Eficiência Regulatória e Função Social - Impacto Social das Agências Reguladoras Matheus Meott Silvestre1 Paulo José Pereira Carneiro Torres da Silva2 Wilson Tadeu de Carvalho Eccard3 Eixo Temático: Regulação Econômica e Direitos Humanos Palavras Chave: Direito Regulatório; Regulação Econômica; Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis; Reforma Gerencial do Estado; Eficiência administrativa. A regulação é um fenômeno fundamental da atividade estatal nos tempos atuais. No Brasil, o intervencionismo que orientou a relação entre Estado e economia até a década de 1990 dá lugar a uma atitude mais afastada, orientada pela liberdade econômica dos entes privados. No Brasil, a regulação ganha contornos mais robustos com as diversas mudanças na estrutura da administração pública, dentre elas o fortalecimento da administração pública indireta, a criação de agências reguladoras e inserção do princípio da eficiência na esfera administrativa. Para os fins deste trabalho, adotaremos como tema central de estudos a contraposição entre a Regulação Econômica e a Social, analisando o modelo regulatório nacional a fim de concluir se uma regulação orientada pela técnica e pautada pela eficiência econômica atinge também fins sociais para além da obviedade da estabilidade econômica. A matriz teórica que orienta a presente pesquisa é pragmático-sistêmica, e o objetivo da pesquisa, é analisar a eficiência regulatória sob o prisma da função social. Para tanto, proceder-se-á com a pesquisa a respeito do impacto do marco regulatório dentro do cenário brasileiro, mais especificamente pela Agência Nacional do Petróleo. O objeto da presente pesquisa é, a partir do estudo de uma das agências reguladoras - a ANP – verificar a extensão do impacto social causado pela persecução da denominada eficiência regulatória. A hipótese a ser retomada após o desenvolvimento teórico e análise dos relatórios da agência escolhida é que o impacto social 1
Mestrando em Direito Constitucional pelo Programa de Pós-Graduação em Direito Constitucional da Universidade Federal Fluminense (PPGDC-UFF), Bolsista CAPES. Bacharel em Direito pela Universidade Federal Fluminense.
[email protected]; (21) 98425-1636; http://lattes.cnpq.br/5253611934135482.
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Mestrando em Direito Constitucional pelo Programa de Pós-Graduação em Direito Constitucional da Universidade Federal Fluminense (PPGDC-UFF), Bolsista CAPES, Pós-graduando em Direito Civil e Processo Civil pela Universidade Estácio de Sá - Menezes Côrtes e Bacharel em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie Rio (2011).
[email protected]; (21) 98288-1515; http://lattes.cnpq.br/6888353651761724
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Pós-graduando em Direito Civil e Processo Civil pela Universidade Estácio de Sá - Menezes Côrtes, Advogado e Bacharel em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie Rio (2011).
[email protected]; (21) 98194-0147; http://lattes.cnpq.br/8815697429970108
positivo das agências reguladoras não é notado pela sociedade em parte por sua excessiva preocupação com o mercado, olvidando-se de questões sociais diretamente afetas ao usuário final, e em parte por não se preocuparem estes órgãos em oferecer a necessária transparência sobre sua atuação ao cidadão. Conceitualmente, podemos dizer que a administração pública brasileira passou por três distintas fases, conforme classificação de Bresser-Pereira: (i) patrimonial; (ii) burocrática; e (iii) gerencial. (BRESSER-PEREIRA, 2001) Sem nos alongarmos muito nessa análise histórica, podemos situar a administração patrimonial-mercantil desde a independência até o final da primeira república em 1930, período em que a administração pública era usada como fonte de riqueza, aos moldes do patrimônio privado sem que o interesse público fosse objetivo primário. Com o primeiro governo de Vargas, autoritário, imprime-se uma nova forma de administração que visa retirar a aristocracia das entranhas da máquina pública e dar à burocracia uma importância econômica. Sob a tutela de Vargas começa em 1937 a primeira grande reforma da administração pública com a criação de um conselho específico para traçar diretrizes para o serviço público civil e na década de 1950 surgem as primeiras empresas públicas. Essa reforma teve o objetivo de “transformar a administração política brasileira que até então era patrimonial em um serviço profissional baseado no Estado de direito e na competência técnica” (BRESSER-PEREIRA, 2008, p. 145) O terceiro momento tem real início com a reforma desenvolvimentista promovida por Castelo Branco que já dá traços gerenciais ao Estado. Embora a primeira autarquia, peça fundamental no modelo gerencial, seja criada em 1938, é no período ditadorial de 1964 que o Estado começa verdadeiramente a ganhar forma gerencial, sobretudo a partir de 1967 com a reforma administrativa e o Decreto-Lei 200 que instauraram a ideia de uma “administração para o desenvolvimento”. (BRESSER-PEREIRA, 2001). Com a redemocratização que culminou com a promulgação da Constituição de 1988, houve um retrocesso na esfera administrativa graças a grupos que acreditavam no modelo de reforma burocrática aos moldes da promovida na década de 1930, retomando a rigidez e quase extinguindo a distinção entre administração direta e indireta. O último período analisado por Bresser-Pereira é o da Reforma Gerencial de 1995, a segunda grande reforma, que retoma os rumos dados à administração pública nas décadas de ditadura militar. Era uma prioridade do governo do então presidente Fernando Henrique Cardoso superar o modelo burocrático-industrial em crise, o que foi feito através da implantação de um modelo de regulação para eficiência do mercado, com objetivo de aumentar a competitividade das
empresas no cenário internacional. O Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) instrumentalizou diversas mudanças institucionais na administração como as emendas constitucionais e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Por fim, foram criadas as agências executivas, as agências reguladoras e as organizações sociais, tudo com vistas à eficiência institucional e otimização da prestação do serviço público. Traçado o panorama histórico acerca da formação das Agências Reguladoras e discutida a questão de suas características e competências, torna-se possível adentrar em um questionamento mais profundo acerca dos objetivos a serem perseguidos por estas instituições. A vocação das entidades reguladoras flutua tenuemente entre os interesses da iniciativa privada e os interesses da sociedade, isto é, do “Estado Mínimo” ao “Estado Social”, oscilando precariamente sobre interesses de natureza econômica e social da regulação. Segundo Jacint Jordana (2007), a distinção entre regulação econômica e social reside no entendimento de que esta última se justifica, não pelo princípio econômico de fazer funcionar o mercado, mas sim pela intervenção pública que supostamente persegue a proteção dos interesses sociais ou naturais. Por seu lado, o conceito de regulação econômica tem sido associado à intervenção nos mercados a fim exclusivamente de coibir abusos contra a ordem econômica, sendo o bem estar social uma decorrência ocasional desta atuação. Deste ponto de vista, a existência ou necessidade de regulação justifica-se pela reação aos aproveitamentos ou abusos de poder dos agentes econômicos que procuram alcançar uma posição dominante ou monopolística no mercado. A distinção entre regulação social e regulação econômica basicamente cuida de se aproveitar da dicotomia ideológica que distingue o Estado do mercado ou o setor público do privado. Contudo, essas disputas perdem boa parte da relevância no contexto das políticas reformistas que conduziram à abertura ao setor privado da prestação do serviço público e à adoção de critérios empresariais na gestão pública, uma vez que nestes casos as falhas de mercado e as falhas de Estado não devem ser tratadas isoladamente nem em função de entendimentos de regulação distintos, pois os setores público, social e privado passam a coexistir como um só e, portanto, e os padrões de conduta dos agentes que neles atuam interferem diretamente nos resultados pretendidos. Sob os novos paradigmas que se aventam atualmente, a Regulação há de se dar sob um prisma econômico-social, tanto para realizar a justiça distributiva, quanto para limitar as falhas do mercado. Portanto, nos tempos que correm, são necessários novos modelos regulatórios que mais do que discutir objetivos entre regulação econômica e social, incrementem a regulação como um todo, de modo a encontrar um sentido para uma realidade onde o Estado, a sociedade e o mercado (iniciativa empresarial e concorrência) coexistam e prosperem de maneira uniforme.
Diante da pesquisa realizada, especialmente no que tange ao estudo de caso da agência reguladora eleita como paradigma, as conclusões apontam que o foco da regulação no país não se encontra voltado para a estabilização da sociedade em uma perspectiva mais estrita e social, mas sim para a regulação do mercado e da economia per si. Embora a legislação e a doutrina denotem que a regulação deve se dar com a participação dos cidadãos e se voltar para o bem estar destes, a realidade que se verifica é que os mercados também dominaram esta seara, capturando instrumentos que, ao menos em tese, serviriam para dar voz à sociedade e legitimar as políticas praticadas, tornando tais instrumentos ferramentas para perpetuação de práticas econômicas voltadas quase que exclusivamente à maximização do lucro sem que a devida transparência decisional seja oferecida ao cidadão, o que confirma a hipótese aventada. Neste sentido, entendemos que a legitimação das agências reguladoras ocorrerá quando o seu papel de instrumento de participação for reconhecido pela população o que certamente só ocorrerá com o aprimoramento da transparência, a maior publicidade de seus atos e a ampliação dos canais de comunicação e de interação com a sociedade. REFERÊNCIAS ARAGÃO, Alexandre Santos. Agências reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico. Rio de Janeiro: Forense, 2002; BONAVIDES, Paulo. Do estado liberal ao estado social. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 2007; BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do Estado Patrimonial ao Gerencial. In: Pinheiro, Willheim e Sachs (orgs.). Brasil: Um século de transformações. São Paulo: Cia. Das Letras, 2001: pp. 222-259. BRESSER-PEREIRA. Luiz Carlos. Os primeiros passos da Reforma Gerencial do Estado de 1995. In: Revista Brasileira de Direito Público – RBDP, Belo Horizonte, ano 6, n. 23, pp. 145-186, out/dez 2008. JORDANA, Jacint, O Estado regulador e o desenvolvimento das instituições autônomas de governo do mercado in O Estado e a Economia, O modelo econômico e social europeu no século XXI, Fundação Ebert Stiftung, 2007; JUSTEN FILHO, Marçal. O Direito das Agências Reguladoras Independentes. São Paulo: Dialética, 2002, São Paulo; MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Direito da Participação Política. Legislativa – Administrativa – Judicial, Rio de Janeiro: Renovar, 1992; SCHUMPETER, Joseph A. - The Concept of Social Value. - Quarterly Journal of Economics, volume 23, 1909; SCHUMPETER, Joseph A. / (Editado por George Allen e Unwin Ltd., traduzido por Ruy Jungmann). - CAPITALISMO, SOCIALISMO E DEMOCRACIA (Tradução do original inglês Capitalism, Socialism, and Democracy) — Rio de Janeiro: Editora Fundo de Cultura, 1961;
