Estudo de Caso da aplicação do marco legal da Assistência Farmacêutica Básica

PROJETO: DIREB 010 – FIO 14 – Subprojeto 5 Gestão, governança e integração para o fortalecimento do Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde no esforço nacional em ciência, tecnologia e inovação em saúde.

Estudo de Caso da aplicação do marco legal da Assistência Farmacêutica Básica Análise do Relatório da Controladoria-Geral da União – CGU, incluindo avaliação da execução do Componente Básico da Assistência Farmacêutica no município de Poloni/SP.

Nome do Bolsista: Elias de Paula de Araújo

Aprovo: _______________________ Assinatura do Orientador MS Nome: Matricula:

PROJETO: DIREB 010 – FIO 14 – Subprojeto 5 Gestão, governança e integração para o fortalecimento do Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde no esforço nacional em ciência, tecnologia e inovação em saúde.

Estudo de Caso da aplicação do marco legal da Assistência Farmacêutica Básica Análise do Relatório da Controladoria-Geral da União – CGU, incluindo avaliação da execução do Componente Básico da Assistência Farmacêutica no município de Poloni/SP. ELIAS DE PAULA DE ARAÚJO

Parecer Técnico descritivo e analítico das constatações de irregularidades apontadas nos relatórios de fiscalização n° 01605 por meio do 31º Sorteio Público da Controladoria Geral da União, no âmbito do Componente Básico da Assistência Farmacêutica no município de Poloni/SP.

Siglas

CGAFB CGU CIB DENASUS FIOCRUZ GM LC MS PAB PAS PES PMS PNAB PNAF PNAUM PNM PNPMF PNS PPA PS RAG RENAME SCTIE SE SUS TCU

Coordenação Geral da Assistência Farmacêutica Básica Controladoria Geral da União Comissão Intergestores Bipartite Departamento Nacional de Auditoria do SUS Fundação Oswaldo Cruz Gabinete do Ministro Lei Complementar Ministério da Saúde Piso da Atenção Básica Programação Anual de Saúde Plano Estadual de Saúde Plano Municipal de Saúde Política Nacional da Atenção Básica Política Nacional de Assistência Farmacêutica Pesquisa Nacional sobre Acesso, Utilização e Promoção do Uso Racional de Medicamentos no Brasil

Política Nacional de Medicamentos Política Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterápicos Política Nacional de Saúde Plano Plurianual Plano de Saúde Relatório Anual de Gestão Relação Nacional de Medicamentos Secretaria de Ciência e Tecnologia e Insumos Estratégicos Secretaria Executiva Sistema Único de Saúde Tribunal de Contas de União

Sumário

Siglas ............................................................................................ 3 Sumário ......................................................................................... 4 1. RESUMO EXECUTIVO........................................................... 5 2. INTRODUÇÃO ........................................................................ 5 3. OBJETIVO .............................................................................. 8 4. METODOLOGIA ..................................................................... 8 5. RESULTADO .......................................................................... 9 6. CONCLUSÃO ....................................................................... 19 7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................... 25

1. RESUMO EXECUTIVO Trata o presente produto de Parecer Técnico descritivo e analítico das constatações de irregularidades apontadas no relatório de fiscalização n° 01605, resultante do 31º Sorteio do Projeto de Fiscalização a Partir de Sorteios Públicos - Sorteio de Unidades Municipais realizado pela Controladoria-Geral da União (CGU-PR), no âmbito do Componente Básico da Assistência Farmacêutica no município de Poloni/SP, no ano de 2010.

2. INTRODUÇÃO Um dos grandes desafios da execução das políticas públicas no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) diz respeito ao monitoramento e avaliação da execução descentralizada das ações e serviços públicos de saúde, cujo financiamento é tripartite, envolvendo o repasse obrigatório, regular e automático (fundo a fundo) de recursos da União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, de acordo com o que estabelece Constituição Federal de 1988, nos seguintes dispositivos: Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo; II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais; III - participação da comunidade. § 1º O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes. (Parágrafo único renumerado para § 1º pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

A magnitude do desafio de monitoramento e avalição da execução das políticas públicas de saúde corresponde, em primeiro lugar, à complexidade do próprio SUS e, em segundo lugar, ao marco institucional e legal que envolve

os três poderes da União, de 26 Estados-membros, do Distrito Federal e de 5.570 municípios, todos com autonomia político-administrativa, nos termos previstos na Carta da República: Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Ora, nesse contexto de multiplicidade pluralidade de atores institucionais, envolvendo esferas e níveis de instâncias decisórias, com competências exclusivas, comuns e suplementares e, no caso do SUS, devendo-se ainda observar as diretrizes de descentralização, integralidade no atendimento e participação da comunidade, o monitoramento e a avaliação precisa respeitar os limites ditados pela autonomia político-administrativa de cada ente federativo envolvido, sem, contudo, perder de vista que a própria Lei Orgânica da Saúde, a Lei Federal n° 8.080, de 19 de setembro de 1990, no que diz respeito às competências do Ministério da Saúde, no âmbito do SUS, assim dispõe: Art. 16. A direção nacional do Sistema Único da Saúde (SUS) compete: ............. XVII - acompanhar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde, respeitadas as competências estaduais e municipais;

A esta disposição, quando o foco do monitoramento e avaliação é direcionado ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde, ressalta-se o fato de que a doutrina e a jurisprudência mais recentes concebem que recursos repassados pela União aos demais entes federativos são federais e sua execução descentralizada não os retira da esfera de jurisdição dos Órgãos do Controle interno e externo da União, nem da jurisdição do Ministério Público Federal. Com efeito, a hermenêutica aplicada às atribuições desses Órgãos, de acordo com seus respectivos estatutos, é fortalecida pelo que dispõe a Lei Complementar n° 141, de 13 de janeiro de 2012, in verbis:

Art. 27. Quando os órgãos de controle interno do ente beneficiário, do ente transferidor ou o Ministério da Saúde detectarem que os recursos previstos no inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal estão sendo utilizados em ações e serviços diversos dos previstos no art. 3° desta Lei Complementar, ou em objeto de saúde diverso do originalmente pactuado, darão ciência ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público competentes, de acordo com a origem do recurso, com vistas: I - à adoção das providências legais, no sentido de determinar a imediata devolução dos referidos recursos ao Fundo de Saúde do ente da Federação beneficiário, devidamente atualizados por índice oficial adotado pelo ente transferidor, visando ao cumprimento do objetivo do repasse; II - à responsabilização nas esferas competentes.

Tem-se, pois, que é a origem dos recursos (se federal, estadual, distrital ou municipal) e não o ente executor, o fator determinante para se estabelecer a jurisdição a que ele está subordinado quanto ao Controle interno e externo, quanto à esfera de atuação do Ministério Público e quanto à competência do Órgão de direção do SUS no monitoramento e avalição. É neste contexto institucional e normativo que se dá a execução do componente básico da assistência farmacêutica no SUS, cuja execução descentralizada dos recursos federais, regulamentada pela Portaria GM/MS n° 1.555, de 30 de julho de 2013, é o objeto de monitoramento e avaliação, tendo como foco as iniciativas e demandas dos Órgãos de Controle Interno e Externo, especialmente dos que têm jurisdição nacional, como a Controladoria-Geral da União (CGU) e o Tribunal de Contas da União (TCU). O presente produto, ao analisar o relatório de fiscalização n° 01605, resultante do 31º Sorteio do Projeto de Fiscalização a Partir de Sorteios Públicos, que alcançou o Município de Poloni/SP, em 2010, pretende oferecer parâmetros para casos semelhantes onde o monitoramento e avalição do Ministério da Saúde, no âmbito de suas competências, é demandado pelos Órgãos de Controle e pelo Ministério Público.

3. OBJETIVO O Objetivo do presente Produto, no âmbito do PROJETO: DIREB 010 – FIO 14 – Subprojeto 5, é o de contribuir para o alcance da qualificação da Assistência Farmacêutica, enfatizando sua inserção nas redes de atenção à saúde, no âmbito do SUS, considerando como meta apurar custos para Assistência Farmacêutica do SUS, a partir do monitoramento e avaliação da aplicação de recursos federais na execução descentralizada do componente básico da assistência farmacêutica, tendo como caso a fiscalização da Controladoria-Geral da União (CGU) no município de Poloni/SP, em 2010.

4. METODOLOGIA Para o desenvolvimento deste Produto fora desenvolvidas as seguintes atividades: Fase sincrética – seleção do material disponível, incluindo normas, relatórios e sítios eletrônicos. Fase analítica – leitura dos instrumentos relativos ordenamento jurídico relativo ao pacto federativo, ao SUS, à pactuação e à assistência farmacêutica, enquanto política pública, do relatório de fiscalização, e consulta a sítios eletrônicos da Controladoria-Geral da União, do Tribunal de Contas da União e do Ministério Público Federal. Fase sintética – avaliação do relatório de fiscalização n° 01605, resultante do 31º Sorteio do Projeto de Fiscalização a Partir de Sorteios Públicos - Sorteio de Unidades Municipais, realizada pela Controladoria-Geral da União (CGU) no município de Poloni/SP, em 2010, à luz da legislação vigente e competências do Ministério da Saúde.

5. RESULTADO

O Ministério Público Federal, por iniciativa de Procuradoria da República em São José do Rio Preto/SP, demandou o Ministério de Saúde a informar sobre providências adotadas em face dos apontamentos feitos no relatório de fiscalização n° 01605, resultante do 31º Sorteio do Projeto de Fiscalização a Partir de Sorteios Públicos - Sorteio de Unidades Municipais, realizada pela Controladoria-Geral da União (CGU) no município de Poloni/SP, em 2010, com vistas à instrução do Procedimento Preparatório n° 1.34.015.000478/2013-60 instaurado para apurar possíveis irregularidades na aplicação de recursos públicos federais repassados para a execução descentralizada de ações e serviços públicos de saúde. Ora, a iniciativa do parquet federal, neste como em outros casos semelhantes, em primeiro lugar, baseia-se em atribuição que lhe é conferida pela própria Constituição da República, a saber: Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. ............. Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: ............. II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia; III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; .............. VI - expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva;

Em segundo lugar, porque também por disposições Constituição Federal, o Ministério Público Federal faz-se representar nas diversas instâncias do poder judiciário, bem como do Tribunal de Contas da União, conforme, entre outras as seguintes disposições: § 2º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos: I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e merecimento; ............... Art. 94. Um quinto dos lugares dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais dos Estados, e do Distrito Federal e Territórios será composto de membros, do Ministério Público, com mais de dez anos de carreira, e de advogados de notório saber jurídico e de reputação ilibada, com mais de dez anos de efetiva atividade profissional, indicados em lista sêxtupla pelos órgãos de representação das respectivas classes. .............. Art. 104. O Superior Tribunal de Justiça compõe-se de, no mínimo, trinta e três Ministros. ........... II - um terço, em partes iguais, dentre advogados e membros do Ministério Público Federal, Estadual, do Distrito Federal e Territórios, alternadamente, indicados na forma do art. 94.

......... Art. 128. O Ministério Público abrange: I - o Ministério Público da União, que compreende: a) o Ministério Público Federal; b) o Ministério Público do Trabalho; c) o Ministério Público Militar; d) o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios; II - os Ministérios Públicos dos Estados.

A Lei n° 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, que institui a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, dispõe sobre normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados e dá outras providências, entre outras funções decorrentes do ditame constitucional, assim prevê, in verbis: Art. 25. Além das funções previstas nas Constituições Federal e Estadual, na Lei Orgânica e em outras leis, incumbe, ainda, ao Ministério Público: ........... IV - promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma da lei: a) para a proteção, prevenção e reparação dos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, e a outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis e homogêneos; b) para a anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público ou à moralidade administrativa do Estado ou de Município, de suas administrações indiretas ou fundacionais ou de entidades privadas de que participem; ........... Art. 26. No exercício de suas funções, o Ministério Público poderá: I - instaurar inquéritos civis e outras medidas e procedimentos administrativos pertinentes e, para instruí-los: a) expedir notificações para colher depoimento ou esclarecimentos e, em caso de não comparecimento injustificado, requisitar condução coercitiva, inclusive pela Polícia Civil ou Militar, ressalvadas as prerrogativas previstas em lei; b) requisitar informações, exames periciais e documentos de autoridades federais, estaduais e municipais, bem como dos órgãos e entidades da administração direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; c) promover inspeções e diligências investigatórias junto às autoridades, órgãos e entidades a que se refere a alínea anterior;

A Constituição Federal estabeleceu, ainda, no sentido de controle dos atos da administração pública, especialmente quanto à observação

daqueles princípios inscrito em seu Art. 37, as seguintes instituições e respectivas competências: Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; V - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

A Lei n° 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras providências, quanto à Controladoria-Geral da União (CGU/PR), assim estabelece: Art. 18. À Controladoria-Geral da União, no exercício de sua competência, cabe dar o devido andamento às representações ou denúncias fundamentadas que receber, relativas a lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público, velando por seu integral deslinde. § 1° À Controladoria-Geral da União, por seu titular, sempre que constatar omissão da autoridade competente, cumpre requisitar a instauração de sindicância, procedimentos e processos administrativos outros, e avocar aqueles já em curso em órgão ou entidade da Administração Pública Federal, para corrigir-lhes o andamento, inclusive promovendo a aplicação da penalidade administrativa cabível.

§ 2° Cumpre à Controladoria-Geral da União, na hipótese do § 1°, instaurar sindicância ou processo administrativo ou, conforme o caso, representar ao Presidente da República para apurar a omissão das autoridades responsáveis. § 3° A Controladoria-Geral da União encaminhará à Advocacia-Geral da União os casos que configurem improbidade administrativa e todos quantos recomendem a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao erário e outras providências a cargo daquele órgão, bem como provocará, sempre que necessária, a atuação do Tribunal de Contas da União, da Secretaria da Receita Federal, dos órgãos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e, quando houver indícios de responsabilidade penal, do Departamento de Polícia Federal e do Ministério Público, inclusive quanto a representações ou denúncias que se afigurarem manifestamente caluniosas.

As competências e funções próprias dos Órgãos de controle externo e Interno e do Ministério Público, no que diz respeito à observação dos princípios constitucionais da administração pública pelos gestores públicos, à tutela dos direitos individuais e coletivos, indisponíveis e homogêneos, bem como à defesa do patrimônio e do bom uso dos recursos públicos, tem correspondências dos Órgãos que integram o Sistema Único de Saúde que, no âmbito federal, são as que se segue, nos termos já citados da Lei n° 8.080/1990: Art. 16. A direção nacional do Sistema Único da Saúde (SUS) compete: ............. XVII - acompanhar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde, respeitadas as competências estaduais e municipais ............... XIX - estabelecer o Sistema Nacional de Auditoria e coordenar a avaliação técnica e financeira do SUS em todo o Território Nacional em cooperação técnica com os Estados, Municípios e Distrito Federal.

A referida Lei n° 10.683/2003, ao tratar das áreas de competência dos Ministérios, assim dispõe: Art. 27. Os assuntos que constituem áreas de competência de cada Ministério são os seguintes:

.......... XX - Ministério da Saúde: ........... b) coordenação e fiscalização do Sistema Único de Saúde;

A Lei n° 8.689, de 27 de julho de 1993, que dispõe sobre a extinção do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (Inamps) e dá outras providências, por sua vez, em relação à sucessão das

funções de

auditoria, estabeleceu o que se segue: Art. 6º Fica instituído no âmbito do Ministério da Saúde o Sistema Nacional de Auditoria de que tratam o inciso XIX do art. 16 e o § 4º do art. 33 da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. (Regulamento) § 1º Ao Sistema Nacional de Auditoria compete a avaliação técnico-científica, contábil, financeira e patrimonial do Sistema Único de Saúde, que será realizada de forma descentralizada. § 2º A descentralização do Sistema Nacional de Auditoria far-se-á através dos órgãos estaduais e municipais e de representação do Ministério da Saúde em cada Estado da Federação e no Distrito Federal.

O SNA, previsto na Lei Orgânica da Saúde, tem sua organização e competências definidas no Decreto n° 1.651, de 28 de setembro de 1995, que regulamenta o Sistema Nacional de Auditoria no âmbito do Sistema Único de Saúde, que na esfera da União, assim dispõe: Art. 5° Observadas a Constituição Federal, as Constituições dos Estados-Membros e as Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios, compete ao SNA verificar, por intermédio dos órgãos que o integram: I - no plano federal a) a aplicação dos recursos transferidos aos Estados e Municípios mediante análise dos relatórios de gestão de que tratam o art. 4°, inciso IV, da Lei n° 8.142, de 28 de dezembro de 1990, e o art. 5° do Decreto n° 1.232, de 30 de agosto de 1994;

b) as ações e serviços de saúde de abrangência nacional em conformidade com a política nacional de saúde; c) os serviços de saúde sob sua gestão; d) os sistemas estaduais de saúde; e) as ações, métodos e instrumentos implementados pelo órgão estadual de controle, avaliação e auditoria;

A mesma norma que regulamenta o SNA dispõe como ele verifica a comprovação da aplicação dos recursos transferidos aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, nos seguintes termos: Art. 6º A comprovação da aplicação de recursos transferidos aos Estados e aos Municípios far-se-á: I - para o Ministério da Saúde, mediante: a) prestação de contas e relatório de gestão, se vinculados a convênio, acordo, ajuste ou outro instrumento congênere, celebrados para a execução de programas e projetos específicos; b) relatório de gestão, aprovado pelo respectivo Conselho de Saúde, se repassados diretamente do Fundo Nacional de Saúde para os fundos estaduais e municipais de saúde; II - para o Tribunal de Contas a que estiver jurisdicionado o órgão executor, no caso da alínea b do inciso anterior, ou se destinados a pagamento contra a apresentação de fatura pela execução, em unidades próprias ou em instituições privadas, de ações e serviços de saúde remunerados de acordo com os valores de procedimentos fixados em tabela aprovada pela respectiva direção do SUS, de acordo com as normas estabelecidas. § 1º O relatório de gestão de que trata a alínea b do inciso I deste artigo será também encaminhado pelos Municípios ao respectivo Estado. § 2° - O relatório de gestão do Ministério da Saúde será submetido ao Conselho Nacional de Saúde, acompanhado dos relatórios previstos na alínea b do inciso I deste artigo. § 3° - O relatório de gestão compõe-se dos seguintes elementos: I - programação e execução física e financeira do orçamento, de projetos, de planos e de atividades; II - comprovação dos resultados alcançados quanto à execução do plano de saúde de que trata o inciso III do art. 4º da Lei nº 8 142, de 1990; III - demonstração do quantitativo de recursos financeiros próprios aplicados no setor saúde, bem como das transferências recebidas de outras instâncias do SUS;

IV - documentos adicionais avaliados nos órgãos colegiados de deliberação própria do SUS.

O Decreto n° 8.065, de 7 de agosto de 2013, que aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério da Saúde e remaneja cargos em comissão, no âmbito das competências das Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa (SGEP/MS), estabelece as que se seguem para o Departamento Nacional de Auditoria do SUS (DENASUS): ................. II - auditar por amostragem a adequação, a qualidade e a efetividade das ações e serviços públicos de saúde, e a regularidade técnico-financeira da aplicação dos recursos do SUS, em todo o território nacional; ................ IV - promover a interação e a integração das ações e procedimentos de auditoria entre os componentes do Sistema Nacional de Auditoria do SUS; V - apoiar iniciativas de interlocução entre os componentes do Sistema Nacional de Auditoria do SUS, os órgãos de controle interno e externo e os Conselhos de Saúde; VI - informar à Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde sobre resultados de auditoria que indiquem a adoção de procedimentos visando a devolução de recursos ao Ministério da Saúde; VII - informar os resultados e as recomendações das atividades de auditoria aos interessados, aos órgãos e às áreas técnicas do Ministério da Saúde correlatos ao objeto da apuração, para fins de adoção de providências cabíveis; VIII - orientar, coordenar e supervisionar, técnica e administrativamente, a execução das atividades de auditoria realizadas pelas unidades integrantes do componente federal do Sistema Nacional de Auditoria do SUS; e IX - promover a gestão da informação e a produção do conhecimento no campo da auditoria do SUS.

O mesmo Decreto n° 8.065/2013, no que diz respeito ao Fundo Nacional de Saúde (FNS), no âmbito da Secretaria-Executiva do Ministério da Saúde, entre outras competências, estabelece as que se seguem:

Art. 7° À Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde compete: ............ IV - planejar, coordenar e supervisionar as transferências de recursos financeiros destinados às ações e serviços de saúde, de custeio e capital a serem executados no âmbito do SUS; V - planejar, coordenar e supervisionar a execução de convênios, acordos, ajustes e instrumentos congêneres sob a responsabilidade do Fundo Nacional de Saúde; VII - instaurar processo de tomada de contas especial dos recursos do SUS alocados ao Fundo Nacional de Saúde. VI - desenvolver as atividades de execução orçamentária, financeira e contábil, no âmbito do Ministério, relativas aos créditos sob sua gestão.

A Lei Complementar n° 141, de 13 de janeiro de 2012, estabelece para o Poder Legislativo, no que diz respeito à Fiscalização da Gestão da Saúde, atribuições cujo desempenho demanda a atuação dos órgãos de controle, nos seguintes termos: Art. 38. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, do sistema de auditoria do SUS, do órgão de controle interno e do Conselho de Saúde de cada ente da Federação, sem prejuízo do que dispõe esta Lei Complementar, fiscalizará o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que diz respeito: I - à elaboração e execução do Plano de Saúde Plurianual; II - ao cumprimento das metas para a saúde estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias; III - à aplicação dos recursos mínimos em ações e serviços públicos de saúde, observadas as regras previstas nesta Lei Complementar; IV - às transferências dos recursos aos Fundos de Saúde; V - à aplicação dos recursos vinculados ao SUS; VI - à destinação dos recursos obtidos com a alienação de ativos adquiridos com recursos vinculados à saúde.

A LC n° 141/2013, ainda no que se relaciona à Fiscalização da Gestão da Saúde no âmbito do SUS, em apoio às funções dos Órgãos de

participação e de controle interno e externo, estabelece no Art. 39 o que compete ao Ministério da Saúde: § 5° O Ministério da Saúde, sempre que verificar o descumprimento das disposições previstas nesta Lei Complementar, dará ciência à direção local do SUS e ao respectivo Conselho de Saúde, bem como aos órgãos de auditoria do SUS, ao Ministério Público e aos órgãos de controle interno e externo do respectivo ente da Federação, observada a origem do recurso para a adoção das medidas cabíveis.

Ao tratar especificamente das atribuições do SNA/SUS em relação ao seu cumprimento, a LC n° 141/2013 assim dispõe: Art. 42. Os órgãos do sistema de auditoria, controle e avaliação do SUS, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, deverão verificar, pelo sistema de amostragem, o cumprimento do disposto nesta Lei Complementar, além de verificar a veracidade das informações constantes do Relatório de Gestão, com ênfase na verificação presencial dos resultados alcançados no relatório de saúde, sem prejuízo do acompanhamento pelos órgãos de controle externo e pelo Ministério Público com jurisdição no território do ente da Federação.

Este, portando é o marco legal, no âmbito do ordenamento jurídico vigente, que embasa a atuação do Ministério da Saúde, cujo monitoramento e avaliação da execução descentralizada das ações e serviços de saúde pelos entes federativos, com recursos da União, via a pactuação, a regulamentação, a coordenação, o apoio técnico e os repasses obrigatórios, regulares e automáticos, inclui obrigações para com os Órgãos de participação e de controle interno e externo, visando à Fiscalização da Gestão da Saúde no âmbito do SUS. No presente caso, para o atendimento da demanda do Ministério Público Federal, por iniciativa de Procuradoria da República em São José do Rio Preto/SP, requerendo informações, com vistas à instrução do Procedimento Preparatório n° 1.34.015.000478/2013-60, o DENASUS, no âmbito de suas competências, propôs ao Município de Poloni/SP a celebração de Termo de Ajuste Sanitário, pelo qual comprometa-se a sanar as irregularidades apontadas no Relatório de Fiscalização n° 01605/2010/CGU/PR. À SCTIE/MS, resta, portanto, o acompanhamento da ação do DENASUS, quanto aos seus resultados.

6. CONCLUSÃO O Relatório de Fiscalização n° 01605 da Controladoria-Geral da União/CGU, referente ao 31° Sorteio do Projeto de Fiscalização a partir de Sorteios Públicos, realizada no município de Poloni/SP, no item 5 afirma, in verbis: “verifica-se que .... a Constatação n° 4.2.1 – Aquisição indevida de material hospitalar com a utilização de recursos repassados pelo FNS, no componente básico da Assistência Farmacêutica, bloco da Assistência Farmacêutica trata de aquisições realizadas pela Prefeitura Municipal de Poloni/SP com a utilização de recursos federais repassados pelo FNS ao FMS, componente básico da Assistência Farmacêutica, no valor original de R$ 5.255,40, Nota Fiscal n° 677, de 4/3/2009”. No exame do relatório de fiscalização da CGU/P, para a confirmação da pertinência da medida adotada pelo DENASUS e informada à SCTIE/MS, encontra-se o que se segue, no tocante ao apontamento: “4.2.1 CONSTATAÇÃO:” “Aquisição indevida de material hospitalar com a utilização de recursos repassados pelo FNS, no componente básico da Assistência Farmacêutica.” “FATO:” “Examinamos, em base amostral, a documentação relativa às aquisições realizadas pela Prefeitura Municipal de Poloni, com a utilização dos recursos federais repassados pelo FNS ao FMS, referentes ao componente básico da Assistência Farmacêutica (Banco do Brasil, Agência nº 1457, C/C nº 9470-6).” “Constatamos, por meio da verificação da Nota Fiscal nº 677, do fornecedor Pablos & Lopes Com. Art. Médicos e Odontológicos Mirassol Ltda, emitida em 4/3/2009, no valor de R$5.255,40, que foram adquiridos materiais hospitalares destinados ao uso no Pronto Socorro Municipal, contrariando, dessa forma, as regras estabelecidas nos normativos correspondentes à execução e financiamento da Assistência Farmacêutica na Atenção Básica em Saúde.” “De acordo com a Deliberação CIB - 49/2008, em consonância com a Portaria GM/MS nº 3.237, de 24/12/2007, e com os termos da pactuação CIB-SP constantes na Deliberação CIB 43/2008, nos municípios com menos de 250 mil habitantes, os recursos federais repassados diretamente ao FNS pelo FMS (R$2,05/hab/ano), bem como os relativos à contrapartida municipal (R$1,50/hab/ano) devem ser

empregados prioritariamente na aquisição dos medicamentos para asma, rinite e hiperdia. Consta ainda da referida deliberação que, em caso de haver excedente de recursos, após o atendimento prioritário acima mencionado, outros medicamentos constantes na RENAME vigente e que tenham indicação na Atenção Básica, de acordo com a necessidade local/regional, poderão também ser adquiridos.” “Conclui-se, portanto, diante das normas acima descritas, que a aquisição de materiais hospitalares com os recursos federais do componente básico da Assistência Farmacêutica, ainda que para a utilização no Pronto Socorro Municipal, caracteriza uma impropriedade quanto à aplicação do recurso em pauta.” EVIDÊNCIA: “Notas fiscais relativas às aquisições realizadas com os recursos federais da assistência farmacêutica básica, repassados pelo FNS ao FMS.” “4.2.2 CONSTATAÇÃO:” “Condições inadequadas de armazenagem dos medicamentos básicos.” FATO: “Ao inspecionar os locais onde são armazenados os medicamentos básicos, constatamos que, apesar da razoável organização e empilhamento dos mesmos nas prateleiras, não existe ventilação natural ou forçada nas respectivas salas.” “No momento em que realizamos a visita aos locais de armazenagem, a temperatura local era de cerca de 29ºC, considerada inadequada para a situação, podendo ser prejudicial à conservação e manutenção dos medicamentos.” “Ressalte-se que, conforme instruções dos próprios fabricantes, a temperatura ideal para a conservação dos medicamentos deve situar-se abaixo dos 25ºC.” EVIDÊNCIA: Visita "in loco" aos locais de armazenagem.

No caso do primeiro apontamento do relatório em tela, tem-se que a irregularidade está configurada pelo desvio de objeto na aplicação de recursos do componente básico da assistência farmacêutica, com a aquisição de materiais hospitalares pertencentes a outro componente do mesmo bloco de financiamento da assistência farmacêutica, porém estranhos à regulamentação

então vigente para a aplicação dos recursos federais à assistência farmacêutica básica. No segundo caso, trata-se de irregularidade formal, relativa a inobservância de condições adequadas de armazenamento, não havendo, entretanto, o registro de perda dos medicamentos e insumos em razão desse procedimento inadequado. Em nenhum dos dois apontamentos há indicação de dano ao Erário, que justifique o procedimento de Tomada de Contas Especial (TCE) pelo FNS/SE/MS, isto porque, na “CONSTATAÇÃO 4.2.1” que aponta desvio de objeto, a aplicação dos recursos deu-se dentro do bloco de financiamento da assistência farmacêutica, tendo como beneficiário o próprio município de Poloni/SP, aos quais foram repassados os recursos federais, na modalidade fundo a fundo. Aplica-se neste caso a Portaria GM/MS n° 204, de 29 de janeiro de 2007, que “regulamenta o financiamento e a transferência dos recursos federais para as ações e os serviços de saúde, na forma de blocos de financiamento, com o respectivo monitoramento e controle”, que assim dispõe quanto aos blocos de financiamento: Art. 4º Estabelecer os seguintes blocos de financiamento: I - Atenção Básica II - Atenção de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar; III - Vigilância em Saúde; IV - Assistência Farmacêutica; e V - Gestão do SUS. VI - Investimentos na Rede de Serviços de Saúde. (Redação dada pela PRT GM/MS nº 837 de 23.04.2009)

Parágrafo único. Os recursos financeiros a ser transferidos por meio do Bloco de Investimentos na Rede de Serviços de Saúde de que trata o inciso VI deste artigo destinar-se-ão, exclusivamente, às despesas de capital. (Redação dada pela PRT GM/MS nº 837 de 23.04.2009)

No que diz respeito à movimentação e aplicação dos recursos, a Portaria GM/MS n° 204/2007, estabelece in verbis: Art. 5º

Os recursos federais que compõem cada bloco de financiamento serão

transferidos aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, fundo a fundo, em conta única e específica para cada bloco de financiamento, observados os atos normativos específicos. § 1º Os recursos federais provenientes de acordos de empréstimos internacionais serão transferidos conforme seus atos normativos, devendo ser movimentados conforme legislação em conta bancária específica, respeitadas as normas estabelecidas em cada acordo firmado. § 2º Os recursos do bloco da Assistência Farmacêutica devem ser movimentados em contas específicas para cada componente relativo ao bloco. Art. 6º Os recursos referentes a cada bloco de financiamento devem ser aplicados nas ações e serviços de saúde relacionados ao próprio bloco. § 1º Aos recursos relativos às unidades públicas próprias não se aplicam as restrições previstas no caput deste artigo. § 2º Os recursos referentes aos Blocos de Atenção Básica, Atenção de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar, Vigilância em Saúde, Gestão do SUS e Assistência Farmacêutica não poderão ser utilizados para o pagamento de: (Redação dada pela PRT GM/MS nº 2.025 de 24.08.2011) I - servidores inativos; II - servidores ativos, exceto aqueles contratados exclusivamente para desempenhar funções relacionadas aos serviços relativos ao respectivo bloco, previstos no respectivo Plano de Saúde; III - gratificação de função de cargos comissionados, exceto aqueles diretamente ligados às funções relacionadas aos serviços relativos ao respectivo bloco, previstos no respectivo Plano de Saúde; IV - pagamento de assessorias/consultorias prestadas por servidores públicos pertencentes ao quadro do próprio município ou do estado; e V - obras de construções novas, exceto as que se referem a reformas e adequações de imóveis já existentes, utilizados para a realização de ações e/ou serviços de saúde. § 3º Findo o exercício anual, eventuais saldos financeiros disponíveis no Bloco de Financiamento da Assistência Farmacêutica poderão ser remanejados para os outros Blocos de Financiamento previstos nesta Portaria, exceto para o Bloco de Investimentos na Rede de Serviços de

Saúde, e desde que sejam cumpridos previamente os seguintes requisitos: (Redação dada pela PRT GM/MS nº 2.025 de 24.08.2011) I - tenham sido executadas todas as ações e serviços previstos no Bloco de Financiamento da Assistência Farmacêutica; (Redação dada pela PRT GM/MS nº 2.025 de 24.08.2011) II - elaboração de Plano de Aplicação da destinação dos recursos financeiros que serão remanejados, de acordo com a Programação Anual de Saúde; (Redação dada pela PRT GM/MS nº 2.025 de 24.08.2011) III - dar ciência do Plano de Aplicação, previsto no inciso anterior, ao respectivo Conselho de Saúde; (Redação dada pela PRT GM/MS nº 2.025 de 24.08.2011) IV - aprovação do Plano de Aplicação previsto no inciso II pela Comissão Intergestores Bipartite (CIB); e (Redação dada pela PRT GM/MS nº 2.025 de 24.08.2011) V - inclusão da execução do Plano de Aplicação, previsto no inciso II, no Relatório Anual de Gestão (RAG). (Redação dada pela PRT GM/MS nº 2.025 de 24.08.2011) § 4º As demais possibilidades de remanejamento de recursos entre os Blocos de Financiamento serão reguladas em portaria específica.(Redação dada pela PRT GM/MS nº 2.025 de 24.08.2011) .................. Art. 24. O bloco de financiamento para a Assistência Farmacêutica será constituído por três componentes: I - Componente Básico da Assistência Farmacêutica; II - Componente Estratégico da Assistência Farmacêutica; e III - Componente Especializado da Assistência Farmacêutica (Redação dada pela PRT GM/MS nº 2.981 de 26.11.2009)

O exame do apontamento, considerando a legislação vigente relativa aos blocos de financiamento, indica que, conquanto o remanejamento de recursos seja previsto, mesmo entre os blocos, a partir de 2011, por força da nova redação dada à Portaria GM/MS n° 204/2007 pela PRT GM/MS nº 2.025, de 24/08/2011, ainda assim, obedece a certos requisitos, que não foram observados, considerando também a pactuação local (via CIB) então vigente. Com vistas a sanar as irregularidades apontadas pela GCU, o DENASUS, verificando não se tratar de dano ao Erário, adotou a providência prevista na Portaria GM/MS n° 204/2007, conforme o seguinte dispositivo:

Art. 38. Fica estabelecido o Termo de Ajuste Sanitário – TAS como um instrumento formalizado entre os entes do Sistema Único de Saúde, no qual são constituídas obrigações para a correção de impropriedades no funcionamento do sistema, com o prazo de 60 (sessenta) dias para ser regulamentado. Parágrafo único. Não será aplicável a utilização do TAS quando for comprovada a malversação de recursos.

Outro aspecto a ser considerado e que demonstra a pertinência da providência adotada pelo DENASUS diz respeito aos requisitos para a instauração da TCE. A Instrução Normativa TCU n° 71, de 28 de novembro de 2012, que “dispõe sobre a instauração, a organização e o encaminhamento ao Tribunal de Contas da União dos processos de tomada de contas especial”, dispõe o seguinte: Dos pressupostos Art. 5º É pressuposto para instauração de tomada de contas especial a existência de elementos fáticos e jurídicos suficientes para: I - comprovação da ocorrência de dano; e II - identificação das pessoas físicas ou jurídicas que deram causa ou concorreram para a ocorrência de dano. § 1º A demonstração de que tratam os incisos I e II deste artigo abrange, obrigatoriamente: I - descrição detalhada da situação que deu origem ao dano, lastreada em documentos, narrativas e outros elementos probatórios que deem suporte à comprovação de sua ocorrência; II - exame da suficiência e da adequação das informações, contidas em pareceres de agentes públicos, quanto à identificação e quantificação do dano; III - evidenciação da relação entre a situação que deu origem ao dano e a conduta ilegal, ilegítima ou antieconômica da pessoa física ou jurídica a quem se imputa a obrigação de ressarcir os cofres públicos, por ter causado ou concorrido para a ocorrência de dano. Da dispensa Art. 6º Salvo determinação em contrário do Tribunal de Contas da União, fica dispensada a instauração da tomada de contas especial, nas seguintes hipóteses: I - valor do débito atualizado monetariamente for inferior a R$ 75.000,00; II - houver transcorrido prazo superior a dez anos entre a data provável de ocorrência do dano e a primeira notificação dos responsáveis pela autoridade administrativa competente;

Verifica-se, pois, que tanto o Inciso II do Art. 5°, quanto o Inciso I do Art. 6° da IN TCU N° 71 indicam ser dispensável a instauração da TCE, sendo o TAS medida suficiente para se buscar sanar a irregularidade, no âmbito das competências e inciativas a cargo do Ministério da Saúde.

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Minuta de Nota Técnica elaborada pela Coordenação-Geral da Assistência Farmacêutica Básica – CGAFB/DAF/SCTIE/MS