Estratégias de Desenvolvimento Regional: O Caso do Planejamento Estratégico Participativo nas Regiões do Vale do Coreaú e da Ibiapaba, no Estado do Ceará

Estratégias de Desenvolvimento Regional: O Caso do Planejamento Estratégico Participativo nas Regiões do Vale do Coreaú e da Ibiapaba, no Estado do Ceará Autoria: Raimundo Eduardo Silveira Fontenele

O uso do planejamento estratégico municipal participativo tem sido uma ferramenta importante no reordenamento espacial e na busca do melhor aproveitamento das potencialidades de uma determinada região. Nesse sentido, a atual política urbana do Estado do Ceará tem sido orientada para desconcentrar o processo de urbanização do Estado, hoje polarizado pela Região Metropolitana de Fortaleza, e melhor equilibrar espacialmente a distribuição da riqueza e da população no território estadual. O objetivo do trabalho é apresentar o Plano Estratégico das Regiões do Vale do Coreaú e Ibiapaba, identificando seus principais gargalos e potencialidades e criando a possibilidade de uma ação planejada para transformar os cenários econômico, social e ambiental das referidas regiões. Trata-se de pesquisa descritiva de natureza qualitativa, envolvendo pesquisa bibliográfica e de campo. Ao final do estudo, faz-se uma apresentação das estratégias propostas para as Regiões do Vale do Coreaú e da Ibiapaba, que são compostas de um quinteto de linhas estratégicas estabelecidas a partir da compreensão do ambiente competitivo e de suas características intrínsecas. Essas linhas estratégicas são divididas em componentes, e apontam os principais meios de se alcançar o objetivo de desenvolvimento sustentável. Introdução Nos últimos vinte anos os municípios brasileiros vêm buscando fortalecer seu papel de gestores de políticas públicas. A Constituição de 1988 representou, para os governos locais, um significativo aumento de suas participações na receita fiscal. A parcela dos municípios na receita total disponível aumentou de 9,5%, em 1980, para 16,9%, em 1992, enquanto para os Estados passou de 24,3% para 31,0%, no mesmo período. A receita tributária disponível (já contabilizando as transferências) dos municípios elevou-se de 2,5%, em 1980, para 4,1% do PIB, em 1990 (MELO, 2000). A partir da década de 80, a descentralização constituiu também importante ingrediente do elenco de reformas dos governos neoliberais. O Banco Mundial, o FMI e depois o Banco Interamericano de Desenvolvimento foram importantes agentes difusores, em escala global, de processos descentralizadores. A multiplicidade de experiências de governo propiciada pela descentralização no Brasil operou num espectro que vai da defesa do Estado mínimo e do papel empresarial dos governos locais até os defensores de uma democracia comprometida com os historicamente excluídos (FONTES, 1996). A ampliação do espaço político local limita, entretanto, em temas cuja territorialidade ultrapassa claramente as áreas geográficas dos municípios. Este é o caso de quase todas as questões ligadas ao desenvolvimento sustentável, cujas ações não estão circunscritas a um só município. A associação de municípios em consórcios ou em regiões econômicas comuns foi uma das respostas que emergiram recentemente para enfrentar os limites da ação puramente municipal. São inúmeros os exemplos no Brasil de associativismo temático, tais como para resolver problemas ligados ao lixo, à saúde e aos transportes. Em Minas Gerais, por exemplo, 92% dos municípios estão envolvidos em Consórcios Intermunicipais de Saúde (FARAH, 2001). A existência de um Sistema Único de Saúde, que assegure recursos federais, exige uma organização entre os municípios, otimizando os recursos disponíveis em cada um. 1

Dentre as principais dificuldades e limitações de um processo de planejamento estratégico formal, pode-se citar problemas como paralisia pela análise, complexidade dos métodos analíticos (exigência de especialistas em planejamento), qualidade da informação, tempo para sua execução, estratégias inadequadas à capacidade da empresa em implementálas e falhas na implantação do plano, causadas por incapacidade administrativa (CORAL, 2003). Estes problemas estão relacionados, principalmente, a forma como o planejamento estratégico é conduzido nas empresas. Mas esta continua sendo a principal ferramenta de análise integrada de todo o negócio e de priorização de ações e investimentos. Se bem aplicado, pode auxiliar as empresas no seu processo de crescimento e conquista de novos mercados a médio e longo prazo. O uso do planejamento estratégico em processos de planejamento urbano se iniciou no final da década de 80 nos Estados Unidos e na Europa. A idéia básica é a percepção da cidade como um ator social que vive em função da conjunção dos interesses locais e dos condicionantes globais (LOPES, 1998). Segundo Rezende (2005), as cidades brasileiras passam por mudanças profundas que devem garantir um futuro de desenvolvimento equilibrado. Todavia, as cidades brasileiras carecem de fontes estáveis e seguras de financiamento para o desenvolvimento urbano, que é indispensável para que as cidades possam manter e expandirem-se adequada e democraticamente. Um dos objetivos traçados no Estatuto da Cidade é que a cidade deve planejar o seu futuro, incorporando todos os setores sociais, econômicos e políticos que a compõem, de forma a construir um compromisso entre cidadãos e governos na direção de um projeto que inclua todos. O Estatuto da Cidade impôs que, até 2006, a exigência de elaboração de planos diretores em todos os municípios brasileiros com mais de 20 mil habitantes ou aqueles integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; com áreas de especial interesse turístico; situados em áreas de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental na região ou no país (CIDADES, 2004). Este artigo está estruturado, além da introdução, em três partes: a fundamentação teórica, a metodologia, a análise de resultados e, à guisa de contribuição, as principais conclusões do trabalho. Fundamentação Teórica A literatura sobre planejamento estratégico é bastante ampla e se destaca pelos diversos modelos de elaboração e implementação de estratégias, os quais traduzem distintas perspectivas (ANDREWS, 1980; ACKOFF, 1976; LORANGE & VANCIL, 1976, ANSOFF, 1977; MINTZBERG, 1973; PORTER, 1986; MINTZBERG & QUINN, 1992; CERTO E PETER, 1993; GLUCK, KAUFMAN & WALLECK, 1980). Todavia, os modelos de planejamento estratégico formal têm recebido inúmeras críticas relacionadas a sua incapacidade de induzir a elaboração de estratégias mais eficazes, bem como pelo excesso de formalismo (MINTZBERG, 1987, 1992; MARKIDES et alii, 2000; HAMEL & PRAHALAD, 1995). Na América Latina as premissas de planejamento urbano-estratégicas são, em sua maioria, derivadas do modelo catalão, cujas ações resultaram em transformações significativas nas cidades de Bilbao e Barcelona. Todavia, a origem dessas premissas está associada às práticas de estratégia empresarial desenvolvidas na década de 60 pela Harvard Business School, mais precisamente a matriz SWOT – Strength (força), Weakness (fraqueza), Opportunity (oportunidade) e Threat (ameaça) (OLIVEIRA et al, 2005). A realidade é que os programas de desenvolvimento, elaborados nas décadas passadas, não buscavam incorporar de forma mais incisiva a compreensão das particularidades 2

multidisciplinares, demandas e potencialidades no processo de planejamento. Igualmente pode-se considerar um fator limitante a ausência dos atores sociais no processo, visto que os mesmos podem contribuir para a eficácia e a sustentabilidade dos programas de desenvolvimento. O questionamento às ações do Estado brasileiro, via planejamento, foi acentuado principalmente a partir da década de 80, quando a economia brasileira apresentou baixos níveis de crescimento e aumentou o endividamento interno e externo. Não somente no Brasil, mas em muitos países em desenvolvimento, houve uma mudança na gestão do planejamento de políticas públicas, seja através da capacitação técnica das organizações de Estado, mas também pela necessidade de uma maior articulação entre as várias organizações envolvidas no planejamento. Isso fez com que muitas unidades da federação adotassem estratégias de adaptação em busca de um duplo propósito: reduzir os impactos de decisões inadequadas aos contextos locais e maximizar a probabilidade de execução de projetos regionais de interesse nacional (HADDAD, 1995). No bojo das transformações nas estratégias brasileiras de desenvolvimento em processos de planejamento público vê-se a ampliação da participação social e a proliferação de ações locais. O efeito positivo dessa mudança, representado pela busca de uma maior compatibilidade entre os planos de desenvolvimento e os ambientes físico, social e cultural das comunidades-alvo, é a produção de programas mais bem contextualizados, flexíveis e detalhados. Conforme Oliveira et al (2005) essas afirmações podem ser encontradas nos trabalhos de Tenório & Rozemberg (1997) e Farah (1997), ao analisarem vários projetos submetidos ao programa “Gestão Pública e Cidadania” das Fundações Ford e Getúlio Vargas. Essa mudança pode ser encontrada também no modelo de Planejamento Estratégico (PE) para o Desenvolvimento Sustentável, proposto por Silva (1998), que mostra que o PE é adequado para aplicação em questões ambientais, especialmente para a formulação de estratégias voltadas para o Desenvolvimento Sustentável. Este enfoque tem sido utilizado por inúmeros órgãos públicos em vários estados brasileiros e países vizinhos, em atividades organizadas pelo poder público municipal e estadual. Segundo Pfeiffer (2000), o planejamento Estratégico não é uma panacéia. Trata-se de um instrumento de gerenciamento que, como qualquer outro, tem um único propósito: tornar o trabalho de uma organização mais eficiente. Para Motta (2004), o planejamento estratégico é uma forma de aprendizado. É por meio do exercício de planejar que se aprende sobre as demandas e necessidades externas e sobre a capacidade de resposta da administração municipal. No final dos anos 80, o instrumento começou a ser aplicado na Europa, sobretudo na Holanda e na Espanha, sempre com o intuito de acompanhar ou controlar adequadamente as mudanças econômicas em curso. O método do Planejamento Estratégico diferencia-se significativamente das formas tradicionais de planejamento de médio e longo prazos praticadas no setor público no Brasil. Souza (2002) destaca que o planejamento estratégico geralmente é associado à perspectiva “mercadófila” neoconservador. Ao contrário de um Plano Diretor, o plano estratégico não é uma norma legal, mas um contrato político e social, cuja execução corresponde àquelas partes que têm a competência ou a capacidade para fazêlo. Borja (1995) destacou que no início dos anos 80 várias cidades nos Estados Unidos começaram a experimentar o Planejamento Estratégico e a adaptá-lo às suas necessidades de conduzir melhor o próprio processo de desenvolvimento. Com a Constituição de 1988, os municípios brasileiros ganharam maior autonomia e os processos e atribuições existentes se mostraram limitados face às novas responsabilidades. Especificamente o Planejamento Estratégico Municipal (PEM) é um projeto direcionado a prefeituras que possibilita os gestores públicos estabelecerem um rumo para as mesmas, 3

visando a integração sinérgica de decisões e ações municipais com os diversos atores e cidadãos envolvidos (REZENDE, 2004). Para uma efetiva aplicação do planejamento estratégico no setor público, algumas condições prévias favoráveis devem ser utilizadas: além da óbvia condição da vontade política para iniciar um processo de transformação nas organizações, é importante que o processo disponha de uma liderança competente, de preferência que seja composta por representantes de organizações públicas e privadas (PFEIFFER, 2000). Para Frey (2004) o dilema enfrentado pelo gestor urbano entre criar condições favoráveis para uma inserção progressiva dos setores mais modernos e dinâmicos da cidade no mundo da economia globalizada e procurar medidas e políticas capazes de solucionar os crescentes problemas sociais, econômicos e ambientais que afetam os setores sociais mais fragilizados e empobrecidos, revela o estado precário e delicado da gestão pública nas sociedades em desenvolvimento. Rezende (2004) destaca que, somando-se a estes fatores, é preciso que o gestor público saiba conduzir o planejamento estratégico municipal ao sistema jurídico vigente, para na harmonização de suas ferramentas, cumprir sua missão sem esbarrar na legislação preocupada em manter a estabilidade federativa do país. A estratégia pode tomar uma forma ligada à representatividade da estratégia competitiva, onde a sua aplicação possibilita elevar as vantagens perante concorrentes, o atendimento às necessidades de clientes, a adaptação às mudanças internas e externas como premissas básicas e de conformidade com o ordenamento jurídico vigente (REZENDE; ABREU, 2003). Metodologia Trata-se de estudo descritivo de natureza qualitativa, envolvendo pesquisa bibliográfica e pesquisa de campo. A pesquisa bibliográfica contemplou o levantamento, seleção e leitura de livros e trabalhos acadêmicos, relacionados com o tema, destacando autores como: ANDREWS, 1980; ACKOFF, 1976; LORANGE & VANCIL, 1976, ANSOFF, 1977; MINTZBERG, 1973; PORTER, 1986; CUNHA, 1996; MINTZBERG & QUINN, 1992; CERTO E PETER, 1993; GLUCK, KAUFMAN & WALLECK, 1980, além de revistas, como Revista de Administração Pública – RAP, e associações e institutos governamentais e não governamentais, nacionais e internacionais, como o IPECE – Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará; SDLR – Secretaria de Desenvolvimento Local e Regional; IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística; IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada; PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento; e UNEP – United Nations Environment Programme. Foram utilizados ainda na pesquisa os documentos que compõem o “Plano Estratégico – PE das Regiões do Vale do Coreaú e da Ibiapaba”, desenvolvido pelo Consórcio Engesoft / DAA, com o Governo do Estado do Ceará, através da Secretaria do Desenvolvimento Local e Regional, SDLR e com o Comitê de Desenvolvimento Inter-Regional das Regiões do Vale do Coreaú e da Ibiapaba, CDI. Do conjunto de documentos apresentados, destaca-se o Relatório No 3 – Planejamento Estratégico, cuja metodologia foi pautada na estratégia participativa, tendo em vista melhor compreensão da realidade local, onde o poder público e a sociedade civil organizada tentam mostrar as potencialidades e os obstáculos ao progresso das duas Regiões. Esse processo é dividido em seis etapas distintas, porém passíveis de superposição (Quadro 1).

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Quadro 1 – Metodologia de Planejamento Estratégico Inter-Regional 1ª etapa 2ª etapa 3ª etapa 4ª etapa 5ª etapa

Mobilização e organização Diagnóstico das bases natural, social, econômica, urbana e institucional Compreensão das estratégias municipais individuais Compreensão do ambiente competitivo regional (estática e dinâmica) Estabelecimento das estratégias regionais - identificação de alternativas, planos de ação, projetos e orçamentos 6ª etapa Implementação, controle e avaliação Fonte: Dados da pesquisa

Tal planejamento culmina em uma estratégia que identifica os setores econômicos da área de estudo a serem incentivados, bem como os projetos estruturantes a serem implantados. Parte-se do pressuposto que os municípios concordam em atuar em bloco como uma região e se dispõem a resolver quaisquer conflitos locais, possuindo objetivos comuns e estratégias individuais que contribuam para compor as estratégias regionais. O ponto de partida do processo de planejamento estratégico participativo foi a mobilização da sociedade através das lideranças da sociedade civil organizada e dos poderes públicos de cada município integrante das duas Regiões estudadas (Quadro 2). A participação da sociedade desde o início do processo teve dois grandes objetivos: primeiro, tornar o diagnóstico da situação atual das regiões o retrato fiel da realidade, e segundo, elevar o nível de comprometimento dos atores com a futura implementação, controle e revisão das estratégias e ações. Quadro 2 – Fases da Mobilização e Organização da Sociedade Civil Formação de Conselho de Desenvolvimento Inter-regional, CDI Seminário de Sensibilização Articulação com as lideranças regionais Oficina com lideranças e com CDI Entrevistas com lideranças regionais Fóruns com a sociedade civil Fonte: Dados da pesquisa

O diagnóstico das Regiões envolveu cinco grandes vetores agregados dos municípios que a compõem – bases natural, urbana / demográfica, social, econômica e institucional abrangendo os aspectos e as variáveis de controle necessárias para acompanhar minuciosamente os impactos provocados por cada uma das estratégias e ações definidas (Quadro 3). Quadro 3 – Elementos Formadores de uma Região Base Natural (posição geográfica, relevo, solo, clima, recursos naturais) Base Urbana / Demográfica (população, domicílios e infra-estrutura de serviços) Base Social (saúde, educação, lazer e segurança) Base Econômica (Produto Interno Bruto – PIB, emprego) Base Institucional (pública: finanças, organização; privada: sociedade civil organizada, cultura) Fonte: Dados da pesquisa

Para se construir bases sólidas para a montagem de estratégias inter-regionais, é preciso que se considere as aspirações e os caminhos delineados individualmente por cada município das Regiões, de forma a identificar eventuais conflitos e ressaltar possíveis concordâncias. Para isso, recorre-se a ações acordadas e registradas pelos municípios. Não se 5

desenvolvem, nesta etapa, novos planos estratégicos para os municípios, apenas consolida-se um conjunto de propostas individuais já amadurecidas ou em amadurecimento, com eventuais ajustes. (Quadro 4). Quadro 4 – Compreensão das Estratégias Municipais Individuais Consultas e esclarecimentos sobre Planos Estratégicos/Planos de Desenvolvimento Municipais Consolidação e registro de propostas individuais dos Municípios Fonte: Dados da pesquisa

Conhecendo as características das Regiões e o ambiente competitivo no qual estão inseridas, é possível delinear a situação futura desejada para a concretização de seu desenvolvimento econômico sustentável com justiça social e equilíbrio ambiental. (Quadro 5). Como parte da metodologia de diagnóstico e análise do ambiente competitivo, foi definida uma série de índices para representar cada base que compõe o todo dos Municípios e das Regiões. Dois critérios foram utilizados na escolha desses índices: Os índices devem ser medidas das ferramentas que os Municípios e as Regiões podem manejar para alcançar seu desenvolvimento econômico e social sustentável; e Os índices devem estar disponíveis para comparação no mesmo período de tempo com os municípios e as regiões do Estado do Ceará, e eventualmente para comparação com municípios e regiões de outros estados e países. Quadro 5 – Compreensão do Ambiente Competitivo ESTRUTURA Oferta Que produtos / serviços as Regiões oferecem ao mercado? Quais são as principais regiões concorrentes? Demanda Onde estão e quem são os clientes desses produtos / serviços? Como tem evoluído o mercado desses produtos / serviços?

DESEMPENHO

CONDUTA

Como têm se comportado os principais indicadores de desempenho econômico e social individuais e agregados?

Que padrões de conduta regional/municipal existem, ou podem ser identificados entre os concorrentes, para suportar um bom desenvolvimento econômico e social?

CHOQUES EXTERNOS Que mudanças / tendências podem alterar a posição competitiva das Regiões em estudo? Tecnologia Legislação Comportamento social Projetos governamentais / privados Novos concorrentes Política Fonte: Dados da pesquisa

Embora esse conjunto de índices espelhe uma realidade representativa dos Municípios e das Regiões, vale ressaltar que as comparações de caráter intra-regional e inter-regional não se restringirão a esses índices, mas também considerarão aspectos qualitativos importantes que fazem parte das bases dos Municípios e das Regiões, mas que não podem ser expressos quantitativamente. Ademais, alguns aspectos podem ter se modificado desde a data de comparação até a atual, de maneira que estas mudanças serão consideradas sempre que relevantes. Assim, para 6

se estabelecer a situação atual dos Municípios, obter uma visão agregada das Regiões, e se comparar a sua situação atual com a de seus principais concorrentes, a fim de determinar seus pontos fortes e fracos, foram escolhidos indicadores dos diversos aspectos municipais e regionais (Quadro 6). A base urbana / demográfica engloba os aspectos da evolução e da distribuição espacial da população além de seu tamanho absoluto, e os aspectos de infra-estrutura, ressalvando-se a exclusão de um índice para energia elétrica por insuficiência de fonte de consulta de cobertura atualizada. Quadro 6 – Índices de Comparação Intra e Inter-Regional

BASE NATURAL

BASE URBANA / DEMOGRÁFICA

BASE SOCIAL

BASE ECONÔMICA BASE INSTITUCIONAL Fonte: Dados da pesquisa

Precipitação pluviométrica Fertilidade do solo Reservas minerais medidas Reservas de água subterrânea População Densidade demográfica Taxa média anual de crescimento populacional Taxa de urbanização Abastecimento de água Esgotamento sanitário Coleta de lixo Densidade telefônica Agências bancárias / habitante Agências de correio / habitante Número de salas de aula / habitante Número de professores / aluno Número de leitos / habitante Número de consultas médicas / habitante Cobertura vacinal infantil % do setor primário no PIB municipal/regional % do setor secundário no PIB municipal/regional % do setor terciário no PIB municipal/regional Número de entidades de classe/habitante

A base social trata de índices de cobertura de educação e saúde. Eventualmente poderia ser incluído um indicador abrangente, como número de policiais civis e militares por habitante, para avaliar a cobertura de segurança dos Municípios e das Regiões, porém não se identificou uma fonte de consulta atualizada e representativa. Para a base econômica foi escolhida a participação dos setores econômicos no Produto Interno Bruto, PIB dos Municípios e das Regiões como revelador da forma de atuação municipal e regional. Para avaliar a base institucional é utilizada a relação de entidades de classe por habitante para indicar o grau de participação popular no Município, embora ciente que a qualidade da representação é mais importante que a quantidade. Com isso, é possível definir as estratégias e as ações regionais necessárias, o papel de cada município na composição das estratégias globais no contexto regional e inter-regional e o resultado obtido com essas medidas. (Quadro 7). Nesta etapa de definição das estratégias de desenvolvimento, são consideradas as características peculiares das Regiões, enfatizando a questão ambiental e as atividades econômicas com suas respectivas distribuições espaciais, de forma a permitir o fortalecimento da organização territorial dessas Regiões. Nesta etapa são estabelecidos ainda roteiros para atração de investimentos que rompam com a estagnação e que fortaleçam a base econômica, 7

bem como a indicação de ações para capacitação da população regional e para a consolidação do desenvolvimento da cidadania e do bem estar social. A última etapa, a implementação, que é composta pelo controle, avaliação e revisão do planejamento, evolui em função do comportamento das variáveis e das condições ambientais ao longo do tempo. Donde se conclui que esse processo é dinâmico e deve estar constantemente em sintonia com os cenários macroeconômicos nos quais as Regiões estão inseridas. Quadro 7 – Questões para definir as Estratégias de Desenvolvimento ONDE COMPETIR? Que produtos Que mercados COMO COMPETIR? Custo - menor custo entre os concorrentes Diferenciação - excelência em um ou mais atributos valorizados pelos clientes (exemplo: qualidade, serviço) com preço prêmio QUAIS MUNICÍPIOS DA REGIÃO? Papel de cada município na composição das estratégias regionais Fonte: Dados da pesquisa

São apontados indicadores gerais de desenvolvimento econômico e social, e estabelecidos prognósticos quanto a esses indicadores, a partir de uma situação atual diagnosticada e considerando o efeito das propostas deste PDIR, de forma a permitir a avaliação integrada dos seus resultados (Figura 1). Figura 1 – Fase da Implementação da Estratégia CONTROLE

AVALIAÇÃO

Definir os indicadores de desempenho;

Analisar evolução dos indicadores;

Definir a periodicidade do controle;

Comparar os resultados obtidos com os planejados; e

Atribuir responsabilidade; e

Analisar o impacto das ações sobre indicadores.

Mensurar indicadores.

REVISÃO Revalidar estratégias; Definir novo padrão desejado para os indicadores; e Elaborar um novo plano de ação.

FONTE: Elaborada pelo autor

Os parâmetros para aferir o desenvolvimento econômico e social de uma Região foram escolhidos que trazem certa semelhança com aqueles utilizados na formação do Índice de 8

Desenvolvimento Humano, IDH, com a vantagem de serem regularmente acompanhados e facilmente disponíveis para todos os municípios do Ceará: PIB / capita: indica o grau de desenvolvimento da economia e sua distribuição média. Índice de Desenvolvimento Municipal: indica o grau de desenvolvimento do município, a partir de um conjunto de 30 indicadores sociais, demográficos, econômicos e de infra-estrutura de apoio, possibilitando a hierarquização dos municípios no contexto estadual, as quais foram agrupadas de acordo com indicadores correlatos, como segue: (a) Fisiográficos, Fundiários e Agrícolas; (b) Demográficos e Econômicos; (c) Infra-Estrutura de Apoio e (d) Sociais. Taxa de Analfabetismo: indica o grau de instrução da população. Escolheu-se o segmento populacional de 11 a 17 anos, em detrimento da população adulta, pela disponibilidade de dados recentes para comparação. Taxa de Mortalidade Infantil: indica o grau de saúde da população. Além destes, poder-se-ia acrescentar um índice de segurança como número de crimes por habitante, para medir o grau de segurança da população, caso houvesse disponível. A taxa de desemprego para medição de desenvolvimento econômico e social não foi utilizada porque guarda certa correlação com o Índice de Gini e porque não existem dados abrangentes para todos os municípios cearenses. A implantação deste Plano possui três pressupostos básicos: a existência de uma organização administrativa regional, com uma estrutura ágil e eficiente, a vontade política dos governantes e a pressão da sociedade civil. Resultados e Discussão A estratégia proposta para as Regiões do Vale do Coreaú e da Ibiapaba é composta de um quinteto de linhas estratégicas estabelecidas a partir da compreensão do ambiente competitivo e das características intrínsecas dessas regiões, anteriormente discutidas. Essas linhas estratégicas são divididas em componentes, e apontam os principais meios de se alcançar o objetivo de desenvolvimento. Convém ressaltar, ainda, que essas linhas estratégicas são apresentadas com a preocupação de que as especificidades de cada região busquem uma harmonização com os interesses da região do estudo como um todo, em prol do desenvolvimento inter-regional. Assim, ficam entendidos como estratégias de desenvolvimento inter-regional um conjunto de ações de caráter regional atendendo as especificidades de cada região (Vale do Coreaú e Ibiapaba), sendo associados a um conjunto de ações estruturantes de seus territórios de cunho inter-regional, economicamente complementares e respeitando as condições de competitividade intrínsecas à cada região com as demais regiões limítrofes. A melhoria dos acessos viários assume prioridade com vistas a promover uma maior integração entre as duas regiões e entre os municípios da mesma região. Por outro lado, a partir de uma reorganização dos papéis dos municípios em função de suas potencialidades econômicas, as regiões poderão obter vantagens ao atuarem em blocos, a partir da integração dos segmentos das cadeias produtivas e os órgãos de apoio, juntamente com os poderes públicos locais, de forma a traçar estratégias para a sustentabilidade dos negócios. Uma maior integração inter-regional se fará também quando segmentos de comercialização dos subprodutos nas regiões (comércio de alimentos, artesanatos, restaurantes, vendedores autônomos) se adensarem crescentemente ao longo do tempo. As linhas estratégicas fundamentais são destacadas a seguir: As Regiões do Vale do Coreaú e da Ibiapaba oferecerão atrativos infra-estruturais, físicos, sociais e ambientais, que aborda os aspectos relacionados com a estruturação físico9

espacial do território a partir da compatibilização entre uso do solo, transporte e ambiente natural; O Planalto da Ibiapaba será um pólo regional de turismo em ambiente serrano, que se justifica pelo potencial dos dois ambientes e sua proximidade com o Piauí e o Maranhão; O Planalto da Ibiapaba terá uma economia primária e industrial competitiva, integrada aos mercados regionais, nacional e internacional, que se justifica pela existência de nichos de mercado competitivo para as culturas das regiões, pela proximidade com um grande mercado consumidor no Piauí e Maranhão, e pelo grande mercado regional, nacional e internacional; A Região do Vale do Coreaú será um pólo regional de turismo de praia, se justificando também pelo potencial dos dois ambientes e sua proximidade com o Piauí e o Maranhão; A Região do Vale do Coreaú terá uma economia primária e industrial intensiva em mãode-obra, harmonizada com o ambiente natural, em setores em que as Regiões podem ser competitivas, que se justifica seja pela integração vertical a partir de recursos naturais (agroindústria, produção de móveis, calçados, confecções), seja pela proximidade com setores complementares (artesanato próximo do turismo da própria Região). A Linha Estratégica 01 tem vínculo mais direto com o desenvolvimento inter-regional, cujos componentes estruturantes buscam facilitar a interação entre as duas Regiões, enquanto as outras Linhas Estratégicas correspondem às especificidades de cada Região em busca da maior competitividade, porém com a preocupação de harmonizá-las dentro de uma única trajetória de mudanças, que é o desenvolvimento inter-regional, razão pela qual as mesmas se intercomunicam e interagem continuamente. Os componentes estratégicos transacionam entre si, em processos de mútua implicação. Considerando-as como decisões políticas, os componentes de uma estratégia configuram as escolhas de uma sociedade – no caso, o Vale do Coreaú e da Ibiapaba, na busca do crescimento e do desenvolvimento. Deve-se frisar, também, que o estabelecimento dessas linhas estratégicas não limitam o campo das opções almejadas pela sociedade, nem também significa que a ausência de outras linhas e componentes devam ser consideradas menos importantes que as listadas no estudo. 1. Linha Estratégica 01 – AS REGIÕES DO VALE DO COREAÚ E DA IBIAPABA OFERECERÃO ATRATIVOS INFRA-ESTRUTURAIS, FÍSICOS, SOCIAIS E AMBIENTAIS. a. Componente 1.1 – Promoção do equilíbrio físico (serviços de utilidade pública e rede de transporte) na escala regional e inter-regional; b. Componente 1.2 – Promoção do equilíbrio social (saúde, cultura, educação e tecnologia, lazer e segurança) e institucional na escala regional e interregional; c. Componente 1.3 – Promoção do equilíbrio ambiental (fauna, flora, ar, água, solo/subsolo) na escala regional; e d. Componente 1.4 – Promoção do gerenciamento institucional eficaz na escala regional e inter-regional, incluindo patrimônio histórico. 2. Linha Estratégica 2 – O PLANALTO DA IBIAPABA SERÁ UM PÓLO REGIONAL DE TURISMO EM AMBIENTE SERRANO. a. Componente 2.1 – Expansão do fluxo de turistas nas modalidades e segmentos atualmente praticados de turismo em ambiente serrano (eventos culturais estaduais, ecoturismo, turismo rural e esportivo); b. Componente 2.2 – Redução da sazonalidade com introdução de novas modalidades e segmentos de turismo em ambiente serrano (eventos 10

empresariais, esportes radicais e de concentração, histórico cultural, agroturismo); e c. Componente 2.3 – Profissionalização do artesanato local, com integração aos roteiros turísticos. 3. Linha Estratégica 3 – O PLANALTO DA IBIAPABA TERÁ UMA ECONOMIA PRIMÁRIA E INDUSTRIAL COMPETITIVA, INTEGRADA AOS MERCADOS REGIONAIS, NACIONAL E INTERNACIONAL. a. Componente 3.1 – Recuperação da competitividade de culturas tradicionais (cana-de-açúcar, café, maracujá) para atuação em segmentos específicos de mercado; b. Componente 3.2 – Expansão de culturas competitivas consolidadas (hortifrutigranjeiros), de culturas em desenvolvimento (flores), de atividades potenciais (agricultura orgânica e apicultura) e culturas para elaboração de produtos de medicina natural; c. Componente 3.3 – Incentivo à implantação de agroindústrias competitivas (beneficiamento de frutas, doces, sucos e polpas e de cana-de-açúcar); d. Componente 3.4 – Recuperação da competitividade das indústrias rurais de pequeno porte (aguardente, rapadura, farinha de mandioca) para atuação em segmentos específicos de mercado; e e. Componente 3.5 – Expansão da indústria de móveis. 4. Linha Estratégica 4 – A REGIÃO DO VALE DO COREAÚ SERÁ UM PÓLO REGIONAL DE TURISMO DE PRAIA. a. Componente 4.1 – Implantação do sistema de acessibilidade regional e interregional, através do aproveitamento, com ajustes, da CE-085, dando continuidade à integração do Litoral Sol Poente com Fortaleza e com Parnaíba no Piauí, objetivando a futura conexão de acesso a Lençóis no Maranhão; b. Componente 4.2 – Expansão do fluxo de turistas nas modalidades e segmentos atualmente praticados de turismo de praia; c. Componente 4.3 – Redução da sazonalidade com introdução de novas modalidades e segmentos de turismo de praia (esportes radicais e de concentração, eventos empresariais, histórico cultural, agroturismo); e d. Componente 4.4 – Profissionalização do artesanato local, com integração aos roteiros turísticos. 5. Linha Estratégica 5 – A REGIÃO DO VALE DO COREAÚ TERÁ UMA ECONOMIA PRIMÁRIA E INDUSTRIAL INTENSIVA EM MÃO-DE-OBRA, HARMONIZADA COM O AMBIENTE NATURAL. a. Componente 5.1 – Profissionalização da pesca artesanal; b. Componente 5.2 – Expansão de atividades competitivas recentes (carcinicultura); c. Componente 5.3 – Recuperação da competitividade de culturas tradicionais (extrativismo da carnaúba, cajucultura e coco-da-baía); d. Componente 5.4 – Expansão e recuperação da competitividade da ovinocaprinocultura; e. Componente 5.5 – Expansão da agroindústria de produtos regionais; f. Componente 5.6 – Implantação da cadeia produtiva de calçados; e g. Componente 5.7 – Profissionalização do artesanato local, com integração aos roteiros turísticos. 11

Assim, as Regiões do Vale do Coreaú e da Ibiapaba devem obter seus desenvolvimentos econômicos sustentáveis com justiça social, através da oferta de serviços de turismo em dois ambientes: um baseando-se na altitude e no clima ameno; o outro, no binômio sol & mar, de produtos primários diferenciados e de qualidade, e de produtos intensivos em mão-de-obra e agroindustrializados, fornecendo aos moradores e visitantes uma região integrada ao meio ambiente, atraente e equilibrada física, social e ambientalmente. Conclusão O estudo apresentou que o planejamento estratégico participativo das Regiões do Vale do Coreaú e da Ibiapaba partiu-se do princípio que os seus municípios compreendem que as suas atuações em conjunto trazem sinergias que não existiriam se resolvessem atuar em separado. Entretanto, como na composição de qualquer sociedade, fez-se necessário que cada um dos sócios identificasse quais as suas contribuições e os seus papéis, e que os diferentes pontos de vista sejam compatibilizados. Assim, procurou-se entender como os municípios se percebem na formação dessa sociedade regional, não só a partir das idéias dos gestores municipais e do Conselho de Desenvolvimento Inter-regional – CDI, mas também a partir de planos municipais individuais. O estudo identificou que as cidades de Camocim e Tianguá são dois centros urbanos regionais, desempenhando cada uma delas um papel preponderante nos seus respectivos contextos regionais. Esses dois municípios, em suas regiões de influência, exercem papéis de cidades-centrais, face aos demais núcleos urbanos existentes – demais sedes municipais, sedes distritais e pequenos vilarejos. Esses dois centros atuam ainda como centros receptores e distribuidores de mercadorias para as suas respectivas regiões de influência, e dispõem de uma melhor rede de infra-estrutura básica e de suporte humano (equipamentos regionais). O estudo ainda identificou que o turismo e a agricultura irrigada aparecem como igualmente relevantes vetores econômicos nas Regiões ora estudadas. A ativação dessas atividades, nos seus diferentes segmentos, demandará a expansão das redes de infra-estrutura e das aglomerações urbanas existentes, além de estimular o surgimento de novas. Futuros aglutinantes turísticos poderão ocorrer no âmbito da faixa litorânea, a partir da concepção de acessibilidades nascidas de uma Via Estruturante a ser implantada, conformando, a médio e longo prazo, novas aglomerações urbanas (Villages) que se integrarão às existentes. Essa configuração (aglutinantes turísticos) também terá chances de acontecer ao longo da Área Verde-Úmida, integrante da Região da Ibiapaba. Sua localização preferencial também poderá se dar na Área de Influência do Corredor Rodoviário que hoje conecta, no sentido sulnorte as cidades de Viçosa do Ceará, Tianguá, Ubajara, Ibiapina, São Benedito Guaraciaba do Norte, Carnaubal, Croata e Ipu. A ocorrência dessas nucleações de cunho turístico também deverá reconfigurar a estruturação urbana do Planalto, e, de forma significativa, a ocupação da área marginal ao eixo supra referido. Essa perspectiva de urbanizações ao longo do eixo rodoviário serrano, assim como a ocupação da área de influência de uma futura via estruturante e da orla ao longo da Região do Vale do Coreaú, deverá ter rigoroso controle de uso e ocupação do solo por conta das limitações de ordem ambiental e da necessidade de proteção do seu potencial econômico para a exploração do turismo. Os municípios da Região da Ibiapaba têm maior potencial agrícola de culturas próprias de pequenas propriedades (hortaliças, flores) e de beneficiamento de frutas (sucos, doces e polpas), além do enorme potencial turístico, enquanto que nos demais que compõem a Região do Vale do Coreaú – os litorâneos e os de Transição Litoral / Sertão - podem-se visualizar 12

principalmente o turismo, a reativação da pesca artesanal e das culturas tradicionais (cajucultura e extrativismo da carnaúba) e expansão de atividades competitivas recentes (carcinicultura). Ao longo das regiões tem-se também a formação de centros regionais de serviços especializados e, espacialmente, quase eqüidistantes dos aglomerados populacionais, destacando-se Camocim e Tianguá. Como a maioria dos municípios da Região da Ibiapaba tem pronunciada vocação agrícola e, em termos de acessibilidade de transporte, as cidades se sucedem, numa direção geral noroeste-sudeste, e são ligadas pela rodovia pavimentada estadual CE-187, as mesmas acham-se integradas por estradas pavimentadas e com razoável estado de conservação de seu pavimento, mas ressentindo-se também pela ausência de sinalização. Por outro lado, a partir de uma reorganização dos papéis dos municípios em função de suas potencialidades econômicas, as regiões poderão obter vantagens ao atuarem em blocos, a partir da integração dos segmentos das cadeias produtivas e os órgãos de apoio, juntamente com os poderes públicos locais, de forma a traçar estratégias para a sustentabilidade dos negócios. Uma maior integração inter-regional se fará também quando segmentos de comercialização dos subprodutos nas regiões (comércio de alimentos, artesanatos, restaurantes, vendedores autônomos) se adensarem crescentemente ao longo do tempo. Embora haja a necessidade da sua futura conformação, adequação e o estabelecimento de relações de complementaridade e conveniências dos diversos itens que compuseram as Linhas Estratégicas definidas no estudo, o artigo identificou na prática uma série de transformações para as duas regiões. Por fim, deve-se destacar que as mudanças propostas estão associadas à prática moderna de expor diretamente com a sociedade envolvida, suas demandas, e através desse exercício democrático e a presença de novas concepções e práticas na gestão pública alcançar o desenvolvimento sustentável dessas regiões. REFERÊNCIAS ACKOFF, RUSSEL L.; Planejamento Empresarial, Rio de Janeiro, Livros Técnicos e Científicos, 1976, 126p. ANSOFF, H. I. - Estratégia Empresarial - Trad. Antônio Z. Sanvicente, São Paulo, McGrawHill, 1977. ANDREWS, K.R. The concept of corporate strategy. Homewood, IL; Irwin, 1971. BORJA, Jordi. Barcelona. Um Modelo de transformación Urbana. Série Gestión Urbana, v. 4. Quito: Programa de Getión Urbana. 1995. CERTO, Samuel C.; PETER, J. Paul; Administração estratégica: planejamento e implantação da estratégia, São Paulo, Makron Books, 1993. CIDADES - Ministério das Cidades. Plano diretor participativo: guia para elaboração pelos municípios e cidadãos. Brasília: CONFEA, 2004. CORAL, E. et alii, O Planejamento Estratégico e a Formulação de Estratégias Econômicas, Sociais e Ambientais: Uma Proposta em Busca da Sustentabilidade Empresarial, 2003. Iberoamerican Academy of Management, São Paulo, dezembro de 2003 Disponível em: http://www.fgvsp.br/iberoamerican/Papers/0306_Artigo%20Iberoamenrican%20%20PEPSE.pdf. Acesso em: 28 de agosto de 2006. Engesoft / DAA, Plano Estratégico – PE das Regiões do Vale do Coreaú e da Ibiapaba, Fortaleza, 2003. FARAH, M.F.S. Características recentes e desafios das articulações urbano-regionais do Estado de São Paulo. Seminário Regiões e Cidades, Cidades nas Regiões: a espacialidade do desenvolvimento brasileiro. São Paulo, Anpur, março 2001.

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