Ensaio PCDB

O atual padrão de desenvolvimento brasileiro:
Uma interpretação Novo-Desenvolvimentista

Rafael Uhrigshardt Milani


Introdução

A economia brasileira da primeira década do século XXI apresentou uma dinâmica contrastante com a verificada nas décadas de 1980 e 1990, período de relativa estagnação da economia brasileira. No âmbito macroeconômico, com a flexibilização do tripé de política macroeconômica (metas de inflação, superávit fiscal primário e câmbio flutuante) em vigor desde 1999, verificou-se altas taxas de crescimento do PIB, estabilidade monetária com o controle da inflação, acúmulo de reservas internacionais e redução da vulnerabilidade externa. Pelo lado do setor público observou-se um aumento dos gastos públicos com investimentos e transferências e redução da relação dívida/PIB. O quadro social também foi consideravelmente melhorado, havendo expansão do crédito, aumento do salário real, redução da pobreza e uma melhora na distribuição de renda (FILGUEIRAS, 2013).
As transformações recentes ocorridas nas esferas econômica e social da economia brasileira trouxeram à tona o debate sobre o atual padrão de desenvolvimento brasileiro. O modelo de substituição de importações que vigorou até a década de 1980 incorporava o padrão de desenvolvimento da época. Tendo esse modelo sido esgotado, abre-se uma lacuna sobre qual seria o atual padrão de desenvolvimento, e diversas interpretações tem sido apresentadas.
Este ensaio se baseia numa interpretação de inspiração teórica pós-keynesiana e neoestruturalista, originária da CEPAL, a visão Novo-Desenvolvimentista. Segundo essa corrente o atual padrão de desenvolvimento apoiado na expansão do mercado interno e caracterizado pelo crescimento com distribuição de renda está provocando uma redefinição da estrutura produtiva do país, aumentando a distância da fronteira tecnológica em relação aos países desenvolvidos, impedindo a realização do catching-up. As políticas macroeconômicas adotadas no período são os principais determinantes dessa tendência.

O atual modelo de crescimento

Durante a década de 1990 a economia brasileira passou por uma fase de estabilização com a implantação do Plano Real. A partir de então o quadro macroeconômico evoluiu positivamente em relação à década anterior. O cenário externo favorável foi um dos principais responsáveis pelo desempenho da economia brasileira no período dos governos FHC.
Do ano de 2003 em diante a economia brasileira passou por importantes transformações estruturais promovidas pelos governos Lula. O foco do novo governo era um plano de desenvolvimento de longo prazo baseado na inclusão social e distribuição de renda. Era claro o objetivo do governo de fortalecer o mercado interno pela expansão da renda e do consumo, principalmente das camadas mais pobres da sociedade. A adoção de diversas medidas de políticas públicas ia nesse sentido, aumentando o salário real, ampliando a abrangência do seguro desemprego, implementando programas de fomento à agricultura familiar e à moradia, etc.
No cenário externo o comércio mundial se expandia e o preço das commodities aumentava, fato que proporcionou um crescimento das exportações brasileiras. Entretanto esse aumento esteve quase que inteiramente relacionado a produtos primários, favorecidos pelos altos preços internacionais. Em detrimento do setor agrícola estimulado pelas condições externas, o setor industrial nacional não apresentou o mesmo dinamismo. O crescimento econômico do período ficou então caracterizado por um aumento da participação do setor primário frente a uma piora do perfil industrial.
Em suma, o modelo de crescimento econômico brasileiro da última década foi dependente do setor doméstico. O aumento dos gastos públicos com programas sociais e transferências de renda foi responsável pelo crescimento do mercado de consumo interno, pela melhora da distribuição de renda e pela redução da pobreza absoluta no país. Por outro lado, em virtude da maior participação do setor primário no crescimento, a indústria nacional perdia competitividade e a economia apresentava sinais de "desindustrialização". Para reverter o quadro e garantir taxas de crescimento elevadas e contínuas seria necessário recuperar o setor industrial brasileiro, conferindo a ele maior competitividade externa, tarefa que apresenta consideráveis dificuldades, dado que a descoordenação do setor industrial possui raiz estrutural e histórica, exigindo do governo um projeto declarado políticas de apoio ao setor (CORRÊA, SANTOS, ALMEIDA FILHO, 2013).

A estratégia Novo-Desenvolvimentista

O conceito de Novo-Desenvolvimentismo vem sendo desenvolvido nos últimos anos por diversos economistas brasileiros de inspiração pós-keynesiana e neoestruturalista (CEPAL contemporânea). O principal expoente dessa corrente é Bresser-Pereira, de cujos trabalhos originaram o conceito. Pode-se definir o Novo-Desenvolvimentismo, segundo Oreiro (2012), como "um conjunto de propostas de reformas institucionais e de políticas econômicas, por meio das quais as nações de desenvolvimento médio buscam alcançar o nível de renda per capita dos países desenvolvidos."
A principal característica dessa estratégia é a adoção do regime de crescimento do tipo export-led, segundo o qual a acumulação de capital para viabilizar o crescimento econômico se dá através da promoção de exportações de produtos manufaturados. Para que isso seja possível, ou seja, para que as exportações sejam competitivas no mercado internacional, é indispensável a adoção de uma política cambial ativa que seja capaz de manter a taxa de câmbio real em patamares competitivos no longo prazo. De forma complementar, uma política fiscal responsável deve ser almejada para eliminar o déficit público e permitir o aumento do investimento público. Ademais, uma política salarial deve garantir um aumento real do salário na mesma proporção do aumento da produtividade do trabalho, estabilizando a distribuição funcional da renda (OREIRO, 2012).
Segundo a interpretação novo-desenvolvimentista o atual modelo de crescimento brasileiro se apóia no regime wage-led, isto é, crescimento econômico puxado pelo crescimento do salário real acima do crescimento da produtividade do trabalho. Esse regime viabiliza o crescimento do mercado consumidor interno uma vez que é pautado em aumentos reais do salário e promove maior distribuição de renda. Entretanto, o crescimento baseado nesse regime se mostra estável apenas no curto prazo, não tendo sustentabilidade no médio e longo prazo.

3.1 Regimes Wage-led e Export-led
Cabe aqui um maior esclarecimento acerca dos regimes de crescimento dos tipos wage-led e export-led. Ambos tem como origem a teoria do crescimento liderado pela demanda, tendo suas bases conceituais em escritos de Keynes e Kalecki. Segundo essa teoria,

a taxa de crescimento de longo-prazo de uma economia capitalista é determinada pela taxa de crescimento da parcela autônoma da demanda agregada, ou seja, aquela parcela da demanda que não é, ela própria, induzida pelo crescimento econômico. Em outras palavras, busca-se definir os determinantes do crescimento, ou seja, a relação de causalidade entre as variáveis envolvidas nesse processo (OREIRO, 2012).

Dessa forma, o regime de crescimento do tipo wage-led compreende o crescimento do produto real no longo prazo puxado pelo crescimento dos salários num ritmo superior ao crescimento da produtividade do trabalho. Esse fato gera como conseqüência uma maior participação dos salários na renda nacional e um aumento da participação do consumo no PIB de forma contínua, causando perda da competitividade das exportações e piora no Balanço de Pagamentos. Além disso, causa ainda agravamento do processo de desindustrialização e re-primarização da pauta exportadora. Trata-se, portanto, de um modelo de crescimento insustentável (OREIRO, 2012).
Por outro lado, no regime do tipo export-led o crescimento econômico é determinado pela taxa de crescimento das exportações. Isso implica que a relação exportações/PIB se mantém constante ao longo do tempo, uma vez que o crescimento das exportações define o crescimento do PIB. Assim, via efeito multiplicador keynesiano a parcela da demanda interna relativa a consumo e investimento crescerá à mesma taxa que o PIB, sustentando o crescimento induzido pelas exportações (OREIRO, 2012).
Oreiro (2012) chama atenção ao fato de que um regime de crescimento conduzido pelas exportações não deve ser confundido com um modelo primário exportador. No modelo export-led, para que o crescimento do PIB seja considerável, a estrutura produtiva do país deve ser diversificada e a indústria deve ter uma participação importante na composição do PIB. A pauta de exportações pode ser composta por produtos primários, mas deve conter prioritariamente produtos manufaturados de média e alta tecnologia. A diversificação do setor produtivo permitirá que o país realize o catching-up frente aos países desenvolvidos.
Bresser-Pereira (2012) acrescenta à discussão que, no médio prazo, o crescimento econômico não deve se basear em um ou em outro regime, mas terá que ser necessariamente voltado tanto para os salários quanto para as exportações. Num primeiro momento o regime export-led deverá ser adotado, viabilizando as exportações através, principalmente, de uma desvalorização cambial. Num momento posterior os salários deverão crescer à mesma taxa da produtividade. Para o autor, "o desenvolvimento econômico é um processo de acumulação de capital com incorporação de progresso técnico que envolve elevação sustentada do padrão de vida da população." Dessa forma não há desenvolvimento econômico sem aumento dos salários e do mercado interno. Assim, as duas estratégias alternativas, wage-led e export-led, são validas apenas em um curto prazo. A médio prazo, para que uma estratégia de desenvolvimento econômico seja viável os salários, as exportações e o PIB devem crescer na mesma proporção.

3.2 O "velho" e o Novo-Desenvolvimentismo
A distinção entre velho e novo-desenvolvimentismo se deve primordialmente às transformações ocorridas no capitalismo mundial e nos países periféricos. Enquanto a "velha" estratégia nacional de desenvolvimento pressupunha países pobres, a "nova" pressupõe países de renda média. Trata-se, portanto de estratégias de cunho teórico semelhantes, porém relacionadas a distintos contextos históricos. O quadro 1 sintetiza as principais diferenças.

Quadro 1: Velho e Novo-Desenvolvimentismo

Fonte: Bresser-Pereira e Gala (2010)

Ao adaptar a estratégia velha para a nova algumas diferenças aparecem como a mudança de uma industrialização substitutiva de importações para uma industrialização orientada para as exportações. Para o novo-desenvolvimentismo o modelo substituidor de importações é considerado superado. Ao adotar o modelo exportador os países em desenvolvimento utilizam-se das vantagens de possuir mão de obra barata e de poder comprar ou copiar tecnologia disponível.
Em relação ao Estado, este tem seu papel diminuído. No nacional-desenvolvimentismo o Estado atuava diretamente no complemento da acumulação primitiva. No novo-desenvolvimentismo seu papel diminui e o do mercado aumenta. Ele ainda pode promover poupança e atuar em setores estratégicos, mas na atual realidade de um país de renda média, o setor privado nacional, diferentemente do de um país pobre, possui recursos para realizar boa parte dos investimentos necessários, antes realizados pelo Estado.
Outra questão diferente entre as estratégias se refere à indústria nacional. Nos países pobres a indústria era incipiente, enquanto que nos países de renda média a economia já apresenta elevado grau de industrialização. O problema que emerge agora é o da desindustrialização, ou "doença holandesa", sendo necessário que o país adote uma taxa de câmbio competitiva para neutralizar o problema.
As principais diferenças entre as estratégias velha e novo-desenvolvimentista estão relacionadas às realidades de cada momento histórico na economia brasileira. A estratégia nacional-desenvolvimentista estava relacionada com a teoria estruturalista latino americana, formulada pela CEPAL. Da mesma forma que a estratégia novo-desenvolvimentista foi desenvolvida a partir da reformulação do desenvolvimentismo "velho", adequando-se à realidade dos países de renda média, era necessário que a teoria estruturalista subjacente também fosse reformulada. Dessa forma, para que a nova estratégia de desenvolvimento pudesse apresentar um corpo teórico robusto, à teoria estruturalista da CEPAL foram acrescentados elementos próprios à realidade dos países em desenvolvimento. Essa reformulação resultou na Macroeconomia Estruturalista do Desenvolvimento, que compreende uma alternativa estruturalista e keynesiana para os países de renda média em termos teóricos e de política econômica (BRESSER-PEREIRA e GALA, 2010)

A Macroeconomia Estruturalista do Desenvolvimento

A teoria estruturalista latino-americana surgiu na década de 1940 dos esforços de economistas da CEPAL como Raul Prebisch e Celso Furtado para desenvolver uma escola de pensamento mais ampla dentro da teoria econômica do desenvolvimento. Bresser-Pereira e Gala (2010) sintetizam a teoria estruturalista original em oito proposições: (1) a tendência a deterioração dos termos de intercambio; (2) o papel central do Estado na promoção do desenvolvimento econômico; (3) o caráter estrutural do desenvolvimento, o que justificou a política de industrialização; (4) o entendimento do subdesenvolvimento como um resultado da subordinação da periferia aos países que originariamente se industrializaram; (5) a oferta ilimitada de mão de obra reprimindo salários e causando insuficiência de demanda ou de oportunidades de investimento lucrativas para os empresários; (6) a tese da indústria infante, que justificava a proteção tarifaria a indústria manufatureira e o modelo de industrialização substitutiva de importações; (7) a convicção de que a estabilidade de preços no mesmo nível dos países ricos era improvável devido às imperfeições do mercado e (8) a crença de que os países latino-americanos não dispunham da poupança necessária para financiar o desenvolvimento.
Das oito teses originais da teoria estruturalista cepalina, três delas podem ser consideradas superadas devido ao estágio atual de desenvolvimento dos países, antes pobres, agora de renda média.
(6) A tese da indústria infante: a tese original da indústria infante decorria do fato de que os países latino-americanos estavam ainda em processo de industrialização, requerendo proteção à indústria manufatureira nacional e a estratégia de substituição de importações. Para a realidade dos países de renda média essa tese pode ser considerada superada, pois na maioria dos países, como o Brasil, o processo de industrialização já foi considerado completado.
(7) Inflação estrutural: As principais causas de inflação nas décadas de 1950 e 1960 eram a rigidez da oferta de bens agrícolas frente a variações de preço e demanda, e o setor externo, características próprias de economias fora da lógica capitalista. Com os mercados atuais bem desenvolvidos a tese da inflação estrutural pode ser abandonada.
(8) Necessidade de poupança externa: Os países latino-americanos incorriam em déficits em conta corrente para sanar restrição de divisas externas. Tese superada pela hipótese de que os déficits em conta corrente teriam como causa a sobreapreciação crônica da taxa de câmbio.
Tendo sido essas três teses superadas e as outras cinco mantidas, a Macroeconomia Estruturalista do Desenvolvimento caracteriza-se por duas tendências estruturais: a tendência da taxa de salário crescer menos que a produtividade e a tendência à sobrevalorização cíclica da taxa de câmbio. Essa nova teoria coloca a taxa de câmbio no centro do processo de desenvolvimento econômico. Nesse escopo, são sugeridas ainda cinco teses adicionais (BRESSER-PEREIRA e GALA, 2010)
Tese 1: Taxa de câmbio como variável chave do desenvolvimento. O desenvolvimento econômico é função da taxa de investimento. Dessa forma, uma taxa de câmbio mantida em nível competitivo estimula investimentos orientados para o setor exportador, principalmente daquelas empresas que fazem uso de alta tecnologia, aumentando a poupança interna. As empresas que forem competentes em nível de competitividade externa terão a demanda externa melhorada com a taxa de câmbio ao nível de "equilíbrio industrial".
Tese 2: Tendência à sobrevalorização cíclica da taxa de câmbio nos países em desenvolvimento. Essa tendência de causa estrutural pressupõe que, ao contrário do que diz a teoria econômica, a taxa de câmbio dos países em desenvolvimento não varia em torno de uma taxa de equilíbrio, sendo as crises de balanço de pagamentos que determinam seus ciclos, e não os mercados. Com o câmbio flutuando livremente, o ciclo acontece da seguinte forma: uma crise deprecia o câmbio de forma abrupta; fatores estruturais como doença holandesa e fluxos de capitais atraídos pelos juros causam a apreciação contínua do câmbio, levando ao déficit em conta corrente; políticas equivocadas e recorrentes continuarão a apreciar a taxa de câmbio; crise no balanço de pagamentos. Com o endividamento vem a perda de credibilidade por parte dos credores que em um momento determinam o sudden stop, ou a parada súbita dos financiamentos da dívida, gerando crise no balanço de pagamentos e depreciação da taxa de câmbio.
Tese 3: Doença holandesa. Definida como sobreapreciação crônica da taxa de câmbio em decorrência da exploração de recursos abundantes e baratos, cuja produção comercial é compatível com uma taxa de câmbio de equilíbrio corrente mais apreciada que a taxa de câmbio de equilíbrio industrial. Trata-se, portanto, de uma falha de mercado que dificulta o desenvolvimento econômico, uma vez que a diversificação da indústria do país em setores de bens comercializáveis eficientes e tecnológicos é inviabilizada pela apreciação cambial. Um país que sofre de doença holandesa apresenta, alem da sobreapreciação cambial, baixo crescimento do setor manufatureiro, rápido crescimento do setor de serviços, salários médios elevados em relação ao nível de desenvolvimento econômico e desemprego. Assim, ainda que o país apresente condições técnicas e administrativas de investir na produção de bens com alta tecnologia, a taxa de câmbio apreciada impede que esses investimentos sejam realizados. A doença holandesa é neutralizada quando a taxa de câmbio passa do nível de equilíbrio corrente para o nível de equilíbrio industrial, tornando o câmbio competitivo.
Tese 4: Política de crescimento com poupança externa implica geralmente alta taxa de substituição da poupança interna pela externa. Crescimento com poupança externa, ou déficit em conta corrente e endividamento externo, causa sobreapreciação da taxa de câmbio e a substituição da poupança interna pela externa. Como resultado não é o investimento que cresce, mas sim o consumo e a dívida externa. Do lado da demanda, uma taxa de câmbio apreciada diminui as expectativas de lucros dos investimentos orientados para exportação, diminuindo os investimentos, os lucros e a poupança interna. Do lado da oferta o aumento real dos salários implica em aumento do consumo, diminuindo a poupança interna. Em ambos os casos a poupança interna é substituída pela poupança externa.
Tese 5: Responsabilidade fiscal. Embora seja um argumento implícito, essa tese foi adicionada para reforçar a crítica ao keynesianismo vulgar que propunha déficits fiscais crônicos para combater a insuficiência de demanda. Para a macroeconomia estruturalista do desenvolvimento déficits públicos são indesejáveis, salvo em situações especiais. Déficits em conta corrente enfraquecem o Estado, o torna dependente dos credores e causam inflação, inviabilizando o desenvolvimento econômico com estabilidade. Déficits orçamentários enfraquecem o Estado, impedindo-o de realizar sua tarefa de regulamentação para garantir o bom funcionamento dos mercados.

Considerações finais

De acordo com a interpretação novo-desenvolvimentista o atual modelo de crescimento da economia brasileira se baseia no regime wage-led, com salários crescendo mais que a produtividade viabilizando o crescimento econômico, amparado no fortalecimento do mercado interno via gastos públicos. Este regime de crescimento se mostra insustentável em longo prazo, pois causa perda da competitividade industrial, desindustrialização e piora o balanço de pagamentos.
A partir dos trabalhos de Bresser-Pereira tem se desenvolvido a idéia de que a competição econômica entre os países de renda média tem se acirrado recentemente. Assim, para que eles possam competir internacionalmente e realizar catching-up se torna necessária uma estratégia nacional de desenvolvimento diferente da ortodoxia convencional, a estratégia novo-desenvolvimentista.
Essa nova estratégia de desenvolvimento tem inspiração no nacional-desenvolvimentismo observado no Brasil entre os anos 1930 e 1980. Baseia-se resumidamente em responsabilidade cambial e crescimento com poupança interna, metas de inflação e taxa de câmbio, taxa de salários crescendo com a produtividade, papel estratégico do Estado na indução do desenvolvimento e responsabilidade fiscal. Essa estratégia de desenvolvimento está vinculada às bases teóricas da macroeconomia estruturalista do desenvolvimento.

Referências bibliográficas

BRESSER-PEREIRA, L. C. Estratégia nem wage, nem export-led, mas novo-desenvolvimentista. Trabalho para o Dossiê da Crise III. Associação Keynesiana Brasileira, abril 2012
BRESSER-PEREIRA, L. C., GALA, P. Macroeconomia estruturalista do desenvolvimento. Revista de Economia Política, vol. 30, nº 4 (120), pp. 663-686, outubro-dezembro/2010
BRESSER-PEREIRA, L. C. A macroeconomia estruturalista do desenvolvimento por trás do novo desenvolvimentismo. Texto para ser anexado ao arquivo do livro Globalização e Competição no site do autor. São Paulo, 11.6.2010.
CORRÊA, V. P., SANTOS, C. H., ALMEIDA FILHO, N. Mudanças estruturais no Brasil – Avanços e limites. 2013
FILGUEIRAS, L. A natureza do atual padrão de desenvolvimento brasileiro e o processo de desindustrialização. XVIII Congresso da SEP, Belo Horizonte, maio 2013
OREIRO, J. L. Novo-Desenvolvimentismo, crescimento econômico e regimes de política macroeconômica. Estudos Avançados, 26 (75), 2012
OREIRO, J. L. Wage-led versus Export-led: Desfazendo confusões conceituais. Postado em 24/09/2012. Disponível em: http://jlcoreiro.wordpress.com/2012/09/24/wage-led-versus-export-led-desfasendo-confusoes-conceituais/ Acesso em: 31/07/2013