Entre o público e o privado: trajetórias profissionais e conexões de mercado dos diretores e presidentes do Banco Central do Brasil

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Simpósio Temático 7 História Bancaria de América Latina: la formación de bancos nacionales y bancos centrales (séc. XIX e XX)

Entre o público e o privado: trajetórias profissionais e conexões de mercado dos diretores e presidentes do Banco Central do Brasil

Adriano Codato (UFPR, Brasil) Marco Cavalieri (UFPR, Brasil) Renato Perissinotto (UFPR, Brasil) Eric Gil Dantas (UFPR, Brasil) Rodolfo Palazzo Dias (UFSC, Brasil)

versão preliminar

Universidade de São Paulo, São Paulo (Brasil) Julho, 19 – 21 2016

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Entre o público e o privado: trajetórias profissionais e conexões de mercado dos diretores e presidentes do Banco Central do Brasil Resumo: O Banco Central é visto como uma das instituições mais insuladas e mais “técnicas” do governo brasileiro. No entanto, nenhuma instituição de governo consegue estar completamente isenta de interferências externas. Nesse contexto, estudos sobre fontes de recrutamento e padrões de carreiras dos indivíduos que ocuparam os postos de direção de uma agência pública podem oferecer indícios de como instituições (públicas e privadas) e grupos (burocráticos, empresariais, acadêmicos) podem modelar preferências políticas e interferir, ainda que indiretamente, em instituições tidas como autônomas. A maior parte das análises sobre elites estatais, incluído aí os estudos disponíveis sobre Bancos Centrais, costumam tratar apenas das instituições imediatamente anteriores ao recrutamento dos dirigentes. O objetivo deste paper é ultrapassar essa abordagem, englobando todas as instituições que os dirigentes do Banco Central do Brasil (BCB) passaram durante suas vidas profissionais. Isso permitirá uma visão mais completa e mais complexa das trajetórias desses agentes, demonstrando, através de quatro sociogramas construídos com o software UCINET, as suas conexões entre os mundos público e privado, entre as esferas nacional e internacional, bem como a centralidade de determinadas instituições empresariais e acadêmicas para a construção de suas respectivas carreiras. O universo estudado aqui é o dos 40 diretores e 6 presidentes do BCB entre os anos de 1995 e 2016. Esse período de tempo corresponde a seis mandatos presidenciais distintos, ocupados respectivamente por Fernando Henrique Cardoso (PSDB), Lula (PT) e Dilma Rousseff (PT).

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Introdução A Análise de Redes Sociais (ARS) é uma perspectiva reconhecida internacionalmente em estudos sobre corporações e elites econômicas (Mintz & Schwartz 1985; Scott 1988; Kadushin 1995; Carroll & Fennema 2002; Minella 2007; Granovetter 1994; Mintz & Schwartz 1981). Ela fundamentou diagnósticos sobre a estrutura dos grupos econômicos e suas conexões acionárias e diretivas, assim como o poder do sistema financeiro nesse complexo empresarial. Redes sociais sistematizam um conjunto de relações (edges) estabelecidas entre determinadas unidades (nodes). ARS é uma perspectiva analítica que, na definição de Wasserman e Faust (1994, p.4), reúne um conjunto teórico e metodológico focado no sistema relacional observável a partir dessa sistematização. Segundo esses autores, a grande diferença dessa perspectiva é incluir, enquanto variável analítica, as relações entre as unidades, e não apenas os atributos dessas unidades (1994, p.6). No Brasil, a ARS ganhou força no final dos anos 1990 e início dos anos 2000, tendo grande utilidade, na Ciência Política, em estudos sobre políticas públicas1. Já sobre as conexões entre o mundo político e certas organizações (estatais, empresarias, partidárias), a produção não é tão abundante quanto poderia ser (Marques 1999; Marques 2006; Ansell et al. 2016; Cervi 2015; Horochovski et al. 2016; Marques 2012; Lazzarini 2011). Em estudos sobre o Banco Central do Brasil, apenas Olivieri (2007) utilizou essa ferramenta. O Banco Central é visto tradicionalmente como uma das instituições mais insuladas e mais “técnicas” do governo brasileiro. No entanto, nenhuma instituição estatal pode ser completamente isenta de interferências externas. Nesse contexto, estudos sobre fontes de recrutamento e padrões de carreiras dos indivíduos que ocuparam os postos de direção de uma agência pública podem oferecer indícios de como certas organizações (públicas e privadas) e determinados grupos (burocráticos, empresariais, acadêmicos) modelam preferências políticas e interferem, ainda que indiretamente, em instituições tidas como autônomas. A maior parte das análises sobre elites estatais, incluído aí os estudos disponíveis sobre Bancos Centrais, costumam tratar apenas da instituição imediatamente anterior ao recrutamento dos dirigentes dessa agência. O objetivo deste paper é ultrapassar esta abordagem, englobando todas as instituições que os dirigentes do Banco Central do Brasil (BCB) passaram durante suas vidas profissionais antes de assumirem uma diretoria ou a presidência no Banco. Isso permitirá uma visão mais complexa das trajetórias desses agentes, demonstrando, através de quatro sociogramas construídos com o software UCINET, as conexões entre os mundos público e privado, entre as esferas nacional e internacional, bem como a centralidade de determinadas instituições empresariais e acadêmicas para a construção de suas respectivas carreiras. O universo estudado aqui é o dos 40 diretores e 6 presidentes do BCB entre os anos de 1995 e 2016. Esse período de tempo corresponde a seis mandatos presidenciais distintos no Brasil, ocupados respectivamente por Fernando Henrique Cardoso (PSDB), Lula (PT) e Dilma Rousseff (PT). Neste trabalho, tratamos o pertencimento profissional dos dirigentes do BCB a 1

Para um balanço completo dessa literatura, ver (Marques et al. 2014).

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certas instituições não apenas como atributos desses indivíduos. Esse pertencimento, em nossa pesquisa, é tomado aqui como uma relação entre instituição-indivíduo. O procedimento da ARS permite uma análise para além da frequência das instituições no universo dos diretores e presidentes. Permite também a identificação dos indivíduos aos quais certas instituições se conectam e quais canais são observáveis entre instituições e entre dirigentes. 1. Dirigentes de Bancos Centrais: a literatura nacional e estrangeira A bibliografia sobre dirigentes de Bancos Centrais na Ciência Política e Sociologia Política não é tão grande quanto a sua importância, mas há várias pesquisas consistentes na Europa, nos EUA e no Brasil. Em trabalho recente, Adolph (2013) argumenta, a partir de análises do processo de recrutamento de policy makers de Bancos Centrais ao redor do mundo, que há uma influência da carreira – anterior e (a perspectiva da carreira) posterior ao ingresso nessas instituições – sobre a formação das preferências individuais e, consequentemente, sobre suas decisões na formulação da política monetária. A perspectiva de ascensão, seja dentro da organização, seja para outra organização, pública ou privada, cria um incentivo para agradar não só seus superiores diretos, mas qualquer agente que possa ajudar em sua trajetória profissional. A porta-giratória entre o trabalho na autoridade monetária e as empresas ou outras instituições denuncia exatamente o que está no subtítulo do livro: “o mito da neutralidade” destes dirigentes. Göhlmann e Vaubel (2007), autores de um estudo que se debruça sobre os Bancos Centrais de dez países europeus, o Federal Reserve norte-americano e o próprio Banco Central da União Europeia, adicionam às carreiras o background educacional dos dirigentes como elemento explicativo de suas decisões. Em suas palavras: Education and occupational career affect the inflation performance of central bankers because they convey knowledge about the causes and effects of inflation. In addition, professional experience may generate personal loyalties to special interest groups: a profession or industry, a party, a bureaucracy, an income group etc. (Göhlmann & Vaubel 2007).

Já o estudo de Farvaque, Hammadou & Stanek (2009) – feito com 175 presidentes de nove Bancos Centrais de 1999 a 2008 – demonstra que o tipo de experiência profissional (setor privado, academia, burocracia do próprio Banco Central) dos integrantes dos comitês de política monetária dos principais países da OCDE, e mesmo o sexo do dirigente, também impactam sobre as decisões relativas à inflação. Os autores descobriram que há diferentes predomínios de tipos de conselheiros destes comitês. Por exemplo, o conselho do Banco Central Europeu é dominado por “economistas públicos”, enquanto na Austrália o predomínio é de “economistas do setor privado” e no do Banco do Canadá, de “banqueiros centrais” (isto é, com origem interna ao banco). Vale lembrar também o estudo de Lebaron (2010), que acrescenta o impacto que experiências biográficas distintas têm sobre escolhas políticas, disposições cognitivas e

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diferenças culturais. Segundo o autor, “the behaviours of central banks are at least partially explained by the features of their committee members, the kind of social assets they have accumulated and the dispositions that come with these assets” (Lebaron 2010, p.298). Seu trabalho aponta para uma presença maior de recrutamento interno aos bancos centrais, sugerindo que, a partir da década de 1980, isso possa ter acontecido em razão de uma valorização da “independência” dessas instituições.2 Para o caso dos dirigentes do Banco Central do Brasil (BCB), as principais pesquisas são de Loureiro (1997), Novelli (2001) e Olivieri (2007). O estudo de Loureiro (1997) reconstruiu a origem tanto de diretores, como de presidentes do BCB desde sua criação até 1995. Tomando apenas o caso dos diretores, Loureiro demonstra que entre 1965, o primeiro ano de funcionamento da agência, e 1995, marco final do seu estudo, dos 50 diretores que passaram pelo Banco, 28% eram acadêmicos, 26% tinham origem na iniciativa privada, enquanto 46% foram recrutados de dentro da instituição, isto é, em sua própria burocracia. Destes, 64% possuíam pós-graduação, sendo quase a metade (43,7%) nos EUA. Contudo, a apresentação dessas informações de forma muito agregada esconde a mudança no perfil dos diretores recrutados nos diferentes governos após o regime ditatorialmilitar (1964-1985). Novelli (2001) sublinha que o governo Figueiredo (1979-1985) marcou uma mudança decisiva nos quadros do BCB, que deixaram de ser ocupados por funcionários do Banco do Brasil cedidos à Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC). A partir daí, houve um crescimento importante do que Loureiro chamou de “iniciativa privada” e Novelli destacou como dirigentes “oriundos do sistema financeiro privado”. Já Olivieri (2007) deu um passo adiante ao sugerir uma explicação para a lógica do processo de nomeação burocrática do Banco Central do Brasil e para a seleção dos seus diretores. Seu estudo reconstruiu o perfil de 13 presidentes e 55 diretores do BCB de 1985 a 2000. Ela dividiu as diretorias do BC do Brasil em duas categorias: (i) diretorias de política econômica; e (ii) diretorias de fiscalização, normatização e administração. As primeiras seriam responsáveis pela elaboração das políticas com impacto direto sobre a economia e, por isso, estariam ligadas informalmente à própria Presidência da República, que se interessaria pela indicação dos seus ocupantes. As segundas, por sua vez, estariam envolvidas com atividades de fiscalização e normatização bancária, além de assuntos internos e organizacionais do Banco Central. Dessa foram, essas últimas teriam mais autonomia política e administrativa em relação aos agentes políticos. Conforme Olivieri (2007, p. 154), os policy makers vieram, em sua maioria, de fora do Banco Central, tanto do sistema financeiro, quanto de instituições de ensino, compondo 78% do total (25 de 32 indivíduos). Já no caso dos diretores de fiscalização, de normas e de administração, a maioria foi recrutada entre o corpo funcional do próprio BCB (75% das ocorrências ou 18 dos 24). No total, entre 1985 a 2000, 56% dos diretores foram recrutados fora do BCB, enquanto os outros 46% eram burocratas concursados, mas com essa diferença No início da década de 1990, Cukierman (1992) já foi capaz de reunir uma extensa literatura sobre a independência dos bancos centrais. 2

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decisiva entre fonte de origem e tipo de diretoria. Olivieri analisou também as redes sociais responsáveis por selecionar os diretores do BCB, destacando alguns ex-presidentes da República, ex-presidentes do próprio BCB e ex-ministros da Fazenda como detentores do maior poder de indicação. Com o texto de Olivieri (2007) podemos concluir, portanto, que o BCB deve ter critérios diferentes para o preenchimento das suas diferentes diretorias, informação que se perde quando tratamos o corpo de diretores da instituição de maneira agregada (Loureiro 1997; Novelli 2001) No entanto, a análise da trajetória profissional (as fontes de recrutamento) não esgota o estudo das variáveis envolvidas no processo de investidura dos diretores de Bancos Centrais. Uma visão mais complexa desse processo exige levar em consideração também o papel que o background educacional e as ideias econômicas podem vir a desempenhar na formação dos dirigentes, nas expertises que desenvolvem e na visão sobre a economia que põem em prática no seu trabalho burocrático. Quanto a esse ponto, Loureiro (1997) classifica duas escolas muito frequentes no treinamento dos dirigentes do BCB – a Fundação Getúlio Vargas – isto é, a Escola de Pósgraduação em Economia (EPGE) do Rio de Janeiro – e a PUC-Rio (mais especificamente, seu Departamento de Economia) – como “privatistas” e próximas aos interesses dos bancos privados. Em termos de diferenciação das estratégias profissionais, o polo constituído pela EPGE e pela PUC-Rio pode ser denominado ‘privatista’, não só pelo fato de os dois centros serem estabelecimentos de ensino privado, mas sobretudo por valorizarem teoricamente a preponderância do papel do mercado no sistema econômico. Além disso, também por estabelecerem laços estreitos com o setor privado, particularmente com bancos, onde atuam como consultores. Essa anotação, em que pese seu esquematismo, é importante para verificarmos se essas duas instituições ainda são centrais no processo de recrutamento para o BCB. A contribuição mais recente sobre este debate no Brasil é a dos pesquisadores que também escrevem este trabalho (Codato et al. 2016). A inovação que estes autores fazem é incluir uma análise baseada no campo da metodologia da economia para analisar o background educacional não apenas do ponto de vista de qual curso foi frequentado pelos policy makers, e mesmo onde, mas se a sua formação foi feita, ou não, em uma instituição em que o ensino de macroeconomia é exclusivamente baseado no mainstream econômico3. A principal conclusão do estudo é que a origem dos titulares das diretorias ligadas à formulação de política econômica do BCB é externa, principalmente oriunda do “mercado”, e que eles são formados predominantemente em instituições do mainstream econômico. Por outro lado, as diretorias relacionadas com fiscalização, organização do sistema financeiro e administração da própria autarquia são ocupadas por diretores vindos da burocracia do BCB, e formados em instituições fora do mainstream – incluindo entre elas os diretores que não frequentaram cursos “Poderíamos dizer, então, que mainstream, no sentido defendido por Dequech (2007), compreende as teorias, técnicas e temas de fronteira manejados pela elite da profissão e, em adição a isso, aquilo que as instituições mais prestigiadas ensinam em seus níveis fundamentais” (Codato et al. 2016). 3

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propriamente de Economia. Importante dizer que essa distribuição de origens dos diretores ocorre independentemente do partido político que esteja na Presidência, PT ou PSDB. O presente trabalho busca adicionar mais uma contribuição aos estudos sobre o BCB. Agora vamos além da formação acadêmica dos diretores e presidentes da referida autarquia e analisaremos a trajetória profissional de tais membros. 2. A Análise de Redes Sociais e o estudo do Banco Central do Brasil

A rede constituída em nossa pesquisa com 40 diretores e seis presidentes do Banco Central do Brasil é caracterizada tecnicamente como uma “2-mode network” por se tratar de dois tipos de entidades (instituições e pessoas). Uma constitui as linhas e a outra as colunas da matriz que origina a rede (Borgatti & Everett 1997, p.244). A partir dessa rede desenvolvemos sub-redes, 1-mode, compostas apenas por instituições (às quais são conectadas pelo pertencimento comum na trajetória de determinado individuo). O ganho analítico proporcionado por tal perspectiva é localizar as instituições e os dirigentes no conjunto de relações. Identificar a posição do BCB, por exemplo, nos permite fazer inferências sobre trajetória interna dos diretores e presidentes (em nossa rede são consideradas apenas pertencimentos profissionais anteriores ao cargo no BCB e, por isso, somente aqueles que têm trajetória interna é que estão conectados a ele). O emprego da ARS também permite identificar agrupamentos na rede, permitindo assim uma visualização de conjuntos de trajetórias. Sobre a localização das instituições e dos indivíduos na rede, o procedimento para tal é a utilização das medidas de centralidade. Utilizaremos o degree e o betweenness normalizados. Como destacado por Borgatti e Everett (1997, p. 254), o degree refere-se ao somatório do número de conexões (edges) que determinado elemento (instituição ou indivíduo, ou node) possui. Ele será normalizado (dividido pelo número total de conexões possíveis para cada node) para possibilitar a comparação dos dados entre instituições e indivíduos, assim como para dimensionar percentualmente a integração do node na rede. Baseado em Wasserman e Faust (1994, p. 179), o degree normalizado de redes 1-mode é dado por: 𝐶𝐷 ( 𝑛𝑖 ) =

𝑑(𝑛𝑖 ) 𝑔−1

Onde CD é a própria medida de degree normalizado, ni representa o i-ésimo node, d(ni) é o degree não normalizado do i-ésimo node (simplesmente o somatório de conexões do i-ésimo node) e g o tamanho do grupo (a quantidade de nós na rede como um todo). Essa medida, portanto, teria valor máximo igual à unidade caso o node em questão tivesse ligação com todos os outros nodes da rede (exceto com ele mesmo), e valor mínimo zero, no caso do node estar totalmente isolado (sem ligação com nenhum outro node). Em redes 2-mode, a normalização precisa de um cuidado adicional. O g (tamanho do grupo) não representa o número total de

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nodes, mas sim apenas o número total dos nodes de elementos diferentes (Borgatti & Everett 1997, p.254), e, na fórmula, se dispensa a diminuição de uma unidade. Já o betweenness é uma medida de centralidade traduzível pela palavra “intermediação”. O sentido intuitivo da medida de betweeness é identificar quais são os nodes mais importantes na intermediação entre o conjunto dos nodes da rede. Segundo Wasserman e Faust, os atores com maior grau de betweeness são potencialmente aqueles que têm maior controle sobre as interações entre os nodes (1994, p.188). Para compreender o significado dessa medida, é preciso definir o que é a geodésia entre dois nodes da rede. A geodésia é o menor caminho entre dois nodes. Como a distância entre dois nodes é definida como o número de edges entre eles, a geodésia entre um node i e outro j é o conjunto de edges que comunicam esses dois nodes com o menor número de edges. Finalmente, um node com alto betweeness é um node pelo qual a interação entre outros nodes precisa passar (supondo que o menor caminho seja sempre o “melhor” caminho para a interação). Seu cálculo é realizável pela somatória de passagens que um node representa para os outros nodes, ou a somatória de “geodesic path” que passam por determinado node. Sendo gjk(ni) o número de geodésias ligando o j-ésimo node ao k-ésimo node via o i-ésimo node, e gjk o total de geodésias ligando o j-ésimo node ao k-ésimo node, definimos o betweeness normalizado como: 𝑔𝑗𝑘 (𝑛𝑖 ) 𝑔𝑗𝑘 𝐶𝑏 (𝑛𝑖 ) = (𝑔 − 1)(𝑔 − 2) 2 ∑𝑗