Estágios Profissionais

Ano letivo 2014/2015

Políticas sociais de ativação: o papel dos estágios na integração profissional

Índice Introdução..................................................................................................................... 2 1.

O Estado-providência e a cidadania social ............................................................ 3

2.

Ativação: Estado Social ativo e Workfare............................................................... 5

3.

2.1.

A nova geração de políticas sociais em Portugal ............................................ 7

2.2.

A nova geração de políticas sociais: a tripla dimensão do duplo problema ..... 8

Os estágios profissionais como políticas de inserção .......................................... 11

Conclusões ................................................................................................................. 14 Bibliografia .................................................................................................................. 16

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Introdução A ativação é hoje novamente um tema de debate, não só pelo desemprego, mas também pela contenção orçamental que se vive em Portugal, sobretudo após a intervenção da Troika1. A nova conjuntura socio-económica foi a justificação para uma nova filosofia de pensar as políticas sociais, mais adaptadas às novas circunstâncias sociais e económicas. Os estágios co-financiados pelo Estado através da entidade Instituto do Emprego e Formação profissional (IEFP) são exemplo dessa nova filosofia, constituindo-se como um dos pontos-chave na reforma do Estado-providência, sobretudo com a nova alteração de Junho de 2014. Neste ensaio pretende-se mostrar de que forma os estágios profissionais alteraram a sua filosofia desde a sua criação, moldando-se às novas conjunturas sociais e económicas, mas permanecendo fiéis a uma característica particular do modelo social do sul da Europa. No primeiro capítulo, abordamos os conceitos de Estado-Providência e cidadania social. No segundo capitulo, introduzimos o conceito de ativação seguido de dois subcapítulos, o primeiro que trata a lógica seguida pela nova geração de políticas de ativação, e o segundo visa introduzir uma breve descrição da medida de ativação dos estágios profissionais. No terceiro e último capítulo faz-se uma análise comparativa das políticas de ativação desenvolvidas pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional, desde a sua criação até aos dias de hoje.

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Formação constituída pela Comissão Europeia, Banco Central Europeu (BCE) e Fundo Monetário Internacional (FMI), responsável pela monetarização do “programa de ajustamento económico e financeiro” que está a ser implementado em Portugal, como condição para a ajuda financeira solicitada pelo Governo português em 7 de Abril de 2011.

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1. O Estado-providência e a cidadania social O conceito de Estado-providência e a cidadania social são dois conceitos que estão intimamente ligados. É na base da cidadania social (Marshall, 1950) e na consagração dos direitos sociais que emerge o Estado-providência do pós-guerra, canalizando parte substancial dos seus recursos, através da cobrança legitimada de impostos, para a defesa do bem-estar social. O Estado-Providência faz-se valer de um mecanismo

de

redistribuição

(transferências

sociais)

que

visa

corrigir

as

desigualdades que são provocadas pelas estruturas sociais. Este foi criado sob a premissa que tentaria integrar todas as classes na sociedade (Larsen, 2001) e estabeleceu uma relação entre cidadão e Estado, que assenta no princípio da inclusão social. Este princípio rege-se pelo acesso dos cidadãos a certos benefícios sociais e o direito a reivindicar esses benefícios. O Estado é, assim, chamado a garantir a inclusão de todos os cidadãos, a corrigir a desigualdade de oportunidades e a garantir a todos, os direitos de participação na economia e na vida social (Pedroso, 2008). As políticas sociais surgem como o mecanismo do Estado que visa dar uma resposta às necessidades da sociedade. No entanto, os Estado-providência desenvolveram-se de uma forma diferente, dando origem a três modelos de Estado-Providência (Esping-Andersen, 1990). O modelo Conservador ou Continental, de origem Bismarckiana, que tem um carácter ocupacional e é dirigido sobretudo aos trabalhadores, o modelo Liberal ou Anglosaxónico, de origem Beveridgiano, dirigido aos mais pobres e visa os “minimal needs” e o terceiro, o modelo Social-democrata ou Escandinavo, de origem Myrgaliano, com carácter universalista e dirigido ao cidadão, ou seja, a todos. Para analisar estes modelos, Esping-Andersen usou três conceitos-chave de forma a classificar os vários modelos sociais. O conceito de Mercadorização, que nos indica se é “sob a forma mercantil que se tem acesso aos serviços sociais, com o Estado a suprir falhas e a família com um papel residual” (Pedroso, 2008: ?), o conceito de familização, que remete para a família o papel de promotora do bem-estar social e o Estado e o mercado têm um papel subsidiário na provisão do bem-estar, e por fim, a desmercadorização e desfamilização, que passam para o Estado o papel central de prestador de serviços sociais (Pedroso, 2008). Não há nenhuma sociedade onde haja um predomínio total de uma destas instituições, mas cada sociedade tende a atribuir um papel, maior ou menor, a cada uma destas instituições na provisão do bem-estar social.

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No entanto, esta análise tipológica de Esping-Andersen deixou de fora um outro modelo com características particulares, o que levou alguns autores (como Ferrara2) a redesenhar a tipologia de Esping-Andersen para o colocar num outro modelo à parte, o modelo do Sul da Europa, onde se encontra Portugal. Este modelo, sendo um mix entre o sistema de segurança social de origem Bismarckiana e o serviço nacional de saúde de origem Beveridgiano, tem nas instituições da família e da Igreja uma forte predominância da provisão do bem-estar social. Isto é importante para perceber a lógica das políticas sociais de ativação em Portugal. Cada regime tende a determinar as políticas sociais que respeitam traços característicos dos seus modelos sociais, ou seja, as políticas sociais são um reflexo do modelo social que se tem. É por isso que a ferramenta de análise de Esping-Andersen é tão importante quando se fala em políticas sociais comparadas.

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Maurizio Ferrara, sociólogo e politólogo italiano.

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2. Ativação: Estado Social ativo e Workfare A ativação não tem um conceito juridicamente definido, no entanto, pode ser definida como uma medida, desenvolvida pelo Estado-Providência, que visa a inserção ou reinserção dos desempregados no mercado de trabalho, operando numa dinâmica de transição entre redistribuição (através do subsidio de desemprego) e uma ação de mudança (que pode ser um trabalho, uma formação, uma ocupação ou educação3). No fundo, gere a transição entre o desemprego-emprego, que é em si mesmo, “um dos mais importantes mecanismos de inclusão/exclusão social” (Branco, 2008: ?). Contudo, a interpretação e definição das medidas de ativação, dependem da sua lógica de aplicação. O Estado social ativo pressupõe uma dupla ativação. O Estado e o cidadão, juntos, tentam encontrar uma solução que seja um ponto de encontro entre o dever do Estado, materializado em “medidas que apoiem a inserção social do cidadão e não apenas a garantir-lhe um nível mínimo de rendimentos” e o dever do beneficiário, “que se obriga a procurar emprego e/ou a aproveitar as oportunidades que lhe são proporcionadas” (Pedroso, 2008). Gera-se assim um direito-dever de inserção de parte a parte, ao contrário do workfare que visa uma ativação unilateral. O workfare ou “work for your welfare” (Nathan, 1993), materializa-se com o surgimento dos governos de cariz liberal de Reagen (EUA) e Tatcher (Reino Unido) e fundamenta-se no argumento do “welfare entrapment”. Este foi o conceito criado para definir os efeitos perversos das transferências sociais sobre os comportamentos sociais, que geram grupos que fazem da dependência dos mecanismos do Estado o seu modo de vida e que manipulam os mecanismos de forma a obter esses benefícios (Pedroso, 2008). Os efeitos perversos são entendidos em três dimensões, o “poverty trap”, o “unemployment trap” e o “dependency trap”. Os indivíduos apoiam-se nas transferências sociais do Estado que lhes dão uma subsistência mínima de vida, perdendo referenciais de vida que impliquem lutar para sair da pobreza, gerando assim um “habitus de classe” (Boudieu, 2010), que se explica pela coincidência existente entre as estruturas sociais e as práticas sociais. É esta cultura de dependência que está associada ao pensamento do workfare, que coloca na ativação uma lógica de desconfiança do Estado face ao cidadão, impondo-lhe um dever de responsabilidade de se colocar novamente no mercado de trabalho. Neste sentido, verifica-se uma compulsão ao trabalho, onde o compromisso entre o Estado e o cidadão extingue-se quando este, por si, não procura trabalho ou esgota-se o período 3

Baseia-se na ideia que não existe 5ª opção, ou seja, a ativação pode visar qualquer uma das medidas acima enunciadas, o beneficiário não pode é ficar parado.

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de tempo que o tinha para fazer, impondo sanções. As sanções vão desde a redução do período de benefício da prestação social, com base no argumento que os beneficiários de prestações sociais apenas começam a procura de trabalho perto do fim do período da prestação, à redução do montante da prestação de forma a compelir o trabalhador a procurar um trabalho cujo salário seja superior ao montante da prestação, para que este não se acomode ao benefício do Estado. Após a II GM, os benefícios sociais tiveram como objetivo assegurar a integração social das populações. Foi parte essencial da equação keynesiana4. No entanto, hoje são vistos como benefícios que têm de ter um retorno, ou seja, estes benefícios não isentam os indivíduos de responsabilidades (Geldof, 1999). Esta é a lógica do workfare que “transfere do social para o individual a responsabilidade pela inserção profissional dos desempregados” (Moser, 2011). No entanto, esta reintegração no mercado de trabalho dos desempregados de longa duração é, por vezes, mal sucedida porque os trabalhadores estão inaptos, incapacitados a seguir determinado ritmo de trabalho, respeito por regras de trabalho, horário de trabalho, etc. É nestas circunstâncias que a ativação leva muitas vezes à exploração do estagiário e à exclusão social. Aqui a ativação não se preocupa em capacitar o individuo para o mercado de trabalho, mas em “empurrá-lo” para o mercado de trabalho e deixar que seja este (o mercado de trabalho) a selecionar e condicionar o individuo (Geldof, 1999). Esta exploração e exclusão levam, por vezes, à estigmatização dos trabalhadores, culpabilizando-os pela sua própria exclusão. O Consenso de Washington (1989) decretou “a passagem do welfare para o workfare” (Santos, 2000: 34). O workfare deu aso a um novo modelo de regulação estatal, que opõe-se ao modelo de welfare. Se no welfare o bem-estar dos indivíduos implica medidas que ajudem a melhorar os níveis de bem-estar através da provisão de educação, saúde pública, habitação e segurança social, no workfare, há uma racionalidade de retribuição expressa na obrigatoriedade de participação dos cidadãos em medidas de ativação orientadas para o mercado de trabalho (Moser, 2011). Passou-se assim de um Estado-Providência passivo, caracterizado pela aplicação de medidas passivas (como por exemplo o subsidio de desemprego ou o RSI), para um Estado-Providência ativo, onde há uma retribuição por parte do cidadão, dos benefícios recebidos pelo Estado através de uma postura ativa (Hespanha, 2002). Esta passagem baseou-se numa questão central: é justo que as pessoas recebam do estado sem trabalhar? Foi a resposta negativa a esta questão que demarcou a 4

A equação keynesiana foi desenhada no início dos anos 30 e aplicada com o New Deal, onde seguia o princípio que subindo o salário dos trabalhadores iria-se gerar mais consumo e por conseguinte mais produção. A negociação coletiva era a chave nesta equação. A equação acabou por ser invertida pelo crescimento do setor dos serviços, que foi marcado pela diminuição dos salários e da negociação coletiva.

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transição do Estado social passivo para o Estado social ativo, que faz com que hoje tenhamos um Estado de controlo e vigilância, como é exemplo as apresentações quinzenais. Hoje já não estamos perante um Estado social keynesiano, mas perante a ascensão do Estado antissocial Schumpeteriano, ou seja, uma subordinação das políticas sociais às exigências da economia, o que implica maior flexibilidade no mercado de trabalho e redução da despesa pública (Heikkila, 1999).

2.1.

A nova geração de políticas sociais em Portugal

A estabilização da lógica do workfare nos mecanismos do Estado deu origem a uma nova geração de políticas sociais, caracterizada por uma preponderância da inserção social no discurso, em detrimento de uma subsidiação do risco (Hespanha, 2008). Por outras palavras, privilegia-se a participação ativa dos beneficiários em vez da sua submissão passiva as prestações, o que imprime uma “filosofia de cidadania que estava afastada na clássica relação paternalista entre Estado e assistido” (Hespanha, 2008), a de considerar os indivíduos como cidadãos ativos. O cidadão tornou-se um agente ativo e competente com quem o Estado negoceia o formato das medidas e define os direitos e as obrigações (Hespanha, 2008). Passámos da cidadania social à cidadania de ativação (Larsen, 2001), onde o cidadão apenas é cidadão se cumprir com as suas obrigações de ativação. Não estamos apenas perante uma simples reforma de uma política social mas todo um novo modelo de Estado-social ao ponto de ser considerado uma sociedade de ativação. Foi alterada toda uma nova filosofia de relação entre o cidadão e o Estado, de um direito a um apoio condicionado. Emerge, assim, um novo contrato social, em que o “direito a ser subsidiado implica um correspondente dever de contribuir com uma atividade socialmente útil, ou seja, o Estado deve exigir algo em troca da sua ajuda” (Hespanha e Matos, 2000). Toda esta nova filosofia por detrás das políticas sociais teve impacto, sobretudo, na proteção social (subsidio de desemprego) e nas medidas de ativação dos desempregados. As políticas sociais são hoje mais exigentes na sua aplicação. O subsídio de desemprego conheceu a sua maior alteração em 2012 (Silva, 2014: 386 e 387), visando uma maior ativação dos beneficiários e do papel vigilante e punitivo do Estado através do reforço da monitorização, reforço das obrigações do beneficiário (por exemplo a exigência de comparência de apresentação quinzenal nos centros de emprego – esta a partir de 2006), combate à fraude fiscal e penalizações por incumprimento (por exemplo a falta de comparência a uma apresentação quinzenal pode levar ao corte total do subsidio) e a exigência de validação de candidaturas 7

submetidas durante o período de concessão da prestação (mínimo de quatro candidaturas por mês). Já as medidas de ativação dos estágios IEFP conheceram a sua última alteração legislativa em Julho de 2014, que deu origem a duas alterações significativas. A criação de uma medida de estágio para um perfil de desempregado novo para a filosofia de estágios profissionais existente até hoje no IEFP (medida “Reativar”) e a alteração da duração do período da medida “estágio-emprego” (de 12 meses para 9 meses), com implicações diretas no acesso à proteção social5. Por um lado, há um papel mais controlador do Estado face ao cidadão, condicionando o seu direito à prestação social, por outro lado, uma compulsão ao trabalho, (re)inserindo o desempregado no mercado de trabalho. Esta nova filosofia de ativação e proteção social sustentam uma lógica de “workfare” em detrimento de um Estado social ativo, o qual é determinado pela mobilização de mais recursos que visem a integração.

2.2.

A nova geração de políticas sociais: a tripla dimensão do duplo problema

Com a nova reforma das políticas de ativação do IEFP (2014), existem hoje duas medidas de ativação de estágio (“estágios-emprego6” e “reativar7”) para dois problemas distintos (desemprego jovem e desemprego de longa duração) e dois grupos sociais distintos (jovens e adultos). Isto implica uma nova configuração das políticas sociais de ativação até agora aqui seguidas, cujo grupo exclusivo de preocupação eram os jovens. Estes desde o início dos estágios profissionais (em 19978) que eram vistos como um grupo com particulares dificuldades em inserirem-se no mercado de trabalho. Pedroso (2008) fala mesmo em cinco dimensões explicativas da (in)capacidade dos jovens para se inserirem no mercado de trabalho. A primeira caracteriza-se por uma dependência familiar por parte dos jovens, que conjugada com a prossecução da via escolar, acaba por ser a estrutura social de referência para o jovem durante um período significativo da sua vida, o que dificulta a sua autonomia social. A segunda dimensão é o desencontro entre os saberes apreendidos pela escolarização e o mundo profissional. A terceira (Choubkin, 1985) é a adequação entre as expectativas dos jovens e as oportunidades existentes (cit. Por Pedroso, 2008). A quarta dimensão caracteriza-se por uma coincidência entre mecanismos de 5

O facto de os jovens não cumprirem o prazo de garantia para aceder à proteção social tem implicações na despesa pública (subsídio de desemprego), que corresponde a um terço dos desempregados (34%) inscritos nos centros de emprego (Silva, 2014). 6 Ficha Síntese - Estágios Emprego - 2015-02-09. 7 Ficha Síntese - REATIVAR - 20-04-2015 8 Portaria 268/97 de 18 de Abril

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exclusão na escola (marcado pelo insucesso escolar) e a falta de sucesso no mercado de trabalho. Por fim, a quinta dimensão pauta-se pela falta de acompanhamento que existe entre a entrada de novos grupos sociais no mercado de trabalho (mulheres e jovens) e a criação de emprego. Os desempregados de longa duração constituem-se como um grupo social novo para o IEFP em matéria de medidas que visem a reaproximação ao mercado de trabalho, por via de estágios profissionais. Este é um grupo cujo trabalho do IEFP visava, sobretudo, a ocupação e a qualificação profissional, ou seja, o entendimento deste grupo por parte do IEFP não era a dificuldade de contacto com o mercado de trabalho, como é o caso dos jovens, mas a falta de qualificações requeridas pelo mercado de trabalho, o que fazia deste grupo, um público-alvo diferente para as políticas de ativação. As políticas de ativação do IEFP para este grupo visavam a sua capacitação escolar, social e profissional (Pedroso, 2008), traduzidas em medidas de ativação de ocupação e formação profissional. A partir de 2005 assiste-se a uma inversão de estratégia nas medidas de ativação geridas pelo IEFP, resultante de uma perda de importância da formação para desfavorecidos, passando a apostar-se mais na formação com vista à certificação escolar (Pedroso, 2008). O problema crescente do desemprego de longa duração e do desemprego de muito longa duração, sobretudo, nos que esgotaram o direito ao subsídio, levou o Estado a repensar as medidas de ativação para este grupo. Dai que a medida “reativar”

surja,

assim,

para

requalificar

profissionalmente

este

perfil

de

desempregados. Com a duração de 6 meses, pretende reintegrar o desempregado de longa duração e muito longa duração9 no mercado de trabalho, reconvertendo-o profissionalmente. Contudo, é preciso ter atenção que é um grupo social que deve ser alvo de um maior acompanhamento social, pois tem características diferentes dos jovens. Começa desde logo pelo facto de não ser o primeiro contacto que tem com o mercado de trabalho, ao contrário dos jovens. Muitas vezes com baixas qualificações, acima dos 45 anos e que sente dificuldades em adaptar-se às novas mudanças estruturais do mercado de trabalho (desemprego estrutural10). São muitas vezes, indivíduos com um historial de descontos para a segurança social, contínuos ou não, cujo tratamento do IEFP era ajudá-los a manterem hábitos e rotinas de trabalho, em trabalhos de ocupação social. Estes são trabalhos de carácter social que mantêm 9

Os desempregados de muito longa duração encontram-se no grupo de indivíduos cuja ausência de proteção social é mais visível, a par dos jovens. Mas nestes não é por não cumprirem o prazo de garantia, mas por terem esgotado o direito ao subsídio (Silva, 2014). 10 O desemprego estrutural é caracterizado por uma descoincidência entre as competências técnicas dos indivíduos e as novas características estruturais e estruturantes do mercado de trabalho, provocadas por alterações na estrutura económica, como por exemplo a entrada das TIC (Tecnologias de informação e comunicação).

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ocupados os desempregados em “atividades socialmente úteis enquanto não lhes surjam alternativas de trabalho ou formação profissional” (Hespanha e Matos, 2000). Não garantem uma remuneração, a menos que o beneficiário não esteja protegido pela segurança social, em que é-lhe garantido um rendimento mínimo. Não lhes conferem o estatuto de trabalhador, apesar de efetivamente trabalharem, nem qualquer expectativa sólida de integração social (Pedroso, 2008: 120). É uma ocupação que pretende traduzir-se numa retoma de contacto com o mercado de trabalho, reganho de experiência profissional, valorização curricular e obtenção de referenciais positivos (Pedroso, 2008: 117), mas acaba por esbarrar na forma como as entidades promotoras veem esta medida, não como uma ocupação excecional e temporária, mas como um emprego regular, o que tem implicações nas expectativas dos benificiários (Hespanha, 2008). Esta medida acaba por ser uma desvalorização do conceito de trabalho, pois não compreende a remuneração, que é característica do trabalho, o que faz desta medida, entre todas as medidas que visam a transição desemprego-emprego, a medida mais pobre em inserção profissional. Por isto, deve haver um maior acompanhamento deste grupo, verificar as necessidades reais dos destinatários, identificar o tipo de desqualificação com que se está a lidar, ou seja, o fator de privação de emprego e desenvolver o âmbito de ação mais adequado à recuperação da empregabilidade social do desempregado, isto é, “a recuperação de laços com as atitudes e competências sociais necessárias para desempenhar uma atividade com carácter continuo” (Pedroso, 2008: 117).

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3. Os estágios profissionais como políticas de inserção As políticas de inserção “orientam-se por uma lógica de discriminação positiva visando populações particulares e zonas sociais especificas” (Branco, 2008). Atualmente, com a última reforma aos estágios IEFP que deu origem a dois modelos de estágio, podemos caracterizar os estágios profissionais do IEFP como políticas de inserção e reinserção, que visam duas populações particulares. Pelo lado da inserção, incentivar a transição para a vida ativa dos jovens, inserindo-os no mercado laboral e pelo lado da reinserção, reinserir no mercado de trabalho ex-trabalhadores sujeitos ao desemprego de longa duração. A medida “Estágio-emprego” tem como destinatários jovens dos 18 aos 30 anos de idade e tem a duração de 9 meses a medida “Reativar” tem como destinatários adultos com mais de 30 anos e tem a duração de 6 meses (IEFP, 2015). Para aceder a estas medidas, é requisito obrigatório estar inscrito no IEFP. Surgem, assim, duas respostas sociais a dois dos maiores problemas sociais atuais, o desemprego jovem e o desemprego de longa duração. Por um lado, visa responder ao problema do adiamento na transição para a vida ativa dos jovens, que em 2014, constituíam 34,8% do total do desemprego (jovens até aos 25 anos) e 50,3% (se considerarmos jovens até aos 34 anos) (INE, 2015), ajudando-os a terem o primeiro contacto com o mercado de trabalho. Por outro lado, visa responder ao problema do desemprego de longa duração que muitas vezes tem características estruturais associadas. Para além da não criação de emprego, muitos dos desempregados têm dificuldade em adaptar-se à nova realidade laboral, o que acaba por resultar num desemprego de longa duração, que, para o desempregado, pode resultar na perda da proteção social, por o período de concessão ser insuficiente face à duração do desemprego. Neste sentido, surge esta nova medida, inserida no programa de estágios (IEFP), que visa reinserir estes indivíduos novamente no mercado de trabalho. Esta foi a mudança mais significativa na filosofia dos estágios profissionais desde que foram criados, em 1997, em que foram desenhados, exclusivamente para a população jovem, num período em que o desemprego não era tão preocupante quanto é hoje11. Hoje, os estágios profissionais não visam apenas a população jovem, mas também um outro grupo, os desempregados de longa duração. O que remete para um novo paradigma social que deixa de centrar-se no trabalho como garante da inclusão social dos jovens, mas na ideia de estágio para todas as faixas etárias, podendo ser11

Em 1997, o desemprego jovem (até 25 anos) era de 14,8% segundo estatísticas do INE (visitado em 2015).

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se estagiário até ser-se “velhinho”, dando origem a “uma vida de quase-emprego” (Pedroso, 2008). Mas esta não é a única alteração significativa. Houve outra alteração ao nível da duração do estágio, que tem implicações no acesso à proteção social, em caso de não permanência na entidade promotora. Considerando que o estágio para o jovem, traduz-se no primeiro contacto deste com o mercado de trabalho, este acaba por não reunir o número de meses (descontos para a segurança social) suficientes para aceder ao subsídio de desemprego12. Fica assim por responder a um problema social, (os desempregados sem proteção), se considerarmos os jovens como uma preocupação do Estado. Esta é uma alteração que não responde apenas à lógica de “welfare retrenchment” (Pierson, 1994) com a redução da despesa pública através de uma desproteção dos trabalhadores13, esta medida de ativação é também um reflexo do modelo social existente em Portugal. Senão vejamos, inicialmente (1997), os estágios foram também pensados com a duração de 9 meses, sendo que, na altura, o prazo de garantia para aceder ao subsídio de desemprego era também de um ano (Silva, 2014) mas o desemprego jovem não era tão alto. Logo podemos aqui identificar, segundo Rosanvallon (1992), um limite sociológico (cit. Por Pedroso, 2008) que acaba por estar por detrás desta retração do Estado de bem-estar (na proteção social). A ausência de proteção social recai essencialmente sobre jovens em inicio de carreira que não cumprem o prazo de garantia, que na sua maioria são trabalhadores com vínculos precários e elevada rotatividade (Silva, 2014). Pode-se assim sustentar que os jovens não são uma preocupação prioritária do Estado na inclusão social, mas antes uma preocupação subsidiária deste, pressionando as famílias na promoção do seu bem-estar, dando aso ao fenómeno característico do modelo do Sul da Europa e de Portugal em particular, do “welfare family” (Pais, 2001, Bendit, 2008 e Alves, 2011). Segundo Bendit (2008: 362), o suporte familiar aparece como a entidade mais apetecível para os jovens quando falham as outras dimensões, a ausência de trabalho e de suporte estatal. Uma característica também identificada como “Parenting”, onde na ausência do Estado-providência, é a família que promove o bem-estar dos jovens. Os jovens deixam de poder contar com o Estado para se desfamilizarem-se (deixarem de depender das suas famílias) retornando a uma situação de jovens enquanto categoria social, o que os torna, incertos e intermitentes (Lopes, 2014). 12

A proteção social a que podem aceder é o subsídio social de desemprego, cujo prazo de garantia é de 6 meses (180 dias) e o montante se encontra abaixo do limiar da pobreza definido em 419,22€ mensais (INE, 2009). 13 A redução da despesa publica foi visível em 2012 quando o Memorando de entendimento da Troika fez com que o acesso ao subsidio tivesse tido a maior alteração desde a sua existência. O subsídio de desemprego teve uma diminuição do plafond para 2,5xIAS, redução em metade do período de concessão para todos os escalões e redução do seu montante em 10% ao fim de 6 meses de concessão (Silva, 2014). Isto teve implicações no número de beneficiários desta medida, correspondendo a um terço dos desempregados (34%) inscritos nos centros de emprego (Silva, 2014).

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Esta característica particular foi algo que Santos, em 1992, identificou como havendo um Estado social fraco para uma sociedade-providência forte, onde há uma descoincidência entre o Estado-providência e os níveis de reprodução social da população, ou seja, o bem-estar social em Portugal não é explicado pelo EstadoProvidência, mas pela sociedade-providência e família-providência. No entanto, isto são mecanismos que não se coadunam com a ideia de cidadania social (Marshall, 1950), onde a relação entre o Estado-providência e o cidadão se efetiva através de mecanismos de incentivo à integração social, e não através de uma responsabilização da proteção familiar e societal do bem-estar social (familização). Os jovens não são entendidos como agentes económicos individuais, mas antes como um prolongamento do seu agregado familiar ascendente, que apenas ganha outra forma quando são estes a constituírem um agregado descendente. Apesar destas alterações na filosofia da medida que obedece a uma lógica de Workfare, não retira importância ao estágio como sendo uma ponte para o emprego. É mesmo fundamental para se alicerçar a formação, como um meio de aplicação de conhecimentos adquiridos, quer para a obtenção e estabelecimento de uma rede de contactos (Araújo, 2006). Geldof, Heikkilä, Hvinden, Bosco e Chassard (1999), enunciam aspetos positivos e negativos das medidas de ativação. Pelo lado positivo, existe uma estimulação da autonomia que resulta em maior empregabilidade e um aumento da auto-estima. No entanto, esta última pode ser considerada um aspeto negativo, quando pensamos em trabalhos temporários, com baixo salário e pobres condições laborais pode ter o efeito contrário, criando um sentimento de culpa nos desempregados, se a inserção não tiver sucesso. Para além disto, as novas politicas sociais ajudam a assimentar o mercado de trabalho secundário14, onde trabalhadores (“estagiários” ou “ocupados”) que não têm os mesmos direitos que outros acabam por ser excluídos, o que pode culminar num outro aspeto, que é a criação de uma “underclass” (Macdonald, 1997) que vive excluída do mercado de trabalho e, por conseguinte, da sociedade.

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Mercado de trabalho secundário é a caracterização de um segmento do mercado de trabalho dual*, tese elaborada em 1971 por Piore e Doeringer, que identificava no mercado de trabalho dois tipos de setor, um primário onde se encontravam os trabalhadores com boas condições laborais, como o salario e o tipo de contrato e o setor secundário, onde se encontram os trabalhadores condições laborais precárias.

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Conclusões De acordo com as noções de Estado-Providência e cidadania social, podemos sustentar que as políticas sociais de ativação devem dar uma resposta social adequada ao problema ou problemas sociais que enfrentam e visar a integração social do cidadão. Segundo os dados aqui apresentados, podemos verificar uma orientação da nova geração de políticas de ativação para a ativação e reativação dos desempregados, o que introduz uma preocupação com dois problemas fundamentais da nossa sociedade. No entanto, a forma como o estão a fazer faz surgir novos riscos sociais, gerando, em última análise, situações de exclusão. Identificam-se três riscos. O primeiro é o facto de haver uma lógica de dever unilateral (do lado do desempregado), que resulta, do lado do Estado, numa compulsão ao trabalho e punição em caso de inatividade, e que remetem o Estado, sobretudo, para funções de controlo e vigilância, reduzindo, assim a dependência dos desempregados face ao subsídio. Em segundo lugar, não integra os jovens estagiários no regime de proteção social, após a conclusão da medida “estágio-emprego”, no caso de não permanecerem na entidade promotora, desresponsabilizando o Estado do dever de proteção social. O terceiro, já antigo, remete para a desvirtuação do conceito de trabalho, ligada à política de ativação de ocupação, que a par da qualificação profissional e a aproximação de jovens aos contextos de trabalho, constituem-se como as três preocupações predominantes do nosso modelo de ativação (Pedroso, 2008). Contudo, este último, pode vir a ser corrigido pela medida “Reativar”, uma vez que já implica uma remuneração. As políticas sociais de ativação fazem parte de um dos mecanismos do Estado de bem-estar, que assenta no princípio da inclusão social dos seus cidadãos. Logo é preciso garantir que quando a pessoa entra no mercado de trabalho, não volta para trás, porque se as políticas de ativação visam a inclusão social, então têm que ter respostas sociais adequadas, e não criarem outro problema, como é o caso da não integração dos desempregados no regime de proteção social, que apenas irão fortalecer mecanismos informais de proteção como o welfare family (Pais, 2001, Bendit, 2008 e Alves, 2011). As medidas de ativação devem ser acompanhadas de medidas passivas15, porque um caso de não integração do estagiário no mercado de trabalho, é também responsabilidade do Estado, não apenas do beneficiário da medida. O papel do Estado não pode terminar quando insere o indivíduo na medida de ativação numa lógica de avaliar as políticas socias de ativação através de indicadores 15

Por exemplo, o modelo de ativação dinamarquês combina uma flexibilidade no mercado laboral com uma proteção social generosa e medidas de ativação.

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e estatísticas. As medidas de políticas sociais de ativação não podem ser apenas avaliadas através de indicadores e estatísticas, mas também à luz de experiências concretas dos estagiários que nelas participaram, aplicando entrevistas e até histórias de vida de forma a perceber os detalhes de como alteraram a sua condição social e se não alteraram, o porquê. Ajudar a construir uma narrativa da experiência profissional, numa abordagem de proximidade ao cidadão (Branco, 2008) Empurrar as pessoas para estágios profissionais só para “limpar” as estatísticas não é solução, é necessário um acompanhamento social. O acompanhamento social surge como algo essencial quando se fala em desempregados de longa duração, com desqualificação social e baixas qualificações, que quando não têm sucesso na sua inserção no estágio ficam afetados na sua auto-estima, podendo, inclusive, gerar hábitos reprodutores de dependência de uma determinada classe, os “underclass” (Macdonald, 1997). A compulsão ao trabalho e a culpabilização do desempregado pela sua situação, só vem agravar ainda mais o desemprego de exclusão. Há que reverter a tendência para o desemprego de exclusão, o Estado não deve tratar os seus cidadãos com desconfiança, compulsando-os ao trabalho com o argumento que nenhum direito deve existir sem uma obrigação, desconsiderando os défices de escolarização, de qualificação profissional e de desqualificação social que o beneficiário tem em relação ao mercado de trabalho, mas antes respeitar e integrar o cidadão na vida económica para que este se emancipe por via do trabalho, numa lógica de Estado social ativo. Porque se houve algo que a sociedade capitalista fez, foi assentar na ideia que o trabalho era a principal via para a inclusão social. A ideia de responsabilizar o indivíduo, punindo-o pela sua inatividade é a desresponsabilização do mercado de trabalho, e do próprio Estado, na sua ineficácia de criação de emprego. Deve-se sim colocar a tónica no mercado de trabalho e fazer com que este seja mais digno dos seus trabalhadores (criando melhores condições laborais) e não colocar a culpa no Estado-Providência, reduzindo o montante da prestação social para fazer com que o desempregado seja compelido ao trabalho. O trabalhador deve ser motivado e não compelido. Uma última nota para o papel do Estado na compulsão do desempregado ao trabalho, desconsiderando todas as outras formas de qualificação, como por exemplo a educação. A educação também pode constituir-se como uma orientação por parte dos centros de emprego. Se a pessoa encontra-se desempregada, pode ser orientada a fazer uma licenciatura ou mestrado, pois significa uma melhoria na sua formação, é uma forma de conciliar uma prestação social com uma forma de garantir ao cidadão novas competências. É este que deve ser o objetivo das políticas sociais de ativação, ajudar as pessoas na sua integração. 15

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