ESPACIALIZAÇÃO DAS ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL: DESTINAÇÃO DE VAZIOS URBANOS À HABITAÇÃO DE FAMÍLIAS DE BAIXA RENDA.

ESPACIALIZAÇÃO DAS ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL: DESTINAÇÃO DE VAZIOS URBANOS À HABITAÇÃO DE FAMÍLIAS DE BAIXA RENDA. Ariana Oliveira Alves Dandara Aimee dos Santos Danielle Borges Lambertucci *

Resumo: Considerando o aumento da demanda por terrenos urbanos para habitação e melhor destinação a imóveis não utilizados ou abandonados, em processo de regulamentação. As Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS destaca um papel importante e estratégico da política fundiária e habitacional de famílias de baixa renda, a ser implementada mediante aplicação dos instrumentos do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor. O artigo busca analisar, criticamente, seus objetivos e seu real funcionamento no município de Belo Horizonte, especialmente, a destinação de áreas vazias, ociosas e subutilizadas à produção de habitação social. Palavras-chave: ZEIS, Urbanização, Políticas Habitacionais, Moradia Popular.

1. Introdução A histórica desigualdade de distribuição da terra e da riqueza produzida no país, em pleno processo de industrialização, fez com que populações de baixa renda encontrassem como solução habitacional os assentamentos informais e precários que se tornaram sua única opção de moradia. Até a década de 1980 as ações do poder público seguiam a lógica de higienização e exclusão das camadas economicamente desfavorecidas, que tinham como objetivo a tentativa de retirada das pessoas que viviam em cortiços, assentamentos irregulares, favelas, encostas de morro entre outros locais. Na prática, a relação entre os ocupantes e o poder público sempre foi conflituosa, o desacordo vinha da aplicação de leis segregacionistas e a reivindicação de direitos de cidadania não atendidos por parte dos governantes. A reorganização dos movimentos sociais que lutavam pela moradia adequada e digna, junto ao contexto das lutas pela redemocratização do país, favoreceram o debate e reivindicações populares durante as décadas de 70 e 80, fazendo com que a lógica das políticas habitacionais, mais voltadas para o financiamento privado ou público, embora, esses * As alunas cursam o 4º período em Ciências do Estado pela Universidade Federal de Minas Gerais.

já se esgotavam sem atender às famílias de baixa renda. Portanto, a busca por alternativas mais baratas para o enfrentamento do deficit habitacional, que na época era crescente devido ao desemprego e recessão econômica. Nesse sentido, o Banco Nacional de Habitação (BNH) criou o Programa de Erradicação dos Aglomerados de Sub-habitações (PROMORAR), que tinham o propósito de financiamento de projetos de construção de habitações e melhoria da infraestrutura urbana em áreas ocupadas por favelas. As cidades de Recife e Belo Horizonte basearam-se neste programa para criar leis de zoneamentos para regularização de assentamentos informais. Em Recife, as ZEIS surgiram com a lei municipal de Uso e Ocupação do Solo nº 14511/83, cujo objetivo é a promoção, orientação e preservação do espaço urbano. No Art.14, II dispõe sobre a delimitação dessas zonas “caracterizadas como assentamentos habitacionais surgidos espontaneamente, existentes e consolidados, onde são estabelecidas normas urbanísticas especiais, no interesse social de promover a sua regularização jurídica e a sua integração na estrutura urbana”.1 2. Conceitos Para analisar as ZEIS e o uso e ocupação do solo, bem como estudar criticamente a legislação que a rege, é necessário conhecer alguns conceitos que lhe são atribuídos. Do ponto de vista jurídico, as ZEIS são mecanismos de zoneamento de espaços já ocupados ou habitados irregularmente para fins de habitação, e que visam ser regularizados e dotados de equipamentos e serviços urbanos para moradia das famílias de baixa renda, resguardando principalmente o direito à moradia, previsto no Art. 6º, da Constituição da República Federativa do Brasil. A autora Rosana Murinelly Gomes Spinola, defende que as ZEIS podem ser conceituadas como um instrumento de regulação, controle do uso e ocupação do solo urbano habitacional, que tem como objetivo efetivar os direitos fundamentais bem como o desenvolvimento produtivo dos cidadãos, além disso a autora defende a inovação das Zonas Especiais quanto a elaboração de planos urbanísticos que incluíssem camadas em desvantagem econômica.2 (SPINOLA, 2010) 1 Recife, Prefeitura. Lei Municipal nº 14.511 de 1983. Artigo 14, II.

No artigo “A Construção de uma Política Fundiária e de Planejamento Urbano para o País Avanços e Desafios”, Raquel Rolnik defende que o instrumento tem como propósito incluir a população urbana marginalizada, que tem como causa e consequência a falta de condições dignas de moradia e de serviços públicos. Além disso, as ZEIS instituíram na legislação municipal um investimento na infraestrutura urbana das áreas vulneráveis ou irregulares. A autora também nos lembra um importante dispositivo que a implementação dessas zonas de interesse acarreta, o potencial de controle da especulação imobiliária sobre os terrenos das áreas demarcadas, já que com a delimitação dessas zonas “há uma maior oferta de terras para os mercados urbanos, o que pode reduzir o preço da terra, equiparando-o aos dos terrenos mais distantes, onde em geral habita a população carente. Assim, há a possibilidade dessa população ser inserida na cidade de uma forma mais justa”. 3 (ROLNIK, 2006)

3. A Experiência do Programa Municipal de Regularização de Favelas da Prefeitura de Belo Horizonte (PROFAVELA).

Com o objetivo de promover a regularização fundiária dos assentamentos informais e atender as demandas e pressões por parte dos movimentos sociais (articulações pela reforma urbana, envolvendo vários setores da sociedade civil, como: movimentos sociais, pastorais, universidades e outros), criou-se, em Belo Horizonte, o PROFAVELA. Instaurou-se a Lei 3532/83 (em 6 de janeiro de 1983) na legislação municipal, que autorizava a aplicação do programa em favelas densamente ocupadas por pessoas economicamente vulneráveis. A lei visava à regularização e urbanização de favelas (Setor Especial – 4) levantadas pela prefeitura em 1981, a fim de promover a melhoria na qualidade de vida e acesso aos serviços públicos e equipamentos urbanos. Com a aprovação do Plano Diretor e a Lei 7166 do Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo Urbano, estendeu-se o programa PROFAVELA. Através da aprovação da Lei 8.137, uma ampliação das leis 7165/96 e 7166/96, em seu capítulo VI, são regulamentadas as ZEIS 1 e 3. 2 SPINOLA, Rosana M. Gomes. ZEIS: o Interesse Social das Zonas Especiais para a habitação popular, aplicadas no município de Santos/ SP/ R.M.G. São Paulo, 2010.

3 ROLNIK, Raquel. A Construção de uma Política Fundiária e de Planejamento Urbano para o País Avanços e Desafios. Políticas Sociais (IPEA), v.12, p.199 a 2010. 2006.

Juridicamente as leis municipais começaram a garantir a função social da propriedade urbana, fora do contexto jurídico na década de 80 os movimentos populares começaram a se mobilizar. Em Belo Horizonte, movimentos como União dos Trabalhadores da Periferia (UTP) estavam revigorados e ainda mais motivados a lutar pelo direito à moradia, principalmente devido às enchentes que aconteceram na época deixando inúmeras famílias desabrigadas, especialmente as advindas de grupos periféricos. O Programa constitui o primeiro instrumento jurídico municipal de regularização de áreas periféricas, e exatamente por isso causou muita resistência no âmbito judicial, que viam a lei como ofensiva à ordem jurídica. É importante salientar para contextualização desta insatisfação que ainda não existia a atual Constituição, o que significa que não havia portanto função social da propriedade na legislação federal. O PROFAVELA foi um marco de grande avanço jurídico, mas a efetivação deste progresso não se deu de forma plena. Inicialmente este visava à regularização de assentamentos informais e de favelas, a fim de torná-la parte da “cidade formal” (com equipamentos e serviços urbanos), mas devido à falta de interesse da ação pública o programa não foi implementado até hoje de forma efetiva. O Poder Público usou como um dos argumentos para a existência do PROFAVELA a necessidade de “reconhecer nos ocupantes (da favela) o direito de participarem e usufruírem dos benefícios da cidade na mesma medida em que qualquer cidadão, já que em termos de contribuição na produção da cidade e dos serviços que a compõe, essas pessoas cumprem um papel e uma função na sociedade”.4 O argumento utilizado esvazia o conceito de cidadania e, em um contexto maior, fere os direitos humanos (GUIA, 2000) 5. O programa trouxe também problemas em sua origem onde fica claro a unicidade do poder público, e a falta de diálogo com os ocupantes das favelas o que coloca em cheque sua legitimidade. Apesar dos diversos problemas que enfrentou para sua efetivação e legitimidade no processo, o programa trouxe inovações e inversão de lógica. A afirmação e garantia da tipicidade e características da favela, onde teve como intenção respeitar o projeto de moradia, o que caracteriza uma nova forma do poder público ver essas áreas, enxergando-a e 4 BELO HORIZONTE, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitação Popular II – PROFAVELA,

BH com novos horizontes, 1985. 5 GUIA, Ana Rennó dos Mares. Favelas em Belo Horizonte: A Questão da Posse e da Propriedade da

Terra Urbana. 2000.

respeitando as manifestações ali presentes, outra questão benéfica é a preferência pela titularização oferecida ter como referência a mulher. Entender a importância e o avanço jurídico do advento do Programa Municipal de Regularização de Favelas da Prefeitura de Belo Horizonte é fundamental, mas a análise desse contexto histórico, normativo e sociopolítico, juntamente à averiguação de sua efetividade, se faz necessário para entender o atual quadro de déficit de habitabilidade em que a cidade ainda se encontra. 4. As Zonas Especiais de Interesse Social na Legislação brasileira:

Na Constituição de 1988, instaura-se a função social da propriedade como princípio básico da política urbana, presentes nos artigos 182 e 183 no capítulo II (Da Política Urbana) que delega funções aos órgãos executivos dos municípios para o pleno desenvolvimento da função social das cidades, a fim de garantir o bem-estar da coletividade, por meio de mecanismos como o Plano Diretor e a desapropriação de imóveis urbanos subutilizados ou não utilizados, sem nenhuma função ou aproveitamento. O artigo 183, define que a pessoa que ocupar um terreno, com área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, durante um período de 5 anos ininterruptos, em que não se constate oposição de terceiros, terá o título de domínio da terra desde que não seja proprietário de outros imóveis, urbanos ou rurais, salvaguardo os terrenos públicos. Em 2001, o Estatuto da Cidade foi aprovado, contendo as ZEIS entre os demais instrumentos urbanísticos. A partir de então, estas “se tornaram o principal instrumento de política habitacional contemplado pelos Planos Diretores” (ANCONA, 2011, p.5) 5. A lei 10.257\01 denominada como Estatuto da Cidade, implica no estabelecimento de normas de uso da propriedade urbana visando o interesse social, bem-estar da coletividade, segurança e equilíbrio ambiental. Bem como à implementação da função social da propriedade urbana e da cidade. O Art. 2º, § XIV dispõe sobre a: Regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais. 5 ANCONA, A. L. Caderno 5 – Zonas Especiais de Interesse Social In: SANTOS JUNIOR, O. A. dos;

MONTANDON,D. T.(orgs.) Os planos diretores municipais pós Estatuto da Cidade: balanço crítico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital/Observatório das Cidades/IPPUR/UFRJ, 2011.

A lei municipal de Belo Horizonte 4034\85 revogada pela lei 7166\96 estabelece normas e condições para parcelamento, ocupação e uso do solo urbano no município. De acordo com o Art. 12 da Lei de Zoneamento, Uso e Ocupação do Solo, no município de Belo Horizonte são consideradas como zonas de interesse social, aquelas que o Executivo tenha estabelecido aglomerados sociais ou espaços ocupados por pessoas que não possuíam moradia. É importante estabelecer que essas áreas tenham que ser providas de toda infraestrutura urbanística, fundiária e jurídica. Tendo em vista o Plano Diretor do município de Belo Horizonte, a partir do ano de 2010 as ZEIS passaram a se dividir em dois grupos, ZEIS-1 que ocorre especialmente em vilas, favelas e loteamentos precários, essas têm como características ser ocupadas de forma irregular e sem controle por pessoas de baixa renda, nesse caso o poder público teria interesse de contemplar essas famílias com programas habitacionais, levando até esses lugares redes de esgoto, transporte público, postos de saúde, escolas, todos esses serviços visam requalificar essas comunidades, melhorando a qualidade de vida e reintegrando-os a malha urbana. As ZEIS-3 correspondem a áreas as quais a Prefeitura implantou conjuntos habitacionais populares que visam cumprir sua função social de regularização urbanística e fundiária, pois assim conseguiria efetivamente exercer o controle do espaço da cidade. O mapa abaixo mostra as áreas de preservação permanente, as manchas urbanas e as ZEIS da região metropolitana de Belo Horizonte. É importante destacar a implementação das ZEIS, em áreas mais distantes dos centros urbanos, uma vez que essas não obedecem as leis que dispõem do parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, ou seja, não se enquadram nos requisitos como: o planejamento compacto das cidades, aproveitamento e taxa de ocupação do solo e também quanto a proximidade com as áreas de preservação ambiental e com declividades acentuadas. A partir dos dados presentes no mapa percebe-se que apesar da implementação das ZEIS essas não seguem o planejamento urbano propostos na legislação e ainda reforça o fenômeno de espraiamento urbano, pois na capital ainda permanecem vazios urbanos, permitindo a especulação imobiliária, imóveis ociosos e subutilizados. Tornando os serviços públicos mais caros e ineficazes para a população.

Fonte: IBGE, GEOMINAS, IGA, IGAM, SIRUS. Junho/2010

5. Conclusão Diante da implementação das Zonas Especiais de Interesse Social, as autoras perceberam o avanço jurídico, o aparecimento de uma nova lógica de ocupação e moradia, e de regularização do solo urbano para população de baixa renda., expandindo a ideia de cidadania e incluindo junto a ela a busca pelo direito à cidade. As ações do poder público para a efetivação de programas de regularização fundiária também devem ser compreendidas, uma vez que as políticas de habitação são indissociáveis as outras diversas políticas públicas, também essenciais para a efetivação plena do direito à cidade e à moradia digna, por moradia digna entendem-se a habitação que dispõe de condições infraestruturais básicas, como instalações sanitárias, pavimentação e equipamentos de serviços públicos. É importante lembrar que nem sempre programas de regulamentação fundiária e de zoneamento do solo urbano observam ou efetivam tais aspectos citados anteriormente, e cabe refletir o real funcionamento das intervenções do poder público na regularização de assentamentos informais. O cumprimento e efetivação do texto jurídico deve se dar de forma plena para que ocasione mudanças concretas, e devem acompanhar a complexidade das relações sociais, políticas e culturais, respeitando a trajetória do indivíduo. Assinala-se também a necessidade de participação dos diversos segmentos da sociedade, que atuam diretamente na produção social do espaço urbano, na construção e formulação e das políticas

públicas. A sociedade civil, tendo em vista sua complexidade e pluralidade, é sujeito da gestão pública e por isso deve ser assegurados a ela mecanismos de participação e controle social. A pressão dos movimentos sociais foi determinante para os avanços jurídicos que foram marco regulatório para o avanço da discussão do direito à cidade, e na atualidade lutam para efetivação destes. Entender a luta, os avanços dos movimentos por moradia, transporte e outros que também propõe melhores formas de ocupação igualitária da cidade, é também compreender o direito à cidade em sua complexidade respeitando o projeto de vida dos indivíduos nela presente. Conclui-se que ao depararmos com projetos de habitação popular percebemos o perfil padronizado. O alijamento da sociedade civil no processo de desenvolvimento dos projetos de revitalização urbanística faz com o que a cidade seja sempre pensada do centro para periferia e não o contrário. As políticas habitacionais possuem um perfil caracterizado, principalmente, por intervenções verticalizadas e muitas vezes distantes dos centros urbanos. A história e as peculiaridades do espaço habitado não são levadas em consideração (e que por muitas vezes acabam ignorando os sujeitos que serão contemplados pelas políticas de habitação), mas sim a ideia de desenvolvimento. É a partir da análise dessa uniformização das moradias e consequentemente o apagamento da singularidade de cada espaço urbano que se buscou analisar a implementação das ZEIS, propondo e analisando os projetos habitacionais com mais participação popular e planejamento mais “humanizado”, uma vez que o uso do solo urbano também é uma análise social.

Referências Bibliográficas

ANCONA, A. L. Caderno 5 – Zonas Especiais de Interesse Social In: SANTOS JUNIOR, O. A. dos; MONTANDON,D. T. (orgs.). Os planos diretores municipais pós Estatuto da Cidade: balanço crítico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital/Observatório das Cidades/IPPUR/UFRJ, 2011. BELO HORIZONTE, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitação Popular II – PROFAVELA, BH com novos horizontes, 1985.

GUIA. Ana Rennó dos Mares. Favelas em Belo Horizonte: A Questão da Posse e da Propriedade da Terra Urbana. Belo Horizonte. 2000.

Ministério das Cidades. Guia para regulamentação e implementação de Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS em Vazios Urbanos. Brasília. Dez/2009. ROLNIK, Raquel. A Construção de uma Política Fundiária e de Planejamento Urbano para o País Avanços e Desafios. Políticas Sociais. IPEA. v.12, p.199 a 2010. 2006. SPINOLA, Rosana M. Gomes. ZEIS: o Interesse Social das Zonas Especiais para a habitação popular, aplicadas no município de Santos/ SP/ R.M.G. São Paulo, 2010. Sites: Disponível em: < http://rmbhmeioambiente.blogspot.com.br/2010/07/mapa-de-ucs-zeis-emancha-urbana.html > (Acesso em Outubro de 2014) Disponível em: < https://www.leismunicipais.com.br/plano-de-zoneamento-uso-e-ocupacaodo-solo-belo-horizonte-mg > (Acesso em Outubro de 2014) Disponível em: (Acesso em Outubro de 2014)