas de política social, o governo federal destaca-se como o principal ator (Arretche, 2002; Draibe, 2003). Para concluir, é importante mencionar os programas de transferência condicionada de renda, dos quais o programa Bolsa Família corresponde a sua expressão mais desenvolvida para o caso brasileiro. A adoção de canais diretos entre o governo federal e os cidadãos – em especial os mais pobres e vulneráveis a cooptação por redes clientelistas locais

e

estaduais

–

teve

importantes

conseqüências para as relações intergovernamentais. Alguns estudos recentes apontaram como uma das principais vitórias dessas políticas seu papel em ajudar a desarmar máquinas clientelistas sob o controle das elites políticas estaduais, em particular nos estados mais pobres do Norte e                                                              13

FNAS – Fundo Nacional de Assistência Social (Decreto nº 1.605 de 1995); FUNDEF – Fundo Nacional de Defesa da Educação Fundamental e Valorização do Magistério (Emenda Constitucional nº 14 de 1996 e Lei nº 9.424 de 1996), assim como momento em que se converte em FUNDEB (Emenda Constitucional nº 53 de 2006, Lei nº 11.494 de 2007 e Decreto nº 6.253 de 2007).

 

 

 

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Nordeste, onde predomina a política de caráter mais tradicional (Borges, 2007; Montero, 2010). Em outros casos, a ênfase foi depositada em como tais políticas sociais permitiram que o governo federal pudesse consolidar canais diretos de interlocução política com os municípios sem ter que passar pelos estados, diminuindo sua influência sobre a política local (Fenwick, 2009; 2010). Em suma, observa-se, durante todo o período analisado, um movimento constante e deliberado de fortalecimento institucional tanto do governo federal como dos municípios. O mecanismo é sempre o mesmo: reduzir a jurisdição dos estados sobre o território (municípios) e sobre áreas centrais da política econômica e social. O modo mais eficaz de fazê-lo foi estabelecer uma relação direta entre centro e governos locais, aumentando as competências e permitindo maior presença do governo federal no nível local.

3. O fortalecimento do centro pelas reformas tributárias e fiscais

O sistema tributário brasileiro sofreu um volume importante de transformações durante o século XX que incidiram diretamente na capacidade dos governos subnacionais de enfrentar suas responsabilidades em termos de política pública. De um reparto de impostos sobre o comércio exterior quase equitativo entre União e estados na Primeira República, o sistema desenvolveu-se para incorporar mecanismos de transferência e equalização fiscal entre os níveis de governo e, sobretudo, refletir as transformações na estrutura econômica e produtiva do país sucedidas ao longo do período analisado.

 

 

 

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Isso deu lugar a um processo continuado de expansão da carga tributária, particularmente concentrado no nível federal, o que revela: (a) o aumento da capacidade de ação do Estado como um todo; e (b) que a expansão na receita das esferas subnacionais foi realizada em sua maior parte por meio de transferências intergovernamentais e não pela descentralização de competência tributária (figura 2). A noção comumente aceita de que o sistema tributário brasileiro é um dos mais descentralizados é verdadeira, mas merece alguns matizes para que se possa entender sua evolução recente (especialmente desde as reformas 1965-7). Os entes subnacionais, em especial os estados, compartilharam desde o princípio da República (1891) uma parcela importante dos recursos totais. Figura 2 Carga tributária, por nível de governo (1930-2008), em % do PIB. 25,0

23,8

20,0 15,0 10,0

8,5

5,0 1,6

0,0

Unión

Estados

Municipios

Fontes: IBGE, Estatísticas do Século XX (2003); STN, Resultados do Governo Geral (2001-2008).

Em um primeiro momento, a receita era derivada da arrecadação dos impostos sobre a competência de cada ente subnacional. A partir da década de 1960, no entanto, com a criação dos fundos de participação federativa, observa-se o  

 

 

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aumento da proporção das transferências intergovernamentais no total da receita de estados e municípios. A descentralização fiscal passa, a partir desse momento, a estar marcada por um esforço simultâneo de conceder ao governo federal maior capacidade de supervisão, controle e regulação. Isso foi realizado por meio da fixação progressiva de limites ao poder de legislar em matéria tributária e creditícia dos estados e da nacionalização das normas que regulam a autonomia dos municípios. A importância progressiva das transferências como instrumento de redistribuição de recursos – de especial relevância para os estados e municípios mais pobres – possibilitaram um maior controle por parte da União com relação à capacidade de endividamento dos entes subnacionais. As transferências também serviram como incentivos para a adoção de projetos nacionais em termos de política social. A introdução das transferências condicionadas14 (em particular a partir da década de 1990) e a vinculação dos repasses de impostos ao cumprimento dos mínimos constitucionais que devem ser gastos em educação e saúde ajudam a reforçar o papel do governo federal como definidor do desenho das políticas e como indutor do gasto dos entes subnacionais, particularmente daqueles mais dependentes. Como resultado, uma maior coesão é estabelecida, com a União como centro regulador, ainda que não se estabeleçam as condições para uma maior equidade na capacidade fiscal ou de gasto dos entes subnacionais. Mais que uma simples dicotomia entre centralização e descentralização, observa-se um arranjo institucional                                                              14

Por transferências condicionadas deve-se entender no presente contexto, aqueles repasses de recursos entre esferas de governo, em geral do governo federal a estados ou municípios, que exigem que as esferas subnacionais apresentem determinadas condições para que os recursos sejam transferidos. Esse tipo de repasse é utilizado, por exemplo, para a saúde e educação.

 

 

 

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complexo no qual convivem tendências centralizadoras enquanto à regulação e descentralizadoras das responsabilidades administrativas (Almeida, 2005). Esta parte esclarece como as mudanças na distribuição dos recursos públicos possibilitaram a redução do poder dos estados, ao mesmo tempo em que fortaleceram os municípios e aumentaram a capacidade regulatória do governo federal. Dois procedimentos são utilizados para alcançar este objetivo. O primeiro consiste em reconstruir o processo histórico de desenvolvimento dos mecanismos tributários e fiscais utilizados no federalismo brasileiro desde a Primeira República até a atualidade. O segundo é descrever o impacto de tal evolução na capacidade de financiamento e gasto dos três níveis de governo. O sistema tributário da Primeira República caracteriza-se pela dependência quase exclusiva dos impostos sobre o comércio exterior (Constituição Federal de 1891). O imposto de importação era a principal fonte de receita da União, enquanto que o de exportação desempenhava o mesmo papel na arrecadação dos estados (arts. 7 e 9). Além disso, em consonância com as competências políticas tratadas na seção anterior, nada foi estipulado pela Constituição com relação aos municípios em termos tributários, dado que se entendia como competência dos estados a de legislar sobre os impostos e recursos locais (Varsano, 1997)15. As mudanças na economia brasileira, que adquirem maior velocidade e importância a partir da década de 1930, motivaram uma renovação na partilha tributária na Constituição de 1934. No nível federal, além do imposto sobre a                                                              15

Além do comercio exterior, a União reservava para si o direito de estabelecer taxas sobre os selos. Os estados possuíam um conjunto mais variado de tributos, que incluíam (somados ao de exportação) o imposto sobre imóveis urbanos e rurais, o que incidia sobre a transmissão de propriedade e, finalmente, impostos sobre a atividade industrial e o exercício de profissões (Constituição Federal de 1934, art. 8). Seu elevado número, no entanto, contrasta com sua pequena participação no total arrecadado pelos estados. O setor externo, tanto para a União como para os governos estaduais, era a principal fonte de receita nesse período.

 

 

 

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importação, adiciona-se um conjunto importante de novos tributos que serão responsáveis pela perda (no final da mesma década) do predomínio dos impostos de importação na receita federal em favor daqueles que incidem sobre o setor interno16. Estes impostos são: o de consumo, da renda e todos os relacionados com operações financeiras (art. 6). O mesmo movimento é observado no caso dos estados. Três aspectos centrais podem ser destacados. Primeiro, cria-se um novo imposto sobre o comércio e consignações que ocupará um lugar central nas finanças estaduais a partir da década de 1940 (art. 8). Segundo, inicia-se um movimento no sentido de permitir aos municípios a obtenção de recursos próprios. Isso representa uma diminuição do poder tutelar em termos financeiros dos estados sobre seus municípios. Terceiro, aumenta-se a capacidade de arrecadação local por meio da transferência de impostos de responsabilidade dos estados às prefeituras, como é o caso da totalidade do Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana (IPTU) e a metade do Imposto sobre a Atividade Industrial e o Exercício de Profissões (art. 13). A autonomia fiscal dos municípios é reforçada pela concessão da capacidade para decretar impostos e taxas, definindo como receitas dos municípios o imposto sobre licenças (para o funcionamento de estabelecimentos comerciais, industriais, etc.), o IPTU, o estabelecido sobre diversões urbanas; o consignado sobre a renda de imóveis rurais; e as taxas para os serviços municipais; além da metade do imposto sobre indústrias e profissões, tal como foi mencionado anteriormente (art. 13).

                                                             16

O declínio dos impostos sobre o comercio exterior na década de 1930 é produto da combinação entre a restrição do comercio internacional derivada da crise de 1929 e do fortalecimento do processo de industrialização e urbanização. As inovações em matéria tributária introduzidas pela Constituição de 1934 pretendiam justamente adaptar o Estado a essas novas realidades.

 

 

 

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A Constituição de 1937 não aportou novidades em matéria tributária. Por outro lado, a Carta Federal de 1946, ainda que mantivesse o conjunto básico de impostos definidos pelas constituições anteriores, trouxe consigo alguns pontos que merecem ser destacados por sua novidade ou por indicar a tendência geral do reparto fiscal nas décadas futuras. A criação de um sistema de transferências intergovernamentais de parte dos impostos arrecadados pelo governo federal (art. 15), segundo Ricardo Varsano (1997), alterou significativamente a forma de distribuição de ingressos entre esferas de governo, pois pela primeira vez foi adotado o princípio de participação federativa. As reformas do sistema tributário também afetam de modo significativo os estados. A primeira novidade, como já foi dito, é a transferência total do imposto sobre atividades industriais e o exercício de profissões no nível local (art. 29)17. Por outro lado, a transferência de 10% do imposto sobre a renda aos municípios que não sejam capitais e de 60% do imposto sobre a produção, comércio, importação, exportação e o consumo de combustíveis vincula os governos locais à União (art. 15 IV)18. Sua importância deriva-se de representar uma inovação nas relações intergovernamentais, pois pode ser observada uma relação institucional direta entre União e governos locais. Um achado que se origina da análise histórica das finanças públicas encontra-se no fato de que a participação do governo federal tanto na receita como no total do gasto público (ao redor de 50%), ainda que tenha flutuado, não muda                                                              17

A Constituição de 1946 estabelece ademais que, no caso de que a receita arrecadada pelo estado no município exceda aos ingressos totais deste último, parte dos tributos estaduais (30% do valor arrecadado pelo estado no município que supere os tributos locais) devem ser repassados aos municípios (excluídas as capitais). 18 A Emenda Constitucional nº5 de 1961 aprofunda os repasses, aumentando a 15% o percentual do imposto sobre a renda a ser transferido aos municípios e inclui uma participação de 10% do imposto sobre o consumo no conjunto de recursos locais.

 

 

 

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significativamente entre 1930 e 2008. Os estados foram os grandes perdedores na partilha federativa de recursos, que se viram minados pelo fortalecimento dos municípios (tabela 1). O fortalecimento dos municípios foi realizado de diversos modos, ainda que se consolide por dois aspectos centrais: (a) o aumento da capacidade de gasto dos governos locais (realizado não pela descentralização de poder de arrecadação, mas pela participação em impostos federais e estaduais); e (b) a descentralização administrativa, ao conceder aos governos locais responsabilidades específicas para a execução e gestão de determinadas políticas. Tabela 1 Receita e gasto no federalismo brasileiro (1930-2008), em %. Ano 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2008

União 51,2 53,9 52,5 53,1 47,8 47,5 47,6 48,6 55,4 46,2 49,8 45,1 61,5 59,3 52,4 53,1 52,6

Receitas Estados Municípios 37,0 11,8 37,2 8,9 35,3 12,2 38,3 8,7 40,4 11,8 41,4 11,1 43,2 9,2 42,8 8,6 35,5 9,1 41,7 12,1 37,2 13,0 40,8 14,0 26,9 11,6 22,7 18,0 31,5 16,1 29,5 17,3 29,7 17,7

União 50,0 48,3 53,8 53,1 57,5 55,1 55,9 54,2 57,0 62,6 66,2 54,9 49,9 53,9 51,2 52,1 51,2

Gasto Público Estados Municípios 40,2 9,8 42,5 9,2 35,4 10,7 38,2 8,7 34,4 8,1 37,4 7,5 38,2 5,9 38,5 7,3 32,6 10,3 26,9 10,4 23,3 10,5 31,5 13,6 28,4 21,6 28,9 17,1 32,1 16,7 29,7 18,2 30,0 18,8

Fontes: IBGE, Estatísticas do Século XX (2003) –1930 a 1997– e STN, Resultado do Governo Geral (2011) –1998 a 2008–.

Os contínuos déficits nos gastos dos três níveis e uma mudança significativa na estrutura produtiva exigiram uma reforma significativa no sistema tributário que foi  

 

 

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realizada entre 1965 e 196719. Seus dois objetivos básicos eram a reabilitação das finanças federais e o alívio tributário sobre o setor produtivo. A Constituição de 1967 incorpora tais reformas integralmente. As principais mudanças observam-se nos estados e municípios. Nos primeiros, o imposto sobre as vendas é substituído pelo Imposto sobre a Circulação de Mercadorias (ICM), também com base no valor agregado (art. 24). Sua característica mais destacada é que não se recolhe no destino – ou seja, no lugar em que se efetua a venda –, mas sim na origem, nos estados produtores20. A principal inovação introduzida consistiu na substituição parcial dos impostos em cascata (que possibilitavam a múltipla taxação de um mesmo produto) por aqueles impostos sobre o valor agregado (Giambiagi e Além, 2008). O resultado foi o aumento acentuado, a partir de 1965, da carga fiscal sobre o PIB (figura 2) e a redução da incidência múltipla de impostos sobre o capital21. Esse elemento constituirá um fator que aumenta as desigualdades regionais em dois sentidos: (a) reduz potencialmente a capacidade fiscal dos estados mais pobres, nos que o consumo supera a produção; e (b) reforça ainda mais a concentração produtiva ao reduzir a capacidade de investimento dos estados mais pobres e, conseqüentemente, sua dependência das transferências federais22.                                                              19

Segundo Giambiagi e Além (2008), o conjunto de normas reguladoras promulgadas nesse período estabelece o caráter institucional do sistema tributário brasileiro até a Constituição de 1988. As principais leis responsáveis de tal reforma são: A Emenda Constitucional nº 18 de 1965, a Lei nº5172 de 1966, e a Constituição de 1967. 20 Cabe assinalar que o ICM constitui a principal fonte de receita dos estados desde a década de 1950 (ainda como imposto sobre vendas), em particular dos mais industrializados ou com capacidade exportadora. Sobre a controvérsia entre estados produtores e consumidores durante o processo de instauração do ICM, ver Rezende e Silva (1974). 21 A esse conjunto soma-se a limitação do poder dos estados de legislar em matéria tributária. Cabe recordar aqui que a reforma tributária realiza-se em simultaneidade e dentro do conjunto mais amplo de reforma centralizadora do aparato estatal promovido pelos militares e discutido no apartado anterior. 22 Este tema será tratado com mais atenção na próxima parte. Para um quadro detalhado da concentração produtiva no Brasil, ver Cano (2008).

 

 

 

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Além disso, o sistema também sofre algumas mudanças no nível municipal. Os impostos sobre a atividade industrial passam a unificar-se sob a competência federal (ao serem substituídos pelo IPI) (art. 25). São mantidos o IPTU e o Imposto sobre Serviços (ISS) além de conceder aos municípios (assim como aos estados) o valor integral do imposto incidente sobre a renda de suas atividades econômicas, a remuneração de funcionários e os interesses provenientes dos títulos de sua dívida pública (dada a proibição dos níveis de governo de tributarem-se entre si) (art. 25). No

entanto,

a

novidade

fundamental

em

termos

de

relações

intergovernamentais das reformas consiste na criação dos dois principais instrumentos de equalização fiscal vigentes até o momento: o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o de Participação dos Municípios (FPM) (EC nº18/1965). Sua importância deriva de ter conferido ao governo federal o poder de administrar e controlar o repasse de recursos tributários aos entes subnacionais. Ainda que formalmente os recursos não se encontrem vinculados a nenhum gasto específico, na prática, isto significou a aquisição de um poder de pressão e chantagem sobre aqueles estados e municípios com menor capacidade própria de arrecadação e maiores níveis de endividamento com a União23. Cabe apontar que tais transferências também se encontram condicionadas ao compromisso de estados e municípios de assumir parte das responsabilidades executivas da União e alocar recursos próprios na execução de diretrizes de políticas definidas pelo centro, sem contar com o pagamento de suas dívidas com o                                                              23

No momento de sua instauração, 12% do total arrecadado com o IR e com o IPI deveriam ser destinados a tais fundos. Ao FPE foram destinados 5%, ao FPM outros 5%, e os 2% restantes dirigiam-se a um fundo especial destinado à aplicação do novo sistema tributário. Até 1989 o coeficiente para a distribuição dos recursos do FPE era calculado com base em três parâmetros: 5% para a área; 47,5% para a população; e 47,5% do inverso da renda per capita (Lei 5.172 de 1966). Enquanto ao FPM, 10% do valor total devem ser destinados às capitais dos estados; 86,4% aos demais municípios; e 3,6% aos municípios do interior com mais de 156.216 habitantes (excluídas as capitais).

 

 

 

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governo federal. Além disso, as reformas subseqüentes nas políticas sociais, que estabelecem mínimos a serem gastos por cada nível de governo em cada uma das políticas, reduzirão a margem de manobra de estados e municípios para o gasto de tais recursos. Ao examinar novamente os dados da tabela 1, observa-se que a partir de 1965-6 é inaugurado um movimento constante e ininterrupto de queda na participação dos estados no total de receita e do gasto público. No que se refere aos ingressos, esta passa de uma posição equivalente ao da União em 1965 (aproximadamente 42,8%), a uma equivalente a 29,7% na atualidade (2008). Os gastos estaduais, por sua vez, passam de 38,2% em 1965 a 30% em 2008. Fecham o período do regime militar a Emenda Passos Porto (1983) (Emenda Constitucional nº 23) e as medidas de 1985, que aumentaram as alíquotas dos impostos federais a ser distribuídas aos níveis subnacionais24. Os estados recuperaram parte da receita, mas, sobretudo, sua capacidade de gasto, que se tinha contraído de modo significativo com as reformas de 1965-7. Os municípios, por sua vez, mantiveram sua tendência ascendente na participação tanto na receita como nos gastos. O aumento mais acentuado na participação no gasto explica-se em grande medida justamente pelo fato de que a descentralização fosse realizada por meio de transferências (tabela 1). Tais reformas de caráter fiscal e administrativo constituem uma base fundamental para entender por que os estados não puderam recuperar sua posição no federalismo brasileiro com a redemocratização. Elas inauguram uma seqüência                                                              24

A Emenda Passos Porto estabelece que 32% do Imposto sobre a Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados deveria destinar-se aos estados e municípios. Um percentual de 14% deveria ser destinado ao FPE, 16% ao FPM e 2% seria dedicado ao Fundo Especial que deveria ser regulado por lei.

 

 

 

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de descentralização na qual os aspectos fiscal, político e administrativo se sucederam, com cada um condicionando o seguinte (Willis, Garman et al., 1999). A centralização do crédito a nível federal e a redução da autonomia fiscal dos entes subnacionais puseram a União em uma posição privilegiada para negociar reformas com os estados. Com o colapso das finanças públicas dos estados durante a década de 1980, uma parte importante de poder de resistência dos governadores, adquirido com as eleições estaduais de 1982, foi minada por sua posição desvantajosa na hora de negociar novos empréstimos para honrar seus compromissos fundamentais de gasto. Este fato matiza a interpretação de Falleti (2010) que considera que a retomada de eleições para governador em 1982 como um ponto fundamental (uma critical juncture) no aumento do poder de influência dos estados nas futuras negociações no interior do federalismo brasileiro. Como pode ser averiguado tanto pela literatura sobre o poder dos governadores na arena legislativa federal (Arretche, 2007; Cheibub, Figueiredo et al., 2009), como pelas evidências empíricas analisadas neste trabalho, nessa conjuntura os estados não possuíam a capacidade de veto no grau que lhes costuma atribuir. A Constituição de 1988 corresponde a mais um avance nesse processo. Seu caráter é inovador em muitos aspectos, mas respeitando uma tendência de reforma institucional que já vinha sendo definida desde cinqüenta e oito anos antes de sua promulgação. Ela dará forma ao sistema tributário vigente, dividindo mais claramente a competência tributária dos impostos entre níveis de governo, aumentado o percentual destinado aos fundos de participação nos tributos federais e

 

 

 

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possibilitando o aumento de contribuições sociais não compartilhadas a nível central25. Os municípios serão os grandes beneficiados neste processo. Além da aquisição do status de ente federativo e do aumento das alíquotas do FPM, é transferida parte dos tributos estatais às localidades sem a vinculação destes recursos a qualquer gasto específicos26. O resultado é um aumento de sua autonomia e capacidade de gasto, que se reforça pela descentralização de uma série de responsabilidade em termos de política pública. O último momento de destaque é formado pelas reformas realizadas durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). A criação de repasses vinculados para o financiamento de políticas públicas, a privatização dos bancos estaduais e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) fecham o ciclo de centralização política por meio da descentralização fiscal e administrativa. Os primeiros definem canais diretos de financiamento de políticas públicas entre o governo federal e os municípios por meio de transferências que se vinculam às diretrizes de gasto definidas pelo centro. A criação do FUNDEF e do SUS exigiam que os gastos fossem realizados especificamente em educação e saúde, com forte controle e supervisão por parte da União para evitar sua malversação. O resultado foi que, quando se considera apenas o nível local, o gasto nestas duas políticas                                                              25

O conjunto de transferências se mantém praticamente igual, com o FPE e o FPM como seus dois principais mecanismos. O que muda são as alíquotas transferidas, revelando uma maior desconcentração fiscal. A União deve entregar 48% dos impostos sobre a renda e do IPI do seguinte modo: 21,5% ao FPE; e 22,5% ao FPM. Além das mudanças nos critérios de partilha, são transferidos também, como compensação pela transferência do imposto de exportação a nível federal, 10% do IPI-exportação e 29% da Contribuição de Intervenção sobre o Domínio Econômico (CIDE) aos estados produtores de combustíveis e derivados de petróleo e 3% a programas de financiamento do setor produtivo nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, conforme os planos regionais de desenvolvimento. 26 Isso corresponde a 50% do imposto territorial rural arrecadado pela União em seu território; 50% do IPVA arrecadado em seu território pelo estado; e 25% do ICMS, 75% desses 75% devem retornar aos municípios nos quais o imposto foi arrecadado e os 25% restantes podem ser alocados conforme lei estadual (ou seja, o estado decide onde).

 

 

 

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apresenta-se como muito mais homogêneo entre os municípios que outras iniciativas sem regulação por parte do governo federal como, por exemplo, habitação ou transporte público (Arretche, 2010). Por outro lado, os recursos que num princípio são transferidos a estados e municípios sem a exigência de gasto em uma determinada política são controlados também pela fixação de percentuais mínimos a serem gastos por cada nível em educação e saúde. Ainda que esta prática tenha sido inaugurada de forma tímida na Constituição de 1934 para a educação (art. 156), a exigência de percentuais mínimos foi adotada de modo esporádico até a Constituição de 1988 e as reformas posteriores27. Ao estabelecer mínimos a serem gastos em educação, saúde e assistência social, o governo central foi capaz de “condicionar” recursos que supostamente eram de livre utilização por parte dos governos subnacionais. Com esta medida, ao menos 37% do total da receita dos estados (25% em educação e 12% em saúde) e 40% dos municípios (25% e 15%, respectivamente) terminam reguladas pelo centro. Tais medidas de controle dos ingressos são complementadas pela redução da disponibilidade dos mecanismos de endividamento utilizados pelos estados e municípios. A privatização dos bancos estaduais foi possível pela profunda crise na que se encontravam as finanças públicas estaduais. Como moeda de troca para nacionalizar a dívida, o governo federal exigiu como contrapartida que os estados                                                              27

A Constituição de 1934 estabeleceu que a União deveria gastar um mínimo de 10% de seus recursos tributários em educação;aos estados e municípios, por sua vez, lhes corresponde gastar 20% (art. 156). A Constituição de 1937 elimina os mínimos, que voltam a ser adotados pela Constituição de 1946 (com os mesmos percentuais) (art. 169). A Constituição de 1967 volta a abolir os mínimos, que retornam finalmente na Carta de 1988 e suas emendas posteriores. Em educação, os mínimos passam a ser de 18% da receita da União; e 25% de estados e municípios. São adicionados nesta última carta também mínimos a serem gastos em saúde (Emenda Constitucional nº 29 de 2000). O governo federal deve gastar um mínimo de 5%, os estados 12% e os municípios 15% de sua receita orçamentária (Art. 77 Disposições Transitórias).

 

 

 

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renunciassem aos bancos públicos sob seu controle, os quais, por sua vez, constituíam seus principais mecanismos “autônomos” de captação de crédito e expansão do endividamento. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101 de 2000) constitui a última das grandes reformas que consolidaram o papel do governo federal como regulador das relações intergovernamentais no Brasil. A definição de critérios e limites para o endividamento de estados e municípios, assim como para o gasto com pessoal (que se limita a 60% dos recursos orçamentários), formam seu núcleo duro, cujo resultado é o aumento do poder de controle do governo federal sobre as finanças subnacionais (Leite, 2005).

4. “Rentistas” vs. “Autonomistas”: o conflito de interesses entre atores de um mesmo nível

Segundo a análise de Díaz-Cayeros (2006) sobre as finanças subnacionais no Brasil, o regime militar criou um sistema de transferências que gerava “ganhadores e perdedores” como método de minar o poder dos estados no federalismo brasileiro. Este duplo caráter de divisão horizontal entre atores de um mesmo nível de governo e a oposição no sistema entre estados e municípios, como é argumentado em todo o trabalho, permite entender o fortalecimento do centro frente aos estados na história do federalismo brasileiro. A presente seção busca demonstrar como o sistema de repasses federativos atua no sentido de gerar dois tipos distintos de relação entre o centro e atores subnacionais de um mesmo nível. De um lado, encontram-se estados e municípios  

 

 

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relativamente autônomos e capazes de afrontar suas responsabilidades de política social com recursos próprios e, de outro, governos dependentes das transferências do centro para manter suas funções. Segundo Rodden et al. (2003), o emprego de repasses como principal mecanismo de financiamento dos governos subnacionais faz com que as elites políticas dos estados e municípios gastem mais, aumentando o tamanho do governo, com poucos custos políticos, pois não teriam que aumentar impostos para obter mais recursos. Esta atitude teria duas conseqüências principais em termos da qualidade da governança local. Em primeiro lugar, não existiriam incentivos para uma gestão eficiente ou uma prestação de contas de como os recursos foram gastos, dado que a origem fiscal vem de outras regiões do país. Segundo, a relação de fidelidade política seria maior ao interior do aparato do Estado que entre cidadãos e representantes políticos. Nesse sentido, cabe destacar que as condições institucionais impostas para o gasto dos recursos repassados obrigam a que as elites políticas subnacionais prestem contas mais ao governo central que aos cidadãos de suas jurisdições. Criar-se-iam incentivos para a formação de entes subnacionais com forte caráter “rentista” que trocam seu apoio político ao governo central pela manutenção de um fluxo constante de recursos transferidos à custa do accountability social e de aqueles entes com maior capacidade fiscal própria. Esta dinâmica, por sua vez, poderia exercer um impacto negativo sobre os níveis de democracia a nível subnacional, já que as elites políticas teriam menos sanções por não prestar contas a seus cidadãos e poderiam utilizar os recursos provenientes do centro para controlar o conflito político (Gervasoni, 2010).

 

 

 

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O objetivo desta seção consiste, portanto, em empregar os argumentos mencionados até o momento na literatura existente sobre o financiamento subnacional para explicar como se processa a centralização política por meio de reajustes na estrutura federativa no Brasil. Para isso, serão criados dois modelos regressão cujo propósito é avaliar o efeito dos principais indicadores utilizados na literatura para explicar a participação dos repasses do governo federal no total da receita tanto dos estados como dos municípios. Em particular, pretende-se averiguar três fatores recorrentes no debate: a sobre-representação parlamentar dos estados no legislativo federal, a força política da coligação do presidente para gerar consenso político a nível subnacional e, finalmente, o poder dos governadores para controlar os municípios de seus estados. Muitos estudos recentes sobre a relação entre o federalismo e a democracia destacam a existência de uma forte associação entre os repasses recebidos do centro por habitante e o nível de sobre-representação parlamentar no congresso nacional. Seu principal postulado é o de que quanto maior seja a sobrerepresentação legislativa de um estado, maiores serão suas probabilidades de receber um volume mais significativo de repasses do centro (Díaz-Cayeros, 2004; Gibson, Calvo et al., 2004; Snyder e Samuels, 2004). Por outro lado, verifica-se que existe uma forte disciplina partidária nas votações no legislativo federal, inclusive em questões que vão contra os interesses dos estados (Arretche, 2007; Cheibub, Figueiredo et al., 2009). Isto questiona até que ponto a política no legislativo se estrutura de modo territorial no Brasil. No entanto, cabe testar a suposição contrária, isto é, determinar a força que o governo em exercício possui de “premiar aliados e castigar opositores”. Dessa forma, participar da coligação legislativa do presidente influi de algum modo sobre a  

 

 

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probabilidade de estados e municípios de receber mais repasses do governo federal? O mesmo raciocínio pode ser aplicado com relação ao poder dos estados, ainda que se tenha demonstrado que os governadores não são capazes de influenciar de modo significativo o comportamento dos legisladores do seu estado no legislativo federal (bottom-up), pouco foi dito sobre seu poder de imposição ou influência sobre as prefeituras (top-down). Este “curral” político sobre os governos locais poderiam se manifestar como o controle do estado dos recursos do centro às localidades ou como capacidade de conter e regular o conflito dentro das fronteiras de seu estado (Eaton, 2004; Gibson, 2005). Surgem duas suposições no caso de que os governadores mantenham uma forte influencia sobre: (a) os níveis de competência política na esfera sub-estadual; e (b) os recursos destinados os governos locais. A primeira supõe que o partido do governador terá mais chances de controlar um maior percentual de governos locais no estado. Pela segunda, pode-se deduzir que serão transferidos mais recursos a aqueles municípios controlados pelo partido do governador. No entanto, o argumento desenvolvido até este momento no trabalho foi o de que os estados perderam a capacidade de controlar politicamente os municípios e o acesso destes últimos aos recursos federais. Por essa razão, espera-se que o aumento da influência do governo federal na receita de estados e municípios corresponda a um enfraquecimento do poder dos governadores no arranjo federativo brasileiro.

4.1.  

Dados e modelos

 

 

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Para realizar o teste empírico dos pressupostos mencionados na seção anterior, foram utilizados dados relativos a estados e municípios para o período compreendido entre 1994 e 2008. Estes dados foram organizados em dois modelos, um dedicado à influência do governo federal sobre as finanças públicas estaduais e outro às municipais. Como variáveis dependentes foram utilizadas: (a) o percentual das transferências da União na receita total de cada estado para cada ano; e (b) o percentual médio para o período dos repasses do governo federal no total da receita de cada município28. Falta agora mencionar os indicadores utilizados para testar os pressupostos mencionados anteriormente. A sobre-representação parlamentar é medida pela razão entre o percentual de cadeiras que cada estado possui na Câmara de Deputados e o percentual do mesmo estado no total da população nacional. Esperase que quanto maior o valor desta variável, maior sejam os repasses recebidos tanto em termos per capita como percentuais (tabela 2).

Tabela 2 Efeito hipotético de cada variável nos modelos. Sobre-representação parlamentar Coligação do presidente Prefeito - partido governador Tributos próprios per capita (R$) PIB per capita (R$) População Norte Nordeste

Estados Municípios + N.A. + + + + + +

                                                             28

Os dados municipais relativos para cada ano não foram utilizados no modelo de forma desagregada, porque causariam um erro de tipo II na análise estatística. O grande número de casos termina por gerar coeficientes significativos para variável que na verdade não o são quando o modelo é rodado ano a ano. Um motivo adicional que justifica a adoção das médias é que o sinal e a intensidade dos coeficientes do modelo que utiliza as médias são muito similares àqueles dos modelos para cada ano particular, o que revela sua robustez empírica.

 

 

 

Sudeste Sul Centro-Oeste

33 

-

-

Fonte: Elaboração própria. Nota: N.A. – Não se aplica a este nível de governo.

O segundo indicador mede se o partido do governador (modelo para os estados) ou o do prefeito (municípios) forma parte da coligação do presidente no legislativo nacional. As prefeituras controladas pelo partido do governador (o percentual no caso dos estados e uma dummy para os municípios) correspondem a uma medida do poder dos executivos estaduais para coordenar a política subestadual. Podem servir tanto como um instrumento de negociação política com o centro no caso dos recursos destinados aos estados, como podem explicar maior poder de distribuição de recursos do governador aos municípios sob sua égide política. Dado o caráter de equalização fiscal do sistema de transferências e sua particular tendência em beneficiar os entes com menos população, espera-se um efeito negativo de três variáveis importantes: os impostos próprios arrecadados per capita, o PIB por habitante e a população. Enquanto à distribuição regional (medidas com dummies que indicam o pertencimento a uma das cinco regiões administrativas do país), espera-se que sejam particularmente beneficiadas as regiões Norte e Nordeste, a primeira por ser a menos povoada e a segunda por ser a mais pobre do país.

4.2.

 

Resultados

 

 

34 

A tabela 3 apresenta os resultados para os modelos OLS utilizados para avaliar o impacto das transferências federais nas finanças públicas de estados e municípios. Os dois modelos confirmam um perfil determinado dos estados e dos municípios que recebem uma maior proporção de repasses do governo federal no total de sua receita. Em geral, são menos capazes de arrecadar impostos próprios, menos povoados e mais pobres. Ambos modelos possuem um poder explicativo bastante elevado. Para os estados, a sobre-representação explica de modo significativo a dependência mais elevada dos recursos federais. No entanto, nem o fato de que o partido do governador forme parte da coligação do presidente no legislativo federal nem o percentual de prefeituras controladas por este apresentam coeficientes significativos. Estes coeficientes sugerem um papel preponderante dos mecanismos institucionais de partilha fiscal, controlados pelo centro, como os principais condicionantes dos repasses e uma influência reduzida ou intervenção dos estados neste processo de atribuição de recursos. Todas as demais variáveis se comportarão como esperado (tabela 2). Tabela 3 Modelos OLS para finanças públicas de estados e municípios. Var. Independentes

(2) Municípios B Err.Std.

Sobre-representação

4,030a

(0,339)

Coligação do presidente

0,200

(0,729)

-0,694a

(0,252)

Pref. partido governador

-0,046

(0,033)

0,148

(0,237)

b

a

Tributos per capita

0,003

(0,001)

-0,073

PIB per capita (ln)

-19,160a

(1,678)

-1,326a

População (ln) Norte Sudeste  

(1) Estados B Err. Std.

-5,537

a

0,996 -6,943

a

a

(0,631)

-3,746

(1,224)

0,074

(1,781)

-5,434

a

(0,001) (0,136) (0,060) (0,254) (0,201)

 

 

Sul Centro-Oeste

35 

-5,427a -13,782

(1,808)

a

(Constante)

280,867

R2-ajustado N

0,903 364

a

(1,470) (15,486)

-6,662a -2,754

(0,237)

a

142,232

(0,279) a

(1,128)

0,763 5.558

V.D.: % das transferências do governo federal na receita dos estados, 1994-2008 (modelo 1); % médio das transferências do governo federal na receita dos municípios, 1994-2008 (modelo 2). Notas: a significativo a 99%; b significativo a 95%. Com relação às dummies geográficas, o Nordeste foi excluído e utilizado como variável de referência. Fontes: STN, Finanças dos Estados (1994-2008); STN, Dados Financeiros e Contábeis dos Municípios (1994-2008); TSE, Resultados eleitorais (1994-2008).

Os estados mais dependentes dos recursos da União serão justamente aqueles com menor capacidade própria de arrecadação, um PIB per capita relativamente mais reduzido e uma menor população. Desde a perspectiva territorial, observa-se que as regiões mais ricas apresentam efeitos negativos sobre a variável dependente, o que implica sua menor dependência do governo federal. O Norte, por sua vez, não apresenta coeficiente significativo. Com relação aos municípios, verifica-se que existe uma relação negativa entre dependência da União e a coligação legislativa do presidente no nível federal. Isso significa que aqueles municípios cujo prefeito não pertence a um partido que forma parte da base do governo possui mais chances de receber recursos que os da base aliada. Este fenômeno sugere cautela ao afirmar uma relação direta entre transferências do governo federal e apoio legislativo. Podem existir outros fatores relativos à política local ou de caráter institucional como as regras relativas a alocação de recursos do FPM que podem afetar os resultados e gerar certo padrão com certa independência dos acordos partidários a nível federal.

 

 

 

36 

Complementa-se a isto o efeito não significativo observado para os municípios controlados pelo partido do governador. Este coeficiente reafirma a debilidade dos “barões” para controlar os recursos que se destinam a seus municípios. Se os dois modelos são comparados, confirma-se o fato de que as relações intergovernamentais mudaram de modo significativo e que os estados foram os grandes perdedores. Como esperado, os municípios mais dependentes dos recursos federais correspondem a aqueles que arrecadam menos, são mais pobres e menos povoados. Os três indicadores apresentam coeficientes negativos e significativos. Enquanto à distribuição regional, como no caso dos estados, as regiões mais ricas apresentaram coeficientes negativos.

5. Conclusão

O exame da divisão de competências, da alocação de recursos e da estrutura do

Estado

brasileiro

permitiu

esclarecer

alguns

elementos

centrais

para

compreender melhor as mudanças vividas nas relações intergovernamentais no Brasil desde a década de 1930. O aspecto que talvez seja mais essencial corresponde ao fato de que as mudanças vividas pelas relações intergovernamentais se inserem em um processo mais amplo de State-Building realizado no Brasil durante o século XX. Deriva do modo em que, historicamente, são definidas as competências e são divididas as tarefas de governo em cada agente governamental.

 

 

 

37 

Enquanto a essa questão, pode-se observar um fortalecimento sistemático e constante do poder regulatório do governo federal tanto em matéria de política social como tributária ou fiscal. Isso foi acompanhado por um “empoderamento” (empowerment)

dos

municípios

como

agentes

federativos,

seja

pela

descentralização de responsabilidades administrativas, aumento de sua capacidade política ou pela transferência de recursos, melhorando sua posição relativa frente, sobretudo, aos estados. O enfraquecimento progressivo dos estados constitui a outra face deste processo. O divide et impera foi uma estratégia adotada sistematicamente pelo governo federal para aumentar a capacidade de regulação da União frente aos estados. Quase onipotentes durante a Primeira República, este últimos perdem progressivamente recursos e atribuições como provedores de bens e serviços à população. Como este processo é produzido? A centralização normativa da matéria fiscal e o emprego de mecanismos de transferência intergovernamental (e não da descentralização de autonomia tributária) revelaram-se como métodos eficazes de centralização política. Além disso, o fortalecimento político da União pôde ocultar-se atrás da descentralização administrativa simultânea, realizada por meio da transferência de recursos financeiros e administrativos a estados e municípios. Ao mesmo tempo em que se concede aos entes subnacionais a gestão de determinadas políticas (o que significa o controle sobre a contratação de pessoal e a administração dos recursos), o governo federal reserva-se a competência para definir as regras básicas do jogo e disciplinar os outros agentes envolvidos.

 

 

 

38 

O resultado desse processo de ordenamento fiscal é a geração de diferentes perfis de relações intergovernamentais tanto entre estados e governo federal como entre este último e os municípios. Os vínculos que inicialmente eram hierárquicos (federal → estadual → municipal) passam a formar uma tríade com agentes de um mesmo nível que estabelecem vínculos de caráter distinto com o centro. A tendência que pode ser verificada, por uma parte, sugere maior estabilidade do sistema político e talvez maior capacidade do centro para lidar com os problemas políticos que sistematicamente foram motivos de crises democráticas no passado. O enfraquecimento dos estados como competidores, o aumento dos instrumentos de regulação e gestão macroeconômica e a expansão das políticas sociais com forte supervisão federal podem constituir barreiras institucionais muito resistentes a possíveis ameaças ao regime democrático no Brasil. No entanto, a existência de diferenças significativas em termos de dependência de recursos e capacidade de prestação de contas (accountability) nos estados e municípios recomenda cautela sobre que tipo de democracia existe no nível subnacional, tema candente que necessita uma investigação mais aprofundada.

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