Ensaios de Gestão Pública

ENSAIOS DE GESTÃO PÚBLICA

ALEXANDRE DE FREITAS CARNEIRO ORG.

ENSAIOS DE GESTÃO PÚBLICA

ACADEMIA EDITORIAL

CARNEIRO, Alexandre de Freitas - Org. Ensaios de Gestão Pública Alexandre de Freitas Carneiro São Paulo: Academia Editorial, 2010 140 p.; 14x21 cm. Bibliografia ISBN 987-85-99394-30-4 1. Gestão; 2. Pública ; 3. Administração; 4. Teoria

Copyright © 2010 Alexandre de Freitas Carneiro Edição executiva: Denilson Ferreira Revisão ortográfica: Ana Paula Bernardes da Silva Assistente: Larissa Zuin Matarésio Capa: Núbia Rodrigues Diagramação: Núbia Rodrigues

Academia Editorial (C2 Comunicação Ltda.) Coordenação Administrativa e de projetos São Paulo - SP/2010

www.academiaeditorial.com.br [email protected]

A Jesus, meu Senhor e Salvador, de quem somos feitura, aos meus pais Cícero e Neíza, pelo constante apoio, à minha esposa Myrtes, pelo companheirismo e amor, ao meu filho Gabriel, presente de Deus, aos alunos, ex-alunos e professores que se empenharam nesta produção, à Professora e colega de departamento Elizângela, sempre prestativa, à Diretora do Campus de Vilhena, Professora Dra. Maria do Socorro Pessoa, pelo incentivo e também à Secretária Ana Paula pelo seu trabalho de revisão e, em especial, à Professora e Vice-Diretora Dra. Aparecida Alzira Luzia Zuin, pela amizade e auxílio sempre inegáveis, quem nos idealizou a produzir este trabalho e em quem me espelho, pelo seu brilhante profissionalismo, DEDICO ESTA PRODUÇÃO ACADÊMICA.

Alexandre de Freitas Carneiro

“Tenho posto o Senhor continuamente diante de mim; porque ele está à minha mão direita, nunca vacilarei”. (Salmo 16:8)

SUMÁRIO

1. APRESENTAÇÃO

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2. PREFÁCIO

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3. CAPÍTULO 1 A Tranparência na Gestão Pública: Um estudo de sua aplicabilidade no Município de Vilhena

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4. CAPÍTULO 2 Situação dos gastos com pessoal nos municípios de Rondônia (2006 a 2008)

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5. CAPÍTULO 3 A utilização dos custos para avaliação de desempenho de programas governamentais e sua aplicação no município de Vilhena

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6. CAPÍTULO 4 Proposta de balanço social para a área pública municipal e sua aplicação no município de Vilhena - RO

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7. CAPÍTULO 5 GESPÚBLICA – Programa Nacional de Gestão Pública e Desburacratização: aplicabilidade sob enfoque social

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8. CAPÍTULO 6 Controladoria na Gestão Pública municipal: um enfoque no controle interno no município de Vilhena

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APRESENTAÇÃO É com satisfação que apresentamos este livro com uma coletânea de artigos sobre o tema Gestão Pública. Primeiro trabalho, deste gênero, realizado por um grupo de professores e alunos do curso de Ciências Contábeis, na Universidade Federal de Rondônia, Campus de Vilhena. A maior parte da pesquisa, os quatro primeiros capítulos, refere-se à aplicação da legislação, em especial a Lei de Responsabilidade Fiscal, no Município de Vilhena, estado de Rondônia. O penúltimo capítulo refere-se ao programa GESPÚBLICA, e o último à Controladoria no setor público municipal. A Gestão Pública passa por um momento de modernização advindo, principalmente, da evolução tecnológica. A sociedade também passa a exigir, dos gestores governamentais, mais eficiência na aplicação dos recursos públicos oriundos de tributos. Com isso, os servidores públicos estão sendo mais exigidos profissionalmente, havendo, atualmente, maior necessidade de especialização. As recentes discussões sobre o controle dos custos na gestão governamental aumentam a cada dia, tanto que, nas recentes Normas de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público, aprovadas pelo Conselho Federal de Contabilidade, foi incluído o sistema de custos e, com isso, de agora em diante, haverá uma maior precisão da aplicação dos recursos públicos, em especial nos investimentos em obras. A transparência da administração pública é outro aspecto importante a ser constantemente debatido, favorecendo, assim, o controle social das contas públicas. Deve-se combater, insistentemente, a corrupção, discuti-la no meio acadêmico, conscientizar a sociedade a não aceitar práticas ilegais e imorais e sim forçar os gestores públicos a serem mais zelosos no uso dos recursos públicos, a serem mais transparentes e promoverem o bem estar da coletividade, que é a finalidade primeira da Administração Pública. Nos cursos de Ciências Contábeis, historicamente, o ensino tem ênfase maior nas contas empresarias, ou seja, na administração e contabilidade privada. Com este “Ensaios de Gestão Pública” esperamos que a Contabilidade Pública, bem como a Gestão Pública, passe a ser também mais debatida entre os acadêmicos rondonienses e que este trabalho seja um ponto de partida para outros trabalhos científicos deste tipo.

Professor Alexandre de Freitas Carneiro Organizador

PREFÁCIO Um dos fatores mais importantes para a elaboração de um livro é a dedicação aos textos que serão publicados nele. Escrever não é uma tarefa fácil, principalmente, quando a escritura é feita em conjunto. Se escrever só é uma tarefa árdua, escrever a dez, vinte mãos é mais ainda. Mas, o professor Alexandre de Freitas Carneiro não mediu esforços. Acreditou piamente que seus alunos tinham a capacidade de registrar seus conhecimentos, e melhor, fazê-los conhecidos. Foi assim que surgiu a ideia deste livro. Você verá durante a trajetória da leitura que a linguagem dos discentes é uma prova do que é dito acima. Não há nada de difícil compreensão nos artigos, a linguagem é clara, objetiva e sem fórmulas mágicas que existem em muitos livros da área de políticas públicas; o leitor poderá de um “jeito fácil” se conduzir e/ou se introduzir no universo das discussões. Outro ponto que considero importante, é que esta obra é a primeira do curso de Ciências Contábeis, da Fundação Universidade Federal de Rondônia – Campus de Vilhena, nascida da vontade e dentro de um cenário de dificuldades econômicas. Importante, na medida em que todas as dificuldades inerentes a sua publicação foram descartadas. O professor Alexandre e os seus alunos acreditaram que, para tornar o conhecimento compartilhado, devese começar pelo mérito do “acreditar”. Acreditar e ir rumo ao trabalho. Essas são premissas que dentro das políticas públicas e da administração também não são descartadas do contexto. Se os leitores procurarem a diversidade de livros que contemplam o tema das Políticas Públicas, Administração, Ciências Contábeis e outras áreas do saber correlatas verificarão que há uma gama de escritores se dedicando ao assunto, direcionados aos interesses de públicos heterogêneos; no entanto, com padrões de valores diferenciados. Eu trato este livro de outro modo, porque vem ao encontro das necessidades dos alunos em especifico. O que isso significa? Significa que o corpo discente do curso de Ciências Contábeis, através dos artigos aqui publicados terá uma ferramenta voltada para suas necessidades administrativas, corporativas, institucionais. Eis uma concepção plena de troca de saberes que fará ao longo do tempo com que outros alunos e professores se dediquem atentamente ao desenvolvimento dessa

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Prefácio

ferramenta didático-pedagógica. Com esta concepção de cooperação e de estar atentos ao desenvolvimento brasileiro dentro do cenário ou mercado mundial, nacional e, porque não, da universidade pública, podemos dizer que a ciência e o saber são peças fundamentais nos negócios gerados para o crescimento de qualquer setor; por isso, tem que ter como parceria de ações, cada indivíduo. Conseguiremos obter sucesso através de um livro, assim, como poderemos obter sucesso dentro da sala de aula, com eficácia e eficiência, em que os resultados passam a ser mais positivos do que negativos, quando utilizarmos sim, todas as tendências atualmente voltadas para uma gestão plena; analisar as melhores e adaptá-las às situações. Como fez o professor Alexandre, esta é missão do educador da área de Ciências Contábeis. Com essa postura, professores e alunos poderão criar uma cultura política, econômica e social, para obterem as condições totalmente favoráveis de ensino na universidade pública. Isto implica ainda que, a elaboração deste livro parece ser um ato fidedigno que vem ao encontro dos parâmetros e/ou indicadores das discussões do momento (em pleno século XXI) em economias ambientais, administração pública, políticas pública, de produção, de marketing e de controle financeiro, contabilidade e planejamento. Proª. Dra. Aparecida Zuin Profª. Adjunta da Universidade Federal de Rondônia Janeiro de 2010

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Capítulo 1 A TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA: Um estudo de sua aplicabilidade no Município de Vilhena Alexandre de Freitas Carneiro1 Elines de Ávila Lara2 Lucieli Nascimento Marinello3

RESUMO ----------A transparência das contas, atos e fatos da gestão pública é um dos pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal. É também pressuposto essencial para a promoção da cidadania, via participação popular. A sociedade deve se envolver e participar mais nas atividades administrativas dos municípios, e por outro lado o Poder Público Municipal tem obrigação de estimular o controle social. O objetivo da pesquisa é estudar esse pressuposto da Lei, a transparência, no âmbito municipal e verificar se o município de Vilhena, Estado de Rondônia, tem aplicado todos os regramentos referentes a ela. É estudada também a evolução do princípio da transparência desde a Constituição Federal de 1988 até o ano de 2009. A pesquisa tem por base consulta aos dados publicados pelo pela prefeitura de Vilhena, em sua home page, bem como uma visita à Secretaria Municipal de Fazenda e Controladoria Geral do Município, onde foi aplicada técnicas de pesquisa como observação, questionário e entrevista. A pesquisa divide-se em etapas: a bibliográfica, a documental e a de campo. Professor da Universidade Federal de Rondônia, curso de Ciências Contábeis. Especialista em Contabilidade e Controladoria. E-mail: [email protected]. 2 Acadêmica do curso de Ciências Contábeis da Universidade Federal de Rondônia. E-mail: [email protected] 3 Acadêmica do curso de Ciências Contábeis da Universidade Federal de Rondônia. E-mail: [email protected]. 1

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PALAVRAS-CHAVE: Transparência. Gestão Pública. Participação Popular. Introdução A Lei n.º 101/00 conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que é uma lei complementar, trouxe grandes mudanças na gestão pública quanto ao planejamento das ações do governo, e também quanto à regulação dos gastos, contribuindo significativamente para a evolução de conceitos de responsabilidade, eficiência e transparência na gestão pública. A evolução desses conceitos influencia diretamente no desenvolvimento econômico e social de um país, como enfatiza o ex-presidente da Assembléia Legislativa do Estado da Bahia, Reinaldo Braga: O processo de modernização das instituições públicas, condição essencial ao desenvolvimento social, econômico e político do País, passa necessariamente por uma gestão responsável centrada nos princípios éticos e morais que devem nortear a conduta do administrador público, tendo como meta o alcance do equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e o atendimento às necessidades da população. (ALEBA, 2002: 5)

A Lei de Responsabilidade Fiscal está alicerçada basicamente nos princípios transparência e responsabilidade. A transparência é um mecanismo de controle social, diz respeito às normas de escrituração e consolidação das contas públicas e à instituição da necessidade de novos relatórios a serem produzidos pelos gestores, além da obrigatoriedade de sua ampla divulgação, através de publicações e mesmo de audiências públicas, para um efetivo controle da sociedade sobre a gestão do dinheiro público. Quanto à responsabilidade, esta nada mais é do que o dever maior de qualquer gestor - arrecadar o máximo permitido em lei e só gastar até o limite de sua receita, obedecendo aos parâmetros fixados por lei. A transparência das contas e atos públicos facilita o controle da gestão pública pelo cidadão. É direito deste, assegurado por lei, a participação popular na determinação de como serão gastos os recursos públicos, através de audiências públicas, e posteriormente, o acesso às informações de como estão sendo aplicados esses mesmos recursos, através da divulgação das peças contábeis elaboradas. A LRF também veio reforçar um direito já previsto no Estatuto da Cidade - o direito da participação popular no processo de elaboração e discussão dos planos de aplicação dos recursos públicos - fator esse importantíssimo para a evolução do princípio básico da transparência na gestão pública.

A Transparência na Gestão Pública

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Antes da LRF diversas leis criadas foram aprovadas com a finalidade de regular a administração pública. As mais importantes entre elas são: · Lei Federal nº. 4.320/1964 (Lei do Orçamento); • Constituição Federal de 1988 (Dispõe sobre os instrumentos de planejamento: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA)); • Lei Federal nº. 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos); • Lei Federal nº. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade). É evidente que todas essas leis foram importantes para o processo de aprimoramento da gestão pública. No entanto, o presente artigo enfatiza um dos pilares da LRF, que é a transparência, e sua aplicabilidade prática no Município de Vilhena. Para haver transparência é preciso informação e sem o seu adequado acesso os cidadãos ficam privados de realizarem julgamento das ações e programas desenvolvidos pelo governo. Em vista de tal necessidade é notório saber se os Controles Internos do governo promovem tal feito. Ferrer (2007) cita uma experiência recente em São Paulo: O ‘Relógio da Economia’ é uma ferramenta tecnológica que explicita, de forma concisa, as economias feitas pelo governo após a implementação de inovações no modo de prestação de serviços públicos, e que está disponível desde 1º de novembro de 2004 no site do governo do estado de São Paulo (www.relogiodaeconomia.sp.gov.br). Criou-se, assim, uma nova maneira de dar transparência à gestão pública e aos resultados obtidos. (FERRER, 2007: 43) (Grifo nosso). Com base nessa experiência fica notória uma pesquisa atual sobre o tema nos municípios do Estado de Rondônia para uma análise da transparência e controle social regional e local. A relevância do resultado da pesquisa estará na contribuição tanto para sociedade contribuinte rondoniense como para o governo regional e local. A primeira poderá analisar e refletir seus direitos e deveres sobre o tema proposto e o segundo verificarem tanto seu nível de atendimento à transparência e controle das contas públicas como o adequado processo de Accountability (obrigação de prestar contas). Contribuirá, também, para o controle interno, a Controladoria Geral, que poderá aperfeiçoar o conteúdo da prestação de contas e com isso melhorar o Accountability do governo, atendendo melhor a necessidade de informação do cidadão e empresas contribuintes bem como a do próprio estado na tomada de decisões e facilitar o cumprimento de sua atribuição

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constitucional de apoio ao controle externo que é o Tribunal de Contas do Estado. O objetivo principal da pesquisa é estabelecer um diagnóstico e uma análise da aplicação do princípio da transparência da Prefeitura Municipal de Vilhena. Como objetivos específicos têm-se: analisar este princípio da transparência na legislação, estudar sua evolução e conscientizar o cidadão sobre a sua devida participação no controle social das contas públicas através das informações divulgadas pelo setor público. As etapas da pesquisa seguiram a bibliográfica, na qual se buscou o embasamento teórico e científico, seguida de uma pesquisa documental, com uma análise da legislação correlata e uma pesquisa de campo com visitas nas páginas (home page) do Município de Vilhena. Foi realizada também uma visita “in loco” na prefeitura municipal de Vilhena nos setores da Controladoria Geral do Município e na Contadoria Geral da Secretaria Municipal de Fazenda, com a aplicação das técnicas de pesquisa da observação, entrevista e questionário. Princípios e Objetivos da LRF A referência inicial é a Lei de Responsabilidade Fiscal (lei nº. 101 de 04/ 05/2000) a qual logo no seu artigo primeiro define seu objetivo: “Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal...”. Na seqüência, o parágrafo primeiro define o conceito de “responsabilidade na gestão fiscal”: A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

Esta norma ordena no parágrafo quarto do artigo nono que se deve realizar audiência pública periodicamente a fim de demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais do Poder Executivo. Essa audiência é realizada nas Casas Legislativas e aberta ao público, à sociedade, para que todos possam conhecer as contas públicas. Para facilitar o entendimento foi realizada uma divisão em tópicos os objetivos da LRF: • Ação Planejada e Transparente;

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• Prevenção de riscos e correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas; • Cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas; • Obediência a limites e condições (renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar); • Combater o déficit limitando as despesas de pessoal, dificultando a geração de novas despesas, impondo ajustes de compensação para a renúncia de receitas e exigindo mais condições para repasses entre governos e destes para instituições privadas; • Reduzir o nível da dívida pública induzindo a obtenção de superávits primários, restringindo o processo de endividamento, nele incluído o dos Restos a Pagar, requerendo limites máximos, de observância contínua, para a dívida consolidada. Todos esses itens previstos na LRF geram efeitos diretamente no planejamento e no processo orçamentário da administração pública, e vieram com o objetivo de obrigar o gestor a pensar com responsabilidade na aplicação dos recursos públicos, primando sempre pelo bem-estar social. Contabilidade, Controladoria e Transparência No tocante à controladoria governamental, sua função assemelha-se muito à controladoria das empresas, no que tange ao planejamento, controle e a produção de informações para tomada de decisões e para o usuário externo. Heckert e Wilson apud Mosimann (1999) estabelecem como funções da Controladoria, entre outras: A função de relatar, que inclui preparação, análise e interpretação dos fatos financeiros e números para o uso da administração, envolve uma avaliação desses dados em relação aos objetivos e métodos da área e da empresa como um todo, e influências externas e preparação e apresentação de relatórios a terceiros, como órgãos governamentais, acionistas, credores, público em geral, conforme suas exigências. (MOSIMANN; FISCH, 1999: 91-92)

Um dos principais objetivos da Contabilidade e, por conseqüência da Controladoria é possibilitar o avanço para a melhoria da qualidade da informação. Na área governamental, quando se pensa em controle social devem-se observar também os mandamentos constitucionais.

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Nesse entendimento, enfatiza o premiado autor Lino Martins da Silva (2004): [...] a Controladoria deve cuidar de um fluxo de informações gerenciais interno que facilite a tomada de decisões pelo administrador, assim como de um fluxo de informações externas que permita a qualquer pessoa entender as ações do Governo. (grifo nosso). (SILVA, 2004: 211)

No caso da Controladoria Governamental os usuários externos, terceiros, é a sociedade, e, para atendê-la, é preciso observar um dos pilares básicos da Lei de Responsabilidade Fiscal: a transparência das contas públicas. Essa norma legal, e outras ainda, exigem que as entidades governamentais instituam, além de suas homepages, os sistemas de custos, prática essa já há muito desenvolvida na área empresarial. Cabe à Controladoria na Gestão Pública estudar, implantar e desenvolver sistemas de custos e selecionar informações a serem divulgadas nas páginas eletrônicas dos municípios. Para Matias-Pereira (2008), a transparência é dos requisitos de controle da sociedade civil sobre o Estado. Este professor-pesquisador argumenta também que a sociedade vem se preocupando e exigindo maior transparência na gestão pública, com o combate à corrupção e com a cobrança da responsabilidade dos gestores públicos. Castro (2004) é categórico ao afirmar que os controles internos devem ser organizados para produzir informações e transparência: Como a Contabilidade existe para produzir informações sobre atos e fatos da administração, e se há compromisso de transparência sobre esses atos e fatos, há necessidade de controle por meio de registros corretos e eficazes. No Brasil, grande parte dos entes esqueceu da Contabilidade Pública e agora precisa organizá-la juntamente com seus controles internos para oferecer a transparência que a lei exige. (CASTRO, 2004: 86)

Já Slomski (2007), em sua obra Controladoria e Governança na Gestão Pública, apresenta um capítulo intitulado Balanço Social em Entidades Públicas, cujo objetivo é citado como: [...] demonstrar a aplicação do balanço social em entidades públicas e evidenciar a importância dos relatórios sociais como instrumentos de controle e de transparência junto à sociedade, como uma nova alternativa para a difusão de informações, entre as entidades públicas e a sociedade, através de uma linguagem acessível à maioria dos cidadãos”. (SLOMSKI, 2007: 117)

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Este autor também defende que: Ao conduzir a coisa pública, é preciso ter como pressupostos a transparência, a equidade, a prestação de contas (accountability) e a responsabilidade corporativa, princípios defendidos pelo Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC). (SLOMSKI, 2007: 19)

Segue o autor dizendo sobre o IBGC, sobre o seu código das melhores práticas de governança corporativa, ressaltando que a administração deve cultivar o “desejo de informar” e não apenas por imposição legal. Mesmo não sendo obrigatório a elaboração de um Balanço Social, os governos o deveriam elaborar, publicar e incluir em suas prestações de contas. Assim, poderiam informar informalmente seus planos, projetos, ações e investimentos. A sociedade deve desempenhar papel relevante nas discussões e na elaboração dos planos de governo, cabendo a este o dever de informar periodicamente à população, em audiências públicas e também por meio eletrônico, o andamento dos negócios públicos. A transparência além de permitir o debate sobre os negócios públicos, é também uma forma de garantir a legitimidade das ações governamentais. Informação e Transparência O cidadão e as empresas são os principais financiadores do governo, por meio dos tributos recolhidos, e estes estão mais conscientes em exigir do poder público o destino dos recolhimentos tributários que serão, para o Estado (União, Estados federados, Distrito Federal e Municípios), a sua arrecadação para o adequado financiamento do setor público. O governo não deve esquivar-se de sua responsabilidade na aplicação desses valores públicos, bem como da devida prestação de contas. Com a evolução da informática e da rede mundial de computadores e dos vários veículos de comunicação, as pessoas, empresas e contribuintes têm acesso rápido e variado às mais diversas informações. Para haver transparência é preciso informação e sem o seu adequado acesso os cidadãos ficam privados de realizarem julgamento das ações e programas desenvolvidos pelo governo. Em vista de tal necessidade é notório saber se os Controles Internos do governo promovem tal feito. A informação ocorre quando há comunicação e o receptor entende a mensagem, caso contrário ela será simplesmente um dado. Nessa esteira, afirma Rezende (2007): “[...] a informação é todo o dado trabalhado ou tratado”. Conclue este autor da seguinte: “Quando a informa-

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ção é ‘trabalhada’ por pessoas e pelos recursos computacionais, possibilitando a geração de cenários, simulações e oportunidades, poderia ser chamada de conhecimento” (RESENDE, 2007: 19) (Grifo do autor). O mesmo autor citado ressalta que “O foco dos sistemas de informação está direcionado principalmente ao negócio empresarial nas organizações privadas e às atividades principais nas organizações públicas” (grifo nosso). Destaca-se ainda o termo por ele utilizado (op. cit.): a governança eletrônica (egov), e define: [...]pode ser entendida como a aplicação dos recursos em tecnologia da informação (TI) ou da tecnologia da informação e comunicação (TIC) na gestão pública e política das organizações federais, estaduais e municipais. Envolve atividades de governo, seja de governo para governo ou, em especial, de governo para com a sociedade e seus cidadãos (e viceversa), disponibilizando as respectivas informações em meios eletrônicos. (RESENDE, 2007: 105,106)

São importantes também as palavras de Catelli apud Matias-Pereira (2008): A eficácia da gestão pública depende, em particular, de gestores preparados e comprometidos ético-profissionalmente com o serviço público; de um modelo de gestão que seja capaz de aproveitar todo o potencial dos gestores públicos; de um sistema de gestão que canalize de forma adequada todos os esforços do governo e da sociedade organizada; de um sistema de informações e dados (e-governo) que facilite o acesso e o atendimento dos cidadãos-contribuinte; de um sistema de controles internos que garanta a legitimidade de todas as decisões dos gestores, sem afetar a sua eficiência, eficácia e efetividade. (MATIAS-PEREIRA, 2008: 115)

O Poder Público deve estimular a participação social e tem o dever de informar a sociedade sobre atos e contas públicas. Para o alcance da necessária transparência pública, a LRF impõe algumas regras as quais são comentadas por Nascimento (2003): Por sua vez, a transparência será alcançada através do conhecimento e da participação da sociedade, assim como na ampla publicidade que deve cercar todos os atos e fatos ligados à arrecadação de receitas e à realização de despesas pelo Poder Público. Para esse fim diversos mecanismos estão sendo instituídos pela LRF, entre eles: · a participação popular na discussão e elaboração dos planos e orçamentos já referidos (artigo 48, parágrafo único);

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· a disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exercício, para a consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade; · a emissão de relatórios periódicos de gestão fiscal e de execução orçamentária, igualmente de acesso público e ampla divulgação. (NASCIMENTO, 2003: 215)

Nesse teor, Salomão apud Blênio Peixe (2003) assevera que: [...] a verdadeira transparência deveria envolver o amplo direito de acesso da população ou de suas representações tanto à informação e à documentação relativa aos atos públicos [...] (PEIXE, 2003: 151)

Acrescenta em seguida concluindo Peixe (2003): Ressalta-se que esse novo Estado deve ter indicadores objetivos e mensuráveis de gestão, dando maior ênfase ao resultado, à desburocratização dos instrumentos tradicionais de controle e supervisão, à descentralização dos processos decisórios, à transparência perante a sociedade, pelo enfoque no cidadão, requisitos fundamentais para o aprimoramento da cidadania. (PEIXE, 2003: 151)

Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal Cruz (2006) em anexo na sua obra Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada transcreve um documento legal do Fundo Monetário Internacional (FMI) chamado Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal. Abaixo é transcrito, porém apenas no primeiro e segundo nível dos tópicos do Código, por se achar conveniente, para ajudar a divulgar essas práticas e para conscientizar a todos que se interessam pelo tema. I – DEFINIÇÃO CLARA DE FUNÇÕES E RESPONSABILIDADES 1.1 O Setor de governo deve ser distinguido do resto do setor público e do resto da economia e, dentro do setor público, as funções de política e de gestão devem ser bem definidas e divulgadas ao público. 1.2 A gestão das finanças públicas deve inscrever-se num quadro jurídico e administrativo claramente definido. II – ACESSO PÚBLICO À INFORMAÇÃO 2.1 O público deve ser plenamente informado sobre as atividades fiscais passadas, presentes e programadas do governo.

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2.2 Deve ser assumido um compromisso público de divulgação tempestiva de informações fiscais. III – ABERTURA NA PREPARAÇÃO, EXECUÇÃO E PRESTAÇÃO DE CONTAS DO ORÇAMENTO 3.1 A documentação orçamentária deve especificar os objetivos da política fiscal, a estrutura macroeconômica, as políticas em que se baseia o orçamento e os principais riscos identificáveis. 3.2 As informações orçamentárias devem ser classificadas e apresentadas de forma a facilitar a análise das políticas e promover a prestação de contas. 3.3 A metodologia de execução e controle das despesas aprovada e para a receita deve ser claramente especificada. 3.4 As contas fiscais devem ser apresentadas periodicamente ao poder legislativo e ao público. IV – GARANTIAS DE INTEGRIDADE 4.1 As informações fiscais devem satisfazer normas aceitas de qualidade de informações. 4.2 As informações fiscais devem ser objeto de escrutínio independente. (CRUZ, 2006: 346-349)

Para maiores detalhes é necessário ler todo o Código. Mas, pelo exposto já se destaca a necessária divulgação das informações fiscais ao público para a devida transparência. Destaque se dá que o acesso às informações não é somente do passado, mas também das ações governamentais programadas. Evolução do Princípio da Transparência: da Constituição Federal de 1988 à Lei Complementar 131/2009 Ao se estudar um princípio é importante entender sua finalidade. A finalidade do princípio da transparência é assim descrita por Cruz (2006): A transparência da gestão fiscal é tratada na Lei como um princípio de gestão, que tem por finalidade, entre outros aspectos, franquear ao público acesso a informações relativas às atividades financeiras do Estado e deflagrar, de forma clara e previamente estabelecida, os procedimentos necessários à divulgação dessas informações. (CRUZ, 2006: 188) (Grifo do autor).

O governo deve divulgar informações sobre suas ações, projetos, planos, orçamentos, prestações de contas entre outras, para promover e facilitar

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o controle social das contas públicas pelo cidadão, incentivando assim sua cidadania e obedecendo a Lei com relação ao princípio da transparência. A Constituição Federal (CF) de 1988 no seu artigo 31, parágrafo 3º ordena que: As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.

Após a promulgação da nossa lei máxima, o contribuinte só poderia ter o direito de analisar as contas públicas de cada ano num período de sessenta dias. Porém, a informática vinha evoluindo e a internet se difundindo mundialmente. Dez anos após a CF houve uma preocupação maior coma divulgação e transparência das contas públicas e como conseqüência o municípios passariam a ter que elaborar sua páginas na rede mundial de computadores como nos ensina Andrade (2002): Com o objetivo de elucidar dúvidas quanto ao que rege o controle das contas públicas, o Governo Federal, pelo Tribunal de Contas da União (TCU), fez publicar a Lei nº. 9.755/ 98 e a Instrução Normativa nº. 28/99, que dispõe sobre a criação de home page na Internet, e suas regras para divulgação dos dados e informações diretamente relacionados aos entes públicos nacionais. (ANDRADE, 2002: 280)

Analisando a Instrução Normativa acima, os municípios devem publicar em seus sites (artigo 2º) e cadastrados na página www.contaspublicas.gov.br para que as mesmas informações sejam diretamente acessadas também nesta home page do Tribunal de Contas da União. Os documentos a serem divulgados são: Tributos Arrecadados; Recursos Recebidos; Recursos Repassados; Orçamentos Anuais; Execução dos Orçamentos; Balanços Orçamentários; Contratos e seus Aditivos e Compras. Assim, a partir de 1998 cada prefeitura municipal deveria criar e disponibilizar sua página na internet e dispor entre outras informações, as ambientais e as contas públicas, promovendo assim uma transparência contínua. Como visto sobre a LRF, quando da publicação da LOA, os cidadãos e as empresas podem verificar anualmente as verbas públicas, ou dotações, em gestão ambiental, on line, se o poder público as disponibiliza em sua página, e com isso verificar se o governo aplica o dinheiro público na proteção do meio ambiente.

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A LRF, doze anos após a CF, veio para garantir a transparência do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA), determinando que os textos das mesmas e seus anexos sejam amplamente divulgados no órgão oficial de publicação do governo e também em meios eletrônicos, conforme determina o artigo 48 da LRF. Porém, é importante que se entenda que a transparência efetiva somente ocorre quando é feita de forma compreensível para todo o cidadão, com clareza, abertura e simplicidade. Significa dizer que a efetiva transparência deve ir além da simples publicação de relatórios técnicos nos quais nem sempre as demonstrações das contas são esclarecedoras ao público. Por isso, além da exigência de divulgação do PPA, da LDO e da LOA, a Lei de Responsabilidade Fiscal introduziu novas formas de transparência, que são o incentivo à participação popular e a obrigatoriedade de realização de audiências públicas, conforme determina o parágrafo único do seu artigo 48: A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.

O incentivo à participação popular e à realização de audiências públicas, a que se refere o artigo 48, tem como objetivo permitir a participação da sociedade no processo de elaboração e discussão dos instrumentos de planejamento governamental, como também nas suas avaliações. Esse incentivo ocorre pelo chamamento da população para participar das discussões dos problemas localizados no município, por meio de rádio, televisão, jornal etc., enquanto a realização das audiências públicas é a concretização da participação popular. A evolução do princípio da transparência na gestão pública teve mais um incentivo quando foi assegurada pela Lei Federal nº. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade). Em seu artigo 40º, parágrafo 4º, o direito à participação popular, através de audiências públicas, no processo de elaboração do Plano Diretor principal instrumento de planejamento sustentável das cidades. Esse direito foi assegurado à sociedade, impondo aos Poderes Legislativo e Executivo municipais, por meio da referida lei, a obrigação da promoção dessas audiências públicas para debates, visando decidir da melhor forma o emprego dos recursos públicos para o bem-estar da população. Mas não é só o Plano Diretor que é importante instrumento de planejamento e política urbana. O artigo 4º da lei acima enumera vários e a seguir é transposto para efeito de elucidação:

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Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos: I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; III – planejamento municipal, em especial: a) plano diretor; b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; c) zoneamento ambiental; d) plano plurianual; e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual; f) gestão orçamentária participativa; g) planos, programas e projetos setoriais; h) planos de desenvolvimento econômico e social; IV – institutos tributários e financeiros: a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU; b) contribuição de melhoria; c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros; V – institutos jurídicos e políticos: a) desapropriação; b) servidão administrativa; c) limitações administrativas; d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; e) instituição de unidades de conservação; f) instituição de zonas especiais de interesse social; g) concessão de direito real de uso; h) concessão de uso especial para fins de moradia; i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;

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j) usucapião especial de imóvel urbano; l) direito de superfície; m) direito de preempção; n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; o) transferência do direito de construir; p) operações urbanas consorciadas; q) regularização fundiária; r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; s) referendo popular e plebiscito; t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; u) legitimação de posse; VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV). Carvalho (2008) realiza uma reflexão sobre a Lei do Estatuto da Cidade: A Lei nº. 10.257/01 trouxe uma nova abordagem para lidar com as questões sociourbanas, facilitando a criação de fóruns de discussão e debate para o futuro das cidades brasilieras e a viabilização de que este seja ambientalmente sustentável. (CARVALHO, 2008: 68)

A audiência pública deverá ser realizada também durante a vigência dos instrumentos de planejamento para demonstrar a sua execução e para promover a sua revisão, caso seja necessário. Por isso, a LRF prevê também a necessidade da realização dessas audiências durante a execução do orçamento para demonstrar o cumprimento das metas fiscais definidas na LDO, conforme determina o artigo 9º, parágrafo 4º: Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1º do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.

Dessa forma, esse processo de consulta à sociedade torna-se um ciclo de aperfeiçoamento contínuo, introduzindo um canal de diálogo direto com a sociedade tanto no processo de planejamento governamental quanto na sua execução.

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Marques (2008) associa a transparência com a participação popular quando assevera que: A transparência e participação são princípios basilares da gestão democrática que permitem aos cidadãos se informarem sobre a agenda proposta pelos governos e, por meio dos canais adequados, participarem das decisões sobre assuntos políticos e relacionados a seus legítimos interesses particulares. (MARQUES, 2008: 127)

Conforme disposto na legislação vigente, a sociedade deve desempenhar papel relevante nas discussões e na elaboração dos planos de governo, cabendo a este o dever de informar periodicamente à população, em audiências públicas e também por meio eletrônico, o andamento dos negócios públicos. Percebe-se assim, que a transparência além de permitir o debate sobre os negócios públicos, é também uma forma de garantir a legitimidade das ações governamentais. Recentemente, foi publicada a Lei Complementar de nº. 131 de 27 de maio de 2009 que, acrescenta dispositivos à LRF. Estas alterações vieram assegurar ao cidadão um acesso ainda maior sobre a execução do orçamento público, incentivo à participação popular nos processos de elaboração e discussão das leis orçamentárias. Destaca-se o item II do parágrafo único acrescentado ao artigo 48 da LRF: Art. 1º. O art. 48 da Lei complementar nº. 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar com a seguinte redação: Art. 48. ............................................................................ Parágrafo único. A transparência será assegurada mediante: .... II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público. (grifo nosso). Percebe-se com o mandamento da LRF alterada agora por essa lei 131 que, o poder público, terá que manter a sua contabilidade e controles internos atualizados em dia para que possa informar sobre a execução orçamentária e financeira. Mais do que isso, deve agora disponibilizar tais informações na internet, em sua home page.

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Instrumentos de Transparência A LRF dispõe em seu artigo 48 sobre os instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais devem ser publicados em órgão oficial e na internet: São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. (grifo nosso).

Para entendermos melhor os instrumentos de transparência, apresentamos a gestão fiscal classificada em três etapas. Em cada uma, enquadramos os respectivos instrumentos de transparência: 1ª Etapa - Processo de elaboração do Planejamento. Nessa fase são discutidos os planos, Lei das Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual. A transparência será assegurada com incentivo a participação popular e realização de audiências públicas, e também com a divulgação e publicação do PPA, da LDO e da LOA. 2ª Etapa - Execução Orçamentária. Nessa fase, em que ocorre a execução do planejamento, a transparência será assegurada mediante os seguintes procedimentos: a) publicação do Relatório Resumido da Execução Orçamentária, que demonstrará o desempenho da arrecadação de receitas e realização de despesas, acumulando os dados por bimestre. b) publicação do Relatório de Gestão Fiscal, que demonstrará os limites de gastos com pessoal, dívida pública e concessão de garantias; indicação de medidas para adequação aos limites, caso necessário; montante da disponibilidade de caixa em 31/12, bem como dos valores inscritos em Restos a Pagar. c) realização de audiência pública: nos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre. 3ª Etapa - Prestação de Contas ao Tribunal. De acordo com o parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal: Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Nessa fase de prestação de contas, a transparência será assegurada mediante a disponibilização das contas, durante todo o exercício no respec-

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tivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade; também será dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das contas julgadas ou tomadas pelo respectivo Tribunal de Contas. Pesquisa sobre a Aplicabilidade da Transparência no Município de Vilhena, Estado de Rondônia A pesquisa foi realizada com análise do conteúdo da home page do município bem como visita in loco na Prefeitura Municipal de Vilhena-RO. Foram aplicadas técnicas de pesquisa através de questionário e entrevista na Controladoria Geral do Município. Em acesso à home page da Prefeitura Municipal de Vilhena, em 24 de julho de 2009, foi verificado de início uma inadequação quanto ao próprio endereço da página que é www.pmvilhena.com.br. A extensão (.com) é para o comercio, sendo o município um ente governamental a extensão devida seria (.gov). Isso pode causar estranheza aos internautas e usuários do município. No link Contas Públicas da página principal, verificou-se que está publicado o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e o Relatório de Gestão Fiscal (RGF), de ordem bimestral e quadrimestral respectivamente conforme a LRF, porém, apenas dos exercícios financeiros de 2008 e 2009. Porém, como foi estudado no tópico 7 deste trabalho, a LRF no seu artigo 48 exige outros documentos a serem divulgados em meio eletrônico e não só o RREO e o RGF. Com isso não foram localizados os seguintes itens: • Planos • Orçamentos • Lei de diretrizes orçamentárias • Prestações de contas • Parecer prévio do Tribunal de Contas. Também não foram localizados documentos conforme a Lei nº. 9.755/98 e a Instrução Normativa nº. 28/99, descritos no tópico 6, que são: • Tributos Arrecadados; • Recursos Recebidos; • Recursos Repassados; • Orçamentos Anuais; • Execução dos Orçamentos; • Balanços Orçamentários; • Contratos e seus Aditivos e

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• Compras. Foi verificado que são realizadas audiências públicas permanentes e que há participação no planejamento do município, ou seja, na elaboração do PPA há participação popular. O município publica periodicamente o RREO e RGF no Diário Oficial do Município e os encaminha à Câmara Municipal e Tribunal de Contas do Estado, mas como constatado anteriormente, estão publicados em sua home page apenas os relatório de 2008 e 2009. As contas, conforme a LRF, apresentadas pelo prefeito ficam disponíveis, durante todo o exercício na Câmara Municipal e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, que é a Contadoria Geral, para consulta e aprovação pelos cidadãos e instituições da sociedade. Conclusão Conforme a bibliografia analisada e discutida, bem como a legislação correlata, é notório que o Poder Público de todos os níveis de governo devem divulgar informações fiscais e procurar ser transparente, utilizando a tecnologia atual para promover o acesso por parte do cidadão e de toda a sociedade ou de quaisquer interessados inclusive de fora da cidade aos dados e informações, para facilitar o devido controle social e promoção da cidadania. Ribeiro (2004) cita a transparência como um dos instrumentos para combater a corrupção na administração pública e assim é citada sua conclusão: A disseminação das novas tecnologias não só pode ter um efetivo alcance no sentido de viabilizar – e melhorar – a necessária transparência dos serviços públicos e a troca de informações entre entidades e especialistas em todo o mundo, como também para enriquecer os conhecimentos sobre as causas da corrupção, suas diversas modalidades e as formas de combatê-la. (RIBEIRO, 2004: 133)

Matias-Pereira (2008) também associa a transparência no combate à corrupção quando afirma: Assim, a sociedade vem se preocupando e exigindo maior transparência na gestão pública, com o combate à corrupção e com a cobrança da responsabilidade dos gestores públicos. (MATIAS-PEREIRA, 2008: 11)

Este autor defende que se deve aperfeiçoar o sistema de controle social da administração pública, elevar a transparência e combater a corrupção.

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Acredita-se que a obediência a essas novas regras, impostas pela LRF, irá permitir um equilíbrio fiscal permanente em nosso país, proporcionando o restabelecimento do fortalecimento das finanças públicas de todos os entes da federação. Através da observância aos princípios desta lei será possível verificar um aumento de disponibilidade de recursos, aumento este capaz de atender às exigências dos investimentos, tanto no aspecto social, quanto no econômico. Deve-se estimular uma maior transparência, participação popular, promovendo assim o controle social das contas públicas e a cidadania. Quanto à participação popular na gestão pública, não só é viável, como necessária, a fim de contribuir na definição de prioridades, que deverão ser incluídas no PPA, na LDO e na LOA e quando da elaboração do Plano Diretor. O envolvimento do povo nos planejamentos e na transparência é condição fundamental para o salto de modernidade na gestão pública. A participação popular no planejamento público e a transparência pública serão, a longo prazo, um instrumento de educação política e cívica, capaz de formar um cidadão consciente da importância de participar das decisões que direcionarão o destino do seu Município, seu Estado e de seu país. Todo o gestor público, ao assumir o governo, deve estar atento à gestão fiscal responsável, assegurando a participação popular e a transparência da gestão pública. Para isso, esperamos que a LRF preste uma significativa contribuição aos administradores públicos na perspectiva de uma gestão responsável, voltada essencialmente para o desenvolvimento econômico e o progresso social, onde prevaleçam os princípios que devem reger a administração pública: eficiência, legalidade, moralidade, transparência e honestidade na aplicação do dinheiro público. Com relação à pesquisa realizada no Município de Vilhena – RO constatou-se um grande esforço, tanto pela Contadoria Geral quanto pela Controladoria Geral do Município, na melhoria da transparência. A audiência pública para expor as contas é bem organizada, apresentada no auditório da prefeitura e a comunidade é avisada com antecedência pelos veículos de comunicação. Recomenda-se, por fim, que o município publique em sua home page os demais relatórios e documentos conforme o artigo 48 da LRF, entre os quais se considera importante a publicação do parecer prévio do Tribunal de Contas do Estado, para conhecimento da aprovação deste sobre as contas do município pelos cidadãos. Deve também o município publicar relatórios e informações conforme a Lei nº. 9.755/98 e a Instrução Normativa nº. 28/99, na página “Conta Públicas” do Tribunal de Contas da União.

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Referências ANDRADE, Nilton de Aquino. Contabilidade pública na gestão municipal. São Paulo: Atlas, 2002. BAHIA, Assembléia Legislativa do Estado. Responsabilidade fiscal dos agentes públicos municipais. Salvador: ALEBA, 2002. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: 1988. Brasília: Câmara dos Deputados, 2003. ______. Lei de Responsabilidade Fiscal (2000). Lei Complementar nº. 101/ 00. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Brasília: Câmara dos Deputados, 2000. ______.Lei Federal 10.257/2001, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Câmara dos Deputados, 2001. CARVALHO, Vilson Sérgio de. Educação ambiental urbana. Rio de Janeiro: Wak Editora, 2008. CASTRO, Domingos Poubel de. Contabilidade pública no governo federal: guia para reformulação do ensino implantação da lógica do SIAFI nos governos municipais e estaduais com utilização do excel. São Paulo: Atlas, 2004. CRUZ, Flávio da, et al. Lei de responsabilidade fiscal comentada. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2006. FERRER, Florência. Gestão pública eficiente: impacto econômico de governos inovadores. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. MARQUES, Marcelo. Administração pública: uma abordagem prática. Rio de Janeiro: Editora Ferreira, 2008. MATIAS-PEREIRA, José. Manual de gestão pública contemporânea. São Paulo: Atlas, 2008. MOSIMANN, Clara Pellegrinello, FISCH, Sílvio. Controladoria: seu papel na administração da empresa. 2. ed. São Paulo: Atlas, 1999. NASCIMENTO, Edson Ronaldo. Finanças públicas: união, estados e municípios. 2 ed. Brasília - DF: Editora Vestcon, 2003. PEIXE, Blênio César Severo. Finanças públicas: controladoria governamental, em busca do atendimento da lei de responsabilidade fiscal. Curitiba: Juruá, 2003. PMV – PREFEITURA MUNICIPAL DE VILHENA. Contas públicas. Disponível em: http://www.pmvilhena.com.br. Acesso em: 24 de jul. 2009. RESENDE, Denis Alcides. Sistemas de informações organizacionais: guia prático para projetos em curso de administração, contabilidade e informática. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2007. RIBEIRO, Antônio Silva Magalhães. Corrupção e controle na administração pública brasileira. São Paulo: Atlas, 2004.

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SILVA, Lino Martins da. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2004. SLOMSKI, Valmor. Controladoria e governança na gestão pública. São Paulo: Atlas, 2007.

Capítulo 2 SITUAÇÃO DOS GASTOS COM PESSOAL NOS MUNICÍPIOS DE RONDÔNIA (2006 a 2008) Alexandre de Freitas Carneiro 1 Rodolfo Bergamashi Herrmann 2 Thiago Alexandre de Benedetto da Silva 3

RESUMO ----------As despesas com pessoal são as que têm maior peso no total das despesas governamentais e por isso na legislação atual existem regras e limites. Diante da leitura de um artigo sobre os gastos com pessoal nos municípios do Estado de Santa Catarina, surgiu a curiosidade de uma pesquisa nos municípios do Estado de Rondônia. O objetivo da pesquisa é uma analise e uma demonstração dos gastos com pessoal nos Poderes Executivos e Legislativos dos municípios do Estado de Rondônia, e especial na cidade de Vilhena-RO e verificar os municípios que tiveram despesas acima dos limites legais. Esta pesquisa tem por base consulta aos dados publicados pelo Tribunal de Contas do Estado de Rondônia em seu site oficial, no período de 2006 a 2008, e também pela prefeitura de Vilhena, bem como uma visita à Secretaria Municipal de Fazenda, onde foi aplicada técnicas de pesquisa como observação, questionário e entrevista. O estudo se inicia com e a Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal e após detalhamento da aplicação da lei nos municípios rondonienses. A pesquisa divide-se em etapas: a bibliográfica, a documental e a de campo. Professor da Universidade Federal de Rondônia, curso de Ciências Contábeis. Especialista em Contabilidade e Controladoria. E-mail: [email protected]. 2 Acadêmico do curso de Ciências Contábeis da Universidade Federal de Rondônia. E-mail: [email protected]. 3 Acadêmico do curso de Ciências Contábeis da Universidade Federal de Rondônia. E-mail: [email protected]. 1

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PALAVRAS-CHAVE: Lei de Responsabilidade Fiscal. Gastos com Pessoal. Limites. Municípios. Introdução O presente estudo apresenta uma análise sobre os gastos com pessoal do Poder Executivo e Legislativo dos municípios do Estado de Rondônia, e em especial o de Vilhena. A pesquisa buscou trazer uma visão sobre a atual situação dos municípios de Rondônia quanto aos percentuais de gastos com pessoal em relação à Receita Corrente Líquida (RCL), com foco no cumprimento da norma constitucional e na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O trabalho tem por base informações dos anos de 2006 a 2008 extraídas do site oficial do Tribunal de Contas do Estado de Rondônia, da Prefeitura de Vilhena e de visita na Secretaria Municipal de Fazenda do Município de Vilhena. Após uma leitura do artigo do professor Flávio da Cruz (2001) o qual fez uma pesquisa sobre as despesas com pessoal nos municípios do Estado de Santa Catarina, ficou caracterizada uma curiosidade sobre um diagnóstico sobre o mesmo tema nos municípios de Rondônia. O resultado da pesquisa do professor foi que dos 293 municípios catarinenses, 274 prestaram informações ao Tribunal de Contas de Santa Catarina para que este divulgasse em seu site oficial em março de 2001, um ano após a LRF. O relato de Cruz (2001) foi: “Dos 274 municípios analisados, 265 (96,72%) atendeu ao limite nas despesas com pessoal no Poder Executivo, contra 9 (3,28%) que descumpriu”. Nesse período Araújo (2001) escreveu sobre a importância sobre preparação, planejamento e controle das despesas públicas: Doravante, os municípios deverão se preparar para serem capazes de administrar suas finanças de forma mais planejada, de dispor de controles mais apurados sobre suas despesas e receitas, de realizar previsões e acompanha-las, buscando com tais procedimentos, manterem o equilíbrio necessário das contas públicas. (ARAÚJO, 2001: 14)

Os limites de gastos com pessoal visam, basicamente, controlar as despesas, manter a capacidade de investimento e reduzir o endividamento dos Poderes ou órgãos. É necessário para manter os recursos necessários à sua manutenção e atendimento das demandas sociais (Nascimento, 2003). Os gastos com pessoal têm representatividade significativa nos orçamentos dos municípios. A política de pessoal global é uma variável estratégica para o

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planejamento, pelo peso desta despesa no orçamento municipal (Vainer, 2001). Os gastos com a folha de pagamento de pessoal representam o principal item de despesa de todo o setor público brasileiro (Silva, 2007). Ilustra também este autor que: Entre 1995 e 1999, período anterior à edição da LRF, o conjunto dos Estados brasileiros gastou em média 70% de suas receitas correntes líquidas com o pagamento de pessoal. Além disso, a despesa com pessoal apresenta um componente vegetativo importante, responsável pelo crescimento deste tipo de despesa de forma continuada. (SILVA, 2007: 41)

Diante do alto percentual de gastos com pessoal pelos Estados nesse período, procuramos pesquisar a situação desses mesmos gastos no âmbito municipal em Rondônia e em especial o Município de Vilhena, nos três últimos anos. As regras e limites de despesa com pessoal são detalhados na Lei de Responsabilidade Fiscal, que é uma lei complementar, e normatiza a gestão fiscal no Brasil. Desta forma, discorrer-se-á sobre o assunto de maneira a estabelecer um diagnóstico acerca dos gastos com pessoal nos municípios de Rondônia, e em seguida no de Vilhena, e assim, demonstrar a situação atual dos gastos com pessoal dos municípios rondonienses. As etapas da pesquisa seguiram a bibliográfica, na qual se buscou o embasamento teórico e científico, seguida de uma pesquisa documental, com uma análise da legislação correlata e uma pesquisa de campo com visitas nas páginas (homepages) do Tribunal de Contas do Estado de Rondônia e do Município de Vilhena. Foi realizada também uma visita “in loco” na prefeitura municipal de Vilhena nos setores da Controladoria Geral do Município e na Contadoria Geral da Secretaria Municipal de Fazenda, com a aplicação das técnicas de pesquisa da observação, entrevista e questionário. Gasto com Pessoal na Constituição Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal A Constituição Federal (CF) de 1988 e a Lei de Responsabilidade Fiscal ditam normas a serem obedecidas sobre despesas com pessoal pela Administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público. Na Constituição Federal A Carta Magna reservou dentro da Seção II – Orçamentos do Capitulo II – Das Finanças Públicas parte para tratar sobre o assunto ora abordado.

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Segundo a Constituição Federal de 1988 - CF, no seu artigo (art.) 169, a despesa total com pessoal ativo e inativo deve respeitar certos limites: Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

A Lei Complementar é que deverá estabelecer limites aos gastos com pessoal e atualmente é a Lei de Responsabilidade Fiscal. Importante destacar o que observa Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2006) em relação ao art. 169, descrevendo que “Antes da Emenda Constitucional nº 19/98 não estava prevista sanção específica para o descumprimento do dispositivo, o que favorecia seu descumprimento, impunemente”. A Emenda a que se refere a autora foi responsável pela inclusão dos parágrafos 1º, 2º, 3º e 4º ao art. 169, e são eles que passaram a estabelecer sanções e impedimentos aos Poderes e órgãos que incorrerem em excesso dos gastos. O § (parágrafo) 1º do art. 169, diz que a concessão de qualquer vantagem, aumento de remuneração, criação de cargos, admissão de pessoal a qualquer título, da Administração Pública direta e indireta só poderão ser feita se houver prévia dotação orçamentária suficiente e se houver autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Já o § 2º dispõe que decorrido o prazo estabelecido na lei complementar, em caso de descumprimento dos limites, ficarão suspensos os repasses federais e estaduais. O § 3º prevê as medidas que serão adotadas caso o gasto esteja superior ao estabelecido que são a redução de cargos comissionados e a exoneração de servidores não estáveis. Maia (2006) lembra que “o cargo objeto de redução será considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos”. Além disso, caso os gastos continuem acima do limite, após as duas medidas adotadas pelo § 3º, poderá ocorrer a exoneração de servidores efetivos, conforme § 4º do mesmo artigo. Na Lei de Responsabilidade Fiscal A lei de número 101 de 04 de maio de 2000 que foi batizada de Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) define o conceito de despesa com pessoal no seu art. 18. O artigo 18 estabelece que gasto com pessoal é o somatório das despesas com pessoal do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e

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de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias. E continua, ao descrever o que se entende por espécies remuneratórias, sendo: vencimentos e vantagens fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. O § 1º do art. 18 dispõe que as terceirizações de mão de obra quando efetuadas para substituir servidores ou empregados públicos entram no computo das despesas com pessoal. Este dispositivo veio para restringir a prática que algumas autoridades vinham praticando quando do surgimento da Emenda Constitucional nº 19/98, como ensina Di Pietro (2006): Logo que foi promulgada a Emenda Constitucional nº 19, as autoridades administrativas apressaram-se em socorrer-se de contratos de fornecimento de mão-de-obra ou de locação de serviços, para atender a suas necessidades de pessoal. Para impedir este tipo de contratação, que apenas substitui o item orçamentário em que se enquadra a despesa, o artigo 18, §1º, da lei veio estabelecer que os valores dos contratos de terceirização (...) serão contabilizados como Outras Despesas de Pessoal. (DI PIETRO, 2006: 578)

No que tange ao § 2º, a lei estabelece que, a despesa total com pessoal será calculada somando-se a realizada no mês com os outros onze meses anteriores ao mês de referência. Desta forma, por exemplo, se a apuração ocorre no mês de agosto de 2005, temos que a despesa total será a soma deste mês com os onze meses anteriores a ele. Assim, somar-se-á os gastos dos meses de janeiro a julho de 2005 e de Setembro a Dezembro de 2004. No tocante aos limites globais com os gastos aqui tratados, importante conhecer o que dispõe os incisos e o caput do art. 19 da LRF: Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados: I - União: 50% (cinqüenta por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento); III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

Portanto, a despesa com pessoal dos estados e municípios não poderá exceder 60% da RCL e da União 50%. No caso do limite dos municípios, dispõe o inciso III do art. 20 da lei em tela, que o limite global de 60%

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divide-se em: 54% para o executivo e 6% para o legislativo. Sendo que estes limites são conhecidos como “Limites Máximos”. Cumpre observar, que a lei em comento, esclarece o que será considerado como receita corrente líquida, conforme inciso IV do Art. 2º, transcrito abaixo: Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como: [...] IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:

Observa-se, através da leitura do inciso transcrito acima, que há deduções na receita corrente líquida, as quais sejam: a) na União os valores transferidos aos estados e município por força constitucional ou legal, as contribuições sociais para o regime geral de previdência social incidentes sobre a folha de pagamento e a recolhida dos trabalhadores e a quantia repassada para o PIS/PASEP; b) nos Estados às quantias transferidas aos Municípios por determinação constitucional; c) na União, nos Estados e nos Municípios a contribuição dos servidores públicos para o custeio do seu sistema de previdência e a quantia relativa à compensação entre os regimes de previdência (caso de contagem recíproca do tempo de contribuição). Quanto à apuração dos limites de despesas com pessoal, reza o art. 22 que ela será feita no final de cada quadrimestre. O parágrafo único deste artigo estabelece que em caso de excesso de 95% do “Limite Máximo” (54% para o executivo e 6% para o legislativo, no caso dos municípios), o poder ou órgão que incorrer nesta prática, ficará vedado, resumidamente, a conceder ou aumentar vantagens a qualquer título, alterar sua estrutura de carreiras de modo que acarrete o aumento de despesas, admitir pessoal ou prover cargos e contratar horas-extras. Os Limites conforme a LRF A LRF define três limites: o limite máximo, o prudencial e o alerta. O percentual de 95% do “Limite Máximo” é conhecido como “Limite Prudencial”. Há ainda, o “Limite de Alerta” que é de 90% do máximo. A respeito deste último limite, o inciso II do §1º do art. 59, estabelece que na sua ocorrência os tribunais de contas competentes alertarão os Poderes ou

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órgãos sobre tal fato. Neste sentido, no caso do Poder Executivo e Legislativo dos municípios, têm-se os seguintes limites: Tabela 1 – Percentuais Limites

Vedações na LRF O artigo 22, no seu parágrafo único, elenca as vedações caso o limite prudencial for ultrapassado, as quais enumeramos a seguir: I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição; II - criação de cargo, emprego ou função; III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na LDO. Caso os limites máximos forem ultrapassados, deve-se seguir o estabelecido no art. 23: Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3o e 4o do art. 169 da Constituição.

Posto isto, extrai-se que o ente ou órgão que estiver em tal situação deve eliminar o excesso nos dois quadrimestres seguintes, sendo que pelo menos

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um terço deve ser eliminado já no primeiro quadrimestre. Não obstante, o Poder ou órgão sujeitar-se-ão àquelas situações descritas na CF (exoneração de comissionados, efetivos não estáveis e estáveis). Observa-se que ocorrendo a manutenção do excedente alem do prazo estipulado o ente ficará vedado a realizar certas operações, como ensina o Hely Lopes Meirelles (2005): Se essa redução não for alcançada com essas medidas no prazo estabelecido e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá: (...) receber transferências voluntárias, obter garantia, direta ou indireta, de outro ente ou contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal. (MEIRELLES, 2005: 454)

Alem disso, estabelece o §§ (parágrafos) 3º e 4º do mesmo artigo, que se a despesa atingir o “Limite Máximo” no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão, as proibições supracitadas, serão aplicadas imediatamente. Para se evitar as vedações rigorosas com as do artigo 22, impossibilitando assim de o município conceder qualquer vantagem aos seus servidores é necessário um rígido controle e acompanhamento. Nesse sentido CRUZ (2006) exorta da seguinte maneira: Independente de a base para verificação ser quadrimestral ou semestral, aconselha-se que o controle seja exercido mensalmente, como forma de permitir a correção de rumo nos casos em que, previamente, se vislumbra um possível excesso de despesas ao final do período regular de verificação. (CRUZ, 2006: 116)

A imposição de limites e vedações é necessária para que haja responsabilidade na aplicação dos recursos públicos e a responsabilidade é um dos pilares da LRF. Por que se o gestor gasta com despesas de folha de pagamento além do previsto e necessário, sobram poucos recursos para os demais investimentos, principalmente educação e saúde, que também são gastos relevantes. Sobre a crítica desses limites destacamos a de Nascimento (2003): Uma crítica constante à Lei de Responsabilidade Fiscal diz respeito à imposição de limites para os gastos com pessoal. A definição desses limites busca simplesmente permitir que o administrador público cumpra o papel que a sociedade lhe

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atribuiu: proporcionar bem-estar à população, a partir dos recursos que lhe são entregues na forma de impostos. (NASCIMENTO, 2003: 231)

Situação dos Gastos com Pessoal nos Municípios de Rondônia Analisando-se as tabelas apresentadas a seguir, pode-se mensurar a situação real dos municípios do Estado de Rondônia, nos períodos de 2006 a 2008, quanto aos percentuais de gastos com pessoal em relação à Receita Corrente Líquida. Destaca-se que todos dados foram obtidos junto ao site oficial do Tribunal de Contas do Estado de Rondônia, órgão competente para apreciação das contas dos municípios de Rondônia. Resultados no ano de 2006 Segue a tabela dos percentuais da despesa com pessoal, referente ao primeiro quadrimestre do ano de 2006: Tabela 2 – Gastos com Pessoal nos municípios de Rondônia - 2006

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(Fonte: Tribunal de Contas do Estado de Rondônia, Contas Públicas, 2009 (extraído da internet, no endereço: http://www.tce.ro.gov.br/nova/contaspublicas/despesacorrente.asp?ano=2006, em 04/06/2009)) Conforme exposto na Tabela 2, verifica-se que em relação ao Poder Legislativo, todos os municípios estão dentro dos limites e nem mesmo atingiram o “Limite de Alerta”. Contudo, no tocante ao Poder Executivo, vários municípios estão acima do “Limite de Alerta”, “Limite Prudencial” e outros ainda, acima do “Limite Máximo”. Os municípios que se encontravam com despesas acima do “Limite de Alerta” (48,60%) e abaixo do “Limite Prudencial” (51,30%) são os seguintes: - Cabixi - Cacoal - Costa Marques - Governador Jorge Teixeira - Machadinho d‘Oeste - Ministro Andreazza - Nova Brasilândia - Nova Mamoré - Nova União - Parecis - Pimenta Bueno

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- Porto Velho - Rolim de Moura - São Miguel do Guaporé Municípios que se encontravam com despesas abaixo do “Limite Máximo” (54%) e acima do “Limite Prudencial”: - Colorado d‘Oeste - Guajara Mirim - Novo horizonte d‘Oeste - Ouro Preto d‘Oeste - Presidente Médici - Santa Luzia d‘Oeste No tocante aos municípios de Jaru e Pimenteiras estavam com o percentual de gasto com pessoal acima do “Limite Máximo” permitido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, ou seja, acima de 54%. Pode-se dizer que no ano de 2006, 26,92% dos Poderes Executivos dos municípios, estão acima do “Limite de Alerta”; 11,53% estão acima do “Limite Prudencial”; e 3,84% estão acima do “Limite Máximo”, ou seja, 42,30% dos municípios rondonienses encontra-se com gastos além do desejável. A respeito dos municípios não citados, conforme demonstrado pela Tabela 2, estavam abaixo do “Limite de Alerta” (48,60%). Resultados no ano de 2007 Extrai-se, em relação ao ano de 2007 - primeiro quadrimestre, os seguintes resultados: Tabela 3 - Gastos com Pessoal nos municípios de Rondônia - 2007

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Fonte: Tribunal de Contas do Estado de Rondônia, Contas Públicas, 2009 (extraído da internet, no endereço: http://www.tce.ro.gov.br/nova/contaspublicas/despesacorrente.asp?ano=2007, em 04/06/2009)

Apesar do resultado de alguns municípios não ter sido publicado no site do Tribunal de Contas do Estado de Rondônia, o que é um fator que limita a pesquisa, foi analisado com base nas informações que estão disponíveis. Em relação ao Poder Legislativo, todos os índices apresentados pelos municípios estão abaixo do “Limite de Alerta”, conforme Tabela 3.

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De outro modo, no tocante ao Poder Executivo, verifica-se que há municípios com despesas acima dos limites definidos. Os municípios que tiveram percentual de despesa acima do “Limite de Alerta” e abaixo do “Limite Prudencial”, são os seguintes: - Ministro Andreazza - Porto Velho - Presidente Médici Municípios com índices de despesa acima do “Limite Prudencial” e abaixo do “Limite Máximo”: - Cacoal - Chupinguaia - Guajara Mirim - Vale do Paraiso Além disso, os municípios relacionados a seguir, apresentaram percentuais acima do “Limite Máximo” permitido, são eles: - Jaru - Nova Mamoré - Ouro Preto d´Oeste Ressalva-se que os municípios não citados estão em uma situação confortável com relação aos limites estabelecidos. Municípios que tiveram gastos acima do “Limite Máximo” no ano 2006 e/ou 2007 – Situação em 2008 Os Poderes Executivos dos municípios de Jaru, Pimenteiras, Nova Mamoré e Ouro Preto d´Oeste como descrito acima, tiveram percentuais de despesa com pessoal em relação a RCL superior ao “Limite Máximo” permitido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme tabelas abaixo: Tabela 4 – Poderes Executivos municipais de Rondônia - acima do Limite Máximo - 2006

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Tabela 5 – Poderes Executivos municipais de Rondônia - acima do Limite Máximo - 2007

No ano de 2008 o Poder Executivo dos municípios supracitados apresentaram no primeiro quadrimestre em relação aos últimos 12 meses, os seguintes resultados: Tabela 6 – Poderes Executivos municipais - situação em 2008

Importante destacar que, o município de Jaru foi o único dos que estavam acima do “Limite Máximo” em 2006 que continuou em tal situação no ano de 2007 e 2008. Os municípios de Pimenteiras e de Nova Mamoré excederam o “Limite de Alerta” em 2008, porém ficaram abaixo do “Limite Prudencial”. Já Ouro Preto d´Oeste, no mesmo ano, ficou aquém do “Limite de Alerta”. Situação dos Gastos com Pessoal no Município de Vilhena, Estado de Rondônia A primeira análise realizada foi referente às informações consultadas na página oficial do Tribunal de Contas do Estado de Rondônia.

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Com base nessas informações, através da observação, verificamos que o município de Vilhena-RO desde o ano de 2006 até o primeiro quadrimestre do ano de 2008, vem aumentando a despesa com pessoal, como pode-se visualizar no Gráfico 1, que segue: Gráfico 1: Percentual de Despesas com Pessoal em relação a RCL Poder Executivo de Vilhena(RO)

Fonte: Autor (com base nos dados do site do Tribunal de Contas do Estado de Rondônia, Contas Públicas, 2009)

Observa-se que nos períodos analisados no presente estudo e demonstrados através do Gráfico, em nenhum momento o percentual esteve acima do limite máximo estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Ressaltado que o resultado do exercício de 2008 corresponde os gastos com pessoal até o primeiro quadrimestre. A segunda análise realizada foi referente às informações consultadas na página oficial do Município de Vilhena. Ficou constatado a publicação apenas do demonstrativo de gastos com pessoal do exercício de 2008. Para comparar com os exercícios financeiros de 2006 e 2007 foi solicitado um demonstrativo dos gastos com pessoal nos modelos dos relatórios da LRF referentes a esses períodos, na Secretaria Municipal de Fazenda (SEMFAZ), pasta onde se localiza a Contadoria Geral e foi obtida a situação dos últimos três exercícios financeiros num relatório o qual segue abaixo:

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Analisando o demonstrativo do município, o qual possui aval do Controle Interno, embora tenha leve crescimento das despesas com pessoal, não ultrapassou os limites máximo e prudencial em nenhum dos anos pesquisados. O limite alerta é uma competência do Tribunal de Contas do Estado de avisar o ente governamental sob sua jurisdição que estiver no limite de 90% do limite máximo, que como visto anteriormente é de 48,60% e o mesmo não foi atingido em Vilhena. Contudo os exercícios de 2007 e 2008 ficaram próximos deste percentual, respectivamente 47,10 % e 47,17%. Fazendo uma comparação dos dados do Tribunal de Contas com os do Município de Vilhena, observa-se que apenas em 2006 o percentual é coincidente, divergindo em 2007 e 2008. Não compete aos autores desta pesquisa julgar quais informações são corretas ou questionar a Corte de Contas, mesmo por que esta tem competência a partir da LRF de conferir os cálculos feitos pelos gestores municipais. Pode ocorrer que números incluídos pelos municípios serem desconsiderados da base de cálculo dos gastos pelo Tribunal. Conclusão A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Constituição Federal de 1988 estabeleceram limites às despesas com pessoal, de maneira a assegurar a manutenção das condições financeiras e econômicas dos Poderes e órgãos públicos. Verifica-se que essas normas são muito importantes para gestão fiscal, de modo que garantem à sociedade certo controle nos gastos públicos. Em relação à situação das despesas com pessoal nos municípios de Rondônia, percebe-se que uma quantidade significativa dos Poderes Executivos municipais enfrenta dificuldades com a observância dos limites. No ano de

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2006, por exemplo, aproximadamente 42% dos municípios excederam algum tipo de limite com despesas com pessoal. O Poder executivo do município de Jaru foi um caso que chamou a atenção, visto o descumprimento do artigo 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal. O percentual de gasto do município continuou praticamente igual no período analisado, em torno de 57%, contrariando o estabelecido pela lei, já que o excedente deve ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro. O caso é considerado grave pelo que dispõe a Lei de número 10.028 de 19 de outubro de 2000, editada no mesmo ano da LRF e batizada de Lei de Crimes Fiscais, e é severa contra infrações contra leis de finanças públicas. No seu art. 5º está ordenado: Art. 5o Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas: [...] IV – deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida para a redução do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição por Poder do limite máximo.

O § 1º deste art. ainda define a “multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal”. Uma outra pesquisa seria saber qual decisão e julgamento das contas do município pelo Tribunal de Contas do Estado. Os percentuais de despesas do Poder Executivo de Vilhena aumentaram progressivamente, mas sem extrapolar os limites legais. Porém, atentamos para o fato de que o aumento de gastos com pessoal pode trazer consigo a diminuição da capacidade de investimento do município. Os Poderes Legislativos dos municípios rondonienses apresentaram percentuais muito abaixo do limite máximo. Salienta-se a importância na continuidade do controle e fiscalização sobre tais gastos pelos órgãos competentes e pela população, haja vista a representatividade desta despesa nos orçamentos municipais e as conseqüências que gasto excessivo pode trazer para a capacidade econômico-financeira dos municípios, atingindo assim toda comunidade. Recomenda-se, por fim, que o Município de Vilhena publique, em sua home page, os Relatórios de Gestão Fiscal, bem como os outros instrumentos de transparência, não só para atender a legislação correlata, mas para que o cidadão e a sociedade vilhenense possam obter acesso em meio eletrônico a

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tais informações para que possa participar do controle social das contas públicas e exercer assim sua cidadania. Referências ARAÚJO, Hamilton Antônio de. Gestão fiscal: a responsabilidade dos municípios perante a lei complementar n. 101, de 4.5.2000. São Paulo: LTR, 2001. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, 1988. ______. Lei de Responsabilidade Fiscal (2000). Lei Complementar nº. 101/00. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 2000. ______. Lei N. 10.028, de 19 de outubro de 2000. Altera o DecretoLei n. 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, a Lei n. 1.079, de 10 de abril de 1950, e o Decreto-Lei n. 201, de 27 de fevereiro de 1967. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 2000. CRUZ, Flávio da; PLATT, Orion Augusto. A influência da limitação das despesas com pessoal na gestão pública e um perfil comportamental dos municípios catarinenses. Revista de Contabilidade do Conselho Regional de Contabilidade de São Paulo, São Paulo, nº. 18, p. 50-63, dez. 2001. CRUZ, Flávio da, (Coordenador) et al. Lei de responsabilidade fiscal comentada. 5 ed. São Paulo: Atlas, 2006. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19 ed. São Paulo: Atlas, 2006. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 30 ed. São Paulo: Malheiros, 2005. NASCIMENTO, Edson Ronaldo. Finanças públicas: união, estados e municípios. 2 ed. Brasília - DF: Editora Vestcon, 2003. PMV – PREFEITURA MUNICIPAL DE VILHENA. Relatório de gestão fiscal. Disponível em: http://www.pmvilhena.com.br. Acesso em: 16 de julho de 2009. SILVA, Moacir Marques da et al. Lei de responsabilidade fiscal para os municípios. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2007. Tribunal de Contas do Estado de Rondônia. Contas Públicas. Disponível em: http://www.tce.ro.gov.br/nova/contaspublicas/inicio.asp. Acesso em: 02 de junho de 2009. VAINER, Ari, et al. Lei Orçamentária Anual - Manual para elaboração. 2001. Disponível em: http://www.bndes.gov.br/conhecimento/livro_lrf/Loa.pdf. Acesso em: 02 de junho 2009.

Capítulo 3 A UTILIZAÇÃO DOS CUSTOS PARA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DE PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS E SUA APLICAÇÃO NO MUNICÍPIO DE VILHENA-RO Severino Miguel de Barros Júnior1

RESUMO ----------O tema ora abordado demonstra a importância e a necessidade de se implantar um Sistema de Custos na área pública e as dificuldades quando na sua aplicação ao Município de Vilhena, Estado de Rondônia, considerando sua importância para a região como pólo de implementação de políticas públicas e técnicas baseadas em o novo modelo social. A partir dessa constatação foi realizada uma pesquisa geral sobre custos no setor público, destacando a técnica utilizada como ferramenta da mensuração de programas governamentais da administração pública contemporânea, alicerçada em gerenciamento e planejamento de ações voltadas ao bem comum da população. PALAVRAS-CHAVE: Custos. Administração Pública. Eficácia. Eficiência. Avaliação de Resultados. Introdução O Tribunal de Contas do Estado de Rondônia vem exigindo de seus jurisdicionados um sistema de custeio que demonstre gasto alocado em serviços prestado através dos programas de governo, com o intuito de atender as mudanças na legislação (art. 74 da Constituição Federal de 1988; art. 4º do Decreto nº. 2.829/98; art. 50 da Lei Complementar nº. 101/2000). Durante a Auditoria Integrada realizada no Município de Vilhena no primeiro semestre Bacharel em Ciências Contábeis pela Universidade Federal de Rondônia – UNIR. Pós-Graduado em Controladoria de Negócios e Gestão. E-mail: [email protected] 1

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de 2005, técnicos do TCER citaram a falta de tal procedimento nos seus relatórios finais entregues ao gestor municipal, qualificando a prefeitura como ineficiente na apuração dos custos como exigência legal da Lei da Responsabilidade Fiscal. O mesmo tema também tem sido tese das opiniões de autores renomados como Silva (1999, p. 45), Slomski (2003, p.376), Giacomoni (2003, p.168). Esses dispositivos legais e autores caracterizam a necessidade de a administração pública possuir um sistema de contabilização de custos que permita a análise da eficiência, na utilização de recursos colocados à disposição dos administradores públicos, para execução dos programas2 de governo. Contudo, mesmo colocando um dos tipos de sistema de custeio como técnica gerencial compatível com as tendências que inspiram a gestão pública contemporânea, quais os fatores que contribuem para a não-utilização dos conhecimentos dessa área no setor público, especificamente na Prefeitura de Vilhena? Em artigo apresentado para o Banco Central do Brasil, a Diretoria de Administração (2004, p.8) observa que as empresas do setor público estão adotando práticas da administração do setor privado, incluindo a busca pela eficiência e pela eficácia na consecução dos serviços, atendendo ao preceito da Constituição Federal de 1988. Além disso, os administradores públicos estão estabelecendo objetivos detalhadamente mais especificados no contexto do planejamento estratégico (o chamado Plano Plurianual) de maneira mais aproximada da realidade, possibilitando assim avaliação de desempenho e a transparência nas ações desenvolvidas em cada programa de governo. Nesse contexto pode-se notar a relevância do estudo, pois está estruturado de forma a descrever o processo de desenvolvimento de um sistema de custos voltado para o Setor Público, o modo como esse método pode ser utilizado para averiguar o desempenho da gestão pública e sua importância para a transparência dos dados informados à sociedade de como os seus governos estão gerenciando os recursos que a população confia (através do recolhimento de impostos) aos cuidados de seus governantes. Justificativa Dentro das formas de Administração Pública enunciadas por Bresser Pereira (1996) pode-se afirmar que o traço predominante das entidades públicas até época recente era o de “organização burocrática”, que enfatizava 2 Programa – instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual – Portaria do Ministério do Orçamento e Gestão nº. 42, de 14 de abril de 1999 (Publicada no D.O.U. de 15/04/99).

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não o “resultado” das suas ações, mas, sobretudo os “processos” pelos quais estas ações se realizam. Contudo, isso tem mudado significativamente, posto que, a sociedade cada vez mais informada torna-se mais exigente quanto aos gastos públicos. Um país em crescimento precisa de ajustes fiscais, de forma a conter gastos e mostrar resultados tanto internos quanto externamente na visão de seus investidores. A sociedade passa a ter alguns orientadores dessa nova era de gestão responsável com o surgimento da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF e de outros normativos reguladores. Outro aspecto, ainda a ser considerado, é o fato de que no processo de planejamento orçamentário, os recursos não são alocados devidamente nos programas de governo a serem executados por cada entidade. É comum, em órgãos públicos, diversas unidades desenvolverem mais de um programa de governo, com determinadas dotações orçamentárias· previstas em apenas um desses programas. Constatamos no Orçamento Anual do Exercício 20063 no Município de Vilhena a existência de 31 Unidades Orçamentárias, destas, 20 têm dotação para pagamento de pessoal. Contudo, destas unidades, apenas 2 fizeram previsão para despesas de pessoal em mais de um programa as outras 18 Unidades Orçamentárias apresentaram dotação em apenas um programa. Destarte, a má distribuição dos custos por programa de governo é demonstrada na própria peça orçamentária do município, o que poderia ser corrigido ainda na elaboração da proposta a ser encaminhada ao parlamento, condicionando os gastos de cada programa com seus funcionários e não como despesa administrativa, como é feito atualmente. Tal constatação demonstra certa falta de interesse em unir ferramentas da contabilidade gerencial (custos) com as normas reguladoras da contabilidade pública estatuídas pela Lei 4.320, de 17 de março de 1964 (orçamentoprograma). Nota-se que essa normativa foi marcante para o estabelecimento de um processo de controle na administração pública, ditando normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos, entretanto, demonstra-se que esse controle tem como enfoque principal apenas o aspecto da legalidade. A Constituição de 1988 veio trazer em seu contexto não só a preocupação com a legalidade, mas também com os resultados, determinando que o controle interno de cada Poder tem a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo 3

Orçamento Anual 2006 - Prefeitura do Município de Vilhena-RO. Lei 1952/2005 23.12.2005

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e dos orçamentos, como também, comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração, bem como a aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado. Com esse enfoque gerencial que se quer dar ao Estado, afirma Moura (2003, p. 20) “a administração pública deve ser orientada para os resultados esperados pela sociedade, onde o custo é um componente desse resultado a ser atingido”. Essa ênfase permite que o gestor público não tenha suas iniciativas cercadas ou limitadas por força de regras burocráticas. Objetivo Geral · Investigar e analisar as características das organizações públicas nos seus aspectos particulares, que as diferenciam das organizações privadas, avaliando em que medida o modelo-padrão de sistema de custos pode se adequar à realidade das mesmas, ou a necessidade de ajustes para atender às finalidades pretendidas. Objetivos Específicos · Avaliar as possibilidades concretas de utilização de um modelo de sistema de custos na Prefeitura de Vilhena. · Identificar as atividades que são desenvolvidas pelas unidades do órgão público, bem como conhecer a forma com que se aplica o recurso para a obtenção do produto final (o bem-estar da coletividade). Metodologia Este trabalho se constitui de uma pesquisa do tipo exploratório e, para alcançar os objetivos propostos, a pesquisa foi desenvolvida da seguinte forma: 1. Levantamento de referências bibliográficas sobre o tema Administração Pública contemporânea dentro do contexto da Reforma do Estado e dos efeitos no modo de se administrar às organizações públicas; 2. Análise documental da legislação referente às finanças públicas, principalmente no que tange á Contabilidade e ao Orçamento Público (Lei 4.320/64, Lei Complementar 101/2000, legislação ordinária e atos normativos) utilizando, inclusive, demonstrativos disponibilizados pela internet, visando identificar aspectos relativos ao modo como às organizações públicas administram seus recursos financeiros; 3. Análise de contas de despesa do TCER – Tribunal de Contas

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do Estado de Rondônia – com a finalidade de identificar os elementos previstos pela teoria como fundamentais para a elaboração de Sistemas de Custos dentro de uma organização pública municipal. 4. Coleta de dados e análise de documentos relacionados às contas da Prefeitura do Município de Vilhena, apoiada em informações coletados em sistemas gerenciais e documentos internos, destacando as ações do município na implantação do sistema de custeamento em seus órgãos. Referencial Teórico Com a evolução da sociedade e com o evento de privatizações das empresas públicas, faz-se necessário que os gestores de entidades públicas conheçam os custos de suas entidades, a fim de poderem tomar as melhores decisões entre as alternativas de produzir ou de comprar produtos e serviços, de produzir ou terceirizar serviços. Partindo desse princípio, Slomski (2003, p.376) conceitua custo como “todo o sacrifício (consumo) de ativos para a obtenção de produtos ou serviços”. Martins (2003, p.25) define custo como o “gasto relativo a bem ou serviço utilizado na produção de outros bens ou serviços”. Já sobre o termo despesa o mesmo autor dá o conceito de “bem ou serviço consumido direta ou indiretamente para obtenção de receitas”. Na contabilidade de entidades públicas, por ser orçamentária, todo o consumo de recursos é registrado como despesa, seja despesa corrente ou despesa de capital. No entanto, quando as entidades quiserem proceder ao cálculo do custo, é necessária a identificação do consumo dos ativos para que se proceda à mensuração dos custos da produção dos serviços por elas produzidos e, com a identificação dos ativos consumidos, a entidade deverá decidir pelo sistema de custeio a ser utilizado para o cálculo do custo. Ao contrário do setor privado, as experiências com sistemas de custos no serviço público são bem recentes. Salvo algumas experiências isoladas, pode-se dizer que não há cultura de custos no serviço público no Brasil, conforme explica Nunes (1998, p.8). Isto também vale para a maioria das economias desenvolvidas, especialmente no setor público típico. Já nas empresas estatais, pela sua relação direta com o mercado, ainda que em regime de monopólio, sempre houve a necessidade de se produzir alguma informação sobre custos, pois o mercado requeria uma regra de formação de preços (dos produtos produzidos pelas estatais). A legislação4 também impôs a necessidade de avaliar estoques e de apurar lucros, de onde foi reforçada a No caso brasileiro, à Lei das Sociedades por Ações, Lei n.6.404/76, que, entre outras disposições, estabeleceu a obrigação legal de determinadas demonstrações contábeis. 4

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necessidade de “algum” sistema de custos, pois, pelo seu caráter monopolista, as empresas estatais nunca tiveram, regra geral, incentivo para apurar custos com maior discrição. Nas três últimas décadas os custos passaram a ser fator ainda mais decisivo na competitividade internacional. Contudo, justamente neste período a metodologia de custeio tradicional mostrou suas limitações, produzindo profundas distorções na apuração do custo dos produtos e dos processos de trabalho. A busca de novas metodologias de custeio passou a ser crucial para empresas inseridas em mercados competitivos, especialmente onde os processos produtivos eram mais complexos. Foi aí que surgiu, na segunda metade dos anos oitenta, o Custeio Baseado em Atividade (ABC). O ABC surgiu originalmente na indústria, mas mostrou-se igualmente bem sucedido no setor de serviços (privados). Para o objetivo deste trabalho, basta registrar que, ao longo do século, os sistemas de custeio evoluíram muito, que o ABC é uma metodologia reconhecidamente mais eficaz que suas antecessoras, e que não se trata de um “modismo”. É exatamente isso que explica Alonso (1999, 7) quando diz que o método ABC superou parte substancial das limitações das metodologias tradicionais, ainda que com implementação mais elaborada e custosa. Preocupação com a qualidade do gasto público Na visão de Alonso (1999, 1) atualmente o país vive um período de economia estável, sem inflação e controlável através da política de metas estabelecidas pelo governo federal a partir do final da década de 90. Essa política passou a integrar o discurso do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional (FMI), além de organizações de outros países como forma de garantir investimentos estrangeiros visando o desenvolvimento a longo prazo. Esses organismos internacionais vêm cobrando pela qualidade do gasto público, e não simplesmente pelo corte de gastos, se empenhando em introduzir a questão na agenda de Reforma do Estado de diversos países, entre eles o Brasil. Essa necessidade de investimentos externos culminou também na sanção da Lei de Responsabilidade Fiscal em 05 de maio de 2000 pelo então Presidente Fernando Henrique Cardoso. Em contraste com essa realidade atual, imaginemos que o cenário econômico do Brasil fosse o do início dos anos setenta, quando a economia nacional apresentava altas taxas de crescimento econômico, pleno emprego, inflação tolerável, contas públicas saudáveis com superávit fiscal e baixo nível de dívida pública, alem de equilíbrio nas contas externas. No período do “milagre econômico”, não havia crise do Estado nem crise da economia, sendo, portanto, compreensível que naquele contexto

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que não houvesse grande incentivo para discutir o tema “custos no serviço público”. Com a década de oitenta veio a intensificação da crise fiscal do Estado e a maior exposição da economia nacional à competição internacional, forçando o Estado a reorientar a política econômica e, em particular, conter suas despesas. Dada a impossibilidade política de aumentar a carga tributária, a palavra de ordem passou a ser cortar gastos. A política de corte de gastos atravessou a década de oitenta e entrou na década atual, alcançando o limite de suas possibilidades. A diferença entre despesa e custo tem particular interesse no contexto atual. Enquanto a despesa é o desembolso financeiro correspondente a qualquer ato de gestão do governo, o custo mede o consumo de recursos na produção de um bem ou serviço (custo do produto). O custo também mede o consumo de recursos pelas atividades das organizações governamentais (custo da atividade ou de processo). Como ilustração da distinção entre despesa e custo, Slomski (2003) observa que: [...] quando a Administração Pública compra material de consumo (recurso), são feitos dois lançamentos contábeis de mesmo valor nas contas: 1) Despesa com material de consumo (despesa) e 2) Estoque de material de consumo (ativo). (SLOMSKI, 2003, p. 370)

A despesa só é contabilizada como custo no momento em que alguma unidade faz a requisição do material de consumo junto ao almoxarifado. A contabilização do gasto como custo requer a apropriação deste a algum produto (no custeio tradicional) ou a alguma atividade (no custeio baseado em atividade). Por ora, basta lembrar que as despesas nos mostram como o governo financia os recursos que usa ou potencialmente poderá utilizar — despesa com pessoal, despesa com material de consumo, despesa com equipamento e material permanente, despesa com serviços de terceiros, despesas financeiras, etc. — enquanto os custos nos mostram como o governo financia seus resultados - custo de uma aula, custo de uma consulta médica, custo de um serviço administrativo, custo de uma operação de fiscalização, etc. Posteriormente será demonstrado um exemplo de apuração de custo da operação de fiscalização do Município de Vilhena, analisando o que é classificado como custo e/ou despesa. O conhecimento do custo dos serviços públicos é fundamental para atingir uma alocação eficiente de recursos. O desconhecimento dos custos é o maior indicador de ineficiência no provimento dos serviços públicos.

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Dificuldades encontradas na implantação de Sistema de Custos na Administração Pública Apesar da necessidade, já apontada, da implantação de um Sistema de Custos na Administração Pública, isto ainda não foi alcançado por uma série de situações. Sem esgotar o assunto, abordam-se a seguir, de forma breve, algumas dessas situações. Relevância do Princípio da Competência Independente do método de custeio adotado, visto que seu primeiro pressuposto é atribuir ao objeto de custeio os recursos que realmente nele tenham sido aplicados, deve-se dar atenção especial ao conhecimento apurado no momento em que se considera a efetivada tal aplicação. Essa atenção dada ao momento em que ocorrem os fatos contábeis (entre eles, os custos) tem na teoria contábil uma versão que corresponde ao princípio da competência5. Tal princípio revela a própria razão de ser da contabilidade, de prover os usuários de informações que ajudarão a tomar decisões, mas sua compreensão, segundo a Resolução 774/94 do CFC, está diretamente ligada ao entendimento das variações patrimoniais e sua natureza, seja ela permutativa ou modificativa. Esse é o ponto que causa a divisão entre pesquisadores que defendem a permanência do regime misto no ambiente contábil público e a uma segunda, que prega a mudança na utilização de tal princípio para fins de uma mensuração mais acurada dos custos de serviços prestados a coletividade. No âmbito das organizações públicas, por força da Lei nº 4.320/64, estão obrigados a se submeter às normas de contabilidade pública os órgãos e entidades da administração direta dos três poderes, as autarquias e as fundações públicas, nas esferas federal, estadual e municipal. Em conformidade com essa norma, toda a atividade financeira pública está limitada a ditames de uma lei orçamentária de periodicidade anual, na qual são previstas as receitas e fixadas as despesas para o exercício financeiro. Segundo a mesma lei, a contabilidade pública brasileira deve utilizar os dois regimes contábeis: “regime de caixa” para as receitas arrecadadas no exercício financeiro e o “regime de competência” para as despesas empenhadas. Tal procedimento é formalmente conhecido como regime misto. Contudo, na administração pública brasileira, não é respeitado integralmente nenhum dos regimes, o que causa alguma confusão em sua operacionalização. Para os profissionais que gerenciam empresas no Brasil, o O princípio da competência determina que as receitas e despesas devam ser incluídas na apuração do resultado do período em que ocorrerem sempre simultaneamente quando se correlacionarem, independentemente de recebimento ou pagamento. Resolução nº 750/93-CFC. 5

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ideal é ter o regime de competência também para as receitas do setor público, seguindo assim, a Lei das Sociedades por Ações. Aliás, dentro do próprio setor público há outra confusão para contabilizar as receitas, visto que, nas sociedades de economia mista e empresas do setor produtivo, adota-se o regime de competência para a receita, enquanto nas autarquias, fundações e órgãos da administração direta adota-se o regime de caixa para a receita. Analisando essa dificuldade Cruz (2001, 76) enfatiza que: A confusão gerencial decorrente dessa doutrina fica por conta do estímulo indireto para os sucessivos déficits financeiros, uma vez que a dívida ativa é considerada como crédito no ativo permanente. Isto mesmo: contas a receber no ativo fixo em vez de ativo corrente, como prescreve a boa doutrina contábil.

A Lei de Responsabilidade Fiscal veio corroborar a questão da competência à despesa na contabilidade pública, tornando-a exigível, nos termos do inciso II do art. 50, que reza: Art. 50 Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas observará as seguintes: ................................................................................................................................. II – a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de competência, apurando-se, em caráter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;

Do exposto anteriormente pode-se concluir que, mesmo sendo a LRF um instrumento contábil atualizado, exigindo dos órgãos públicos métodos no sentido de mensurar os custos dos programas de governo, ainda faltam às entidades governamentais promoverem reconhecimento de despesas imprescindíveis a um resultado esperado em matéria de custos, como por exemplo, as relativas à depreciação e amortização de ativos e à constituição de provisões para créditos de liquidação duvidosa. No que tange especificamente a despesa, o que se constata é que, apesar de ser contabilizada conforme o princípio da competência, seu conceito não permite sua utilização sem um sistema de custeio, uma vez que não se encaixa na idéia de recursos consumidos, mas sim de gastos financeiros realizados (ou de obrigações financeiras assumidas). Para contornar esta dificuldade, faz-se necessária a busca de método que permita a obtenção de dados sobre o consumo e sobre a alocação destes aos produtos. Planejamento como definidor de um Sistema de Custos Atualmente o processo de planejamento fica sujeito a definições inseridas

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na Lei do Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias ou no Orçamento Anual, mesmo destacando aqui a falta de lei complementar reguladora desses instrumentos de planejamento. Porém, com a ausência de lei complementar a matéria de planejamento e orçamento, naquilo em que não contrarie a Constituição Federal de 1988, continuam em vigor os dispositivos previstos na Lei nº 4.320/64, no Decreto-lei nº 200/67, por força do princípio constitucional da recepção e mais recentemente pela Lei Complementar nº 101/2000 - LRF. Nota-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal cobra, no seu art. 4º, que a LDO atenderá normas relativas ao controle de custos e à avaliação de resultados dos programas, o que vem sendo previsto nas Leis de Diretrizes Orçamentárias Anuais do Município de Vilhena nos exercícios de 2004, 2005 e 20066 sem, contudo, utilizar plenamente essa metodologia na aplicação dos recursos do orçamento. Verifica-se ainda que no conteúdo da Lei nº 4.320/64 e do Decreto-lei nº 200/67 a existência de uma concepção de planejamento ampla, sustentada por uma organização administrativa, tendo como princípios fundamentais: o planejamento, a coordenação, a descentralização, a delegação de competência e o controle. Contudo, essa necessidade é apontada pela LRF ao obrigar a administração pública a manter sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão financeira, orçamentária e patrimonial, o que, provavelmente, impulsionará essa integração. Orçamento e Custos A administração pública vem mantendo os registros de todas as operações em seus sistemas sob o aspecto financeiro e contrapartidas patrimoniais, com a prioridade de verificar a legalidade dos atos dos administradores, em prejuízo de sistemas que permitam verificar os resultados atingidos. A falta de um sistema que proporcione essas informações inviabiliza medir o desempenho da administração. A escrituração da execução orçamentária no âmbito dos municípios, aparentemente, poderia indicar que existe uma facilidade para se alocar os gastos aos programas com a utilização da classificação programática baseada em programa e projeto/atividade. Segundo Silva (2003): Para se atingir a plena satisfação da população, a administração pública é dividida, segundo a atividade que exercem em: Atividade-meio, que envolvem o próprio papel do Estado e sua estrutura às necessidades da população (recursos huma6

Respectivamente Leis Municipais: 1.726 art. 48; 1.852 art. 50; 1.942 art. 50.

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nos, material e patrimônio, serviços gerais, etc); Atividade-fim, que estão voltadas para o efetivo atendimento das demandas da população (justiça, educação, saúde, agricultura, etc.). (SILVA, 2003, p.24)

Contudo, em decorrência da dificuldade de introdução do conceito de programa, determinados gastos de apoio administrativo e de pessoal deixaram de ser, inicialmente, planejados diretamente no programa finalístico, sendo este definido como o programa que resulta em bens ou serviços ofertados diretamente à sociedade. Os gastos de apoio administrativo englobam ações de natureza tipicamente administrativa como, por exemplo, a manutenção e conservação de bens imóveis, a manutenção de serviços de transporte, a manutenção de serviços gerais e a administração de recursos humanos. Apesar do programa de apoio administrativo colaborar para a realização dos objetivos dos programas finalísticos e demais programas, suas despesas, até o momento, não são associadas a esses programas. Em decorrência, não é possível se ter conhecimento de quanto de recurso foi consumido para se atingir os resultados dos programas finalísticos. Apenas, como exemplo, de que a dotação orçamentária não é alocada devidamente nos programas de governo a serem executados por cada entidade, será utilizado o orçamento da Secretaria Municipal de Esporte e Cultura (SEMEC) da Prefeitura de Vilhena para o ano de 2006. Observa-se no orçamento da SEMEC que apenas o programa de Apoio Administrativo recebeu recursos para pessoal (em negrito no quadro 1) para atender as necessidades administrativas da entidade, ou seja, os programas Promoção ao Esporte e Promoção a Cultura não receberam previsão de recurso de pessoal para a sua execução. Isto mostra que a peça orçamentária não permite ser utilizada como instrumento de alocação de recursos aos produtos e programas, sendo necessário uma nova alocação dos recursos aos produtos e programas da entidade. Este procedimento, sendo adotado, permitiria uma correta avaliação do uso dos recursos em relação aos programas. Tabela 1. Orçamento SEMEC 2005 (em R$ 1,00) A prática de alocar recurso de pessoal em apenas um programa é observada também em outras unidades. Como já foi comentado no item 1.1,

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no orçamento de 2006, verificou-se que das 31 Unidades Orçamentárias existentes 20 têm dotação para pagamento de pessoal da ativa e que apenas 2 fizeram previsão para despesas de pessoal em mais de um programa. As demais apresentam dotação em somente um programa, aos moldes da Prefeitura de Vilhena. Esta forma de contabilizar toda despesa de pessoal, em apenas um programa, dificulta a implantação de um sistema de custos, sendo necessário que seja dado um tratamento adequado aos recursos, de modo a serem contabilizados nos programas nos quais foram consumidos. Sistemas utilizados em órgãos públicos brasileiros Governo do estado da Bahia O Sistema ACP – Apropriação de Custos Públicos, instituído pelo Governo do Estado da Bahia em fevereiro de 2003, é uma das mais recentes iniciativas concretas de um Sistema de Custo voltado para a realidade das organizações públicas. Instituído pelo Decreto nº 8.444/2003 no âmbito de toda a Administração Pública Estadual, o sistema está sendo implantado nos diversos órgãos estaduais, seguindo um cronograma de etapas de desenvolvimento que se iniciou com os estudos preliminares em meados de 2001. Sob responsabilidade da Secretaria de Fazenda, o ACP foi concebido com a criação de centros de custos baseando-se na estrutura funcional de cada secretaria, propondo o método de custeio ABC para alocar despesas às diversas atividades desenvolvidas pelos órgãos governamentais. A captura dos custos é feita diariamente pelas liquidações ocorridas na Contabilidade Pública submetendo os dados a um “banco de regras de apropriação” pré-definidas pelo responsável do setor. Após esse procedimento, o sistema confronta a liquidação com uma determinada lista de parâmetros, que identificam o elemento de despesa, o sub-elemento, o projeto ou atividade, etc. Procedendo-se assim à departamentalização do gasto, capturando dados inclusive de outros sistemas.

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Abaixo, demonstra-se uma tela do sistema ACP disponibilizando os custos em Administração Tributária:

Figura 1. Tela do sistema ACP do governo da Bahia Disponível no site www.sefaz.ba.gov.br

Nem mesmo todos esses adjetivos qualificam o ACP para uma série de organizações menores, posto que, sua complexidade apresentada no plano de contas dificulta em muita sua utilização em prefeituras menores e autarquias que dependem de dados demonstrados de forma mais simplista. Contudo, a apropriação pode obedecer também a critérios manuais, quando não se consegue dados mais concretos sobre as atividades desenvolvidas o que, somando positivamente ao contexto geral, torna o sistema reputado como uma das melhores aplicações práticas da contabilidade gerencial no âmbito das organizações públicas brasileiras. Prefeitura do Rio de Janeiro A Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro constatou a insuficiência de informações de custos existentes na administração pública e a contínua preocupação com a economicidade das ações de governo, nutrindo e aperfeiçoando um estudo com o propósito de se criar metodologias e critérios para o desenvolvimento de uma ferramenta de controle interno que permitisse levantar indicadores de custos dos serviços prestados pela Prefeitura do Rio. O método utilizado pelo Controlador Geral da Prefeitura do Rio de Janeiro, Prof. Lino Martins da Silva, utilizou como piloto as secretarias municipais de Desenvolvimento Social (SMDS) e a de Educação (SME),

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constatou mais uma vez a necessidade do aprimoramento da rotina organizacional com a implantação de uma cultura voltada para a apuração de custos, tendo o comprometimento de todos os segmentos do Município. Com um método de custeio adequado a sua realidade, por parte da entidade pública, seria possível saber o custo por área geográfica e a distribuição do número de unidades (creches, escolas, etc) e dos atendimentos na cidade, disponibilizando ao administrador público uma ferramenta que auxiliará a direcionar as suas ações de governo para as áreas mais carentes, sendo com isso de grande auxílio quando da elaboração da Proposta Orçamentária. Serviram como fontes de informação para a apuração dos custos os sistemas corporativos do Município (pessoal, gêneros alimentícios, convênios). Com a automatização do processo de extração dos dados, a demanda aos órgãos de ponta para alimentar planilhas ou tabelas foi praticamente extinta. Abaixo se demonstra um exemplo de modelo adotado no Município do Rio de Janeiro para levantar os custos por tipo de atendimento, demonstrando claramente a evolução durante o exercício.

Figura 2. Tela do SIG da prefeitura do Rio de Janeiro. Fonte: www.rio.gov.br/cgm

O sistema de apuração de custos da Prefeitura do Rio ainda está sendo em fase de elaboração, como um de seus módulos do sistema de informações gerenciais, o que demonstra, claramente, a complexidade do tema, mesmo em um órgão público que possui uma equipe habituada também ao setor privado de grandes corporações, e essa, por sua vez, tem a frente um dos melhores professores da área, considerado por muitos como o papa da Contabilidade Pública. Tribunal de Contas Estado de Rondônia A implantação de um Sistema de Custos no âmbito da Administração

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Pública significa não somente o cumprimento de um dispositivo legal, mas a introdução de um importante instrumento de gestão capaz de indicar o nível de desempenho do governo com relação aos produtos e serviços gerados, às atividades desenvolvidas e aos processos executados, para atendimento das diversas demandas da sociedade. O Tribunal de Contas do Estado de Rondônia apresentou aos seus jurisdicionados, em fevereiro de 2003, um modelo de sistema de custos para o setor público (Custeio Por Atividades), passando a ser utilizado de forma sistemática com o intuito de servir como base de conhecimento para que municípios e outros órgãos interessados no método pudessem avaliar seus prós e contras, para sua possível implantação no futuro. As atividades seriam classificadas em grupos homogêneos, baseados em características similares e logicamente relacionadas. Originalmente, agrupadas em nível de produto. Pretende-se, na verdade, conhecer as atividades que são desenvolvidas pelo Órgão (Unidade Orçamentária), bem como conhecer a forma com que se gasta o recurso para obtenção do produto final, por unidade de tempo. Referente aos recursos utilizados de forma direta o TCER não observa dificuldade na atribuição dos custos. Quanto aos utilizados de forma indireta, definidos segundo os critérios específicos de rastreamento, observase que a aplicação prática do sistema demonstra uma dificuldade no sentido de se obter tais dados de outros setores do TCER e proceder, posteriormente lançado manualmente em planilhas. Na visão original do sistema, o conhecimento, então decorrente, possibilitará auxílio ao processo decisório no monitoramento dos procedimentos de eficiência do gasto, e dos ganhos adicionais de produtividade implementados ao longo das execuções orçamentárias, ofertando conseqüentemente às -medidas de desempenho. Interessa, com a metodologia adotada, medir o custo e o desempenho das atividades que se encontram inseridos nos serviços prestados. Em linhas gerais a equipe de rastreamento de custos deverá determinar -quais os recursos necessários à execução da atividade, quais as quantidades consumidas e quais os custos decorrentes. Não obstante a contribuição para o novo tema na área de conhecimento da contabilidade gerencial, o método utilizado no Tribunal de Contas do Estado de Rondônia, a nosso ver, não se aplica facilmente aos seus jurisdicionados, visto que a essência dos serviços prestados pelo próprio TCER está bem longe da complexidade de programas governamentais de uma prefeitura municipal, por menor seja sua realidade. Outro item a ser destacado é que, além do critério de rateio/rastreamento, o método não utiliza depreciação dos equipamentos disponíveis e também

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não se atém as dificuldade técnicas do princípio de caixa, restringindo seu campo de atuação à medir, basicamente, os gastos por gabinete de conselheiro, departamentos internos e atividades correlatas. Tal metodologia se aplica perfeitamente as necessidades gerenciais do órgão, contudo se resume ao seu ambiente interno, impossibilitando sua aplicabilidade aos municípios, um dos objetivos do TCER quando na sua formulação. Sistemas de custeio para as entidades da Administração Pública Cada ente de uma administração pública, para cumprir as suas atribuições, está estruturado de determinada forma e com características próprias, implicando em uma grande quantidade de entidades diferentes, o que exige um sistema de controle diferenciado. Isto torna difícil determinar qual seria o melhor sistema de custo a ser adotado na administração pública, tendo em vista a diversidade de serviços prestados pela administração pública como, por exemplo, saúde, educação, segurança além de atividades internas como: planejamento, controle, pesquisa, entre outras, que em função de suas características, demandam sistemas de custos diferentes. A necessidade da existência de sistemas de custos voltados para as características individuais de cada entidade é lembrada por Martins (2003, p.362) quando afirma que o uso de pacotes pré-moldados pode não resultar no sucesso pretendido e que “o que um vizinho necessita em termos de informações não é necessariamente o mesmo o que o outro precisa”, completa seu raciocínio dizendo que “o fato de um sistema estar funcionando satisfatoriamente com um concorrente não implica que ele tenha sucesso no outro, já que o grau de sofisticação em termos de estrutura administrativa, qualidade de pessoal e educação pode ser diferente”.

Figura 2. Visão geral do sistema de custos

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No sentido de que qualquer sistema de custeio pode ser empregado na administração pública, Slomski (2003, p.392.) afirma que até o momento, o assunto mereceu poucos estudos e acrescenta que os Métodos de Custeio por Absorção, Variável ou Direto, Baseado na Atividade e o Padrão “podem ser utilizados com sucesso pelas entidades públicas para medição de desempenho dos gestores públicos e seus colaboradores”. Aplicação de métodos de custeio à realidades do Município de Vilhena Histórico O Município de Vilhena tem população estimada em 63.947 habitantes7 e está categorizado entre os quatro maiores do Estado de Rondônia e, nos últimos dez anos, em virtude da expansão do setor agroindustrial, em particular a cultura da soja e do girassol, ocasionada por sua localização geográfica e clima favorável, propiciando ao município um desenvolvimento econômico considerável, tem atraído famílias de inúmeras cidades vizinhas e de outros estados brasileiros em busca de empregos que estão sendo gerados pela instalação de indústrias de beneficiamento desses produtos. Em conseqüência disso, serviços prestados a comunidade têm recebido um aumento significativo, verificado no número cada vez maior de pessoas que solicitam número de vagas nas escolas municipais, leitos no hospital regional da cidade e limpeza de ruas, extrapolando o número idealizado no último plano municipal (PPA 2001-2005) e ocasionando, em muitos casos, uma superlotação com comprometimento do atendimento. Exemplo disso são as escolas da rede municipal que, apesar de todos os esforços envidados em ampliar a oferta de vagas na Educação Infantil e Fundamental nos últimos quatro anos, não possuem mais um espaço físico adequado para acomodar, de modo satisfatório, toda a clientela oriunda desse crescimento econômico. Desse modo, a Secretaria Municipal de Educação deve procurar investir todos os recursos institucionais destinados à educação, na melhoria da qualidade das suas instalações físicas e em capacitação de servidores para melhorar a qualidade dos serviços oferecidos pela rede municipal de ensino. Para exprimir as metas anuais a Secretaria Municipal de Educação, assim como as demais unidades administrativas do município, precisaram se adaptar a realidade exigida pela Instrução Normativa 009/2003 do TCER, visando oferecer a peça de planejamento governamental uma temática mais técnica sem os interesses de marketing pessoal para o gestor observado em planos municipais das ultimas décadas. 7

População estimada em 01.07.2005 segundo o IBGE – www.ibge.gov.br Acesso em 15.04.2006

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Com isso, as ações implementadas pelos programas em cada da área de atuação, consubstanciadas na Lei nº. 1.941/2005 (que dispõe sobre o Plano Plurianual do Município para o período 2006-2009) foram estabelecidas visando aumentar a oferta de serviços básicos sob sua responsabilidade como vagas disponíveis nas escolas e leitos vagos nos postos de saúde, implementando ações que melhorem as condições de acesso a essa clientela, de forma que a mesma tenha a sua permanência assegurada com os níveis de qualidade almejados para a população vilhenense. Ao levantar os custos para criação de programas de governo visando resolver parte dos problemas acima apresentados, o Município de Vilhena criou uma comissão municipal de planejamento, com técnicos familiarizados com as áreas específicas, que utilizaram nesse processo, métodos muito parecidos com sistema de custeio para levantamento de dados imprescindíveis para consecução dos objetivos propostos. Exemplo prático do modelo de três dimensões Utilizando os dados coletados junto à Secretaria Municipal de Fazenda da Prefeitura Municipal de Vilhena, Estado de Rondônia, conforme despesa realizada pelo Setor de Tributação durante o mês de fevereiro de 2005, tentase rastrear os custos de cada atividade. Para fins de departamentalização considera-se parte do gasto classificado no projeto atividade 2.010 (Manutenção das Atividades da SEMFAZ) que é restrito ao setor de fiscalização, desconsiderando assim potenciais Unidades de Custo, tais como, setores de contabilidade, dívida ativa, tesouraria e arquivo. Usando a apropriação dos seguintes números após a departamentalização dos gastos para a Unidade de Custo determinada pela Secretaria de Fazenda, constata-se que o consumo dos serviços de suporte aos programas finalísticos prestados pelo departamento realizam as seguintes atividades:

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Para realizar estas atividades o órgão possui os seguintes recursos disponíveis: Veículos: 6 (sendo 5 motos e 1 carro) Servidores: 15 Terceiros: 8 Computadores: 12 Imóveis: 01 Os itens de custo representam o consumo destes recursos medidos em termos monetários. O rastreamento previsto no método ABC tem por objetivo descobrir o quanto de cada recurso é consumido por cada atividade. Para fazer este rastreamento foram escolhidos direcionadores de atividades para os Itens de Custo, para medir as taxas de consumo dos mesmos por estas atividades, segundo a tabela a seguir:

Tabela 2. Direcionadores de atividades para itens de custo Previamente foram coletados os seguintes valores para o cálculo das taxas de consumo dos Itens de Custo pelas Atividades:

Tabela 3. Valores coletados conforme recursos disponíveis Transformando a matriz em termos percentuais temos:

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Tabela 4. Distribuição dos itens em percentuais utilizados nas atividades Observa-se aqui que não está sendo cogitada ociosidade no uso de nenhum recurso. Nesse exemplo há uma hipótese, para fins de simplificação, de que os recursos são utilizados durante todo o tempo disponível. Aplicando a matriz sobre os valores apropriados de cada item de custo, chega-se ao seguinte conjunto de dados: Tabela 5. Valor gasto distribuído sobre o percentual utilizado em cada atividade

Portanto no exemplo dado, o custo da atividade “Fiscalizar empresa” é da ordem de R$ 40.804,98, pois esta atividade consome:

Proposta de método de Custeio por Absorção aplicado para a Prefeitura de Vilhena Nessa proposta, utilizamos como referencial a Secretaria Municipal de Obras que, através de seu departamento de estradas vicinais, resolveu estabelecer

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como meta do PPA a manutenção da Estrada Vicinal na Linha 15, no Distrito de Nova Conquista, distante cerca de 50 km da sede do município. Para esse trabalho mobilizou uma equipe de pessoal, material de consumo e, ainda, disponibilizou equipamentos para a realização, que teve duração de um mês. Considerando que os equipamentos utilizados estão em um razoável estado de conservação (o que geralmente não ocorre no âmbito das máquinas do setor público) se procede à depreciação dos mesmos em 60 meses. Calculemos o custo linear do trabalho realizado, utilizando o sistema por absorção na proposta de Slomski e as informações a seguir: 1. Mão-de-Obra Direta............................$ 124.256,00 2. Os encargos sociais sobre Mão-de-Obra Direta são de: · 5% de previdência social · 4% de assistência social · 3% de seguro de acidente de trabalho 3. Material de consumo...........................$ 35.000,00 4. Combustível........................................$ 55.000,00 5. Os equipamentos disponibilizados para o trabalho foram os abaixo discriminados com dois anos de uso: · 04 caminhões, no valor de $ 385.000,00. · 02 retroescavadeira, no valor $ 135.000,00. 6. Os custos indiretos do período foram de $ 57.185,00, assim distribuídos: · Mão de obra indireta: $ 45.000,00 · Encargos sociais : $ 4.950,00 · Material de consumo: $ 4.135,00 · Serviços de terceiros: $ 3.100,00 Outras informações: a) Durante o mês foram recuperados 34,52 KM de estrada linha 15. b) Dados preliminares estabeleceram que os serviços seriam basicamente: 1. Limpeza mecanizada 2. Homogeneização 3. Compactação da plataforma a 95% do PN (8,00 m) 4. Construção de valetas com 10,00 m para escoamento da água a cada 1 KM 5. Placa de obra de 10 m2 c) Considerou-se para previsão o INCC (Índice Nacional da Construção Civil) e a tabela utilizada pelo DEVOP (Departamento de Viação e Obras Públicas) do Governo do Estado de Rondônia. d) O rateio dos custos indiretos é baseado nas equipes, considerando–se que o

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departamento de manutenção de estradas vicinais possui 25 equipes de manutenção. Tabela 6. Planilha utilizando sistema de custeio por absorção

Fonte Base: SLOMSKI, Valmor. Manual de Contabilidade Pública. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2003. Conclusão Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, a contabilidade pública teve que adaptar seu processo no manuseio e análise das informações disponibilizadas. Atualmente, a busca pela qualidade do gasto público se apóia sob a ótica de avaliação das ações de governo e dessa forma necessita de indicadores de eficácia (alcance das metas desejadas), eficiência (custo em relação ao benefício) e efetividade (satisfação dos usuários). Pode-se notar que a gestão de custos está presente nesses três critérios de avaliação. As observações efetuadas no levantamento bibliográfico permitem concluir que os sistemas de custos e as práticas gerenciais decorrentes da sua utilização encontram fundamentos teóricos na doutrina contábil, mesmo sendo de difícil implantação, visto que essa mesma doutrina não aponta qual o sistema mais adequado à realidade dessa nova instituição pública. Contudo, a pesquisa também revelou que a aplicação de tais fundamentos encontra amplas possibilidades de êxito na realidade do setor público, mediante a construção de sistemas de custos que se baseiem na Contabilidade Pública (financeira)

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aproveitando a classificação funcional-programática do orçamento, atingindo, assim, uma ampla gama de objetivos de natureza gerencial. A pesquisa também constatou problemas operacionais com a carência de algumas informações não geradas pela Contabilidade Pública, a qual enfatiza o caráter financeiro no registro das transações efetuadas, esquecendo de outras abordagens de ordem econômica que podem ser ampliar seu potencial gerador de informações gerenciais. Não se trata, aqui, de mudar a Contabilidade Pública, pois a mesma é coerente com os seus objetivos, cumpre somente agregar novas informações às já existentes para viabilizar um tratamento gerencial dos dados contábeis. A crescente informatização das atividades de administrações públicas municipais, principalmente no caso estudado (a Prefeitura de Vilhena) com a produção de novos sistemas a cada dia, tem dois pontos a se destacar. O primeiro é a dificuldade na implantação deste objeto de estudo em virtude da diversidade de plataformas existentes e utilizadas por diferentes órgãos; O segundo é um destaque positivo, visto que esse processo de informatização das atividades estatais caminha para uma integração entre bases de dados à medida que forem desenvolvidos sistemas integrados na área de gestão de informações públicas. Entende-se que o tema “custos para administração pública” vem abrindo, a cada estudo, novas vertentes para pesquisas que venham a visualizar as particularidades de cada área de atuação do Governo, na Educação, na Saúde, na Segurança Pública, etc. Com o desenvolvimento teórico, paralelamente a iniciativas práticas de implantação, é possível que a gestão de custos no setor público caracterize naturalmente a evolução dos sistemas de custos, incorporando-se às novas formas de gerenciamento preconizadas pela agenda de reformas do Estado neste início do século XXI. Referências AFONSO, Roberto A.E. A contabilidade gerencial como instrumento de melhoria do desempenho. 3º Premio de Monografia Tesouro Nacional – Informe SF/ BNDES nº 18. Disponível em: http://www.bndes.gov.br/conhecimento/ informeSF/inf_18.pdf. Acesso em: 15 nov. 2005. ALONSO, Marcos. (1999), Custos no serviço público. RSP Revista do Serviço Público n. 1. Brasília. 1999. BANCO CENTRAL DO BRASIL. O sistema de custos do Banco Central do Brasil - Um estudo do caso. Trabalho elaborado pela equipe da Consultoria de Custos e Informações Gerenciais do Departamento de Planejamento e Orçamento do Banco Central. Brasília. Abril de 2004.

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Capítulo 4 PROPOSTA DE BALANÇO SOCIAL PARA A ÁREA PÚBLICA MUNICIPAL E SUA APLICAÇÃO NO MUNICÍPIO DE VILHENA – RO Fabiola Marques Pimentel1 Lelio Miki Hataka2

RESUMO ----------Para manter uma boa política de desenvolvimento social, é necessário empenho, discernimento e dedicação dos administradores municipais, no intuito de melhor gerir os recursos próprios e buscar outros junto às demais esferas do Governo. Tais recursos destinam-se, além do funcionamento da máquina administrativa, à manutenção e ampliação de programas sociais e de atendimento à população, com a finalidade de diminuir a desigualdade social. Ou seja, faz-se necessário desenvolver uma sólida e profunda Responsabilidade Social nos administradores, na busca por um maior, melhor e mais justo desenvolvimento humano, social e ambiental. O tema ora abordado consiste na elaboração de um modelo de Balanço Social voltado para área Pública Municipal, aplicando-o ao município de Vilhena – RO, baseando-se em pesquisas bibliográficas e tem como objetivo propor uma metodologia de apresentação das informações e resultados alcançados no desempenho das suas atividades administrativas, decorrentes da atuação como Agente Público. Desta forma, o Balanço Social cumpre os propósitos de estruturar, organizar, simplificar e informar seus usuários sobre as realizações, contribuições e obras para o desenvolvimento sócio-econômico, bem como, objetiva servir de instrumento interno de reflexão, de modo que, anualmente, os gestores públicos possam planejar, acompanhar e avaliar comparativamente o Licenciada em Letras pela UNIR e Pós-Graduanda em Controladoria de Negócios e Gestão. E-mail: [email protected] 2 Bacharel em Ciências Contábeis pela UNIR. Pós-Graduando em Controladoria de Negócios e Gestão. E-mail: [email protected] 1

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desempenho das ações que denotem responsabilidade social em sua área de competência. Trata-se, portanto, de uma proposta, e como tal, poderá ser implantada, avaliada e aprimorada. PALAVRAS-CHAVE: Desigualdade Social. Responsabilidade. Desenvolvimento. Introdução Há muito se fala em responsabilidade social na esfera da iniciativa privada. De fato, pode-se observar que no Brasil algumas empresas, têm levado a sério suas relações com a comunidade, com o meio ambiente e com seu próprio corpo de funcionários, até porque, nos últimos anos, essas relações tornaramse uma questão de estratégia financeira e de sobrevivência empresarial, quando pensa-se a longo prazo. Isto sem falar do lado ético e humano que a responsabilidade social envolve, e por sua vez, pode desenvolver. Não se pode negar que o sucesso das organizações tem como plano de fundo a ética, que pode ser caracterizada como uma ação responsável em termos não apenas econômicos, mas principalmente sócio-ambientais, e apresenta-se como o sustentáculo de uma grande organização. Nesse contexto, a contabilidade tem entre seus objetivos refletir a realidade patrimonial, ao passo que procura apresentar, por meio do sistema de informações contábeis, um conjunto de demonstrações capazes de suprir as necessidades informativas de seus usuários. Esse sistema, vem tradicionalmente sendo constituído por informações de ordem financeira, econômica e patrimonial, as quais não atendem aos anseios dos usuários interessados em informações de cunho social e ambiental. Nesse ambiente, surge então, o Balanço Social (BS), um demonstrativo que tem como objetivo suprir tais necessidades. Conforme Iudícibus et al. (2000): “Conceitua-se como ‘usuário’ toda pessoa física ou jurídica que tenha interesse na avaliação da situação e do progresso de determinada entidade, seja empresa, ente de finalidades não lucrativas, ou mesmo patrimônio familiar”. Os autores destacam que os usuários das informações fornecidas pelo BS podem ser: trabalhadores, acionistas, diretores, administradores, gestores, fornecedores, clientes, contribuintes, sociedade, governos, estudiosos, concorrentes, sindicatos, entre outros. Silva (2002), classifica os usuários das informações contábeis do setor público em três grupos de interesse, quais sejam: a) cidadãos, para quem o governo é principalmente responsável; b) os membros do Legislativo, que representam os cidadãos;

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c) os investidores e os credores, que emprestam recursos ou que participam no processo de financiamento. Segundo Souza (1997) “[...] as prefeituras são sociais, mas geralmente privatizadas em suas práticas e desligadas do interesse maior, o da coletividade. Não custa publicar um BS adaptado às prefeituras.” Devido ao reconhecimento da veracidade desta afirmação, a pesquisa direciona-se à área pública municipal, onde os estudos ainda são pouco difundidos, uma vez que as bibliografias existentes estão mais voltadas para a área privada. A proposta ora apresentada é um estudo para adaptação do BS de empresas privadas para a área pública, com o mesmo propósito, qual seja, apresentar-se como um instrumento para acompanhar e avaliar as atividades sócio-ambientais do agente público. Visando maior clareza na apresentação da pesquisa, obtida com base nas leituras das bibliografias, será adotada a seguinte seqüência na estruturação do artigo: histórico da origem; ética e transparência; objetivos do BS; metodologia de elaboração; modelo proposto do BS; aplicação do modelo e considerações finais. Evolução do conceito de balanço social Para desempenhar suas atividades produtivas, as empresas utilizam-se de recursos da sociedade, seja na forma de recursos naturais; financeiros, de acionistas e clientes; recursos intelectuais e capacidade de trabalho dos seus funcionários; infra-estruturas e ordem institucional e legal providas pelo Estado em nome da sociedade, conforme difunde Martins (1997). O autor destaca ainda que tais recursos são transformados e retornam para a sociedade na forma de produtos e serviços por ela demandados. Infere-se que em decorrência de suas atividades, a empresa gera lucros que remuneram o capital investido pelos acionistas; gera empregos diretos e indiretos que proporcionam condições de sobrevivência, bem-estar e realização profissional e pessoal aos empregados; paga tributos; promove a obediência às leis e às relações contratuais, contribuindo para a estabilidade institucional e política; promove o progresso e o desenvolvimento tecnológico. Muitas organizações, além das obrigações que lhe são impostas, assumem outras motivadas por princípios e valores éticos incorporados na sua cultura organizacional. Numa faixa de variação bastante ampla, as empresas praticam o que se tem convencionado chamar de Responsabilidade Social. Em contrapartida aos benefícios sociais gerados, as atividades empresariais também resultam custos sociais, como o da redução do estoque de recursos naturais; os decorrentes de poluição ou degradação do meio

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ambiente; acidentes de trabalho; incentivos fiscais; custos decorrentes de eventuais práticas desleais ou desrespeito ao interesse público, entre outras. Ribeiro (1998) apresenta a seguinte reflexão: Ao captar, do meio ambiente, recursos naturais renováveis ou não, a empresa está se utilizando do patrimônio da humanidade. Tais recursos, quando não consumidos totalmente, e devolvidos de forma deteriorada, afetam negativamente o patrimônio natural, via redução do volume de água potável, do nível de qualidade do ar, da diminuição da área de terras habitáveis, restringindo, portanto, as condições de vida das gerações futuras, e até mesmo da presente. E, quando consumidos total e indiscriminadamente, provocam sua extinção. (RIBEIRO, 1998:35)

Segundo o autor, os modelos tradicionais e normalizados de demonstração dos resultados da empresa e de avaliação do seu desempenho econômico e financeiro são limitados e insuficientes. Desde o início do século XX, mas principalmente a partir da década de 60, têm havido iniciativas e propostas de modelos que possibilitem também a avaliação do desempenho das atividades sócio-ambientais a favor do comportamento ético e que denota responsabilidade social das empresas. Tais modelos têm recebido a denominação genérica de Balanço Social (BS). Enfatiza ainda o autor que, somente a partir dos anos 60 nos Estados Unidos da América, que os estudos partiram das Universidades e as características principais do “modelo” dirigiram-se aos aspectos sociais públicos, às questões da diminuição da violência e da melhoria da relação das empresas com os consumidores. No início da década de 70 na Europa – particularmente na França, Alemanha e Inglaterra – que a sociedade iniciou uma cobrança por maior responsabilidade social das empresas e consolidou-se a própria necessidade de divulgação dos chamados Balanços ou Relatórios Sociais. Segundo Torres (2001), o primeiro BS da história das empresas e que pode ser classificado como um marco na história dos Balanços Sociais aconteceu na França em 1972, foi o ano em que a empresa Singer publicou seu BS. Em 1977, também na França, foi aprovada uma Lei que tornava obrigatória a realização de BS periódicos para todas as empresas com mais de 700 funcionários. Posteriormente caiu para 300 funcionários. No Brasil, o BS é alvo de discussões e estudos da Associação dos Dirigentes Cristãos de Empresa - ADCE desde a metade da década de 60 (RIBEIRO, 1999). Na década de 80, a Fundação Instituto de Desenvolvimento Empresarial e Social – FIDES chegou a elaborar um modelo.

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Em 1984, foi realizado o BS da Nitrofértil, empresa estatal situada na Bahia, e foi considerado o primeiro documento brasileiro do gênero. Porém, só a partir do início dos anos 90 é que algumas empresas passaram a priorizar esta questão e divulgar as ações realizadas no que diz respeito à Responsabilidade Social, em relação à comunidade, ao meio ambiente e ao seu próprio quadro de funcionários. Desde meados de 1997 o sociólogo Herbert de Souza - o Betinho (1935-1997) e o Instituto Brasileiro de Análise Sociais e Econômicas (IBASE) vêm tentando chamar a atenção dos empresários e da sociedade para a importância e a necessidade da realização do balanço social das empresas em um modelo único e simples. Um modelo foi desenvolvido no IBASE em parceria com diversos representantes de empresas públicas e privadas, a partir de inúmeras reuniões e debates com setores da própria sociedade, desenvolveu um modelo que tem a vantagem de estimular todas as empresas a divulgar seu BS, independente do tamanho e setor. Se a forma de apresentação das informações não seguir um padrão mínimo, torna-se difícil uma avaliação adequada da função social da organização ao longo dos anos. Os indicadores desenvolvidos ajudam as análises comparativas ao longo do tempo ou entre outras empresas do mesmo setor. No modelo sugerido pelo IBASE, a sociedade e o mercado são os grandes auditores do processo e dos resultados alcançados. Em 1998, para estimular a participação de um maior número de corporações, o IBASE lançou o Selo Balanço Social IBASE/Betinho. O selo é conferido anualmente a todas as empresas que publicam no modelo sugerido pelo IBASE, dentro da metodologia e dos critérios propostos. O selo demonstra que a empresa já deu o primeiro passo para tornar-se uma verdadeira empresa-cidadã. Recentemente, o Conselho Federal de Contabilidade – CFC, elaborou a Resolução CFC nº 1.003/2004 , estabelecendo procedimentos para evidenciação de informações de natureza social e ambiental. A NBC (Normas Brasileiras de Contabilidade) T 15 tem com o objetivo demonstrar a sociedade a participação e a responsabilidade social das entidades. Esta Norma vem propor uma sistematização de procedimentos a serem seguidos, dando uma legitimidade institucional as divulgações desta natureza. Tal norma foi aprovada em 19 de agosto de 2004 e entra em vigor a partir de 1º de janeiro de 2006. O CFC recomenda a sua adoção antecipadamente. Ética, responsabilidade e transparência A responsabilidade social relaciona-se à ética de responsabilidade, que advém da ética pessoal. Nesse contexto, é razoável admitir-se que a pré-

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condição para a existência de uma nova ética nas organizações está nos indivíduos, na ética pessoal. Para Passos (2004) “A organização ética é aquela que valoriza o ser humano, que age de forma responsável, equilibrando seus interesses econômicos com os sociais [...]”. Passos (2004) destaca ainda que “É um ato humano e ético não aceitar verdades prontas, de forma imposta, mas aquelas que a consciência crítica aponta como aceitáveis”. A estrutura governamental é composta por pessoas que são escolhidas para administrar os bens públicos, e deve ser de forma responsável e transparente. Por maiores que sejam as dificuldades, o gestor público tem obrigação de mostrar a verdade ao povo, mesmo que isso impute em algo negativo para sua imagem, como por exemplo, um desastre ecológico, caso ocorra, ao invés de esconder a verdade, deve buscar auxílio junto a comunidade para solucionar o problema, não medindo esforços no sentido de minimizar seus impactos para o meio ambiente e, sobretudo, garantir o atendimento e orientações necessários à população. A transparência deve ser uma regra a ser seguida pelo gestor, e para facilitar sua prática, recomenda-se a gestão comunitária, com a participação de pessoas da comunidade e com condições éticas e técnicas para participarem do processo (PASSOS, 2004). Sobre a responsabilidade pública registra-se o pensamento de Tinoco (2008): A responsabilidade pública das organizações, neste novo milênio que se inicia, deverá atender aos anseios da comunidade, que clama por programas e ações conscientes, que modifiquem o quadro de exclusão social que existe no Brasil. (TINOCO, 2008: 116).

Objetivos do balanço social O objetivo principal de quem atua nesta área deve ser, obviamente, a diminuição da pobreza e das injustiças sociais, para construção de uma cidadania empresarial. Ou seja, desenvolver uma sólida e profunda responsabilidade social no ambiente empresarial, na busca por um maior, melhor e mais justo desenvolvimento humano, social e ambiental. Torres (2003), argumenta que “empresa que cumpre seu papel social atrai mais consumidores e está investindo na sociedade e no seu próprio futuro, tendo assim o direito, antes do dever de dar publicidade às suas ações.” A propósito, Mendes (1997) sugere que “dar publicidade àquilo que a empresa faz em benefício do social poderá significar, para ela, a oportunidade de obter do mercado uma grande recompensa, o que daria à obrigatoriedade

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da publicação um lugar de menor importância.” Resta saber se a obrigatoriedade significa um avanço na cultura econômica nacional e se a divulgação do BS é de interesse dos empresários e governantes. O marketing proporcionado pela divulgação de informações com conotação social é um aspecto de extrema relevância, haja vista que pode seduzir empresários a publicá-lo por entenderem-no como um novo instrumento de publicidade. Mas isso é apenas um lado da importância, e não pode ser encarada como meta principal. Seu objetivo é o de compreender a atuação social da entidade, objetivando uma melhoria contínua e não simplesmente transformá-lo em mais um meio de divulgação. Antes de ser uma obrigação, o BS é um instrumento de apoio à gestão pelo qual se mostra a face interna e externa da organização, o que permite sua avaliação, análise e os ajustamentos necessários. (KROETZ, 2000). Nesse sentido, Souza (1997) afirma: “O Balanço Social não pode ser uma peça de marketing, mas uma demonstração responsável de investimentos sociais realizados pelas empresas”. Destaque-se que a ampliação do número de empresas que publiquem seu BS deve ser o grande objetivo deste momento, e por isso, é preciso somar esforços. Cumpre ressaltar que o custo de publicar um balanço social num modelo simples é bem próximo a zero. Logo, esta decisão passa para a esfera da vontade política e do nível de compromisso que cada empresa tem com a sociedade. É preciso mostrar que os benefícios proporcionados pela atuação da organização, seja ela uma empresa, uma fundação ou um agente governamental, são superiores aos seus custos para a sociedade e eventuais vantagens auferidas do ambiente em que atuam. Algumas iniciativas de se lançar à prática da realização do BS e estímulo à responsabilidade social vêm ocorrendo nos últimos anos. Desta forma, o IBASE vem colocando em foco este tema, por acreditar que a parceria entre Empresas, Governo e Sociedade é fundamental para reduzir a pobreza e a injustiça social, promovendo um maior desenvolvimento social e humano. No intuito de contribuir para com a difusão da importância e necessidade de investimentos nesta área, apresenta-se uma proposta metodológica para elaboração do BS na área pública, conforme abordagem a seguir. Proposta metodológica para a elaboração do balanço social na área publica O início deste novo milênio constitui um momento de transição, de aberturas econômicas, políticas e principalmente transformações sociais. Momento este propício para o setor público demonstrar sua contribuição, não

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só aquela obrigatória que a legislação exige, mas a contribuição expontânea, criativa, que contribui para um desenvolvimento social responsável e competente. Logo, compete ao Estado (entidade pública) demonstrar sua legitimidade de representação perante a sociedade, traduzida em ações efetivas e concretas, que caracterizem seus reais investimentos em prol da coletividade. Tais investimentos devem ir além dos mínimos necessários, com enfoque e atenção especial a itens que denotem a manutenção e/ou melhoria da qualidade de vida da população de sua abrangência. Nesse ínterim, ações voltadas a própria qualificação de pessoas de menor poder aquisitivo para o mercado de trabalho apresentam-se como prioritárias. Na tarefa de elaboração do seu BS a organização deve buscar uma maneira de caracterizar, qualitativa e quantitativamente, a sua forma de atuação social, seja internamente, nas relações de trabalho, seja externamente, nas relações com a sociedade e com o meio-ambiente. Faz-se necessária a aplicação de uma metodologia de apresentação clara e concisa, identificada com as necessidades informativas solicitadas pelos seus usuários, sejam eles internos ou externos. A leitura de diversos textos existentes sobre o tema permite perceber uma grande polêmica quanto à forma de apresentação do Balanço Social. Há os que defendem a estrutura de um balanço calcado em termos puramente monetários, enquanto que outros entendem que esta abordagem deve ser encarada com reservas, uma vez que, em muitos contextos, a unidade monetária tem pouca representatividade para demonstrar o resultado de um ato social. A elaboração de um balanço, relacionando benefícios e custos, em termos estritamente monetários, como o próprio nome do documento enseja, pode não representar fielmente todas as ações promovidas pela organização na área social. Dependendo do tamanho e do grau de interação da organização com a sociedade são inúmeros os itens de verificação e indicadores que devem ser identificados, medidos e avaliados. De acordo com Tinoco (2001), “[...] é possível extrair uma vasta gama de indicadores, tanto de ordem quantitativa como de ordem qualitativa, do Balanço Social. Podem-se obter indicadores de ordem econômico e social.” Além da abrangência dos itens de verificação e indicadores da atuação social, deve-se considerar que as informações deverão ser levantadas e quantificadas anualmente, de modo que possa ser avaliada a evolução no tempo, bem como possam ser comparadas com as atuações de outras organizações.

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Assim, de modo a atender com eficácia e eficiência aos objetivos a que se destina o BS, torna-se essencial o estabelecimento de uma forma sistematizada, constituindo-se portanto, numa metodologia, para levantamento, quantificação e organização das informações necessárias para compor o documento. Para área pública municipal, o BS deve ser dotado de percentuais que a legislação determina sobre a aplicação de recursos na educação, saúde e gasto com pessoal, de acordo com a Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Nesta abordagem, o modelo a ser apresentado baseou-se na proposta elaborada pelo IBASE, adequando-se com os indicadores da área pública. Cumpre destacar que para facilitar o preenchimento dos dados, devese utilizar os Demonstrativos que a contabilidade fornece e que são obrigatórios de acordo com LRF, como o Demonstrativo da Receita Corrente Líquida, Demonstrativo da Execução das Despesas por Função, Demonstrativo da Despesas com Saúde, entre outros que possam apresentar dados igualmente relevantes para as informações a que se propõem apresentar por meio do BS. De acordo com o estabelecido na proposta do IBASE, o BS deve ser composto de cinco partes, cujos conteúdos informativos se complementam e contribuem para melhor esclarecer a abrangência e o alcance das realizações sócio-ambientais, quais sejam: a) Base de cálculo; b) Indicadores Sociais Internos; c) Indicadores Sociais Externos; d) Indicadores Ambientais; e) Indicadores do corpo funcional. Na mesma proposta, usando a Base de Calculo e os Indicadores, passamos para a classificação de cada grupo, bem como a evidenciação dos dados a serem coletados. a) Base de Cálculo Na esfera pública, as dotações orçamentárias baseiam-se em legislação especifica. Nesse ambiente, a Receita Corrente Líquida (RCL), segundo o estabelecido no Art. 2º inciso IV da Lei complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, constitui a base de cálculo e, consequentemente, serve de parâmetro para se calcular os limites e restrições para os gastos públicos. Entende-se por RCL, o somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, de serviços, transferências correntes e outras receitas correntes. Os dados a serem coletados, estão no Demonstrativo da Receita Corrente Líquida, de acordo com a LRF Art. 53, inciso I – Anexo III.

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Da mesma forma, a Receita de Impostos (RI) representa o valor arrecadado com Impostos, onde, entende-se por imposto, a modalidade de tributo, cuja obrigação tem por fato gerador situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. Encontra-se no Balanço Orçamentário - Receitas, de acordo com a LRF Art. 52 inciso I, alíneas “a” e “b” do inciso II e §1º - anexo I. A Folha de Pagamento Bruta (FPB), por sua vez, representa o valor da folha acrescida dos encargos sociais. Deve-se considerar o limite previsto no Art. 19 inciso III da Lei Complementar 101/2000 para os gastos com pessoal. O valor a ser considerado encontra-se no Balanço Orçamentário – Despesas, de acordo com a LRF Art. 52 inciso I, alíneas “a” e “b” do inciso II e §1º - anexo I. Indicadores Segundo Kroetz (2000), “[...] em nível interno, as informações devem expressar as iniciativas relevantes que contribuem para a qualidade de vida na entidade e promoção humana de seus empregados, tais como: educação, saúde, segurança no trabalho, alimentação e esporte”. As ações a serem implementadas com este objetivo precisam necessariamente estar contemplados no próprio orçamento ou planejamento governamental, o qual demanda a observância de alguns princípios norteadores, com destaque para os Princípios da Racionalidade e Razoabilidade; Previsão; Unidade; Continuidade; Aderência; Publicidade e Clareza, o que, conforme abordagem de Silva (2002), possibilita canalizar melhor os investimentos, em todas as esferas governamentais. Indicadores Sociais Internos São os benefícios que os servidores tem dentro da organização, os quais visam propiciar melhoria nas condições de trabalho e da qualidade de vida como um todo, ao passo que estando mais bem assistidos no desenvolvimento de suas atividades e mais valorizados como pessoa, os servidores tendem a empenharemse para apresentar resultados mais satisfatórios do ponto de vista organizacional. Tais benefícios apresentam-se na forma de auxilio alimentação, capacitação e aperfeiçoamento profissional, previdência, segurança e medicina do trabalho, entre outros. Indicadores Sociais Externos São as contribuições para a sociedade, mediante o investimento em áreas prioritárias, como a educação, saúde, saneamento básico, habitação, assistência social, esporte e cultura, urbanismo, incentivo à produção e à renda, a qualificação para o trabalho, entre outros .

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Destaca-se que na área da educação deve ser aplicado 25% no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino, de acordo com o que determina o Art. 212 da Constituição Federal. Os gastos com a saúde também merecem atenção especial, e o estado deve aplicar 15% do produto da arrecadação dos impostos para sua manutenção e melhoria, de acordo com o que preceitua a Constituição Federal – Emenda Constitucional nº 29 Art. 77 inciso III de 13 de setembro de 2000. Os dados a serem considerados estão contidos no Demonstrativo da Execução das Despesas por Função - LRF, Art. 52, inciso II alínea “c” – Anexo II. A Lei Magna, ao estabelecer parâmetros para investimentos prioritários para as áreas de educação e saúde, possibilita à população uma certa garantia de atendimento de suas necessidades mais latentes, haja vista que obriga o poder público a destinar, no mínimo, estes percentuais para sua manutenção. Indicadores Ambientais Refere-se a postura em relação aos recursos naturais, compreendendo os gastos com programas ambientais como preservação, despoluição, conservação de recursos naturais, campanhas ecológicas, educação sócioambiental, e outras ações correlatas que possibilitem ao estado agir eficazmente, intervindo preventiva ou corretivamente por meio de mecanismos viáveis de ação que visem coibir ou amenizar problemas diretamente relacionados à deterioração ambiental. Indicadores do Quadro Funcional Informações compostas por estatísticas sobre o quadro funcional, com destaque para itens como número de servidores, grau de instrução, faixa etária, sexo, número de portadores de necessidades especiais, etc. Os dados devem ser obtidos junto ao departamento de Recursos Humanos e constituem importante fator de análise acerca da atuação do setor público no quesito geração de emprego e redução de desigualdades sociais. Modelo proposto do Balanço Social para a área Pública Municipal.

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Aplicação do modelo proposto Com base em levantamentos efetuados nos relatórios da LRF e consultas no departamento de recursos humanos da Prefeitura Municipal de Vilhena (PMV), apresenta-se o BS proposto:

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Caracterização do Município Vilhena é um município que se destaca como importante pólo estratégico, por localizar-se num entroncamento rodoviário que interliga todo o cone sul do Estado de Rondônia, dos quais fazem parte os municípios de Corumbiara, Cerejeiras, Colorado do Oeste, Cabixi e Pimenta Bueno e o Noroeste de Mato Grosso com Municípios de Aripuanã, Juruena, Castanheiras, Juína, Brasnorte e Comodoro. Sua emancipação político-administrativa foi efetivada pela Lei nº 6.448, de 11 de novembro de 1977, tendo seu primeiro prefeito efetivo, tomado posse à 23/11/77. A área do município é de 11.366,99 Km2 (onze mil, trezentos e sessenta e seis, e noventa e nove quilômetros quadrados), sendo 76,87 Km2 (setenta e seis, oitenta e sete quilômetros quadrados), na zona urbana. A população estimada do município (calculada com base no número de eleitores – dados fornecidos pelo Cartório Eleitoral; número de matrículas em creches, pré-escolas, escolas de ensino fundamental e ensino médio – dados fornecidos pela Secretaria Municipal de Educação Esporte e Cultura e número de residências – dados fornecidos pela Secretaria Municipal de Planejamento) é de 84.564 (oitenta e quatro mil, quinhentos e sessenta e quatro) habitantes. Porém dados oficiais informam que Vilhena possui uma população de 53.549 habitantes (dados fornecidos pelo IBGE, baseados no Censo 2000) (VILHENA, 2002 p. 4).

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Indicadores Sociais Internos A PMV tem demonstrado um esforço a mais no papel social, contribuindo para melhoria da realidade brasileira e principalmente a melhoria da realidade Vilhenense. O sucesso dessa dedicação é verificado no desempenho e no comportamento das receitas, que onde se verifica um aumento em torno de 20,94% da Receita Corrente Líquida e de 27,24% da Receita de Impostos do Município, do exercício de 2004 em relação a 2003, resultado do trabalho e dedicação da Administração.

Quadro 3: Base de cálculo Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda de Vilhena.

Caracterização da Prefeitura Municipal de Vilhena A PMV é umas das principais empregadoras de mão-de-obra do município, conta com o compromisso dos seus 1.816 servidores, sendo 1.125 concursados, 306 em cargos em comissão (de confiança do Prefeito Municipal), 368 em outros cargos (estatutários, celetistas, eletivos, cedidos de outros órgãos, etc), para manter os serviços essenciais da população.

Gráfico 1: Quadro de servidores Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda de Vilhena.

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Grau de Instrução dos servidores Baseado no cargo em que os servidores participaram nos concursos públicos, temos o seguinte grau de instrução:

Gráfico 2: Grau de instrução dos servidores Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda de Vilhena.

Capacitação e Aperfeiçoamento Profissional Os servidores freqüentemente participam de cursos de treinamento, reciclagem e aperfeiçoamento Técnico e Didático junto aos Órgãos Federais, Estaduais e Municipais, visando o aprimoramento profissional para realização de suas atividades dentro dos mais altos padrões que a legislação e principalmente a comunidade exige. Na área administrativa, foram realizados um total de 25 cursos, sendo 8 realizados dentro do Município e 17 fora e um total de 91 servidores foram capacitados. Na educação, foram realizados diversos cursos para capacitação de pessoal para melhoria do ensino, o qual 320 servidores foram beneficiados em 2004.

Quadro 4: Capacitação e aperfeiçoamento profissional Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda de Vilhena.

Alimentação A PMV oferece aos seus Servidores Auxílio Alimentação no valor de R$ 160,00 para os funcionários da secretaria de obras e R$ 140,00 aos demais funcionários pagos em dinheiro.

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Quadro 5: Alimentação Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda de Vilhena.

Encargos Sociais O regime de previdência usado pela PMV, é o Regime de Previdência Geral do INSS - Instituto Nacional de Seguridade Social, não tendo portanto Previdência Privada.

Quadro 6: Encargos sociais Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda de Vilhena.

Segurança e Medicina do Trabalho Duas vezes por semana, é efetuado ginástica laboral acompanhado por um técnico em segurança do trabalho para os funcionários. Periodicamente são oferecidos cursos e palestras, orientando os funcionários sobre a maneira correta de usar equipamentos de segurança, prevenção de acidentes e doenças como lesões por esforços repetitivos.

Quadro 7: Segurança e medicina do trabalho Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda de Vilhena.

Outros Benefícios A PMV disponibiliza a seus funcionários, crédito junto ao comércio por meio da Associação dos Servidores Municipais de Vilhena - ASMUV, e empréstimos com a Caixa Econômica Federal, efetuando desconto na folha de pagamento.

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Indicadores Sociais Externos Educação Com 7 escolas de Educação Infantil, 1 de Ensino Especial, 19 de Ensino Fundamental sendo 6 na zona urbana e 13 na zona rural e 5 conveniadas, a PMV atendeu aproximadamente 8.000 alunos em 2004.

Quadro 8: Educação Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda de Vilhena.

Diversas ações foram desenvolvidas na área da educação, como: construção, ampliação, reforma e iluminação de escolas, fornecimento de transporte escolar a alunos da área rural, projeto de informatização das escolas, telefonia nas escolas rurais, aquisição de materiais permanentes. Saúde e Saneamento A PMV vem aplicando em programas de Saúde Pública e Saneamento valores acima do que determina a Legislação Federal, como: ampliação de hospitais, reforma de postos de saúde, compra de ambulâncias, ampliação do quadro de médicos, etc., disponibilizando à população atendimento médico, exames laboratoriais e procedimentos de prevenção à saúde.

Quadro 9: Saúde e saneamento Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda de Vilhena.

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Habitação Foram distribuídas 60 casas para população carente. Através de convênio com o Governo Federal, com contra-partida do Município, 46 viúvas de baixa renda foram beneficiadas com esse programa. Outras 14 casas foram entregues para deficientes físicos.

Quadro 10: Habitação Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda de Vilhena.

Esporte e Cultura A PMV investe no incentivo com esporte e cultura, promovendo ações de apoio como convênios de repasse financeiro, projetos de iniciação esportiva, organização de campeonatos e jogos escolares, festivais de música, etc. Conta ainda com o projeto de iniciação esportiva “Bom de Bola, Bom na Escola”, atendendo 400 crianças com idade entre 7 e 15 anos, nas modalidades de atletismo, basquete, futebol, e voleibol, incentivando-as a melhorar nos estudos e tirá-los da ociosidade das ruas e do trabalho infantil.

Quadro 11: Esporte e cultura Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda de Vilhena.

Assistência Social A PMV possui diversos programas sociais, que beneficiam famílias de baixa renda com diversos cursos, com destaque para: palestras, atividades esportivas, lazer, acompanhamento médico e nutricional, entre outros. Programas: a) Gerar: É um programa de apoio e orientação às gestantes oferecendo cursos, palestras com psicóloga, enfermeira, assistente social, acompanhamento médico e nutricional, etc. Em 2004 foram atendidas 150 gestantes.

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b) Viver e Reviver: É um programa de integração a pessoa idosa a sociedade, oferecendo transporte coletivo, atividades físicas, culturais, de lazer e atendimento médico, oportunizando a 3ª idade vencer as limitações que surgem nesta etapa da vida, para resgate da auto-estima e fortalecimento da classe. Mais de 1.000 pessoas acima de 60 anos foram atendidas. c) Roda Moinho: Objetiva a melhoria da qualidade de vida das famílias carentes com filhos entre 0 e 6 anos. São assistidos por profissionais de saúde que acompanham a criança através de consultas domiciliares, pesagem e orientações sobre saúde e higiene, além de cursos profissionalizantes para geração de renda familiar. d) Geração de Emprego e Renda: Oferece às famílias carentes, cursos profissionalizantes dando oportunidades de geração de emprego e complementação de renda. e) PROFC/PETI3: atende cerca de 250 crianças da área rural e urbana, auxiliando na renda familiar, mantendo as crianças mais tempo na escola, com diversos cursos, como pintura em tecido e tela, crochê, idiomas, dança, coreografia, corte e costura, além de palestras educativas e informativas e alimentação. f) Programa de Distribuição de Leite: foram distribuídos diariamente cerca de 1.500 litros de leite de soja e 630 litros de leite pasteurizado para famílias carentes devidamente cadastradas, que passam por avaliação e triagem. Outras ações Convênios com entidades: a) Apoio ao Centro da Juventude. Foram atendidas cerca de 70 adolescentes entre 15 a 17 anos de baixa renda, preparando-os para o ingresso no primeiro emprego e afastando-os de transgressões como o uso de drogas, prostituição e vandalismo; b) Centro de Reabilitação de Dependentes Químicos; c) Associação Agente Mirim; d) Orquestra Municipal; e) Manutenção e apoio ao Conselho Tutelar; f) Fundo Municipal de Assistência Social, que beneficia entidades como Serviço de Assistência Social Evangélico, Lar dos Idosos e fornece Passagens a pessoas para tratamento médico, distribuição de óculos, cestas básicas, cadeiras de rodas, auxílio funeral. PROFC – Projeto Oficina para Formação da Cidadania. PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil. 3

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g) Casa de Apoio, na cidade de Porto Velho, onde atende diariamente cerca de 25 pessoas carentes que são encaminhadas para tratamento de saúde na capital. Observa-se que a PMV, através dos mais diversos programas, tem uma preocupação especial na área da Assistência Social, beneficiando milhares de pessoas carentes anualmente, demonstrando assim sua Responsabilidade Social.

Quadro 12: Assistência social Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda de Vilhena.

Urbanismo Através de convênios com o Governo Federal, e de recursos próprios, foram efetuadas diversas obras de pavimentação asfáltica, drenagem e recapeamento das vias urbanas do município.

Quadro 13: Urbanismo Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda de Vilhena.

Indicadores Ambientais A PMV executou investimentos na coleta de lixo nas zonas urbana e rural, através de coletores coletivos, sendo o serviço executado com servidores e equipamentos próprios. O lixo coletado é depositados em aterro sanitário de propriedade do Município. Foram adquiridos 3 compactadores para coleta de lixo. Diversos projetos de reciclagem de lixo e recuperação de áreas degradadas estão em andamento.

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Quadro 14: Indicadores ambientais Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda de Vilhena.

Outras Informações A Administração da PMV em conjunto com sua equipe procura trabalhar as ações de desenvolvimento e programas para que o Município caminhe rumo ao cumprimento da legislação e a um desenvolvimento social compromissado com as necessidades da população. O Município encerrou o exercício de 2004 com todas as Certidões Negativas exigidas pela legislação, (CND do INSS, FGTS, das FAZENDAS, FEDERAL, ESTADUAL e TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO), garantindo a assim a aprovação de seus projetos e o repasse das verbas para as obras e programas assistenciais. Conclusão Toda organização, além das responsabilidades econômicas, relacionadas com a sua sobrevivência, sustentabilidade e geração de riquezas, tem também algumas responsabilidades sociais, relacionadas com a promoção do bem estar e do desenvolvimento das pessoas que para ela trabalham, das outras organizações que com ela se relacionam, da comunidade onde atua, bem como da sociedade em geral. O Balanço Social é um instrumento por meio do qual a organização consolida e apresenta um conjunto de informações, qualitativas e quantitativas, relacionadas com o desempenho das suas responsabilidades sociais. Mais do que uma prestação de contas para a sociedade, o BS deve ser entendido como um importante instrumento, que possibilita a organização acompanhar e avaliar as suas virtudes e fraquezas no campo das interações sociais. Com base nos resultados e indicadores de desempenho apresentados no Balanço Social, a organização pode planejar e executar um conjunto de atividades que resultem em benefícios para os empregados, para a comunidade, para o meio ambiente e para o próprio Estado. Assim procedendo, a organização poderá, também, auferir melhores resultados, na forma de aumento de produtividade dos seus empregados, fortalecimento da sua imagem institucional e aumento da sua credibilidade. As pessoas estão

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cada vez mais conscientes dos problemas que afetam a sua comunidade, mais organizadas e atuantes em defesa dos interesses sociais e do meio ambiente. Não se trata, apenas, de realizar filantropia, mas de executar um conjunto de ações estrategicamente pensadas, que propiciem uma ampliação de benefícios para muitos, inclusive para a própria organização. A Metodologia proposta para a elaboração do Balanço Social cumpre os dois propósitos de informar a sociedade sobre as suas realizações e contribuições para o desenvolvimento sócio econômico da região, bem como, de servir de instrumento interno de reflexão e planejamento das suas atividades. A forma sistematizada da coleta de dados com o auxílio dos relatórios da LRF permite uma fácil compreensão e demonstra o lado ético e transparente da organização. Trata-se, portanto, de uma proposta, e como tal, poderá ser implantada, avaliada e aprimorada. Contudo, muito ainda precisa ser estudado, pesquisado, e realizado na prática para que esta idéia possa gerar frutos concretos para benefício de toda a sociedade. Partindo de iniciativas como esta, podese chegar a um modelo comum, e assim não será tarefa difícil implementá-la na área pública municipal. Referências BRASIL. Constituição federal (1988). Emenda constitucional n. 29, de 13/09/2000. ______.Lei Complementar n. 101, de 04/05/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal. ______.Lei Complementar n. 4.320, de 17/03/1964 – Normas Gerais de Direito Financeiro, Orçamentos e Balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. CARVALHO, Eduardo. O Balanço social da empresa: uma abordagem sistêmica. Portugal: Minerva, s.d. CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE – CFC. Normas brasileiras de contabilidade. Brasília, 2004. Disponível em . Acesso em 30/08/2005. FRANCO, Hilário. Estrutura, análise e interpretação de balanços. 15 ed. São Paulo: Atlas, 1989. INSTITUTO BRASILEIRO DE ANÁLISES SOCIAIS – IBASE. Balanço social anual. Disponível em: Acesso em 15/09/2004. IUDÍCIBUS, Sérgio de; MARTINS, Eliseu; GELBCKE, Ernesto Runes. Manual de contabilidade das sociedades por ações. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2000.

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Capítulo 5 GESPÚBLICA – PROGRAMA NACIONAL DE GESTÃO PÚBLICA E DESBUROCRATIZAÇÃO: Aplicabilidade sob enfoque social Diogo Gonzaga Torres Neto¹ Elizângela Maria Oliveira Custódio ² Carmeluci Perucci Benetti dos Santos ³ Rosely Coli 4

RESUMO ----------Este artigo apresenta o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA, que foi instituído pelo Decreto nº. 5.378, de 23 de fevereiro de 2005. Aborda a estrutura do Programa, sua aplicabilidade e funcionalidade principalmente voltada à qualidade de atendimento ao cidadão e as mudanças que devem ocorrer na Administração Pública para que o Programa atinja seus objetivos. Uma dessas mudanças é o processo de Desburocratização do serviço público voltado ao resultado e não ao processo. Nesse aspecto surge a figura do Governo Eletrônico como principal agente do processo de Desburocratização. Trata ainda sobre a adesão ao programa GESPÚBLICA, destacando como devem proceder os interessados em aderir ao programa e do importante papel de disseminação e implantação que o ente deve assumir com o fim de buscar uma gestão inovadora, voltando sua ações essencialmente ao bom atendimento do cidadão. ¹ Professor de Pesquisador da Universidade Federal de Rondônia - UNIR, mestre e, Ciências Ambientais e sustentabilidade na Amazônia. E-mail: [email protected] ² Professora da Universidade Federal de Rondônia, curso de Ciências Contábeis. Especialista em Auditoria Contábil. E-mail: [email protected] 3 Acadêmica do curso de Ciências Contábeis da Universidade Federal de Rondônia. E-mail: [email protected]. 4 Acadêmica do curso de Ciências Contábeis da Universidade Federal de Rondônia. E-mail: [email protected] .

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PALAVRAS-CHAVE: GESPÚBLICA. Administração pública. Excelência. Qualidade. Informação. Introdução As reformas gerenciais pelas quais o setor público tem gradualmente passado a partir do processo de democratização do aparato político brasileiro, implica na exigência de previsibilidade, planejamento e visibilidade das ações executadas e na existência de controles administrativos mais eficazes. Bresser Pereira (2002) conclui que a Reforma Gerencial faz parte da Reforma do Estado. Este último é um movimento muito maior e é antes de tudo uma reforma de gestão. “Está baseado na criação de instituições normativas e de instituições organizacionais que viabilizam a gestão”. (PEREIRA, 2002: 23) O Estado deve desenhar políticas e programas olhando para o cidadão e seus problemas reais, com todas as implicações decorrentes. Os pontos fortes e estratégicos da gestão empreendedora, a transparência e o diálogo público devem ser constantes. Conforme Slomski (2007 apud Teixeira e Santana, 1994) a Administração Pública e suas entidades, em certo sentido, “pertencem” aos cidadãos. Para Slomski (2007) “[...] a existência de um problema de comunicação entre Agente e Principal, Estado e Sociedade (emissores e receptores), aumenta a incerteza dos membros da sociedade sobre o que acontece no interior da coisa pública”. Partindo deste entendimento pode-se afirmar que a implantação da cultura gerencial somente será bem sucedida se estiver subordinada aos princípios da transparência e ao estímulo do diálogo público que funciona como entendimento de fato. É preciso informar e informar-se, saber o que está acontecendo, verificar se o resultado está sendo atingido, se determinado padrão de qualidade está sendo observado e se está havendo eficiência e eficácia. Obter a informação, saber usá-la, gerenciá-la e decidir a partir dela são hoje habilidades estratégicas, em qualquer aparelho público ou organização ligada ao governo. O objeto de estudo é o Programa Nacional de Gestão Pública – Gespública e dada a relevância do tema, o presente artigo tem como objetivo abordar a estrutura do Programa Nacional de Gestão Pública – GESPÚBLICA, sua aplicabilidade e funcionalidade voltada à qualidade de atendimento do cidadão e as mudanças que devem ocorrer na Administração Pública para que o Programa atinja seus objetivos. Este trabalho se justifica pela importância e abrangência do tema ora apresentado, pois a desburocratização proposta pelo GESPÚBLICA beneficia toda a sociedade. Com esse intuito, o trabalho foi organizado da seguinte maneira: inicialmente apresenta-se a contextualização sobre o Programa GESPÚBLICA; em seguida evidenciou-se a adesão ao programa;

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e na seqüência a Desburocratização. Foi utilizada a metodologia de revisão e análise das bibliografias (livros, leis, regulamentos e outras publicações) existentes sobre o tema. O Programa Gespública Sabedor de que o maior desafio do setor público brasileiro é de natureza gerencial, o governo federal buscou um novo modelo de gestão focado em resultados e orientado para o cidadão a fim de contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos e ao aumento da competitividade do país. Sob este enfoque, foi criado o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA, que foi instituído pelo Decreto nº. 5.378, de 23 de fevereiro de 2005. Para o principal formulador deste Programa, era necessário “restabelecer na consciência dos administradores o conceito, às vezes esquecido de que: serviço público significa servir ao público”. O GESPÚBLICA é um programa do Ministério do Planejamento e Orçamento, voltado para orientar os órgãos públicos, baseado na avaliação continuada da gestão. Consiste basicamente em Auto-Avaliação, Plano de Melhoria e Avaliações Periódicas. O principal intuito é que através do Programa, os órgãos e entidades da Administração Pública possam mostrar serviços e atender o seu principal cliente que é a sociedade. O programa foi instituído com a finalidade de melhorar a gestão das organizações públicas, tornando-as mais eficientes na administração dos recursos públicos, voltadas mais para o atendimento às demandas da sociedade do que para os seus processos burocráticos internos. A principal referência do Programa Gespública é o Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP), baseado no atendimento aos princípios constitucionais do ser público (impessoalidade, legalidade, moralidade, publicidade e eficiência) e em fundamentos contemporâneos de boa gestão tais como gestão participativa, gestão baseada em processos e informações, valorização das pessoas, visão de futuro, aprendizado organizacional, foco em resultados e inovação. Um modelo de gestão, para ser efetivo, deve contemplar um conjunto de diretrizes que apontem o rumo a ser seguido, bem como as técnicas e as tecnologias disponíveis e as práticas de sucesso aplicadas pelos agentes que fazem parte da cadeia da gestão pública. De acordo com o Documento de Referência do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, o GESPÚBLICA é uma política

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pública, formulada para a gestão, alicerçada em um modelo de excelência que trata do sistema de gestão das organizações como um todo. Esse modelo está calcado em valores que orientam e instrumentalizam a gestão pública para o cumprimento de seu papel de promover o bem-estar da sociedade. As principais características dessa política de gestão pública são: · Ser essencialmente pública: entende-se que a gestão de órgãos e entidades públicos pode e deve ser excelente e que a qualidade da gestão pública tem que ser orientada para o cidadão; · Estar focada em resultados para o cidadão: deve-se colocar a gestão pública a serviço do resultado dirigido ao cidadão, entendendo-se por resultado para o setor público o atendimento total ou parcial das demandas da sociedade traduzidas pelos governos em políticas públicas; · Ser federativa: o GESPÚBLICA atua junto às organizações públicas federais, estaduais, municipais, do legislativo e do judiciário, transcendendo, portanto, ao Executivo Federal. Essa dimensão federativa viabilizou, inclusive, que órgãos de outros poderes e esferas de governo assumissem a coordenação regional do Programa. Os princípios e fundamentos do Programa são: a sustentação do modelo de excelência em gestão pública, princípios constitucionais da administração pública e os fundamentos de excelência gerencial. Os fundamentos da gestão pública de excelência são valores essenciais que caracterizam e definem a gestão pública como gestão de excelência. Não são leis, normas ou técnicas, são valores que precisam ser paulatinamente internalizados até se tornarem definidores da gestão de uma organização pública. Por serem princípios e não leis e regulamentos, tais princípios devem permear todos os atos e fatos da administração pública que deve ser legal, pública, impessoal, moral, eficiente e dirigida, direta ou indiretamente, à geração do bem-comum e ao aumento contínuo dos ganhos sociais. (LIMA, 2007: 54).

Figura 1 : Princípios da excelência em gestão pública. Fonte: LIMA. Excelência em Gestão Pública, 2007, pg. 54

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A figura abaixo apresenta os princípios da excelência em gestão pública citado por Lima (2007: 54). · Excelência dirigida ao cidadão: A excelência em gestão pública pressupõe atenção prioritária ao cidadão e à sociedade na condição de usuários de serviços públicos e destinatários da ação decorrente do poder de Estado exercido pelas organizações públicas. Este fundamento envolve não apenas o cidadão individualmente, mas todas as formas pelas quais se faça representar: empresas, associações, organizações e representações comunitárias. · Legalidade: Estrita obediência à lei; nenhum resultado poderá ser considerado bom, nenhuma gestão poderá ser reconhecida como de excelência à revelia da lei. · Moralidade: Pautar a gestão pública por um código moral. Não se trata de ética (no sentido de princípios individuais, de foro íntimo), mas de princípios morais de aceitação pública. · Impessoalidade: Não fazer acepção de pessoas. O tratamento diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei. A cortesia, a rapidez no atendimento, a confiabilidade e o conforto são valores de um serviço público de qualidade e devem ser agregados a todos os usuários indistintamente. Em se tratando de organização pública todos os seus usuários são preferenciais, são pessoas muito importantes. · Publicidade: Ser transparente, dar publicidade aos dados e fatos. Essa é uma forma eficaz de indução do controle social. · Eficiência: Fazer o que precisa ser feito com o máximo de qualidade ao menor custo possível. Não se trata de redução de custo a qualquer maneira, mas de buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e a qualidade do gasto. Esses fundamentos são a base de uma Gestão Pública com excelência. São constitucionais e portanto devem ser seguidos pela organização pública. A missão do GESPÚBLICA é promover a gestão pública de excelência para a qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão e aumentar a competitividade do País. O modelo de gestão preconizado pelo programa leva as instituições a promoverem ciclos contínuos de auto-avaliação e melhoria, de forma a chegarem a excelência. O objetivo maior é o ganho social obtido com a qualidade gerada no atendimento ao cidadão.

Figura 2: Caminho da auto-avaliação Fonte: http://www.gespublica.gov.br

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O diagrama a seguir demonstra o caminho da auto-avaliação. Há três requisitos importantes para o sucesso na implementação do ciclo GESPÚBLICA: · Que seja contínuo; · Que haja pelo menos uma ação vigorosa de melhoria implementada entre uma avaliação e outra; · Que a implementação da melhoria de gestão seja monitorada em tempo de execução e avaliada. No modelo de avaliação do Programa, todos os seus instrumentos contemplam os critérios de liderança, estratégias e planos, cidadãos e sociedade, informação e conhecimento, pessoas, processos e resultados. A sistemática do GESPÚBLICA compreende várias etapas de auto-avaliação com pontuação gradativa, sendo: · até 250 pontos – (indicada para organizações que estão na fase inicial da auto-avaliação); · 500 pontos – indicado para organizações que atingiram pontuação igual ou superior a 200 pontos; · 1000 pontos – indicado para organizações que atingiram pontuação igual ou superior a 350 pontos. A estratégia do GESPÚBLICA é a mobilização voluntária de pessoas e organizações para atuarem como agentes transformadores da gestão pública brasileira e tem como premissa que a gestão de Órgãos e Entidades públicas podem e devem ser excelentes, podem e devem ser comparadas com padrões internacionais de qualidade em gestão, mas não podem nem devem deixar de ser públicas, isto corrobora as características principais do programa, que é ser essencialmente público, ser focado em resultados e ser federativo. Conforme o Documento 1 (documento de referência 2008/2009, pg.30) do programa GESPÚBLICA, o Modelo de Excelência em Gestão Pública é a representação de um sistema gerencial constituído de oito partes integradas, que orientam a adoção de práticas de excelência em gestão com a finalidade de levar as organizações públicas brasileiras a atingirem padrões elevados de desempenho e de excelência em gestão. Na representação gráfica apresentada no Documento 1, o Modelo de Excelência em Gestão Pública destaca os critérios do Programa fazendo correlação entre a partes que compõe as práticas de gestão e resultados. Representação do Modelo de Excelência em Gestão Pública Figura 3: Representação do Modelo de Excelência em Gestão Pública

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Fonte: http://www.gespublica.gov.br/folder_publicacoes

De acordo com a definição do Programa, as partes que compõem o modelo apresentam funções definidas e interligadas, que são utilizadas como critérios, a partir dos quais a organização pública pode programar ciclos contínuos de avaliação com o objetivo principal em obtenção de resultados na melhoria de sua gestão. Em análise ao modelo de gestão, cada parte que o compõe tem o seguinte papel: 1- Liderança: aborda como está es-truturado o sistema de liderança da organização (composição e funcio-namento); 2- Estratégias e Planos – discorre como a organização, a partir de sua visão de futuro, formula suas estratégias e as desdobra em planos de ação de curto e longo prazo; 3-4 Cidadãos e Sociedade – examinam, no cumprimento das suas competências institucionais, como são identificados os serviços e produtos os usuários, bem como suas necessidades, anteci-pando-se a elas; 5- Informação e Conhecimento – aborda como são gerenciadas as informações e os indicadores de desempenho mais importantes da organização, os seus referenciais comparativos e como é fei-ta a gestão do conhecimento; 6- Pessoas – aborda como se prepara e estimula as pessoas para desenvolve-rem e utilizarem seu pleno potencial em alinhamento com as estratégias da organização;

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7- Processos – discorre a respeito dos principais aspectos do funcionamen-to interno da organização, dentre os quais se inclui a estruturação de seus processos com base em suas compe-tências legais, a definição dos seus serviços com foco nas necessidades dos cidadãos, a implementação e a operacionalização de seus processos finais, de apoio, orçamentários e financeiros e os relativos aos seus fornecedores; 8- Resultados – aborda a evolução do de-sempenho da organização relativamen-te à satisfação de seus cidadãos, con-siderando o atendimento ao universo potencial de cidadãos; à melhoria dos seus serviços/produtos e dos processos organizacionais; à satisfação, avaliação, bem-estar, educação e capacitação das pessoas; à gestão dos fornecedores; ao cumprimento das metas e aplicação dos recursos orçamentários e financei-ros. Trata, também, dos níveis de de-sempenho em relação aos referenciais comparativos pertinentes. Adesão ao Programa De acordo com o Artigo 5º do Decreto nº. 5.378, de 23 de Fevereiro de 2005, a participação dos órgãos e entidades da administração pública no GESPÚBLICA dar-se-á mediante adesão ou convocação. E conforme o referido decreto considera-se adesão o engajamento voluntário do órgão ou entidade da administração pública no alcance da finalidade do GESPÚBLICA, que, por meio da autoavaliação contínua, obtenha validação dos resultados da sua gestão. Já no seu parágrafo 2º do artigo acima mencionado, considera-se convocação a assinatura por órgão ou entidade da administração pública direta, autárquica ou fundacional, em decorrência da legislação aplicável, de contrato de gestão ou desempenho, ou o engajamento no GESPÚBLICA, por solicitação do Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão, em decorrência do exercício de competências vinculadas a programas prioritários, definidos pelo Presidente da República. Poderão aderir ao programa, órgãos ou entidades da administração pública, que através da auto-avaliação contínua, obtenha validação dos resultados da sua gestão. Poderão ainda, ocorrer participações voluntárias de pessoas e organizações públicas ou privadas. Ao aderir ao GESPÚBLICA, o ente deve assumir o compromisso com o importante papel de disseminação e implantação de uma gestão inovadora, a fim de buscar a simplificação de processos, humanizando os serviços prestados a sociedade, conscientizado a todos dentro da instituição de que são multiplicadores dos objetivos do programa e que suas ações devem estar voltadas essencialmente ao bom atendimento ao cidadão.

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A Desburocratização A administração burocrática clássica foi implantada no Brasil, segundo Bresser Pereira (2002), em 1936, com a reforma promovida por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes. No início da década de 70, surgiu a Secretaria de Modernização, com o objetivo de modernizar a administração pública. Em 1980, foi registrada uma nova reforma, mas dessa vez foi a de reformar a burocracia e orientá-la para uma administração pública gerencial. Com esse intuito foi criado o Ministério de Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização. A desburocratização no serviço público é um ponto desafiador e ousado, que também é apresentado pelo GESPÚBLICA, pois implica em pensar em um serviço público voltado ao resultado e não ao processo, como ocorre nos dias atuais em praticamente todo o setor público. Mudar o enfoque das decisões, que ora ocorrem em um sistema prédefinido, pautado de normas e regulamentos, os quais são usados como base para qualquer ato ou decisão, requer uma gestão responsável, participativa e preparada para usar o processo burocrático em seu favor, aliando-o a sua capacidade empreendedora. A ênfase na participação representa o envolvimento de todos os servidores na melhoria do serviço público, e no compromisso de cooperação entre gerentes e gerenciados para o aperfeiçoamento contínuo, buscando assim a satisfação do cidadão, foi adotado como instrumento de reforma da administração pública brasileira que levou em conta a dimensão política para levar as organizações públicas a atender as necessidades dos cidadãos-cliente. (PEREIRA, 2002: 327).

Para que mudanças ocorram a ponto de se falar em desburocratização, faz-se necessário submeter a administração pública a um processo de desnormatização, e com isto, mudar a cultura arraigada no serviço público, onde só se faz o que está escrito sem precisar tomar iniciativa alguma. Não que isto seja uma prática da vontade de todos que estão a serviço da Administração Pública, pois nela existem muitas pessoas preparadas e comprometidas, porém, o comando abstrato que as normas as impõem, cerceia a capacidade de iniciativa para a tomada de decisão. Diante deste cenário faz-se importante ressaltar que para a implementação de melhorias dos vários processos de desburocratização, as tecnologias da informação e comunicação tem papel fundamental, dentre as quais podemos citar a Certificação Digital que é uma ferramenta tecnológica que garante autenticidade, intregridade, confidencialidade às transações documentos eletrônicos.

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A evolução e a disponibilidade cada vez maior das tecnologias da informação e comunicação têm propiciado oportunidades para que o Estado reorganize seu modelo de prestação de serviços aos cidadãos, explorando os meios eletrônicos como canais de atendimento às demandas colocadas pela sociedade, no que se convencionou chamar de Governo Eletrônico ou e-GOV. (COELHO, 2007: 12).

Conforme Fernandes (2006), “por governo eletrôncio entendem-se, de forma ampla, estratégica, política, programas, projetos e atividades relacionados com a aplicação da Tecnologia da Informação (TI) à administração pública”. Nesse contexto há que se observar que a TI vai muito além da simples aquisição de equipamentos e sistemas. Ela serve como apoio as rotinas administrativas, na transformação dos processos de trabalhos, estruturas e formas de relacionamento internas e externas à administração pública. Mudanças de visão vêm ocorrendo e já se estabelecem o governo eletrônico como prestador de serviços e informações ao cidadão. Essa oferta de serviços e informações ao cidadão é a mais evidente materialização do governo eletrônico. “O desenvolvimento dos serviços oferecidos em meio eletrônico pode-se orientar para o atingimento de níveis crescentes de interatividade e de resolutividade” (FERNANDES, 2006: 108). Para que essa implementação do governo eletrônico ocorra é necessária a construção de instâncias e mecanismo de coordenação e sua capilarização por toda a estrutura da administração pública, e conforme Fernandes (2006) podemos evidenciar as seguintes formas: - Dotar o governo eletrônico de visão e planejamento estratégico alinhados com a transformação da administração pública: Trata-se de ultrapassar a visão limitada do governo eletrônico como simples provisão de ferramentas de tecnologia da informação. - Inserir o governo eletrônico em políticas mais amplas voltadas para a sociedade da informação: A articulação com outras políticas públicas amplia os impactos do governo eletrônico, aumenta sua visibilidade e seu apoio público e permite construir parcerias interessantes para aportar recursos que sejam escassos na área pública. - Explorar a aplicação do governo eletrônico na transparência e no fortalecimento da democracia: Pressupõe-se que a TI abra possibilidades inéditas de acesso à informação e de interação direta entre cidadão e governo que, certamente, conduzirão, no futuro, a novos formatos de governança. - Dotar a política de governo eletrônico de estruturas de coordenação e articulação: A criação de instâncias e mecanismos de coordenação e articulação em nível estratégico é essencial para a consolidação do governo eletrônico.

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- Coordenar os investimentos e projetos em TI: A coordenação de investimentos é importante não somente para fazer frente à escassez de recursos, como também para evitar duplicação, desperdício e desenvolvimentos incompatíveis com a integração entre os sistemas. - Reposicionar estrategicamente as unidades de TI nos órgãos e as empresas públicas de informática: O reposicionamento das unidades de TI nos órgãos deve romper com o perfil atualmente predominante, voltado para a atuação operacional com limitada capacidade técnica e precária negociação dos contratos de terceirização. A responsabilidade técnica pela condução dos principais projetos na área do governo eletrônico continuará a ser assumida pelas empresas públicas de informática. - Transformar em profundidade a prestação de serviços ao cidadão por meio da aplicação da TI: A transformação dos serviços prestados ao cidadão, oferecendo padrões superiores aos dos serviços presenciais, é uma das mais visíveis promessas do governo eletrônico e seu principal impulsionador. - Oferecer serviços e processos contínuos que potencializam os efeitos da TI sobre a estrutura organizacional: As TIs potencializam a adoção de estruturas inovadoras, desenhadas com base em funções ou em perfis de cliente. - Desenvolver e integrar sistemas e bancos de dados combinando definições estratégicas com avanços imediatos: A integração entre sistemas e bancos dados é um complexo processo de convergência dos acervos de informação acumulados historicamente sob diferentes formatos tecnológicos, impondo considerável dificuldade para sua operacionalização. Envolve, também, tensões em torno do controle sobre a informação, não raro objeto de disputa entre instituições. - Integrar o governo pela infra-estrutura de redes: A construção da infra-estrutura de comunicação do governo eletrônico deverá materializar-se nas infovias que interligam a administração pública, para as quais confluirão todos os fluxo de comunicação, substituindo, progressivamente, mídias tradicionais como a telefonia. As infovias são a plataforma sobre a qual será constituído um novo cenário de comunicação intensiva (dados, voz e imagem integrados) necessário aos avanços na transformação de processos e estruturas organizacionais. Conclusão Muito embora seja de grande valia a iniciativa do Governo Federal em criar um Programa como o GESPÚBLICA, que na sua essência visa o trabalho de ações de desburocratização, para a simplificação de processos, procedimentos e rotinas, desregulamentação de leis, decretos, portarias e outros na administração pública, sabe-se que a sua efetivação é de fato um grande desafio.

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Percebe-se de início que este programa está em fase de implantação no nível federal. De acordo com a visão do Programa, até 2015 a excelência na Gestão Publica deverá ser um valor preservado pelas instituições públicas e requerido pelos cidadãos. Diante desta prospecção, e com a observância da evolução do Programa desde sua criação em 2005, fica a interrogação da sua real efetividade e abrangência, principalmente no que diz respeito aos seus objetivos estratégicos voltados ao melhoramento no atendimento e anseios da sociedade. Esta observação consiste na verificação da pouca divulgação do programa e da falta de dados atualizados das adesões, isto demonstra a deficiência de pelo ou menos um dos princípios constitucionais da Administração Pública, a publicidade. Fato é que não se tem uma participação efetiva conforme descrito no modelo de excelência em gestão publica. O Programa é em sua essência um modelo otimizado de Gestão e Desburocratização, porém, está amarrado na sua própria missão, ou seja, envolto de burocracias e regras. É preciso que a administração pública passe por um processo de desnormatização e implementação de melhorias nos processos, utilizando a tecnologia da informação como ferramenta auxiliadora desse processo. Surge então a figura do governo eletrônico que utilizando-se das Tecnologias de Informação existentes atua como prestador de serviços ao cidadão. Vale ressaltar que a aplicação da Tecnologia da Informação auxilia tanto na execução dos trabalhos quanto no relacionamento entre os usuários das informações, seja ele interno ou externo à administração pública. O governo eletrônico, no processo de desburocratização, é peça fundamental uma vez que permite a oferta de serviços ao cidadão de forma interativa, agilizando assim todo o processo. No entanto a implementação do governo eletrônico requer muita atenção, pois se faz necessário que se determine de forma explicita seu campo de atuação, ou seja, quais estruturas da administração pública serão beneficiadas e quais mudanças deverão ocorrer para que o mesmo atenda ao seu objetivo. A disseminação do GESPÚBLICA, ainda não é de fato sentida pela sociedade, talvez isto seja explicado a partir do paradigma instalado na Administração Pública de hoje, ou seja, um modelo voltado ao processo e não ao resultado. Sabe-se que sua aplicação implica na necessidade de uma Administração Pública mais eficaz, disposta a transformação e principalmente comprometida na proximidade com o cidadão. Deve o gestor público ter o foco nos resultados, alcançar as metas previstas no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual, este mais conhecido como orçamento público.

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Por fim, recomenda-se que o programa GESPUBLICA seja implantado nos governos estaduais e municipais, mesmo não sendo por hora haver obrigatoriedade, mas para atender melhor o cidadão, principalmente no município, onde este reside, e também facilitar o controle social das contas públicas, melhorar o atendimento via governo eletrônico, diminuindo custos para o órgão público e facilitando a vida do contribuinte. Referências BRASIL. Ministério do Planejamento, Organização e Gestão. Gespública: documento de referência. Cadernos Gespública, n.1, mar. 2008/ 2009. Disponível em . Acesso em: 05/06/2009. BRASIL. Ministério do Planejamento, Organização e Gestão. Gespública: O Programa GesPública é um Modelo de Gestão para o Brasil. Disponível em < https://www.gespublica.gov.br/folder_publicacoes/ pasta.2009-07-27.5363849525/pasta.2009-08-21.5404027356/ o_programa_gespublica_e_um_modelo_de_gestao_para_o_brasil.....pdf>. Acesso em: 30/08/2009. BRASIL, ministério do Planejamento e Gestão. Programa de qualidade no serviço público: projeto de atendimento integrado. Disponível em:. Acesso em: 08/06/2009. BRASIL, República Federativa do. Decreto nº. 5.378, de 13 de junho de 2000. Institui o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização GESPÚBLICA e o Comitê Gestor do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, e dá outras providências. Brasília, 2005. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/ D5378.htm>. Acesso em: 25/05/2009. COELHO, Maurício Augusto. Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão. Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA; Cadernos GESPÚBLICA – Desburacratização - Brasília: MP, GESPÚBLICA, SEGES, Versão 1 / 2007. BRESSER PEREIRA. Luiz Carlos. Reforma do estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. 2 ed. Brasília: ENAP, 2002. FARAH, M. F. S. Parcerias, Novos Arranjos Institucionais e Políticas Públicas Locais In: Revista de Administração Pública, v. 35, n 1, jan/fev, 2001, p. 119-145. FERNANDES, Ciro Campos Christo. Seminário Avanços e Perpspectivas da Gestão Pública nos Estados. Edição e coordenação Luciana Lima Costa. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2008.

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LIMA, Paulo Daniel Barreto. Excelência em gestão pública: a trajetória e a estratégia do gespública. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2007. SLOMSKI, Valmor. Controladoria e governança na gestão pública. São Paulo: Atlas, 2007.

Capítulo 6 CONTROLADORIA NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL: um enfoque no controle interno, no município de Vilhena Alexandre de Freitas Carneiro¹ Arijoan Cavalcante dos Santos²

RESUMO ----------A Controladoria é um órgão de controle interno de um município e é responsável por criar, aprimorar e fortalecer os controles internos governamentais. O controle é um dos pilares da Lei de Responsabildiade Fiscal. Este trabalho tem foco no controle da Administração Pública municipal e teve por objetivo realçar a importância da Controladoria para os gestores públicos municipais, visando o atendimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e demais legislações pertinentes. Para isto, foi realizada uma pesquisa sobre os principais conceitos da Controladoria geral e pública enfatizando o papel da Controladoria nos municípios. Concluiu-se que a Controladoria possibilita estabelecer procedimentos capazes de corrigir o processo decisório, indicando quando, e onde intervir, para que o planejamento possa seguir seu curso. A pesquisa divide-se em etapas: a bibliográfica, seguida da documental e a de campo, com estudo de caso na Controladoria Geral do Município de Vilhena – RO. Palavras-chave: Controladoria. Controle interno. Município. Introdução As empresas têm buscado novos métodos para atingir seus objetivos de forma eficiente e eficaz, um dos principais meios para atingir esses objetivos Professor e pesquisador da Universidade Federal de Rondônia, curso de Ciências Contábeis. Especialista em Contabilidade e Controladoria. Contador. E-mail: [email protected]. 2 Bacharel em Ciências Contábeis pela Universidade Federal de Rondônia e Especialista em Matemática. E-mail: [email protected]. 1

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é manter um controle rigoroso de todas as atividades desenvolvidas em cada setor ou departamento da empresa, para com isso, reduzir custos e colocar no mercado produtos ou serviços mais competitivos, proporcionando menor preço e melhor qualidade. A controladoria analisa, controla, coordena e registra os resultados de cada departamento da empresa, elabora relatórios variados para que o gestor saiba tudo que se passa em cada setor, podendo corrigir qualquer eventualidade que possa causar prejuízo. Com esses relatórios em mãos os gestores podem, antecipadamente, evitar problemas que seriam impactantes no resultado final. Nas entidades públicas não é diferente, a controladoria exerce o controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial da administração pública, levando ao conhecimento do gestor os acontecimentos ocorridos em cada período e em cada setor. Com a elaboração de relatórios é possível verificar se os atos administrativos estão de acordo com a legislação, bem como o Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA) do município. A controladoria governamental também auxilia o controle externo, no que tange a prestar informações quando solicitadas. O controle externo é exercido pelos Tribunais de Contas cujas ações são: fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria. Elaboram, também, Instruções Normativas a serem seguidas pelos administradores públicos. Com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar nº. 101/2000, de 05.05.2000, foi ampliada a discussão sobre o planejamento, uma vez que esta tem como um de seus princípios a ação planejada. Também, há que se compreender que o equilíbrio de contas é um conceito mais abrangente do que equilíbrio orçamentário ou financeiro. Na verdade, o equilíbrio das contas deve ser entendido de forma ampla, compreendendo o equilíbrio orçamentário, financeiro e patrimonial. A necessidade de utilização das informações contábeis, como elementos que proporcionassem uma tomada de decisão mais segura, trouxe ao cenário atual das organizações públicas as vantagens da aplicação da contabilidade gerencial. A contabilidade deve propiciar, não apenas, o registro dos fatos contábeis, mas também, permitir que seja gerada uma série de informações para auxiliar no processo de tomada de decisões e facilitar o controle e ações estratégicas. Assim, surge a controladoria, para propiciar ao gestor, informações imprescindíveis para a tomada de decisão. Diante deste cenário, a presente pesquisa pretende analisar o seguinte questionamento: Como a Controladoria pode contribuir no processo de planejamento, controle e fiscalização da gestão municipal?

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O objetivo principal é mostrar a importância da Controladoria na administração pública, visando ao atendimento à Lei de Responsabilidade Fiscal e demais legislações pertinentes, proporcionando maior transparência dos atos administrativos, facilitando a compreensão por qualquer cidadão. A metodologia utilizada para a realização desta pesquisa envolveu pesquisas bibliográficas, bem como uma pesquisa documental analisando leis e decretos municipais, dentre outros. Também foi realizada entrevista com a Gerente da Comissão de Auditoria Integrada do Tribunal de Contas do Estado de Rondônia e aplicado um questionário aos servidores da Controladoria Geral do Município de Vilhena, juntamente com a técnica de observação. Foi realizada, ainda, uma pesquisa de campo na Controladoria Geral do Município de Vilhena. 2. Controladoria Esta seção trata-se da evolução da Controladoria, conceito, sua missão e funções, a importância do controle interno nas entidades públicas, enfatizando a Controladoria Governamental. O ambiente econômico, que é caracterizado pela união dos países visando o intercâmbio comercial por meio de queda de barreiras tarifárias cambiais e de outras condições de livre comércio, sofreu profundas mudanças devido ao processo de globalização. Tanto as relações contratuais das organizações, no contexto externo, quanto o ambiente interno das empresas foram impactadas por esse processo, surgindo a necessidade da demanda por melhores práticas de gestão. No setor público, a palavra chave é transparência. Isto implica a necessidade de manter a sociedade informada sobre os atos dos administradores da “coisa pública”, tornando a gestão mais eficaz. Com o aumento da complexidade na organização das empresas, a consideração dos padrões éticos na condução dos negócios e a demanda por melhores práticas de gestão, surgiu a necessidade da criação de um sistema contábil mais adequado, para um controle gerencial mais efetivo. Porém, além de contabilidade, são necessários outros conhecimentos científicos para o desenvolvimento da controladoria como: a administração, economia, estatística e psicologia, entre outros, conforme Lunkes (2009). Em consideração a essas razões, ocorreu o nascimento e o desenvolvimento de uma função diferenciada de Controladoria, abrangendo as entidades públicas e privadas. 2.1 Breve histórico da evolução da Controladoria A Controladoria teve seu início no século XX, nas grandes corporações norte-americanas, e seu objetivo era controlar com rigidez todos os negócios

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das empresas. Grande número de empresas se expandiu após a Revolução Industrial, transformando-se em grandes corporações, organizadas sob forma de departamentos e divisões, mas, com controle centralizado. O staff de Controller emergiu no Brasil com a implantação de empresas multinacionais norte-americanas. Os profissionais dessas empresas vinham ao país para ensinar as teorias e práticas Contábeis, implantando sistemas de informações capazes de atender aos diferentes usuários da Contabilidade, mantendo um adequado sistema de controle sobre as operações dessas empresas. 2.2 Conceito de Controladoria A Controladoria é o órgão da empresa ou da entidade pública responsável por reunir, coordenar, processar, analisar, controlar e registrar os resultados dos diversos setores da organização e divulgá-los através da informação. De acordo com Mossimann, Alves e Fisch apud Padoveze: A Controladoria consiste em um corpo de doutrinas e conhecimentos relativos à gestão econômica. Pode ser visualizada sob dois enfoques: a) Como um órgão administrativo com uma missão, função e princípios norteadores definidos no modelo de gestão do sistema empresa; b) Como uma área do conhecimento humano com fundamentos, conceitos, princípios e métodos oriundos de outras ciências (PADOVESE, 2004, p. 3).

Como podemos observar, a finalidade da Controladoria como um órgão administrativo é propiciar aos gestores informações precisas para a tomada de decisão e colaborar com os gestores quanto à integração das áreas, no que se refere aos aspectos econômicos, por meio da combinação de esforços entre as partes. A área do conhecimento humano consiste em um agregado de princípios, leis e normas que explicam os acontecimentos, suas causas e relações. Os ramos do saber humano podem ser analisados sob dois aspectos: pelo raciocínio, que se refere à investigação dos fatos e pela prática, que são os meios encontrados para que o resultado se torne útil para a humanidade. Para Mossimann e Fisch apud Padoveze: A Controladoria pode ser conceituada como o conjunto de princípios, procedimentos e métodos oriundos das ciências da Administração, Economia, Psicologia, Estatística e principalmente da Contabilidade, que se ocupa da gestão econômica das empresas com o fim de orientá-las para a eficácia (PADOVEZE, 2004, p. 21).

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Para Padoveze, a visão de Controladoria apresentada por Mossimann, Alves e Fisch é que esta é uma ciência autônoma e não se confunde com a Contabilidade, apesar de utilizar a Ciência Contábil como instrumento, mas, sua opinião é que a Controladoria é a Ciência Contábil evoluída, sendo ela um alargamento da Contabilidade, como podemos observar na citação (2004): A Controladoria pode ser definida como a unidade administrativa responsável pela utilização de todo o conjunto da Ciência Contábil dentro da empresa. Considerando que a Ciência Contábil é a ciência do controle em todos os aspectos temporais – passado, presente, futuro - e, como ciência social, exige a comunicação de informação, no caso econômico, à Controladoria cabe a responsabilidade de implantar, desenvolver, aplicar e coordenar todo o ferramental da Ciência Contábil dentro da empresa, nas suas mais diversas necessidades (PADOVESE, 2004, p. 3).

A Controladoria seria, então, uma evolução da Ciência Contábil que coordena a função contábil, ou seja, a Contabilidade como instrumento de controle voltada para a tomada de decisão. 2.3. Missão e função da Controladoria O aumento da competição global e a velocidade das mudanças tecnológicas, sociais e culturais, aliadas ao modelo de gestão que visa ao comprometimento das pessoas, com definições de papéis e um entendimento maior da missão da organização, tornam inevitável a evolução da organização. A missão da Controladoria é propiciar informações exatas, seguras e confiáveis, através de sistemas de controles rígidos, sistematizados e constantes e garantir que essas informações sejam adequadas e seguras ao processo decisório, colaborando com os gestores na busca da eficácia, além de assegurar a otimização do resultado global, por meio da integração de esforços das diversas áreas, gerando informações para a tomada de decisões garantindo, assim a continuidade da empresa. Além de fornecer dados e informações para o planejamento e controle, a Controladoria visa mostrar os “pontos de estrangulamento”, presentes e futuros, que possam reduzir a rentabilidade da empresa e a eficiência administrativa. Kanitz apud Mosimann e Fisch (1999) estabelece como função primordial da Controladoria a direção e a implantação dos sistemas de: § Informação: Compreende os sistemas contábeis e financeiros da empresa; Motivação: Refere-se aos efeitos dos sistemas de con§ trole sobre o comportamento das pessoas diretamente atingidas;

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§ Coordenação: Visa centralizar as informações com vistas à aceitação de planos econômicos e à assessoria da direção da empresa, alertando para situações desfavoráveis e sugerindo soluções; Avaliação: Tem o intuito de interpretar fatos e avali§ ar resultados; Planejamento: Determina se os planos são consisten§ tes ou viáveis, se são aceitos e coordenados e se realmente poderão servir de base para uma avaliação posterior; Acompanhamento: Relativo a contínua verificação § da evolução dos planos traçados para fins de correção de falhas do planejamento (MOSIMANN; FISCH, 1999, p. 68).

As mudanças e a expansão ocorridas nas organizações têm levado os gestores a implantarem sistemas de controle, pois existe a necessidade de verificação dos resultados das ações dentro da empresa, para saber se esta desempenha seu papel com eficiência, visando ao atendimento dos planos estabelecidos, tendo como foco os objetivos e missão da empresa. 2.4. Controle no Setor Público Hely Lopes Meirelles apud Castro (2007, p. 94) assim define controle na administração pública: “controle, em tema de Administração Pública, é a faculdade de orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”. Castro ensina que a finalidade do controle “é de verificar se o gestor aplica os recursos que lhes são repassados de maneira responsável, eficiente e moral”. Afirma ainda que: O controle deve atuar também na avaliação de resultados no que diz respeito à eficácia e eficiência da gestão financeira, orçamentária e patrimonial da Administração Pública, direta ou indireta, assim como na verificação da eficácia e eficiência da aplicação de recursos por entidades de direito privado, quando aqueles são oriundos de ente público (CASTRO, 2007, p. 95).

O controle abrange as atividades desenvolvidas pelos administradores para comparar os resultados da execução com o que foi planejado. Na administração pública, esta função é mais abrangente e necessária, em virtude do dever de prestação de contas a que todo ente estatal está submetido. Para Brisolla apud Mossimann e Fisch: Um processo de verificação prévia, concomitante ou a posteriori, que ocorre num lapso de tempo, para conhecer a evolução no desempenho de um sistema ou de uma atividade através da comparação de novo estágio com outro inicial

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definido como padrão, desencadeando ações que assegurem a consecução dos objetivos esperados (MOSIMANN; FISCH, 1999, p. 72). Assim, o controle abrange os vários processos nos quais a administração determina seus objetivos, faz um planejamento para alcançá-los, organiza e supervisiona as atividades necessárias para a execução dos planos e desempenhos almejados. Tanto nas organizações particulares como nas organizações públicas, o controle é fundamental para a tomada de decisão e, no setor público, principalmente, para se alcançar a eficácia. 2.4.1.Controle interno É comum achar que os termos “controle interno” e “controladoria” são sinônimos. Porém, Controladoria é um novo conceito de controle (Chaves, 2009). Esses termos são diferenciados por Chaves (2009) da seguinte maneira: Em resumo, a Controladoria, classificada como órgão central do sistema de controle interno, seria uma espécie de órgão da Administração Pública localizado no nível de assessoramento do dirigente máximo da administração, com a finalidade de agregar diversas atividades como auditoria, correição, prevenção e combate a desvios para otimizar o resultado da administração. [...] O Controle Interno Administrativo é todo o conjunto de atividades e procedimentos executado pela Administração Pública cotidianamente para garantir que os atos sejam realizados em conformidade com a norma (CHAVES, 2009, p. 17, grifos do autor). O controle interno visa oferecer maior segurança no tocante à gestão do patrimônio, eliminando eventuais ineficiências no curso normal das atividades de uma entidade. Silva apud Chaves ensina que: O modelo de um controle interno-integrado e a criação de uma Controladoria no Setor Público não diferem da empresa privada, em que o conceito é de que exerça a função de supervisão da

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contabilidade geral, da contabilidade de custos, de auditoria, impostos, seguros e aplicações das funções contábeis para resolução de problemas administrativos (CHAVES, 2009, p. 17). O Sistema de Controle é fundamental para qualquer organização, sobretudo, nas organizações públicas, onde o volume de recursos é maior e, também, por serem públicos. Cruz e Glock classificam os controles internos quanto às suas características da seguinte forma: Os controles internos podem ser classificados, ainda, quanto à suas características ou áreas onde são empregados, tais como: controles internos contábeis, financeiros, orçamentários, administrativos, operacionais etc. De outra forma, estes conjuntos podem vir a constituir dois grandes grupos: os controles internos contábeis, englobado aqueles voltados à salvagarda dos bens, direitos e obrigações e à fidedignidade dos registros financeiros, e os controles internos administrativos, que visam garantir a eficiência operacional, o cumprimento dos aspectos legais e a observância das políticas, diretrizes, normas e instruções da Administração (CRUZ; GLOCK, 2008, p. 20, grifos dos autores).

2.4.2. Sistema de Controle Interno Público O objetivo principal do controle interno público é o de ação preventiva, antes que ações ilícitas, incorretas ou impróprias possam atentar contra os princípios da Constituição da República Federativa do Brasil (artigo 37), além de verificar a legalidade, a legitimidade e a economicidade da atividade pública, assegurando, assim, o atendimento dos interesses coletivos. Fernandes apud Castro define sistema de controle interno como: Conjunto complexo e organizado de regras e normas, de unidades, de princípios, métodos, procedimentos e equipamentos coordenados entre si, que busca o fim precípuo de realizar a avaliação da gestão pública e o acompanhamento dos programas de governo, bem como de comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto a eficácia, eficiência e economicidade da gestão orçamentária, financeira, patrimonial e operacional nas unidades da administração pública (CASTRO, 2007, p. 150).

O controle interno público está calcado em razões de ordem administrativa, jurídica e mesmo política. Sem controle não há, nem poderia haver,

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responsabilidade pública. A responsabilidade pública depende de uma fiscalização eficaz dos atos do governo. O controle interno público opera na organização, compreendendo o planejamento, a orçamentação, a execução das atividades planejadas e a avaliação periódica da atuação orçamentária, financeira, operacional e patrimonial. São vários os objetivos do sistema de controle interno e Botelho os resume da seguinte forma: Entre os objetivos gerais do Sistema de Controle Interno está a função de proteger os interesses econômicos da municipalidade dentre eles as receitas, bens, servidores, cumprimento dos gastos na saúde, educação, segurança, exercer uma fiscalização orientadora e moralizadora, até mesmo inovadora (BOTELHO, 2008, p. 26).

Nas organizações públicas, cada Poder possui controle interno Estes Poderes são controlados pelo Congresso Nacional, que exerce o chamado controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas. A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 70, dispõe: A fiscalização contábil, financeira, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Outro artigo a considerar da Constituição Federal é 74, o qual estabelece que todos os poderes deverão manter, de forma integrada, um sistema de controle interno e enumera as suas finalidades. Para os Municípios, existe um artigo específico, o 31, cujo caput descreve: A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos Sistemas de Controle Interno do Poder Executivo Municipal na forma da lei (Grifo nosso).

A Lei 4.320, de 17 de março de 1964, dita normas para elaboração e controle dos orçamentos da União, Estados e Municípios, também responsabiliza os administradores e alerta-os para que estejam sempre atentos à manutenção do controle interno. O capitulo II, do título VIII: Do Controle da Execução Orçamentária e respectivos artigos (art.) dispõem:

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Art. 76 - O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o Art. 75 3, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. Art. 77 - A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subseqüente. Art. 78 - Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos. Art. 79 - Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária ou a outro indicado na legislação, caberá o controle estabelecido no inciso III do Art. 75. Parágrafo único. Esse controle far-se-á, quando for o caso, em termos de unidades de medida, previamente estabelecidos para cada atividade. Art. 80 - Compete aos serviços de contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exata observância dos limites das cotas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que for instituído para esse fim.

Em todas as esferas de governo deve existir maior transparência, que depende de controles eficazes e eficientes. Foi com essa finalidade que a União criou a Controladoria Geral, para integrar os sistemas de controle e avaliação governamental. 2.4.3 NBC T 16 – Norma Brasileira de Contabilidade Aplicada ao Setor Público O Conselho Federal de Contabilidade (CFC) aprovou, em 2008, as Normas Brasileiras de Contabilidade aplicadas ao Setor Público, entre elas, a NBC T (Norma Brasileira de Contabilidade Técnica)16.8, aprovada pela Resolução CFC N. 1.135/08, a qual trata do Controle Interno. O conteúdo desta Norma trata, além das disposições gerais, da abrangência, classificação, estrutura e componentes do controle interno no setor público. Destacamos o item NBC T 16.8.12, assim descrito: O sistema de informação e comunicação da entidade do setor público deve identificar, armazenar e comunicar toda informação relevante, na forma e no período determinados, a fim Art. 75 - O controle da execução orçamentária compreenderá: I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; II - a fidelidade funcional dos agentes da administração; responsáveis por bens e valores públicos; III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços

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de permitir a realização dos procedimentos estabelecidos e outras responsabilidades, orientar a tomada de decisão, permitir o monitoramento de ações e contribuir para a realização de todos os objetivos de controle interno.

Assim, os órgãos públicos terão que criar ou aperfeiçoar seus sistemas de informação, para atender a norma acima. 3. Controle externo e o Tribunal de Contas do Estado A missão constitucional do Tribunal de Contas é auxiliar o Poder Legislativo Estadual e Municipal no exercício do controle externo, fiscalizar a aplicação dos recursos públicos, inclusive, os atos e contratos e o acompanhamento da arrecadação da receita. O Tribunal de Contas do Estado de Rondônia (TCE-RO) dispõe de estrutura própria, autonomia financeira, orçamentária e patrimonial. Na página eletrônica do TCE-RO está disponível a sua Lei Orgânica e o seu Regimento Interno, os quais elencam suas competências. Compete ao Tribunal de Contas do Estado, nos termos da Constituição Estadual e na forma estabelecida na Lei Complementar 154/96: · Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos poderes do Estado, dos Municípios e das entidades da administração indireta, incluídas as fundações, fundos e sociedades instituídas e mantidas pelos poderes públicos estadual e municipais, e as contas daquelas que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário; · Proceder, por iniciativa própria ou por solicitação da Assembléia Legislativa e das Câmaras Municipais ou das respectivas comissões, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial das unidades dos poderes do Estado, dos Municípios e das demais entidades indiretas; · Apreciar as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado e pelos Prefeitos Municipais; · Acompanhar a arrecadação da receita a cargo do Estado, dos Municípios e das demais entidades indiretas, mediante inspeções, auditorias ou por meio de demonstrativos próprios; · Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, dentre outras. 3.1. Atuação do tribunal nos municípios Conforme entrevista realizada com a Gerente da Comissão de Auditoria/Inspeção do TCE-RO, identificou-se que o Tribunal, além de analisar a prestação de contas dos prefeitos municipais, faz auditorias nas prefeituras,

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entidades diretas e indiretas, autarquias, entre outras atividades. Existem quatro tipos de auditorias que o TCE-RO realiza, são elas: · Auditoria ordinária: trata-se da parte formal, ou seja, da legalidade, esse tipo de inspeção deve ser aprovada pelo conselho, é formada uma comissão de técnicos e auditores que visitam os municípios, é feita por amostragem; · Auditoria especial: é realizada devido a denúncias que são feitas por cidadãos, pelo Ministério Público ou até mesmo pelo próprio Prefeito. Analisa a parte formal, onde são verificados os processos, as despesas, as receitas, os empenhos, as licitações, etc.; · Auditoria extraordinária: é realizada quando ocorre algum tipo de problema muito sério no município, ela não está prevista e surge com a necessidade, como, por exemplo, quando vereadores querem cassar prefeitos. A auditoria extraordinária deve, além de ser autorizada pelo Presidente do Tribunal, ser aprovada pelo Conselho do Tribunal; · Auditoria integrada: criada em 2003, por Valdivino Crispim de Souza (ex-auditor substituto de Conselheiro do TCE-RO e, atualmente, Conselheiro), é um pouco diferenciada das demais. Através dela é feita uma agenda do que não está em conformidade com que a lei determina, é verificada a satisfação da sociedade com educação, saúde, é verificado como está o meio ambiente, dentre outras ações analisadas. A auditoria integrada é realizada nas seguintes áreas: legalidade, projetos e obras, gestão fiscal, desempenho na saúde, desempenho na educação, ambiental e social. 3.2. Controle Interno x TCE-RO Continuando sob a visão da Gerência de Comissão do TCE-RO, o controle interno deve estar atento à legalidade e legitimidade das atividades da Administração Pública, para que não seja surpreendido por uma Auditoria do Tribunal de Contas. Caso isso ocorra, este deve estar apto a fornecer todas as informações e documentos solicitados, em tempo hábil. Ficou enfatizado na entrevista que a Administração Pública, de modo geral, contribui com o TCE-RO para a realização da auditoria, principalmente, na auditoria integrada. Quando criada a auditoria integrada, havia o problema de pessoal para realizá-la. A vantagem dessa auditoria é que a própria administração tem interesse em colaborar com os técnicos (informação oral)4. O controle interno municipal precisa de mão-de-obra especializada e é necessário funcionários com experiência e efetivos, para que os trabalhos não sejam centralizados. Às vezes, o tribunal precisa fazer o trabalho do controle interno, pelo fato de este ser ineficiente. 4

Entrevista realizada no dia 17 de junho de 2005, na sede da Prefeitura Municipal de Vilhena.

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4. Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e controle interno nos municípios A Lei Complementar 101/2000, batizada de Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), alcança todos os entes estatais, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, seus Poderes e entidades da Administração indireta, destas, excluídas as empresas que não dependem do Tesouro. A Lei cria condições para a implantação de uma nova cultura gerencial na gestão dos recursos públicos e incentiva o exercício pleno da cidadania, especialmente, no que diz respeito à participação do contribuinte no processo de acompanhamento da aplicação dos recursos públicos e da avaliação dos seus resultados. A LRF apóia-se sobre quatro pilares, dos quais depende o alcance de seus objetivos. São eles: o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilidade. Quanto aos sistemas de controle, estes deverão ser capazes de tornar efetivo e factível o comando legal, fiscalizando a direção da atividade administrativa para que ocorra em conformidade com as novas normas. A fiscalização, que há de ser rigorosa e contínua, exigirá atenção redobrada de seus executores, principalmente, dos tribunais de contas. Evitar déficits e reduzir dívidas é o grande objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ela combate o déficit limitando as despesas de pessoal, dificultando a geração de novas despesas, impondo ajustes de compensação para a renúncia de receitas e exigindo mais condições para repasses entre governos e destes para instituições privadas. Ainda, procura reduzir o nível da dívida pública, induzindo a obtenção de superávits primários, restringindo o processo de endividamento, nele incluído o dos Restos a Pagar, requerendo limites máximos, de observância contínua, para a dívida consolidada. A LRF faz com que o Poder Público realize despesas dentro do limite de suas receitas. Isto representa dizer que deverá evitar-se, a todo custo, a ampliação do chamado “déficit primário”, ou seja, que a dívida pública aumente ainda mais. Dessa forma, serão criadas as condições para que, além do pagamento regular das dívidas, haja possibilidade de amortizar, com o produto do resultado primário, o principal da dívida e, com isto, reduzir a conta dos juros no futuro. A apreensão dos Prefeitos está no fato de que, na prática, dadas às dificuldades financeiras enfrentadas pela maioria dos Municípios, eles se viram pressionados a equilibrar suas finanças num espaço de tempo excessivamente curto, de vez que, além das despesas pertencentes ao exercício financeiro, a ela se adicionam, na maioria dos casos, os restos a pagar do exercício anterior, o pagamento de dívidas acumuladas no passado (fundada e mobiliária) e os precatórios. Para manter a regularidade e a legalidade dos atos do executivo, a Administração Pública Municipal tem o apoio da Controladoria Geral do Mu-

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nicípio, esta, por sua vez, deve se manter atualizada quanto às instruções normativas publicadas pelo Tribunal de Contas e demais legislações pertinentes, para que, no final do mandato o Prefeito Municipal possa ter suas contas aprovadas e não venha a sofrer as sanções previstas na LRF e na Lei Orgânica da Corte de Contas. Um ano após a edição da LRF, Araújo escreveu sobre a importância da preparação, planejamento e controle das despesas públicas, por parte dos Municípios: Doravante, os municípios deverão se preparar para serem capazes de administrar suas finanças de forma mais planejada, de dispor de controles mais apurados sobre suas despesas e receitas, de realizar previsões e acompanhá-las, buscando com tais procedimentos, manterem o equilíbrio necessário das contas públicas (ARAÚJO, 2001, p. 14, grifo nosso).

5. Controladoria nos Municípios Na seqüência serão descritas: a importância da Controladoria Governamental, a estrutura e competências da Controladoria Geral do Município de Vilhena, onde foi realizada uma pesquisa através de questionário aplicado aos servidores que fazem parte do colegiado que compõe a coordenação da Controladoria Geral, descrito na Lei nº. 1.622/2003, alterada pela Lei nº. 1.654/2003, indagando-se a importância da criação deste órgão para o município e se está cumprindo com sua missão. A Controladoria é um órgão de assessoramento direto ao chefe do executivo municipal e segundo Peixe (1996) é um “verdadeiro órgão de defesa da cidadania na esfera municipal”. O primeiro município no Brasil a ter um órgão dedicado exclusivamente ao controle interno foi o Rio de Janeiro. A Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro foi criada em 1993, pela Lei nº. 2.068, com status de Secretaria Municipal e, conforme Silva: [...] aglutinou em sua estrutura as funções de Contabilidade e Auditoria e tem como atribuições: exercer o controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial das entidades da Administração Direta, Indireta e Fundacional quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, razoabilidade, aplicação das subvenções, renúncias de receitas, zelar pela eficiência da aplicação das receitas públicas e apoiar o Tribunal de Contas (SILVA, 2002, p. 207).

Silva (2002, p.207) afirma, ainda, que: “Desde sua implantação, a Controladoria tem desenvolvido projetos de controle preventivo com o objetivo de tornar a administração transparente, reduzir os gastos públicos e promover a eficiência e a eficácia das atividades da Prefeitura”. A contabilidade e a auditoria devem estar vinculadas a um órgão central,

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que é, justamente, a Controladoria, e não na Administração Fazendária no entendimento de Silva. A implantação de uma Controladoria com funções permanentes coloca em discussão, alternativas voltadas para a redução de despesas por meio de cortes de gastos inúteis e desperdícios, possibilitando a realocação de tais recursos para áreas mais carentes e prioritárias (SILVA, 2002, p. 211).

Enquanto a função fazendária cuida do desembolso e do equilíbrio do fluxo de caixa, a Controladoria evita desperdícios e despesas inúteis, além de medir a avaliação de desempenho por intermédio da implantação de um sistema de custos que permita ao administrador exercer efetivo controle das operações, melhorando o processo decisório. Pela técnica de pesquisa de observação, constatou-se que, no caso do Município de Vilhena, a Controladoria não está desvinculada da função financeira, diferente do Município do Rio de Janeiro. Com isso, o controle interno perde sua autonomia, pois, deveria estar subordinado apenas ao Prefeito. Nesse sentido, analisa Silva: A experiência tem revelado que, quando as funções de Administração financeira, Contabilidade e Auditoria estão subordinados a um único órgão (e principalmente quando o comando está a cargo da área fazendária), é fácil constatar um retrocesso e um afrouxamento do sistema de controle (SILVA, 2002, p. 216).

Percebe-se então que, a Controladoria deve ser criada e aperfeiçoada independentemente, com nível de Secretaria Municipal e atrelada somente ao gestor máximo, que é o Prefeito, não devendo, portanto, sofrer influências de outros secretários municipais ou qualquer outro administrador público. Importante, ainda, são as palavras de Peixe, concluindo que: [...] a “Controladoria Geral do Município” assume sua verdadeira identidade, para o desempenho de sua função no exercício da ação preventiva e corretiva dos desvios surgidos ou detectados, bem como de examinar e promover os resultados obtidos em razão dos objetivos planejados (PEIXE, 2003, p. 197, grifos do autor).

5.1. Controladoria Geral no Município de Vilhena A Controladoria é responsável pelas demonstrações contábeis e presta-

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ções de contas apresentadas ao final de cada período anual e ao término da gestão. Enfatiza o premiado autor Lino Martins da Silva: [...] a Controladoria deve cuidar de um fluxo de informações gerenciais interno que facilite a tomada de decisões pelo administrador, assim como de um fluxo de informações externas que permita a qualquer pessoa entender as ações do Governo (SILVA, 2002, p. 211, grifo nosso).

A Controladoria Geral do Município de Vilhena foi criada pela Lei nº. 1.622 de 29 de abril de 2003, a qual ficou instituído a este Sistema de Controle Interno a função de exercer o controle e a fiscalização das contas públicas, nos termos dos artigos 31, 70 e 74, da Constituição Federal, do parágrafo único, do artigo 54, da Lei Complementar nº. 101 de 04 de maio de 2000 e da Instrução Normativa nº. 007/TCER/2002 de 12 de junho de 2002. Posteriormente, foi alterada pela Lei nº. 1.654/2003. 5.1.1. Competências da Controladoria Geral do Município de Vilhena O artigo 6º, da Lei nº. 1.622/2003, dispõe sobre as competências da Controladoria Geral do Município de Vilhena. Art. 6º. – Compete a Controladoria Geral: I. Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias, a execução dos programas de governo e dos orçamentos do Estado e dos Municípios; II. Comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração estadual e municipal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III. Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres do estado e dos municípios; IV. Fiscalizar o cumprimento do disposto na Lei Complementar nº. 101/2000; V. Fiscalizar o cumprimento dos percentuais de aplicações na educação e saúde fixados pela Constituição Federal; VI. Verificar a destinação dos recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as da Lei Complementar nº. 101/2000; VII. Dar ciência ao Chefe do Poder Executivo e ao Tribunal de Contas do Estado de Rondônia de qualquer irregularidade que tomar conhecimento; VIII. Emitir relatório sobre as contas do Poder Executivo, seus fundos e autarquias, que deverá se assinado pelo Controlador Geral e a Gerência de Con-

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tabilidade, juntamente com o Prefeito e o Secretário Municipal de Fazenda; IX. Apoiar o Controle Externo no exercício de sua missão institucional. A Controladoria surgiu com o intuito de auxiliar o chefe do executivo nos atos administrativos, no que tange a legalidade destes, acompanhar o desenvolvimento dos trabalhos realizados com o dinheiro público, evitando irregularidades e fiscalizando a aplicação dos recursos advindos dos contribuintes, bem como a aplicação dos recursos federais e estaduais. 5.1.2. Estrutura Controladoria Geral do Município de Vilhena é composta pelo Controlador Geral, pela Gerência Técnica, ocupada por um engenheiro, pela Gerência de Normas, ocupada por um advogado, pela Gerência Administrativa, que pode ser ocupada por um administrador ou contador, pela Gerência de Planejamento e Controle, ocupada por um economista ou contador, pelas Auditorias Gerais e pelas Divisões de Apoio Administrativo, cargos criados através da Lei Complementar nº. 075/2005, de 29 de abril de 2003.

As atribuições dos cargos citados no organograma estão definidas no anexo XV, do Decreto nº. 6.985, de 03 de março de 2004, que institui o quadro de atividades e atribuições dos dirigentes dos órgãos e unidades administrativas da Prefeitura Municipal de Vilhena.

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Dentre as atribuições do Controlador Geral estão: a) Formulação e avaliação de planos alternativos, escolha e implementação do melhor plano de trabalho; b) Interpretar dados para formulação de novas políticas; c) Manter o Gestor Público informado sobre as principais atividades e planos da organização; d) Coordenar, dirigir, apoiar, incentivar e supervisionar as ações de sua área de atuação, etc. A estrutura da Controladoria Geral do Município de Vilhena é considerada boa, levando em conta o orçamento do município que é bem menor que o do município do Rio de Janeiro citado anteriormente, o qual tem um orçamento bastante considerável, devido à quantidade de contribuintes ser maior, mas, entende-se que, com o crescimento populacional do Município de Vilhena, que tem aumentado devido a grande corrente migratória dos últimos anos, a arrecadação será maior, sendo necessárias mudanças na estrutura deste órgão. O quadro de profissionais que atuam neste órgão é razoável, sendo necessárias a capacitação e reciclagem permanente, dos servidores para que suas funções sejam bem desenvolvidas. 6. Pesquisa de Campo A Pesquisa de Campo foi realizada para entender como a controladoria contribui no processo de planejamento, controle e fiscalização da gestão do Município de Vilhena. Esta pesquisa foi feita através de um questionário, contendo 10 questões, aplicado as cinco pessoas que desempenham as funções técnicas na Controladoria Geral do Município de Vilhena, conforme demonstrado no Organograma apresentado acima. Salientamos que, algumas questões foram dirigidas apenas ao Controlador Geral do Município, em razão do mesmo ser o responsável geral pela equipe. Questão 01: A criação da Controladoria contribuiu para que as contas do executivo fossem mantidas de acordo com a legislação, de que forma?

FIGURA 2 – Contribuição da Controladoria no atendimento à legislação Fonte: Questionário

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Análise do gráfico: Todos são unânimes sobre a contribuição da Controladoria no controle das contas públicas, sendo esta satisfatória. Os procedimentos adotados atendem aos ditames decantados na Carta Magna, em seus artigos 37 e 70, com referência aos princípios da legalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Questão 02: Quanto ao papel da Controladoria no município pode-se afirmar que é:

FIGURA 3 – Importância da Controladoria Fonte: Questionário

Análise do gráfico: 67% das pessoas acham que a Controladoria tem papel muito importante, considerando que a implantação do Controle Interno se baseia no texto constitucional do artigo 74, da Constituição Federal de 1988. Questão 03: Em sua opinião, a estrutura da Controladoria pode ser considerada:

FIGURA 4 – Estrutura da Controladoria Fonte: Questionário

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Análise do gráfico: A estrutura da Controladoria é considerada pela maioria, boa, faltando introduzir melhor política de capacitação dos servidores, visando dinamizar suas funções, criando controles automatizados para programação e execução orçamentária e financeira e para a consolidação da auditoria e controle interno do município. Questão 04: O aparelhamento técnico existente para a execução das atividades pertinentes ao Controle Interno é:

FIGURA 5 – Aparelhamento técnico existente na Controladoria Fonte: Questionário

Análise do gráfico: Satisfatório, faltando qualificar melhor os técnicos em áreas de atuação e valorizar os técnicos de carreira, oferecendo melhor capacitação e preparando para exercer sua missão constitucional, dotando de conhecimentos específicos sobre várias vertentes do Direito Administrativo. Questão 05: No município, a Controladoria está comprometida com as normas e controles exercidos pelo Tribunal de Contas? Resposta do Controlador: Sim, dando suporte ao controle externo, inclusive, acompanhando as normas disciplinadoras aplicadas aos entes jurisdicionados (Prefeitura Municipal de Vilhena), com a missão de apoiar o controle externo (TCE/RO) no exercício de sua missão institucional, em conformidade com o disposto no Art. 74, inciso IV, da Constituição Federal. Questão 06: A Controladoria tem o auxílio das demais secretarias municipais, no que tange ao atendimento a legislação? Resposta do Controlador: Sim, participando intensamente do processamento da despesa em suas fases de formalização dos processos e em suas fases de licitação, empenho, liquidação e pagamento.

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Questão 07: No caso de dúvidas em relação aos atos administrativos, o Tribunal de Contas auxilia a Controladoria para a melhor tomada de decisão? Resposta do Controlador: Sim, pois consta na Constituição Estadual, em seu artigo 118, O estado poderá prestar assistência técnico-administrativa ao Município que a solicitar, assim, a Controladoria tem livre acesso aos técnicos e conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Rondônia para dirimir dúvidas e esclarecimentos sobre a legislação. Questão 08: Para a execução dos trabalhos realizados pela Controladoria, a quantidade de servidores é suficiente? Resposta do Controlador: Insuficiente, necessitando dotar-se de planos de cargos e salários e definir uma política de aprendizagem, oferecendo estágio para desenvolver aptidões nas áreas de direitos: Tributário, Previdenciário, e nas ares :Administrativa e Recursos Humanos, pelas constantes emendas à Constituição, Leis Complementares e Ordinárias. Questão 09: Os servidores da Controladoria participam de cursos de atualização e reciclagem para exercerem suas atividades? Resposta do Controlador: Sim, pois a gestão municipal não mede esforços para capacitação e reciclagem da equipe técnica. Questão 10: A Controladoria possui um plano de trabalho para acompanhar as metas estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal: Resposta do Controlador: Sim, elaborados, quadrimestralmente, pela Controladoria Geral, através de suas Gerências Administrativas, Planejamento e Controle, sendo examinado e aprovado pelo Controlador Geral, a ser executado durante o exercício financeiro para cumprir prazos estipulados na norma regulamentadora do Controle Externo. Analisando as questões aplicadas, bem como os dados coletados de maneira informal, podemos entender que a Controladoria Geral do Município de Vilhena apesar de possuir uma estrutura razoável quanto ao quadro de servidores, necessita capacitá-los de forma mais adequada, para que desempenhem, com mais competência e responsabilidade, suas funções, proporcionando ao município de Vilhena informações mais eficazes e em tempo hábil. Entretanto, verificamos que a Controladoria está empenhada em cumprir sua missão institucional, que é avaliar, controlar e coordenar os atos administrativos, buscando sempre o cumprimento da Constituição Federal, da LRF, bem como das demais legislações em vigor. Verificamos, ainda, que

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conta, também, com o apoio do Tribunal de Contas do Estado de Rondônia, auxiliando quanto ao esclarecimento de normas aplicadas à Administração Pública Municipal. 7. Conclusão Verificamos que, nas administrações públicas, a controladoria contribui para que a eficiência e eficácia sejam alcançadas, mantendo um controle, avaliando e registrando todos os acontecimentos dentro de cada órgão. Fatores de ordem política, administrativa, contábil, econômica e tecnológica condicionam a busca da eficiência, efetividade e transparência na condução dos negócios públicos. Uma administração ágil, transparente, eficiente e eficaz, voltada para as necessidades e expectativas do cidadão, é condição essencial para conciliar a responsabilidade fiscal, a melhoria da qualidade do gasto público e o atendimento às demandas da sociedade, quanto a produtos e serviços públicos em quantidade e qualidade adequados. Para fazer frente a tal desafio, é necessário aprimorar e racionalizar as estruturas organizacionais da administração pública, definir políticas e diretrizes para recursos humanos e fomentar, por meio de diversas linhas de atuação, ações de desburocratização e de melhoria da qualidade dos serviços prestados à população. Os Tribunais de Contas desempenham seu papel, com o apoio da Controladoria Geral do Município, fiscalizando as ações dos gestores públicos, confrontando as aplicações dos recursos com os planos estabelecidos dentro de cada esfera governamental, como é o caso do Tribunal de Contas do Estado de Rondônia, que no mês de junho de 2005 realizou uma auditoria integrada no Município de Vilhena. O período analisado foi de janeiro a junho de 2005. Esse tipo de auditoria tem a função de verificar as ineficiências ocorridas nas áreas da saúde, da educação, do meio ambiente, de obras, social, fiscal e legal, proporcionando ao gestor que corrija os erros sem que seja punido de imediato. A auditoria integrada realizada pelo tribunal é de suma importância para a gestão e, principalmente, para a sociedade. Além da realização de auditorias, o Tribunal de Contas auxilia a Controladoria do Município de Vilhena a tirar eventuais dúvidas referentes à legislação em vigor. Essa parceria tem fundamental importância para a Controladoria, no cumprimento de sua missão e, também, para a administração como um todo. Neste sentido, respondendo a questão inicial levantada na introdução deste trabalho: Como a Controladoria pode contribuir no processo de planejamento, controle e fiscalização da gestão municipal? Contribui aprimorando os controles internos, verificando a aplicação da legislação pelos gestores e servidores, corrigindo desvios e auxiliando o gestor da Administração Pública Municipal nas tomadas de decisões. Constatou-se, na pesquisa, que é necessário qualificar os técnicos em áreas

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de atuação e valorizar os servidores de carreira, oferecendo capacitação e preparando para exercer sua missão constitucional, dotando de conhecimentos específicos. Constatou-se, também, que a quantidade de servidores, no controle interno, é insuficiente, necessitando criar um plano de cargos e salários. Pode-se dizer que a Controladoria Geral do Município de Vilhena trabalha em prol de uma administração transparente e eficaz, mesmo sendo um órgão relativamente novo, visto que foi criado em abril de 2003, caminha em uma direção correta, com vistas a um futuro promissor, não só para a administração como para a sociedade, pois, no desenvolvimento de sua função, proporciona ao gestor informações necessárias para tomar as decisões corretas, beneficiando o município em geral. Por fim, entendeu-se que o controle interno a cargo da Controladoria Geral do Município, deve ter status de Secretaria Municipal, auxiliando a Administração Pública, sem perder sua autonomia e independência, subordinada, apenas, ao Prefeito Municipal e, além disso, seu pessoal deve ser de carreira, servidores concursados, altamente especializados e em constante atualização. Referências ARAÚJO, Hamilton Antônio de. Gestão fiscal: a responsabilidade dos municípios perante a lei complementar n. 101, de 4.5.2000. São Paulo: LTR, 2001. BOTELHO, Milton Mendes. Manual prático de controle interno na administração pública municipal: apresentando modelos de procedimentos, rotinas, instruções normativas, decretos, portarias e anexos específicos da administração pública municipal. 2. ed. Curitiba: Juruá, 2008. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: 1988. Brasília: Câmara dos Deputados, 2003. ______. Lei de Responsabilidade Fiscal (2000). Lei Complementar nº. 101/00. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Brasília: Câmara dos Deputados, 2000. ______. Lei nº. 4.320/64. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: . CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de. Sistema de controle Interno: uma perspectiva do modelo de gestão pública gerencial. Belo Horizonte: Fórum, 2007. CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE (CFC). Controle interno. Resolução CFC n. 1.135/08. CFC, 2008. CHAVES, Renato Santos. Auditoria e controladoria no setor público: fortalecimento dos controles internos. Curitiba: Juruá, 2009. CRUZ, Flávio da; GLOCK, José Osvaldo. Controle interno nos municípios:

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orientação para a implantação e relacionamento com os Tribunais de Contas. 3 ed. São Paulo: Atlas, 2008. LUNKES, Rogério João et al. Controladoria: um estudo bibliométrico no Congresso Brasileiro de Contabilidade de 2000, 2004 e 2008. Revista Brasileira de Contabilidade, Brasília-DF, nº. 175, p. 25-37, jan./fev. 2009. MOSIMANN, Clara Pellegrinello; FISCH, Sílvio. Controladoria: Seu papel na administração de empresas. 2 ed. São Paulo: Atlas, 1999. PADOVEZE, Clóvis Luiz. Controladoria Básica. São Paulo: Thomson, 2004. PEIXE, Blênio César Severo. Controladoria Governamental: um enfoque municipal – estudo de caso. Revista Brasileira de Contabilidade, Brasília-DF, nº. 98, p. 65-79, mar./abr. 1996. PEIXE, Blênio César Severo. Finanças Públicas. controladoria governamental: em buscado atendimento da lei de responsabilidade fiscal. Curitiba: Juruá, 2003. PREFEITURA MUNICPAL DO RIO DE JANEIRO. Controladoria Geral. Disponível em: . RONDÔNIA. Lei Complementar 154. Promulgada em 26 de julho de 1996. Obra: Associação dos profissionais de Auditoria e Controle Externo. Tribunal de Contas do Estado de Rondônia. Porto Velho: 2001. RONDÔNIA. Resolução Administrativa Nº. 10/TCERO/03 “Regulamenta a operacionalização das inspeções ordinárias previstas no art. 71, § 1º da Resolução Administrativa nº. 05/96-TC (Regimento Interno), com vistas ao acompanhamento das execuções orçamentárias realizadas pela Administração Pública, no âmbito da Jurisdição do tribunal de Contas do Estado de Rondônia”. SILVA, Lino Martins da. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2002. VILHENA, Decreto Municipal nº. 6.985 de 03 de março de 2004. EMENTA: Institui o quadro de atividades e atribuições dos dirigentes dos órgãos e unidades administrativas da Prefeitura Municipal de Vilhena. VILHENA, Lei Municipal n. 1.622 de 29 de abril de 2003. EMENTA: Dispõe sobre a criação da controladoria geral do município de vilhena, estabelece competência, institui o sistema integrado de controle interno e acresce dispositivos ao art. 24 da lei nº 1.103 de 21 de setembro de 1999, e dá outras providências. VILHENA, Lei Municipal n. 1.654 de 27 de junho de 2003. EMENTA: Introduz alterações na lei 1.622 de 29 de abril de 2003, que dispõe sobre a criação da controladoria geral do Município de Vilhena, e dá outras providências. VILHENA, Lei Complementar n. 75 de 29 de abril de 2003. EMENTA: Cria os cargos de Controlador Geral, Gerente Técnico, Gerente de Normas, Gerente de Contabilidade e Gerente de Planejamento e Controle e altera a quantidade de vagas do cargo de Diretor de Divisão, constante no anexo V da Lei Complementar nº 008 de 29 de outubro de1996.