INSTITUTO IGARAPÉ
NOTA ESTRATÉGICA
a think and do tank
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MARÇO 2017
Em Busca da Igualdade de Gênero: boas práticas para a implementação da agenda sobre mulheres, paz e segurança Maiara Folly e Renata Avelar Giannini
Índice Introdução
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Boa prática 1: Institucionalização de estruturas, processos e mecanismos de implementação
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Boa prática 2: Integração da agenda MPS a outras agendas também relacionadas à igualdade de gênero
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Boa prática 3: Mobilização contínua de recursos governamentais e de outras fontes
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Boa Prática 4: Integração da sociedade civil ao processo de implementação da agenda MPS
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Boa Prática 5: Estabelecimento de mecanismos conjuntos para monitorar o progresso
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Boa prática 6: Integração efetiva de mulheres em ações relacionada à paz e segurança internacionais
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Conclusões e recomendações finais
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Referências Bibliografícas
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INSTITUTO IGARAPÉ | NOTA ESTRATÉGICA 24 | MARÇO 2017
Em Busca da Igualdade de Gênero: boas práticas para a implementação da agenda sobre mulheres, paz e segurança Maiara Folly e Renata Avelar Giannini1
Introdução Nas últimas duas décadas, houve importantes avanços pelo reconhecimento da centralidade da igualdade de gênero para a resolução de conflitos e promoção da paz duradoura. O Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) e várias outras organizações internacionais aprovaram resoluções que destacaram o papel de mulheres em ações relacionadas à paz e à segurança internacional.2 Ao mesmo tempo, porém, permanecem desafios para se colocar em prática os avanços obtidos no campo normativo. Os mais importantes desses desafios estão relacionados à adoção de políticas nacionais que incorporem uma perspectiva de gênero e reconheçam o papel das mulheres na construção da paz. Com vistas a superar alguns desses obstáculos, em 2005 o CSNU instou os Estados-membros a continuarem os esforços de implementação da agenda sobre mulheres, paz e segurança (agenda MPS), inclusive por meio de estratégias plurianuais ou planos nacionais de ação (PNAs).3 Esses incluem objetivos e estratégias de implementação da Agenda MPS no âmbito doméstico. Atualmente, mais de 60 países possuem PNAs, inclusive o Brasil.
1 As autoras gostariam de agradecer a Eduarda Hamann pela enorme contribuição durante o processo de redação e revisão deste texto. Também agradecemos o apoio de Ana Beatriz Duarte e Caio Paes. 2 Resoluções 1325 (2000), 1820 (2008), 1888 (2009), 1889 (2009), 1960 (2010), 2106 (2013), 2122 (2013), 2242 (2015). 3 Ver: ONU/CSNU, 2004 e ONU/CSNU, 2005.
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Em Busca da Igualdade de Gênero: boas práticas para a implementação da agenda sobre mulheres, paz e segurança
A elaboração de um PNA, no entanto, é apenas o começo e não o fim de um processo. Com efeito, existem sólidas críticas ao recente enfoque na mera elaboração de PNAs.4 Argumenta-se que o lançamento de PNAs não se traduziu, em muitos países, em ações e resultados concretos. Ao contrário, interrompeu movimentos nacionais que integravam agendas internas e internacionais.5 Ao mesmo tempo, porém, é fundamental que países assumam o compromisso de implementar a agenda MPS, e os PNAs são uma importante estratégia nacional para promover a transversalização de gênero em todas as políticas relacionadas à paz e à segurança, e garantir a participação efetiva de mulheres em ações voltadas a essa agenda. Neste contexto, o Brasil lançou seu primeiro Plano de Ação Nacional no simbólico dia 8 de março de 2017. O processo de elaboração contou com um grupo de trabalho interministerial (Ministério da Defesa, Ministério dos Direitos Humanos, Ministério da Justiça e Segurança Pública e Ministério das Relações Exteriores, que coordenou o processo), além da participação da sociedade civil e da ONU Mulheres. A fim de oferecer insumos para que o PNA brasileiro seja efetivamente implementado, na fase que agora se inicia, a presente Nota Estratégica tem como objetivo destacar boas práticas na implementação de diferentes planos nacionais de ação. Para tanto, foi feita uma pesquisa acerca de PNAs dos mais diversos países. Quando existentes, procurou-se identificar não apenas aspectos centrais de suas revisões como também estudos que analisassem e apontassem para boas práticas no âmbito de sua implementação. Essa Nota sintetizará os aspectos centrais de seis boas práticas levantadas pela pesquisa: • Institucionalização de estruturas, processos e mecanismos de implementação; • Integração da agenda MPS a outras agendas também relacionadas à igualdade de gênero; • Mobilização contínua de recursos financeiros governamentais e de outras fontes; • Integração da sociedade civil ao processo de implementação da agenda MPS; • Estabelecimento de mecanismos conjuntos para monitorar o progresso; e • Integração efetiva de mulheres em ações relacionadas à paz e segurança internacionais.6 A seguir, cada seção destaca uma boa prática, identificando os desafios enfrentados e as ações criadas, por diferentes países, para tentar superá-los.
4 Swaine, A., 2009; 2013.; Gibbings, S., 2011; Pratt, N.; Richter-Devroe, S., 2011; Willet, S., 2010; Cohn, C., 2008; Cohn, C. et al, 2013. 5 Swaine, A., 2013. 6 A ordem das práticas elencadas não corresponde a uma ordem prioridade.
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Debate Aberto do Conselho de Segurança da ONU sobre Mulheres, Paz e Segurança (2015). Foto: UN Photo/Cia Pak.
Boa prática 1: Institucionalização de estruturas, processos e mecanismos de implementação A agenda sobre mulheres, paz e segurança carece de institucionalização e é altamente dependente do compromisso pessoal de homens e mulheres em posições-chave, chamados de champions. Concentrar esforços na mobilização de indivíduos-chave tem sido fundamental para catalisar o compromisso político com essa agenda. No entanto, a sua efetiva implementação deve contar com processos e mecanismos formais que garantam a continuidade das políticas e ações nessa área, reduzindo a dependência entre o avanço da agenda e o comprometimento de indivíduos específicos. A imensa maioria dos países possui comitês interinstitucionais que visam à implementação de seus PNAs. Esses são formados por pontos focais designados por cada ministério ou órgão envolvido na implementação do Plano. É importante que os membros desses comitês se reúnam periodicamente para planejar e reportar ações concretas levadas a cabo por cada instituição envolvida.
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O PNA da Noruega, por exemplo, foi elaborado a partir das contribuições de quatro ministérios.7 O processo de execução do Plano conta com um comitê interinstitucional de implementação, coordenado pelo Ministério das Relações Exteriores - órgão também responsável por supervisionar todas ações do país no âmbito da agenda MPS.8 No Canadá, cada uma das instituições signatárias do plano designou um ponto focal para acompanhar a implementação do PNA. A iniciativa foi do comitê parlamentar responsável pela implementação da agenda MPS no país, que recomendou que cada agência governamental apontasse um representante de alto nível para trabalhar com a agenda. Esse ficaria responsável por identificar recursos financeiros e humanos, além de desenvolver e supervisionar diretrizes voltadas à implementação do PNA canadense no âmbito de sua própria agência.9 A participação da sociedade civil nesses espaços tem sido fundamental não apenas para garantir o engajamento efetivo da sociedade na implementação de uma política pública, como também para a própria continuidade dessas políticas, especialmente em momentos de instabilidades políticas e econômicas. São comuns em momentos de crise a constante troca dos representantes governamentais, aliada a mudanças nas prioridades e estratégias de implementação. Assim, a criação de processos e mecanismos formais de implementação de PNAs contribui para que a agenda MPS se torne uma política de Estado, com a sociedade civil desempenhando papel fundamental para garantir que isso ocorra. São inúmeros os exemplos de países que efetivamente incluem e/ou consultam a sociedade civil periodicamente. No Reino Unido, a Gender Action for Peace and Security (GAPS) - uma rede formada por 17 organizações não-governamentais (ONGs) e especialistas na área de direitos humanos e consolidação da paz - mantém diálogo regular com o governo britânico. Por meio de companhas de sensibilização e produção de pesquisas baseadas em evidências, a Rede apoia ministros, parlamentares e funcionários públicos na formulação de programas voltados à implementação da agenda MPS.10 No Canadá, a Women, Peace and Security Network (WPSN-C) desempenha papel semelhante. Formada por um total de 70 indivíduos e ONGs, a rede facilita o engajamento da sociedade civil com o governo canadense, visando à implementação da agenda MPS no país.
7 Ministério das Relações Exteriores, Ministério da Defesa, Ministério da Justiça e Segurança Pública e Ministério da Criança, Igualdade e Inclusão social. 8 Magnus, H.; Wilde, A., 2016. 9 House of Commons, 2016. 10 Ver: http://gaps-uk.org/about/.
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Marcha pelos Direitos das Mulheres e Igualdade de Gênero realizada no Dia Internacional da Mulher (2015). Foto: UN Photo/Devra Berkowitz.
Boa prática 2: Integração da agenda MPS a outras agendas também relacionadas à igualdade de gênero A agenda sobre mulheres, paz e segurança é marcada, em alguns contextos, pela falta de conhecimento sobre seu conteúdo, bem como pelo insulamento e limitado engajamento da sociedade civil - e do próprio governo - com a agenda. Existe a separação - artificial - entre essa e as demais agendas relacionadas à promoção da igualdade de gênero. Com frequência, a agenda MPS tem sido estritamente associada ao setor de defesa e das relações exteriores. É preciso, portanto, explorar as interseções entre as políticas exteriores/de defesa e domésticas voltadas à promoção da igualdade de gênero. Isso pode ser feito através do cumprimento e da efetiva internalização de compromissos internacionais assumidos que visem à igualdade de gênero também no âmbito doméstico. Para tanto, é fundamental o reconhecimento da relação entre a agenda MPS e outros compromissos internacionais importantes, como a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável e a Convenção para a Eliminação de todas as formas de Discriminação contra
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a Mulher (CEDAW, na sigla em inglês), entre outros. Apesar de versar sobre instâncias profundamente “masculinas”, a agenda MPS, assim como várias outras agendas internacionais voltadas para a garantia de direitos humanos, tem como objetivo a igualdade de gênero. Um passo importante nessa direção foi o reconhecimento, pelo Comitê de Recomendações Gerais da CEDAW, de que a implementação da agenda MPS é fundamental não apenas para dar fim à desigualdade de gênero, como também para garantir os direitos de mulheres e meninas previstos na Convenção. Por consequência, os Estados-membros da CEDAW foram compelidos a reportar ao Comitê Geral sobre o seu compromisso com a agenda MPS, inclusive por meio da formulação de estratégias de implementação e de indicadores que permitam identificar os avanços.11 Outra maneira de ampliar o conhecimento sobre a importância e a centralidade da agenda MPS se dá por meio da produção e disseminação de conteúdo confiável que explicite a conexão entre a igualdade de gênero e o aumento da segurança. Informação de qualidade é fundamental para a formulação de políticas públicas eficazes e baseadas em evidências voltadas à igualdade de gênero. Hoje, apenas 41% dos países produzem regularmente dados sobre violência contra a mulheres. E somente 13% possuem orçamento voltado para a coleta de estatísticas sensíveis a gênero.12 Portanto, torna-se cada vez mais evidente a necessidade de se produzir estatísticas que reflitam as diferentes realidades de homens e mulheres, meninos e meninas. Essas são cruciais para melhor avaliar a desigualdade de gênero, assim como para identificar progressos e retrocessos. Para que um país promova a igualdade de gênero em sua política externa é importante que também o faça no âmbito doméstico. Essa percepção, além de ampliar a legitimidade de ações de mobilização e fortalecer o apoio político às atividades relacionadas à temática de MPS, também promove o envolvimento de grupos da sociedade civil que tendem a focar em políticas públicas no âmbito doméstico.13 É igualmente importante o envolvimento de órgãos como o ministério de justiça ou interior, e congêneres, bem como os responsáveis por segurança pública e pelas políticas para mulheres. Após reconhecer a necessidade de tratar a agenda MPS como parte de uma política pública, muitos países passaram a incorporar estratégias domésticas de implementação nas versões revisadas de seus PNAs. A Bósnia-Herzegovina, por exemplo, apresenta iniciativas que ilustram bem a interseção entre as agendas doméstica e internacional. Na fase de implementação do primeiro PNA bósnio, lançado em 2010, observou-se
11 Miller, B.; Pournik, M.; Swaine, A., 2014. 12 ONU Mulheres, 2016a. 13 Steinberg, P., 2015.
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que havia uma brecha entre a estratégia nacional, sua estrutura e os beneficiários do plano. Assim, a revisão do PNA de 2014 abordou questões diretamente relacionadas à agenda doméstica, como assuntos relacionados a migrações e desastres naturais, e por conseguinte engajou os governos locais. Além disso, a implementação da agenda MPS nesse país baseia-se na segurança humana, e desloca, portanto, o foco do Estado para as pessoas, estabelecendo conexões entre desenvolvimento, igualdade e segurança.14 Já o PNA do Reino Unido possui uma seção dedicada à “construção de capacidade nacional”.15 Foram incluídos ali metas e indicadores voltados à implementação da agenda no âmbito doméstico, assim como a busca pelo aumento do número de mulheres ocupando cargos públicos. De maneira semelhante, o PNA dos Estados Unidos prevê a institucionalização de uma perspectiva de gênero nos âmbitos da diplomacia, da defesa e das ações de desenvolvimento, o que se daria por meio de políticas educativas e de programas de treinamento. Por sua vez, o PNA da Austrália inclui entre os seus objetivos o apoio a ONGs domésticas que possuam iniciativas voltadas à promoção da agenda MPS no país.16 Cabe ainda notar que a elaboração de planos de ação no escopo de organizações regionais também é uma importante ferramenta para fortalecer a agenda MPS. Além de ampliar a legitimidade e o impacto das ações, a adoção de uma perspectiva regional contribui para que sejam criadas iniciativas e programas que levem em consideração as especificidades de cada região. Até o momento, Planos de Ação Regionais foram lançados pela União Europeia (UE), Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), Comunidade Econômica dos Estados da África Central (CEDEAO), Fórum de Ilhas do Pacífico e Liga Árabe. Embora os países da América Latina não possuam um plano de ação conjunto, a importância da agenda MPS tem sido destacada nas Conferências de Ministros de Defesa das Américas nos últimos anos. Além disso, existe um curso regional da Comissão Econômica para América Latina e o Caribe (CEPAL) sobre essa agenda e, no âmbito da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL), o Conselho de Defesa SulAmericano tem uma linha de pesquisa sobre mulheres e defesa. 17
14 Babic-Svetlin, K.; Jacevic, M.; Mansury, M., 2016. 15 Idem. 16 Cuillerier, M.; Sarosi, D.; St. Pierre, K., 2017. 17 Giannini, R. A., 2016.
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Boa prática 3: Mobilização contínua de recursos governamentais e de outras fontes Um dos maiores obstáculos à implementação da agenda MPS é a baixa alocação de recursos financeiros para suas ações. Entre 2012 e 2013, apenas 2% do orçamento da ajuda destinada a ações de paz e segurança em “países frágeis” tinha a igualdade de gênero como principal objetivo.18 Além disso, entre os países que adotaram PNAs, poucos garantiram destinação orçamentária ao seu cumprimento.19 Esse cenário faz com que os aportes financeiros à agenda fiquem à mercê das prioridades políticas de cada órgão do governo. É importante, portanto, que os próprios PNAs determinem prazos, custos e fontes de financiamento voltadas à implementação de suas metas. Essas, por sua vez, devem ser objetivas, realistas e mensuráveis.20 As Filipinas têm se destacado pela capacidade de mobilizar recursos governamentais para a agenda MPS. O feito está relacionado a uma política de transversalização de gênero no planejamento orçamentário do país, iniciada em 1996. O objetivo é assegurar que os gastos públicos contemplem as necessidades específicas dos diferentes grupos sociais.21 Desde então, pelo menos 5% do orçamento de cada agência governamental têm sido alocados para a promoção da igualdade de gênero. Além desses recursos mínimos no âmbito de cada agência, a implementação do PNA filipino também conta com financiamento regular proveniente de um órgão voltado à paz e segurança ligado ao Gabinete Presidencial.22 Outra estratégia usada é o mapeamento das instituições de governo responsáveis por executar atividades que se relacionem à temática de MPS. O segundo PNA dos Países Baixos (2016), por exemplo, oferece informações detalhadas sobre as instituições envolvidas, bem como os recursos financeiros e humanos a serem empregados por cada uma.23 Além de reforçar a integração da agenda MPS a outras relacionadas à igualdade de gênero, a medida também evita a duplicação de esforços e o desperdício orçamentário.
18 OECD DAC Network on Gender Equality, 2016. 19 Miller, B.; Pournik, M.; Swaine, A., 2014. 20 Giannini, R. A., 2016. 21 Cabrera-Balleza, M.; Popovic, N., 2011. 22 República das Filipinas, 2010. 23 Swaine, A., 2014.
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Delegação do Chile durante Debate Aberto do Conselho de Segurança da ONU sobre Mulheres, Paz e Segurança (2015). Foto: UN Photo/Amanda Voisard.
Por parte da sociedade civil, é fundamental manter reivindicações contínuas. Os esforços devem se concentrar na busca pela formalização de uma rubrica orçamentária a ser designada anualmente pelas agências de governo para a implementação da agenda no âmbito de suas atividades. Entre os países da América do Sul, o Chile vem dando passos importantes nessa direção. A revisão do PNA chileno (2015) determina que cada instituição envolvida com a agenda MPS incorpore, em seu orçamento anual, uma quantia voltada ao financiamento das ações necessárias ao cumprimento das metas do Plano. No nível global, uma proposta inovadora foi apresentada pelo Women, Peace, and Security Financing Discussion Group, integrado por agências da ONU e por representantes de governos e da sociedade civil de países doadores e afetados por conflito. A partir de uma série de consultas, o Grupo propôs a criação de um Fundo Global para Mulheres, Paz e Segurança, que tem por objetivo principal oferecer uma fonte alternativa de financiamento para a implementação da agenda MPS em diferentes partes do mundo.24
24 Ariño, M.V., 2015.
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Boa Prática 4: Integração da sociedade civil ao processo de implementação da agenda MPS Um problema fundamental relacionado ao insulamento da agenda MPS é a limitada integração, no processo de implementação, entre a sociedade civil e o governo. Assim, além de destacar as interseções dessa agenda com outras relacionadas à igualdade de gênero, também é fundamental a criação de mecanismos (formais e informais) que facilitem a interação entre a sociedade civil e os principais órgãos governamentais envolvidos no processo. Na Jordânia, uma coalizão nacional formada por representantes de ministérios e de organizações civis tem desempenhado papel essencial para a sensibilização dos impactos positivos da agenda MPS no nível local e internacional. A interação tem permitido, por exemplo, o estabelecimento de iniciativas inovadoras, como a prestação de serviços específicos para mulheres refugiadas em território jordaniano. 25 Na Europa ocidental, são inúmeros os exemplos bem sucedidos de formação de redes e canais de intercâmbio entre tomadores de decisão e representantes da sociedade civil. O processo de formulação do PNA dos Países Baixos, por exemplo, incluiu consultas entre o governo e 24 organizações da sociedade civil, todas signatárias do Plano. Na visão do governo holandês, a experiência acumulada por organizações atuantes na área de MPS é crucial para a eficácia de políticas voltadas à igualdade de gênero. Essas organizações puderam assinar o PNA holandês em reconhecimento à imensa contribuição que fizeram durante o processo de consultas que levou à adoção do documento.26 Nas Filipinas, a elaboração de seu primeiro PNA (2010) foi fruto do trabalho conjunto de um pequeno grupo de mulheres ativistas e acadêmicas com indivíduos-chave no governo. Em parceria com o Ministério da Paz, criaram um Comitê Preparatório integrado por representantes do governo, academia e organizações da sociedade civil. Cabe ainda destacar que esse PNA filipino tem origens em outro processo cooperativo, iniciado a partir de um encontro de cinco mulheres em uma cafeteria.27 Na Coreia do Sul, foi criada uma “Rede 1325”, que provê sugestões sobre o Plano Nacional de Ação do país e a sua implementação. A Rede Global de Mulheres Peacebuilders (Global Network of Women Peacebuilders), que atua na promoção da implementação de PNAs do nível nacional ou subnacional em países como Filipinas,
25 ONU Mulheres, 2016b. 26 Cabrera-Balleza, M.; Popovic, N., 2011. 27 Steinberg, P., 2015.
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Libéria, Nepal e Serra Leoa, também é um bom exemplo do papel da sociedade civil na implementação de PNAs28. Vale ainda destacar as organizações da sociedade civil do Burundi, sobretudo organizações voltadas a garantia dos direitos das mulheres, que defenderam (e conquistaram) uma quota de 30% para as mulheres em instituições públicas. A própria Resolução 1325 (2000), do Conselho de Segurança, contribuiu para que organizações de mulheres fossem efetivamente incluídas em processos decisórios na Sérvia e outros países dos Balcãs. A estratégia principal visava à mobilização de mulheres locais para pressionar organismos internacionais, demandando que esses cobrassem ações em prol da igualdade de gênero por parte dos governos. A estratégia é conhecida como “efeito bumerangue duplo” porque também previa esforços na direção contrária, ou seja, envolvia a sensibilização de redes locais para demandar que a ONU e demais atores internacionais agissem em conformidade com seu discurso em suas atividades de paz e segurança nos Bálcãs.29
Boa Prática 5: Estabelecimento de mecanismos conjuntos para monitorar o progresso Para garantir que o lançamento de um PNA seja um meio para alcançar a igualdade de gênero, e não um fim em si mesmo, é fundamental a criação de mecanismos conjuntos para monitorar o seu avanço. O acompanhamento das atividades, através de um plano consolidado que contenha metas, objetivos específicos e indicadores para mensurar o progresso garantem a avaliação das políticas e ações implementadas. É somente através dessa revisão periódica que se pode estabelecer se determinadas ações estão, de fato, contribuindo para alcançar os objetivos e metas propostas. Em reconhecimento à importância de se estabelecer critérios mensuráveis e transparentes para a avaliação do impacto de PNAs, a ONU divulgou um relatório em que recomenda a adoção, pelos Estados-membros, de indicadores e mecanismos capazes de identificar avanços e retrocessos na implementação da agenda MPS.30 Como consequência, os PNAs que possuem instrumentos rigorosos de monitoramento e avaliação têm se tornado um modelo em termos de transparência e eficácia na fase de implementação. 31
28 Swaine, A., 2015. 29 Swaine, A., 2015. 30 ONU/CSNU, 2011. 31 Miller, B.; Pournik, M.; Swaine, A., 2014.
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Um exemplo bem sucedido de avaliação de PNA é colocado em prática pelo governo da Irlanda. Nesse país, a formação de um grupo de trabalho paritário, em que 50% são membros da sociedade civil, permitiu a publicação regular de relatórios de desempenho que, além de destacar boas práticas e oferecer detalhes sobre os avanços obtidos, também aponta lacunas. Tais lacunas são, aliás, recorrentes na maioria dos países, a exemplo da ausência de indicadores específicos e da falta de atribuição de gastos relativos à implementação do PNA.32 Outros países encomendaram revisões e avaliações de seus PNAs a especialistas externos. O Reino Unido, por exemplo, dedicou orçamento específico para isso. O relatório, realizado no meio da implementação do PNA 2014-2017, recomendou que o governo britânico incorporasse uma perspectiva multisetorial na implementação do plano.33 Alguns países têm, ainda, prestado contas sobre a implementação de PNAs a seus respectivos parlamentos. Esse mecanismo - adotado na Austrália, Países Baixos e Reino Unido, por exemplo - contribui de maneira considerável para a transparência, em nível nacional, das ações voltadas à implementação da agenda MPS. Além disso, tem grande potencial para despertar o interesse público para a agenda e, assim, tornar mais rigoroso o acompanhamento dos esforços governamentais nessa área.34 A despeito das diferenças, pode-se afirmar que a maioria dos países elabora relatórios de monitoramento e implementação de seus PNAs. Em alguns países, como Canadá, Noruega e Suécia, os relatórios são formulados pelo órgão governamental coordenador da agenda no país e recebe insumos dos demais órgãos envolvidos com a implementação do PNA. Em outros casos, um comitê interinstitucional, formado pelas agências governamentais envolvidas na implementação, e ocasionalmente também pela sociedade civil, elabora esses relatórios em conjunto. Entre os países que adotam essa prática estão Austrália, Estados Unidos e Nova Zelândia, entre outros. Apesar dos avanços, muito ainda precisa ser feito para tornar transparente e acessível os resultados de processos de revisão dos PNAs. É fundamental que as lições aprendidas e o conhecimento acumulado pelas diferentes sociedades sejam compartilhados globalmente e traduzidos em estratégias nacionais eficazes para a implementação de PNAs de outros países.35 Dessa forma, experiências bem sucedidas em nível local ou nacional poderiam contribuir para o estabelecimento de indicadores globais de monitoramento de uma série de questões, sobretudo com relação à prevenção de violência sexual, prevenção de conflitos e mecanismos de participação de mulheres em processos de paz.
32 Cuillerier, M.; Sarosi, D.; St-Pierre, K., 2017. 33 GAPS, 2017. 34 Miller, B.; Pournik, M.; Swaine, A., 2014. 35 Idem.
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Nesse contexto, o engajamento da sociedade civil também é central. A sociedade civil ampliada, que inclui não apenas as ONGs mas também a academia e outros atores não governamentais, pode contribuir efetivamente para o processo de monitoramento, por meio da produção de informação qualificada, apoio técnico ao processo de definição de indicadores de processo e de resultado, bem como elaboração de relatórios de avaliação sobre ações e políticas específicas. O engajamento de tais atores promove a transparência das ações governamentais e contribui para a continuidade de políticas e estratégias que tenham se mostrado bem sucedidas, ao mesmo tempo em que pressionam para que ações em áreas prioritárias sejam efetivamente levadas a cabo.
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A Major-general Kristin Lund assume o comando da Força de Manutenção da Paz das Nações Unidas no Chipre (UNFICYP), tornando-se a primeira mulher a comandar o componente militar de uma missão de paz ONU. Foto: UN Photo/Mark Garten.
É crescente o reconhecimento (dentro e fora da ONU) de que a participação e liderança de mulheres é crucial para a paz sustentável. A presença de mulheres em negociações de paz, por exemplo, aumenta em 20% a probabilidade de um acordo de paz durar pelo menos dois anos, e, em 35%, para que a duração supere os 15 anos.36
36 República Federativa do Brasil, 2017. (apud Stone, L., 2014).
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Pesquisas apontam que a inclusão de mulheres uniformizadas em operações militares e policiais aumentam a rede de proteção de mulheres e meninas afetadas por conflito. Dados de 40 países explicitam, por exemplo, uma correlação positiva entre a proporção de mulheres policiais e as taxas de denúncias por abuso sexual.37 No Timor-Leste e no Burundi, a presença de peacekeepers do sexo feminino foi fundamental para aumentar a participação de mulheres locais nas eleições, contribuindo para fortalecer a legitimidade dos processos eleitorais nesses países.38 Na Libéria, uma unidade policial composta exclusivamente por mulheres promoveu de maneira proativa a segurança de mulheres locais, inclusive por meio da criação de um treinamento em autodefesa para mulheres e meninas matriculadas em escolas e centros comunitários. O exemplo das policiais encorajou mais mulheres a fazerem parte da Polícia Nacional da Libéria, contribuindo assim para o aumento de inscrições por mulheres.39
Cerimônia de Graduação da 33a turma de oficiais da Polícia Nacional da Libéria, que incluiu 104 oficiais do sexo feminino. Foto: UN Photo/Christopher Herwig.
Em reconhecimento ao impacto positivo gerado pela atuação de mulheres (civis, militares e policiais) enquanto provedoras de segurança, o CSNU adotou por unanimidade a Resolução 2122 (2013), que reforça de maneira enfática a necessidade de inclusão de mulheres em todas as etapas de processos voltados à resolução de conflitos, desde o préaté o pós-conflito.40
37 República Federativa do Brasil, 2017. (apud ONU Mulheres, 2011). 38 República Federativa do Brasil, 2017. (apud ONU/DPKO, 2010). 39 ONU Mulheres, 2010. 40 ONU/CSNU, 2013.
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Ainda assim, persistem inúmeros desafios para plena inclusão de mulheres em processos de paz.41 Elas são apenas 2% dos mediadores chefe, 4% dos signatários e 9% dos negociadores de acordos de paz.42 Apenas 3% dos militares e 10% dos policiais em missões da ONU são mulheres - e a maioria ocupa funções de apoio.43 É fundamental que esse cenário seja revertido a fim de que as mulheres sejam efetivamente representadas, tanto nas mesas de negociações quanto na atuação no terreno. A vivência diferenciada que essas possuem em situações de conflitos – e a visão que têm sobre como lidar com eles – permite que exerçam um papel indispensável na luta pela paz sustentável, por meio da incorporação de uma perspectiva de gênero às atividades relacionadas à paz e à segurança.
Conclusões e recomendações finais A agenda MPS não deve ser tratada como agenda diferente ou separada de outras relacionadas à igualdade de gênero. Essa é, sem dúvida, a mais importante conclusão da pesquisa realizada a partir da análise de PNAs de dezenas de países. Como outras políticas públicas, a agenda MPS precisa de planejamento institucional adequado, com dotação orçamentária específica e com definição dos meios necessários para monitorar o seu progresso. Cabe também destacar que os planos nacionais devem ser vistos como ferramentas ou meios para alcançar a igualdade de gênero. O processo de elaboração de PNAs tende a ser desgastante, uma vez que, com frequência, é fruto de um processo de negociação intersetorial, que inclui órgãos em que a igualdade de gênero não era sequer um assunto até pouco tempo atrás. Assim, é preciso atentar para que os PNAs não sejam um fim em si mesmo, mas sim uma política pública mais abrangente, amplamente debatida com a sociedade civil e implementada por múltiplos atores. Além de enfrentar algumas dificuldades inerentes a seu escopo enquanto tema dominado por visões tradicionais de masculinidade, a agenda MPS é também limitada com frequência às esferas de defesa e segurança nacional. Essa associação pode dificultar a transparência de ações e dados fundamentais para acompanhar a implementação do PNA. Por exemplo, quando há relatórios de monitoramento e avaliação, esses tendem a simplesmente descrever atividades (e não necessariamente avaliá-las) ou não são abertos ao público. Assim, durante a implementação dos PNAs, são fundamentais os marcos de implementação focado em resultados, a transparência e a prestação de conta (accountability), a fim de que seus objetivos sejam efetivamente alcançados.
41 Swaine, A., 2014. 42 ONU Mulheres, sem data. 43 ONU/DPKO, sem data.
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Outras publicações do Instituto Igarapé ARTIGOS ESTRATÉGICOS ARTIGO ESTRATÉGICO 23 - Controlando el territorio y construyendo seguridad y justicia en el posconflicto colombiano. Edición especial de los Diálogos por la Seguridad Ciudadana (Dezembro de 2016) ARTIGO ESTRATÉGICO 22 - Durões contra os fracos; fracos frente aos durões: as leis de drogas e a prática da ação policial Juan Carlos Garzón Vergara (Outubro de 2016) ARTIGO ESTRATÉGICO 21 - Infância e Segurança: um estudo sobre a percepção da violência por crianças e adolescentes do Complexo do Muquiço, Rio de Janeiro Renata A. Giannini, Maiara Folly, Victor Ladeira, Andressa Werneck e Renata Siqueira (Julho de 2016) ARTIGO ESTRATÉGICO 20 - Making Cities Safer: Citizen Security Innovations from Latin America Robert Muggah, Ilona Szabo de Carvalho, Nathalie Alvarado, Lina Marmolejo e Ruddy Wang (Junho de 2016) ARTIGO ESTRATÉGICO 19 - Construindo Planos Nacionais de Ação eficazes: coletânea de boas práticas Renata A. Giannini (Março de 2016) ARTIGO ESTRATÉGICO 18 - “When Kids Call the Shots” Children’s perceptions on violence in Recife, Brazil, as per the ‘Child Security Index’ Helen Moestue, Katherine Aguirre e Renata A. Giannini (Dezembro de 2015) ARTIGO ESTRATÉGICO 17 - Where is Latin America? Reflections on Peace, Security, Justice and Governance in the Post-2015 Sustainable Development Agenda Renata A. Giannini (Outubro de 2015)
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ARTIGO ESTRATÉGICO 16 - Políticas de Drogas no Brasil: A Mudança já Começou Ilona Szabó de Carvalho e Ana Paula Pellegrino (Março de 2015) ARTIGO ESTRATÉGICO 15 - Nuevos retos y nuevas concepciones de la seguridad en México Edición especial de los Diálogos por la Seguridad Ciudadana (Março de 2015) ARTIGO ESTRATÉGICO 14 - A ‘Third Umpire’ for Policing in South Africa – Applying Body Cameras in the Western Cape David Bruce e Sean Tait (Março de 2015) ARTIGO ESTRATÉGICO 13 - Brazil and Haiti: Reflections on 10 Years of Peacekeeping and the Future of Post-2016 Cooperation Eduarda Passarelli Hamann (org.) (Janeiro de 2015) ARTIGO ESTRATÉGICO 12 - Measurement Matters: Designing New Metrics for a Drug Policy that Works Robert Muggah, Katherine Aguirre e Ilona Szabó de Carvalho (Janeiro de 2015) ARTIGO ESTRATÉGICO 11- Desconstruindo a segurança cibernética no Brasil: ameaças e respostas Gustavo Diniz, Robert Muggah e Misha Glenny (Dezembro de 2014) ARTIGO ESTRATÉGICO 10 - Expansão Digital: como as novas tecnologias podem prevenir a violência contra crianças nos países do hemisfério sul Helen Mostue e Robert Muggah (Novembro de 2014) ARTIGO ESTRATÉGICO 9 - Promover Gênero e Consolidar a Paz: A Experiência Brasileira Renata A. Giannini (Setembro de 2014)
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ARTIGO ESTRATÉGICO 8 - Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edição Especial dos Diálogos de Segurança Cidadã Michele dos Ramos, Robert Muggah, José Luiz Ratton, Clarissa Galvão, Michelle Fernandez, Claudio Beato, Andréa Maria Silveira, Melina Ingrid Risso e Robson Rodrigues. (Julho de 2014) ARTIGO ESTRATÉGICO 7 - Changes in the Neighborhood: Reviewing Citizen Security Cooperation in Latin America Robert Muggah e Ilona Szabó de Carvalho (Março de 2014) ARTIGO ESTRATÉGICO 6 - Prevenindo a violência na América Latina por meio de novas tecnologias Robert Muggah e Gustavo Diniz (Janeiro de 2014) ARTIGO ESTRATÉGICO 5 - Protegendo as Fronteiras: o Brasil e sua estratégia ”América do Sul como prioridade” contra o crime organizado transnacional Robert Muggah e Gustavo Diniz (Outubro de 2013) ARTIGO ESTRATÉGICO 4 - To Save Succeeding Generations: UN Security Council Reform and the Protection of Civilians Conor Foley (Agosto de 2013) ARTIGO ESTRATÉGICO 3 - Momento Oportuno: Revisão da Capacidade Brasileira para Desdobrar Especialistas Civis em Missões Internacionais Eduarda Passarelli Hamann (Janeiro de 2013) ARTIGO ESTRATÉGICO 2 - A Fine Balance: Mapping Cyber (in)security in LatinAmerica Gustavo Diniz e Robert Muggah (Junho de 2012) ARTIGO ESTRATÉGICO 1- Mecanismos Nacionais de Recrutamento, Preparo e Emprego de Especialistas Civis em Missões Internacionais Eduarda Passarelli Hamann (Maio de 2012)
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NOTAS ESTRATÉGICAS NOTA ESTRATÉGICA 23 - Filling the accountability gap: principles and practices for implementing body cameras for law enforcement Robert Muggah, Emile Badran, Bruno Siqueira e Justin Kosslyn (Novembro de 2016) NOTA ESTRATÉGICA 22 - Latin American Dialogue on International Peace and Security Reviewing the prospects for peace operations, peacebuilding and women, peace and security (Maio de 2016) NOTA ESTRATÉGICA 21 - Assessing Haiti’s Electoral Legitimacy Crisis – Results of a 2016 Survey Athena R. Kolbe e Robert Muggah (Fevereiro de 2016) NOTA ESTRATÉGICA 20 - Impact of Perceived Electoral Fraud on Haitian Voter’s Beliefs about Democracy Athena R. Kolbe, Nicole I. Cesnales, Marie N. Puccio e Robert Muggah (Novembro de 2015) NOTA ESTRATÉGICA 19 - A Força de uma Trajetória: O Brasil e as operações de paz da ONU (1948-2015) Eduarda Passarelli Hamann (Outubro de 2015) NOTA ESTRATÉGICA 18 - Implementing UNSC Resolution 1325 in Brazil: surmounting challenges and promoting equality Renata A. Giannini, Mariana Lima e Pérola Pereira (Outubro de 2015) NOTA ESTRATÉGICA 17 - A Reforma do Conselho de Segurança da ONU: visão de mundo e narrativas do Brasil Eduarda Passarelli Hamann (Maio de 2015)
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NOTA ESTRATÉGICA 16 - Break Your Bones: mortality and morbidity associated with Haiti’s Chikungunya epidemic Athena R. Kolbe, Augusta Herman e Robert Muggah (Julho de 2014) NOTA ESTRATÉGICA 15 - New Technologies for Improving Old Public Security Challenges in Nairobi Mads Frilander, Jamie Lundine, David Kutalek e Luchetu Likaka (Junho de 2014) NOTA ESTRATÉGICA 14 - O Despertar da América Latina: uma revisão do novo debate sobre politica de drogas Ilona Szabó de Carvalho (Fevereiro de 2014) NOTA ESTRATÉGICA 13 - The Changing Face of Technology Use in Pacified Communities Graham Denyer Willis, Robert Muggah, Justin Kossyln e Felipe Leusin (Fevereiro de 2014) NOTA ESTRATÉGICA 12 - A Inserção de Civis Brasileiros no Sistema ONU: oportunidades e desafios Renata Avelar Giannini (Janeiro de 2014) NOTA ESTRATÉGICA 11 - A Diáspora Criminal: o alastramento transnacional do crime organizado e as medidas para conter sua expansão Juan Carlos Garzón Vergara (Novembro 2013) NOTA ESTRATÉGICA 10 - Smarter Policing: tracking the influence of new information technology in Rio de Janeiro Graham Denyer Willis, Robert Muggah, Justin Kosslyn e Felipe Leusin (Novembro de 2013) NOTA ESTRATÉGICA 9 - Is Tourism Haiti’s Magic Bullet? An Empirical Treatment of Haiti’s Tourism Potential Athena R. Kolbe, Keely Brookes and Robert Muggah (Junho de 2013)
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NOTA ESTRATÉGICA 8 - Violencia, Drogas y Armas ¿Otro Futuro Posible? Ilona Szabó de Carvalho, Juan Carlos Garzón e Robert Muggah (Julho de 2013) NOTA ESTRATÉGICA 7 - A Promoção Da Paz No Contexto Pós-2015: o papel das potências emergentes Robert Muggah, Ivan Campbell, Eduarda Hamann, Gustavo Diniz e Marina Motta (Fevereiro de 2013) NOTA ESTRATÉGICA 6 - After the Storm: Haiti’s coming food crisis Athena Kolbe, Marie Puccio e Robert Muggah (Dezembro de 2012) NOTA ESTRATÉGICA 5 - Brazil’s Experience in Unstable Settings Eduarda Passarelli Hamann e Iara Costa Leite (Novembro de 2012) NOTA ESTRATÉGICA 4 - Cooperação Técnica Brasileira Iara Costa Leite e Eduarda Passarelli Hamann (Setembro de 2012) NOTA ESTRATÉGICA 3 - A Experiência do Brasil em Contextos Instáveis Eduarda Passarelli Hamann e Iara Costa Leite (Agosto de 2012) NOTA ESTRATÉGICA 2 - The Economic Costs of Violent Crime in Urban Haiti (Aug 2011 - Jul 2012) Athena R. Kolbe, Robert Muggah e Marie N. Puccio (Agosto de 2012) NOTA ESTRATÉGICA 1 - Haiti’s Urban Crime Wave? Results from Monthly Households Surveys (Aug 2011 - Feb 2012) Athena R. Kolbe e Robert Muggah (Março de 2012)
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O Instituto Igarapé é um think and do tank independente, dedicado às agendas da segurança, da justiça e do desenvolvimento. Seu objetivo é propor soluções inovadoras a desafios sociais complexos, por meio de pesquisas, novas tecnologias, influência em políticas públicas e articulação. O Instituto atualmente trabalha com cinco macrotemas: (i) política sobre drogas nacional e global; (ii) segurança cidadã; (iii) cidades seguras; (iv) consolidação da paz; e (v) segurança cibernética. O Instituto Igarapé tem sede no Rio de Janeiro, com representação em Bogotá, Cidade do México, Lisboa e outras partes do mundo.
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