Estudo Diagnóstico e Prospectivo sobre o Papel das ONG na Promoção da Igualdade de Oportunidades entre Mulheres e Homens RELATÓRIO FINAL Para a CIDM
Equipa: Virgínia Ferreira (Coord.) Sílvia Ferreira Lina Coelho Mónica Lopes Ana Paula Silvestre Odília Gouveia (c/ colab. de Diana Meireles)
Março/2007
Ficha Técnica Estudo Diagnóstico e Prospectivo sobre o Papel das ONG na Promoção da Igualdade de Oportunidades entre Mulheres e Homens RELATÓRIO FINAL Coordenação:
Virgínia Ferreira
Equipa Técnica:
Sílvia Ferreira, Lina Coelho, Mónica Lopes, Ana Paula Silvestre, Odília Gouveia, c/ colab. de Diana Meireles
Março de 2007
Centro de Estudos Sociais Colégio de S. Jerónimo Praça de D. Dinis Apart. 3087 3001-401Coimbra Telefones: 239 855 570 Fax: 239 855 589 e-mail:
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Estudo Diagnóstico e Prospectivo sobre o Papel das ONG na Promoção da Igualdade de Oportunidades entre Mulheres e Homens
Introdução...........................................................................................4 Cap. 1 – O contexto Actual das Políticas de Igualdade entre Mulheres e Homens ...8 1. O contexto do desenvolvimento das estratégias europeias para o emprego, a inclusão social e a igualdade de oportunidades entre mulheres e homens ................................ 8 2. A Estratégia Comum para a Inclusão social ......................................................10 3. A participação portuguesa na Estratégia Europeia de Emprego e de Inclusão Social ......11 4. Visão Global sobre as políticas de bem-estar e de inserção social (2002-2004) ............15 5. Os Planos Nacionais do Emprego e da Inclusão Social (2005-2006) ...........................18 5.1. Problemas socio-económicos e respostas políticas no PNE ...............................19 5.2. Problemas sociais de inclusão e igualdade no PNAI........................................27 6. Desenvolvimentos em curso – Para lá da conciliação da vida laboral e pessoal ............32
Cap. 2 – Estratégia de Operacionalização do Estudo ..................................... 39 1. Base de Dados ........................................................................................43 2. Estudos de Caso ......................................................................................48 3. Inquérito às ONG.....................................................................................53
Cap. 3 – Breve Apresentação do Universo de Organizações e Projectos em Estudo ...................................................................................................... 62 1. Caracterização Geral das Entidades ..............................................................62 2. Caracterização dos Projectos ......................................................................74
Cap. 4 – Modelos de Governação e Gestão das organizações ........................... 87 1. Representatividade (da e na organização) .......................................................87 2. Prestação de contas e Responsabilização (accountability) .................................. 108
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3. Autonomia Organizacional........................................................................ 124 4. Profissionalismo da Gestão ....................................................................... 140 5. Participação na Política - efectividade externa............................................... 163 6. Síntese da Caracterização das Organizações .................................................. 180
Cap. 5 – Efectividade interna e externa das organizações na igualdade entre mulheres e homens: processos de mainstreaming e de empowerment.............187 1. Participação de mulheres e homens na gestão quotidiana e estratégica da organização .......................................................................................................... 187 2. Representações de igualdade e de políticas de igualdade................................... 202 3. Efectividade Interna na Promoção da Igualdade Entre Mulheres e Homens............... 215 4. Impacto do Projecto da Pequena subvenção na Organização ............................... 221 5. Sustentabilidade da Promoção da Igualdade entre Mulheres e Homens ................... 230 6. Organizações - capacidade organizacional e política......................................... 235
Cap. 6 – Conclusões e Recomendações.....................................................243 1. A gestão dos projectos do SATF-ONG ........................................................... 243 2. Adesão diferenciada das organizações.......................................................... 246 3. Formação e sensibilização para a intervenção e para as acções positivas ................ 248 4. Modelo de acompanhamento dos projectos.................................................... 249 5. Práticas de avaliação dos projectos............................................................. 251 6. A criação de serviços de apoio às mulheres.................................................... 252 7. A importância estratégica de alguns tipos de organizações ................................. 253 7.1. As organizações de mulheres ............................................................... 255 7.2. As organizações federativas do Terceiro Sector ......................................... 258 7.3. As organizações Empresariais e Sindicais ................................................. 261 8. Critérios de selectividade de candidaturas .................................................... 264 Referências bibliográficas ........................................................................... 268
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Introdução O presente relatório destina-se a apresentar os resultados do Estudo sobre o Papel das ONG nas Políticas de Igualdade entre Mulheres e Homens, o qual tem como objectivo geral “diagnosticar a realidade institucional existente em Portugal, de modo a permitir uma avaliação prospectiva sobre o papel e o contributo desses actores [ONG] na implementação de políticas e medidas futuras de promoção da igualdade de oportunidades entre mulheres e homens”, em Portugal, conforme consta do Caderno de Encargos apresentado pela entidade adjudicatária. Na prossecução deste objectivo o estudo elaborado centrou a sua abordagem nas seguintes questões: 9 Caracterização do universo das ONG que têm operado no domínio da promoção da igualdade entre mulheres e homens, tendo em atenção aspectos como o tipo de
organização,
os
níveis
de
representatividade,
a
responsabilização
(accountability), a autonomia organizacional, a sustentabilidade e respectiva interacção com o quadro jurídico-politico de enquadramento. 9 Incorporação dos princípios da igualdade de oportunidades na concepção e desenvolvimento dos projectos realizados pelas ONG mas, também, na gestão quotidiana e estratégica das próprias organizações. 9 Avaliação da eficácia e eficiência da actividade das ONG. 9 Estimativa do potencial impacto da actividade desenvolvida pelas ONG. 9 Balanço da adequação da tipologia 4.4.3.1. Sistema de Apoio Técnico e Financeiro às ONG da Medida 4.4. – Promoção da Igualdade de Oportunidades entre Mulheres e Homens do Programa Operacional do Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (POEFDS) - abreviadamente designado de SATF-ONG ao longo deste relatório - aos objectivos prosseguidos e contributos daí decorrentes para aperfeiçoamento de futuras linhas de financiamento com objectivos afins, nomeadamente no quadro do QREN. 9 Avaliação dos contributos das ONG para os principais instrumentos de política de igualdade, como o Plano Nacional para a Igualdade e o Plano Nacional Contra a Violência Doméstica, mas também de políticas de emprego, formação e inclusão,
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nomeadamente o Plano Nacional de Emprego e o Plano Nacional de Acção para a Inclusão. O presente estudo propôs-se pois, por um lado, procurar compreender em que medida a actividade das ONG tem vindo a propiciar experiências inovadoras, em colaboração com o sector público ou com o sector privado lucrativo, por forma a melhorar a sua capacidade interventiva, aprofundar a sua integração na comunidade e contribuir para aumentar a igualdade de mulheres e homens. Por outro lado, procurou-se também proceder a uma contextualização da evolução das políticas de igualdade e da respectiva capacidade de, através do mainstreaming e do empowerment, fazer com que os princípios da igualdade de oportunidades enformem as práticas e objectivos das ONG. A metodologia utilizada envolveu, nomeadamente: - a construção e análise de uma base de dados construída com a informação recolhida através da consulta dos dossiers dos projectos aprovados no âmbito da medida SATF-ONG existentes na CIDM; - a realização de 16 estudos de caso a diversos tipos de organizações financiadas pela medida SATF-ONG, no âmbito dos quais foram inquiridos e entrevistados responsáveis e técnicos tendo sido também entrevistados, sempre que possível, parceiros e beneficiários dos projectos em causa; - a inquirição por questionário ao universo das ONG, relativamente ao qual foi possível obter respostas de 214 organizações; - várias dezenas de entrevistas a policy makers, dirigentes nacionais de plataformas de associações e dirigentes de ONG, nomeadamente membros do Conselho Consultivo da CIDM. No relatório final que agora se apresenta dá-se conta do trabalho realizado em cinco capítulos e alguns anexos. O primeiro capítulo tem como objectivo identificar o quadro políticoestratégico que preside ao trabalho, contendo uma breve descrição do contexto em que o POEFDS foi implementado e a identificação da sua lógica de intervenção, sublinhando os seus desígnios estratégicos e sua articulação com as políticas de emprego, formação, inclusão e promoção da igualdade de oportunidades entre mulheres e homens. O segundo capítulo foi destinado à explicitação das opções metodológicas feitas e à caracterização das amostras utilizadas nos estudos de caso realizados, no inquérito postal e nas entrevistas focalizadas. O terceiro capítulo caracteriza, segundo as dimensões principais, o universo de organizações
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beneficiárias de financiamentos no âmbito da medida SATF-ONG. Para essa caracterização contámos com uma base de dados construída com a informação recolhida através da consulta dos dossiers dos projectos existentes na CIDM. O quarto e quinto capítulos reflectem a síntese analítica elaborada a partir da consideração conjunta dos estudos de caso realizados e das respostas à inquirição dirigida ao universo das ONG, bem assim como das entrevistas realizadas. No quarto capítulo, apresentamos a caracterização das organizações do ponto de vista dos modos de governação e de gestão definidos tendo em conta dimensões como a representatividade das organizações, a prestação de contas e a responsabilização, a autonomia organizacional, o profissionalismo da gestão e a efectividade externa (parcerias, redes, relações com a comunidade). No quinto capítulo elaboramos uma avaliação do grau de efectividade interna e externa das organizações mas na perspectiva específica do seu potencial papel na promoção das políticas de igualdade entre mulheres e homens. No sexto e último capítulo, formulamos as conclusões e explicitamos um conjunto de recomendações. Este relatório é acompanhado de um volume de anexos, contendo o roteiro seguido nos estudos de caso, os instrumentos de notação utilizados, a enumeração das pessoas e das organizações contactadas e, por fim, as tabelas de apuramento de resultados produzidos pelo inquérito postal às organizações. A fechar, um terceiro volume separado contém o sumário executivo do estudo. Esperamos que a leitura destes materiais seja tão profícua e tão gratificante como o foi para a equipa que se empenhou em realizar o estudo e aqui deixar o que testemunhou e a que conclusões chegou.
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CAPÍTULO 1
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Cap. 1 – O contexto Actual das Políticas de Igualdade entre Mulheres e Homens Neste primeiro capítulo, começamos por apresentar uma breve descrição do contexto em que o POEFDS tem sido implementado, uma vez que é no âmbito deste Programa que se constituiu a medida da Pequena Subvenção. Identificaremos a sua lógica de intervenção, os seus desígnios estratégicos e o modo como se articula com as políticas de emprego, formação, inclusão e promoção da igualdade de oportunidades entre mulheres e homens. Numa segunda parte, escrutinaremos a evolução de alguns dos principais vectores de diferenciação sócioeconómica de mulheres e homens, comentando em paralelo algumas das políticas em vigor direccionadas para a sua erradicação.
1. O contexto do desenvolvimento das estratégias europeias para o emprego, a inclusão social e a igualdade de oportunidades entre mulheres e homens A Estratégia Europeia de Emprego (EEE) ficou consubstanciada no Tratado de Amesterdão (1997). Trata-se fundamentalmente de promover a coordenação das políticas nacionais de emprego (artº 126º do Tratado) em torno de quatro pilares de acções prioritárias, com objectivos definidos. O Tratado define o enquadramento para um processo anual de supervisão multilateral que se articula em 3 documentos: as Directrizes Emprego (a partir de uma proposta da CE), os relatórios anuais de execução das orientações e o Relatório Conjunto sobre Emprego, anualmente apresentado ao Conselho Europeu (artº 128º). Deste modo, cada país fica vinculado à apresentação de um Plano de Acção Nacional para o Emprego. Os objectivos estabelecidos foram:
Atingir níveis mais elevados de emprego e para todas as categorias no mercado de trabalho.
Passar de medidas passivas de combate ao desemprego para uma promoção sustentada da empregabilidade e da criação de emprego.
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Lançar um novo olhar sobre a organização do trabalho, para que as empresas da UE sejam capazes de enfrentar a mudança e conciliar a segurança e a adaptabilidade, permitindo que os indivíduos participem na formação ao longo da vida.
Promover oportunidades iguais para que todos possam aceder ao trabalho e nele participar activamente.
Entre os grandes princípios de política enunciados, inclui-se o da promoção de um Pacto Europeu para o Emprego, envolvendo não apenas os governos nacionais mas também parceiros sociais e locais, ONG e todos quantos possam ter uma palavra a dizer neste domínio. As Orientações adoptadas para as Políticas de Emprego pelo Conselho Europeu incluíam, nomeadamente, os seguintes 4 pilares:
Empregabilidade - garantir que cada um adquire as competências adequadas para encontrar trabalho num contexto de mudança;
Espírito empresarial – dinamizar a criação e condução de novos negócios e facilitar a contratação de mão-de-obra;
Adaptabilidade – desenvolver novas formas flexíveis de trabalhar para conciliar segurança e flexibilidade;
Igualdade de Oportunidades – igualdade entre homens e mulheres no acesso ao emprego. Prevê-se, neste domínio, a necessidade de adoptar políticas activas de facilitação da conciliação entre vida profissional e vida familiar, o regresso à actividade profissional após longas ausências e a correcção do desequilíbrio de género existente em alguns sectores. Consagra-se ainda o respeito da igualdade de tratamento na implementação de todas as acções consagradas pelos outros pilares da EEE (mainstreaming).
Eram ainda dimensões a ter em conta: a promoção da sociedade da informação, a redução do trabalho não declarado, o desenvolvimento local, a economia social, o desenvolvimento de indicadores e objectivos quantitativos e uma melhor integração das acções financiadas pelo Fundo Social Europeu (FSE) na implementação da EEE. O novo Regulamento do FSE para o período 2000-6 foi formulado com cinco áreas de intervenção coerentes com os quatro pilares referidos. Destas áreas faziam parte, com particular relevo para a questão que aqui nos ocupa, as seguintes: promoção da inclusão social e da igualdade de oportunidades para todos no acesso ao mercado de trabalho; Relatório Final
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melhoria da participação das mulheres no mercado de trabalho, incluindo o respectivo desenvolvimento de carreira, o acesso a novas oportunidades de emprego e espírito empresarial e a redução da segregação vertical e horizontal no mercado de trabalho. A Estratégia de Lisboa (2000) veio trazer inputs novos à EEE, nomeadamente pela adopção dos objectivos de pleno emprego, melhoria dos empregos e melhoria da coesão económica e social. Na sequência da primeira avaliação à implementação da EEE em 2002, as Orientações para o Emprego foram revistas e simplificadas, passando a comprender 3 objectivos fundamentais:
a promoção do emprego de acordo com as metas estabelecidas na Cimeira de Lisboa;
a promoção da produtividade e qualidade do emprego (mais e melhores empregos),
a promoção de um mercado de trabalho inclusivo, com redução do desemprego e redução das desigualdades sociais e regionais de emprego.1
2. A Estratégia Comum para a Inclusão social No âmbito da Estratégia de Lisboa foi também adoptado como objectivo a eliminação da pobreza e exclusão social até 2010, na sequência do que foi implementada uma Estratégia Comum para a Inclusão Social, com o mesmo método de coordenação aberta da Estratégia para o Emprego mas com a diferença da participação dos Estados-Membro (EM) ser voluntária e não obrigatória. Na prática todos os EM se envolveram neste processo e os primeiros Planos de Acção contra a Exclusão Social foram apresentados em 2001. Os quatro «objectivos adequados» para a luta contra a pobreza e a exclusão social, adoptados pelo Conselho Europeu em Dezembro de 2000 são:
promover a participação no emprego e o acesso de todos aos recursos, aos direitos, aos bens e serviços;
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prevenir os riscos de exclusão,
A EEE sofreu nova revisão significativa, em 2005, que aqui não será referida. A razão para tal prende-
se com o alcance mais limitado desta apresentação que é apenas caracterizar o contexto em que foi instituída a medida da Pequena Subvenção no âmbito do POEFDS.
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actuar em favor dos mais vulneráveis;
mobilizar o conjunto dos intervenientes.
Estes objectivos comuns constituem a base dos planos nacionais de acção bienais apresentados pelos EM que, por sua vez, contribuem para o relatório conjunto do Conselho e da Comissão sobre a inclusão social, apresentado ao Conselho Europeu. Os planos nacionais enunciam os objectivos e prioridades em matéria de luta contra a pobreza e a exclusão social ao longo de um período de dois anos e incluem uma descrição das medidas políticas já aplicadas ou previstas com vista a realizar os objectivos comuns da UE, ao mesmo tempo que evidenciam boas práticas e os principais indicadores e modalidades de acompanhamento que permitam apreciar os progressos alcançados em relação a cada um dos objectivos. Os primeiros planos nacionais revelaram 8 grandes desafios às políticas a adoptar:
o desenvolvimento de mercados de trabalho inclusivos e capazes de proporcionar a todos oportunidade e direito a um emprego;
assegurar a todos um nível de rendimento adequado a um padrão de vida decente;
reduzir as desvantagens educativas existentes;
preservar a família e proteger os direitos das crianças;
assegurar habitação decente para todos;
garantir acesso a serviços de qualidade;
promover a oferta de serviços e a regeneração de zonas com privações múltiplas.
3. A participação portuguesa na Estratégia Europeia de Emprego e de Inclusão Social No quadro da EEE Portugal adoptou o seu primeiro Plano Nacional de Emprego (PNE) através da RCM 59/98 de 6 de Maio. Nas Recomendações adoptadas pelo Conselho Europeu relativamente ao PNE português e no que respeita ao Pilar da Igualdade de Oportunidades refere-se a necessidade de prosseguir os esforços tendentes ao aumento do número de
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estruturas de acolhimento de crianças e analisar formas de redução da segregação sectorial de género (uma das maiores da União). Em 2001 foi apresentada nova versão do PNE, de acordo com as novas orientações em matéria de EEE, bem como das recomendações do Conselho. A RCM 185/2003 de 3 de Dezembro aprovou nova revisão do PNE. De acordo com as linhas de orientação saídas da Cimeira de Lisboa e a consequente adopção de Estratégia Europeia para a Inclusão, o PNE 2003 apresenta-se em articulação com outros instrumentos de planeamento, nomeadamente o Programa Emprego e Protecção Social e o Plano Nacional de Acção para a Inclusão. Portugal adoptou o seu primeiro Plano Nacional de Acção para a Inclusão (PNAI), para o período 2001-2003, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 91/2001, de 6 de Agosto. O segundo Plano foi aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 192/2003, de 23 de Dezembro O PNAI assenta na ideia de que a pobreza e a exclusão social assumem formas complexas e multidimensionais que apelam à multidisciplinaridade de acção em vários domínios e a diferentes níveis. Assume-se, pois, a necessidade dum vasto conjunto de medidas e políticas sectoriais integradas e complementares no âmbito da estratégia global para fazer face e prevenir as situações de vulnerabilidade existentes. A estratégia apresentada pretende-se sistémica, desenvolvendo-se segundo eixos estratégicos de intervenção transversais, em sintonia com os quatro objectivos comuns acordados pelos Estados membros em Nice (2000) e revistos pelo Conselho Europeu em 2002. De entre os 7 eixos estratégicos do PNAI 2003-2005, destacamos as que explicitamente respeitam à promoção da igualdade entre homens e mulheres: - Promoção da igualdade de facto entre mulheres e homens quer na esfera pública quer na esfera privada, enquanto condição de democracia, pressuposto de cidadania e garante da autonomia e da liberdade individuais; - Mobilização para a participação de todos os intervenientes aos níveis central, regional e local, promovendo o envolvimento das entidades públicas e privadas, dos parceiros sociais e das próprias pessoas e comunidades em situação ou risco de exclusão social, no sentido de orientar as intervenções futuras de acordo com os interesses colectivamente assumidos e com uma utilização racional de recursos, tendo em conta, nesse processo, a dimensão de género.
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Os instrumentos previstos no Plano deverão concretizar-se em articulação com outros documentos programáticos, como sejam: Plano Nacional de Luta contra a Droga; Plano Nacional contra a Violência Doméstica; Plano Nacional para a Igualdade; Plano Estratégico de Acção Social; Legislação da área da deficiência; Legislação sobre organizações não governamentais das pessoas com deficiência; Lei de Bases da Segurança Social; Lei do Código do Trabalho; Legislação da formação profissional. O II Plano Nacional para a Igualdade 2003-2006 considera a promoção da igualdade entre homens e mulheres como parte da promoção dos direitos humanos que incluem o direito de participação plena de mulheres e homens em todos os aspectos da vida. A abordagem proposta apresenta-se como sistémica e continuada. Considera-se ainda a necessidade de considerar a perspectiva de género na elaboração e implementação de políticas e medidas de acção governativa e empresarial. O Plano apresenta duas grandes áreas de intervenção:
Medidas estruturantes – destinam-se à Administração Pública e comprometem e abrangem todos os Ministérios. Em cada Ministério prevê-se a criação de equipas representativas das diferentes unidades orgânicas que serão responsáveis pela disseminação da temática da igualdade e que assegurarão a implementação do Plano.
Medidas por grandes áreas de intervenção – envolvem não só o Estado mas também todos os agentes sociais (pessoas, empresas, ONG e outras associações e organizações da sociedade civil, parceiros sociais, etc. As grandes áreas de intervenção consideradas são: Actividade Profissional e Vida Familiar; Educação, Formação e Informação; Cidadania e Inclusão Social; Cooperação com os países da CPLP.
A implementação do Plano é acometida à CIDM e à CITE, ficando responsáveis pela sua dinamização e pela adopção de uma intervenção pró-activa. As muitas medidas previstas apresentam grande transversabilidade e especificam os parceiros a envolver e prevêem calendarização. O II Plano Nacional Contra a Violência Doméstica 2003-2006 apresenta como objectivo primordial o combate à violência exercida sobre as mulheres no espaço doméstico, ainda que reconhecendo que estas não são as vítimas exclusivas deste tipo de violência.
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É atribuído à CIDM a dinamização, o acompanhamento e a execução de todas as medidas constantes do Plano, ainda que em colaboração com todos os Ministérios envolvidos na sua elaboração. O Plano prevê a adopção de uma perspectiva transversal e integrada no combate à violência doméstica pelo que as medidas a adoptar deverão ser articuladas, em particular, com o Plano Nacional para a Inclusão Social. No mesmo sentido prevê-se uma ligação muito particular entre a CIDM e a Coordenação Nacional para os Assuntos da Família. As medidas previstas organizam-se em 7 áreas: Informação, Sensibilização e Prevenção; Formação; Legislação e sua aplicação; Protecção da Vítima e Integração Social; Investigação; Mulheres Imigrantes; Avaliação, que fica acometida ao Observatório sobre a Violência Doméstica, a criar. As políticas públicas de igualdade de oportunidades entre mulheres e homens em curso correm também tendo como pano de fundo o trabalho desenvolvido em outras instâncias como a ONU. As quatro Conferências sobre Mulheres das Nações Unidas, em particular a Conferência de Pequim (1995), e os respectivos fóruns paralelos de ONG constituem referenciais importantes. Na Plataforma de Acção de Pequim podemos ler que a crescente influência do sector não-governamental, particularmente as organizações de mulheres e os grupos feministas, tornou-se factor de mudança. As ONG desempenharam um papel de relevo na defesa do avanço da legislação e dos mecanismos para a promoção do estatuto das mulheres. Tornaram-se também catalisadoras de novas perspectivas de desenvolvimento. Muitos Governos foram progressivamente reconhecendo o papel relevante das organizações não-governamentais e a importância de com elas trabalhar em prol do progresso. Contudo, em alguns países os Governos continuam a restringir a liberdade de acção das ONG. Através das ONG as mulheres têm participado e tido influência em fora locais, nacionais, regionais e globais e em debates internacionais” (Capítulo 2, 26). Na Plataforma encontramos, de forma transversal, referências ao apoio de ONG de mulheres, especialmente no objectivo estratégico G.1. - adoptar medidas que garantam às mulheres a igualdade de acesso e a plena participação nas estruturas de poder e de tomada de decisão -, medida 190 f) “Apoiar as ONG e as instituições de investigação que realizem estudos sobre a participação das mulheres na tomada de decisão e os efeitos que decorrem dessa participação” ou medida 192 d)
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“Encorajar os esforços das ONG, dos sindicatos e do sector privado para alcançarem a igualdade entre as mulheres e os homens nas suas fileiras, incluindo a igual participação nos seus órgãos de decisão e nas negociações, em todos os sectores e a todos os níveis”. A ausência das mulheres das esferas de poder e dos centros de tomada de decisão transformou as ONG em mecanismos de denúncia, em representantes dos interesses e em promotoras de uma sociedade mais justo e paritária. De facto, os movimentos e organizações da sociedade civil (seja à escala local, nacional ou internacional) assumem uma importância particular na defesa e promoção dos direitos das mulheres: influenciando as tomadas de decisão ao nível nacional, assegurando o desenvolvimento e implementação de políticas de igualdade e o respeito dos Estados pelos compromissos internacionais, identificando novas prioridades. É neste contexto político estratégico que com maior premência se coloca a questão de conhecer com maior precisão a acção das ONG e respectivos impactos na efectividade das políticas públicas de igualdade entre os sexos. Prosseguiremos com uma actualização do contexto nacional no que diz respeito a alguns dos indicadores das desigualdades entre os sexos e às políticas lançadas para as atenuar ou, mesmo, eliminar, nas quais se enquadra o sistema de apoio financeiro e técnico às organizações da sociedade civil. Iremos acompanhar e comentar a evolução desses indicadores, agrupados em dois períodos – 2002-2004 e 2005-2006.
4. Visão Global sobre as políticas de bem-estar e de inserção social (2002-2004) Na sequência de eleições legislativas antecipadas em 2002, o governo em Portugal passou a apoiar-se numa maioria de coligação centro-direita, que trouxe para as políticas públicas uma matriz ideológica diferente e mais conservadora do que os governos anteriores, assentes numa maioria do partido socialista. A integração de Portugal na União Europeia impede rupturas profundas ao nível das políticas económicas. Ao nível das políticas sociais, contudo, as diferenças podem ser importantes. Assim, comecemos por ver as principais tendências no que diz respeito a políticas de bem-estar e de inserção social de 2002 a 2004: Introdução de critérios de diferenciação no acesso a benefícios da segurança social (por idade, n.º de dependentes, período de contribuição, rendimento do agregado familiar, etc.);
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Restrição na titularidade dos direitos; Alargamento dos períodos tomados como base do cálculo de pensões e outros benefícios; Redução das taxas de cobertura dos riscos (desemprego, doença); Imposição de tectos máximos a benefícios e pensões; Crescente controlo burocrático de todo o processo. Como se vê, o modelo que subjaz às políticas recentes de protecção social em Portugal baseia-se cada vez mais na prova de meios, que toma o agregado familiar como unidade, e adopta como principal finalidade o reforço do modelo de família tradicional. Num tal sistema de protecção social, cujo rationale é o “bem-estar das famílias”, em nome do “bem-estar das crianças”, os indivíduos só contam enquanto membros de um agregado familiar e não enquanto titulares de direitos individuais e universais. Os potenciais efeitos negativos desta orientação são bem conhecidos: Exclusão social dos menos familiarizados com os labirintos da burocracia ou dos que não contam com o suporte do seu agregado familiar; A opção pelas transferências monetárias para as famílias em vez de fornecer os serviços adequados que lhes permitam conciliar vida pessoal e profissional acaba por empurrar as mulheres para casa (que pode ser mais vantajoso economicamente), em vez de estimular a sua inserção no mercado de trabalho, como é a orientação da estratégia europeia para o emprego e o desejo expresso pelas mulheres portuguesas em todas as sondagens de opinião realizadas. O efeito multiplicador das desigualdades sociais que tal modelo produz é evidente, num país com elevadíssimos níveis de fuga ao fisco e de corrupção. Finalmente, este modelo de protecção social acaba por contrariar a lógica de direitos do/a trabalhador/a associados à condição de pai ou de mãe, introduzindo no sistema alguma ambivalência. Os dados estatísticos mostram que, apesar dos constrangimentos que sobre os homens se fazem sentir no sentido da adopção de um modelo de paternidade convencional, mais provedor do que cuidador, os incentivos legais e económicos têm funcionado no sentido de os levar a cada vez mais gozarem os seus direitos de pai. Em 2004, 41.423 pais gozaram a sua licença de paternidade, por oposição a 12.931 em 2000, em resultado desta ter sido tornada
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obrigatória a partir de Janeiro desse ano. Também o número dos que tiraram licença parental aumentou de 146, em 2000, para 32.945 em 2005 (INE, 2007). Mais interessante é a crescente, ainda que a níveis muito incipientes, partilha das licenças de maternidade que passou de 9,5% para 11,7% das licenças registadas, de 2002 para 2003 (Rodrigues e Nicola, 2005: 75). Apesar deste extraordinário aumento, estes números continuam, porém, bastantes afastados do que se passa com as mulheres, já que em 2005, foram 76.127 as que gozaram as suas licenças de maternidade, bastante mais longas do que as que os homens gozam. Do mesmo modo, no mesmo ano, enquanto apenas 2.010 homens beneficiaram da licença para prestação de cuidados a crianças doentes ou deficientes, foram 34.471 mulheres (INE, 2006). Donde não ter sido ainda superado o padrão segundo o qual as mulheres estão mais frequentemente e durante mais tempo ausentes do trabalho por via das responsabilidade familiares. Para tal, terá certamente contribuído o compromisso do governo com a estratégia europeia para o emprego que, na tentativa de aumentar o emprego feminino, preconiza uma intensificação dos esforços públicos para apoiar a prestação de cuidados na família, nomeadamente através do aumento das taxas de cobertura dos serviços de acolhimento de crianças, que é ainda muito incipiente em Portugal. Ao contrário do que se passa com as metas para as taxas de emprego, que Portugal já cumpre praticamente todas, as metas para a oferta de serviços de acolhimento infantil estão ainda longe de serem alcançadas. Com efeito, as taxas de cobertura destes serviços estão longe dos níveis estabelecidos, quer para crianças com menos de 3 anos (23,5%), quer com 4 (79,9%) ou com 5 anos de idade (85%) (dados para 2004, segundo o PNAI 2006-2008). Ademais, é preciso ter em conta que Portugal possui uma das mais elevadas taxas de emprego feminino a tempo inteiro (61,7%, em 2005, no grupo dos 15 aos 64 anos) – sendo a mais elevada registada na Dinamarca (71.9%) e a média da UE25 56,3% (Indicators for monitoring the Employment Guidelines 2006, Compendium, update 30/11/2006). O reforço da protecção e dos direitos laborais associados à maternidade e paternidade tem sido uma tendência clara (5 dias de licença por paternidade obrigatórios). Por outro lado, algumas orientações para a acção futura denotam preocupação com as responsabilidades familiares das mulheres, enfatizando-se o trabalho a tempo parcial e outros regimes de trabalho como sendo boas oportunidades para estas. De facto, o discurso oficial dos dois anteriores governos conferia grande relevo ao trabalho a tempo parcial e a outros regimes de trabalho flexíveis, como o auto-emprego, tele-trabalho e trabalho no domicílio. As contribuições para a segurança social têm sido reduzidas para os postos de trabalho sob estes Relatório Final
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regimes. A estas iniciativas acresceu a intenção de: diferenciar positivamente as pensões para mães com mais filhos/as; aumentar a duração da licença por maternidade para 150 dias com pagamento mensal equivalente a 80 por cento do salário (medida já efectivada pelo actual governo); e estudar um sistema de impostos mais favorável às pessoas casadas. A filosofia que subjazia às políticas neste domínio era a do apoio à família, não à pessoa, enquanto detentora de direitos de bem-estar social. Num contexto particularmente depressivo que se traduz essencialmente na retracção do investimento público, baixas taxas de crescimento e na subida do desemprego, as perspectivas de disseminação da igualdade entre mulheres e homens nas políticas têm sido pouco evidentes. Em suma, no período de 2002 a 2004 houve a preocupação de reforçar e estimular o papel do pai na família, mas ao mesmo tempo surgiram novas propostas que a contradiziam e reforçavam a convencional divisão sexual do trabalho. Isto é evidente, por exemplo, no artigo 46º do Código do Trabalho, que confere à trabalhadora com filhos/as de idade inferior a 12 meses o direito de recusar prestar trabalho suplementar, mas apenas o pai que partilhe a licença por maternidade com a mãe é titular desse direito. Outro exemplo encontramo-lo na possibilidade outorgada ao pai de gozar a licença parental (de 15 dias pagos a 100% pela Segurança Social) logo a seguir à de paternidade. Isto acaba por gorar a concretização do objectivo fundamental desta medida que seria a responsabilização do pai pela prestação de cuidados ao bebé, uma vez que o pai e a mãe podem estar ao mesmo tempo em gozo de licença (Ferreira e Lopes, 2004). Medidas desta natureza não contribuirão para a dessegregação do mercado de trabalho, uma das prioridades da Estratégia Europeia para o Emprego.
5. Os Planos Nacionais do Emprego e da Inclusão Social (2005-2006) Nesta secção, actualizamos alguma informação relativa à evolução dos principais indicadores do emprego nos últimos anos, centrando-nos sempre nos dados mais recentes disponíveis. Procuraremos nesta secção evidenciar algumas das principais linhas de diferenciação de mulheres e homens, ao mesmo tempo que apreciamos o impacto das diversas políticas em vigor. Ao mesmo tempo, introduziremos comentários ao modo como a resposta a estes indicadores tem sido formulada nos actuais planos nacionais de acção em vigor, quer para o emprego, quer para a inclusão social.
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5.1. Problemas socio-económicos e respostas políticas no PNE Escrutinaremos apenas parte dos indicadores-chave e de contexto usados na monitorização do progresso da Estratégia de Lisboa, uma vez que usar a sua totalidade ultrapassaria largamente os objectivos mais limitados que aqui prosseguimos. O carácter fragmentário da abordagem é sublinhado pela numeração dos parágrafos que a apresentam. 1.
O diferencial entre as taxas de emprego dos homens e das mulheres (com mais de 15
anos) ficou 1,8 pontos percentuais (p.p.) mais apertado entre 2000 e 2004 (tendo passado de 13,4 para 11,6 p.p.). No entanto, desde 2004 que se verifica um agravamento, tendo em 2006 passado de novo para 14,3 p.p. – diferença entre a taxa de emprego masculino (65,1%) e a do emprego feminino (50,8%) (INE, Estatísticas do Emprego – 4º trimestre de 2006).2 2.
Se tomarmos o grupo dos 15 aos 64 anos, contudo, constatamos que desde 2004, o
diferencial entre as taxas de emprego masculino e feminino passou de 12,4 p.p. para 11,9 p.p., uma vez que o emprego masculino sofreu uma ligeira quebra de 0,2 p.p. (é agora 73,9%) e o feminino ganhou 0,3 p.p. (tendo passado para 62%). 3.
É bem conhecido que este indicador revela uma posição mais favorável das mulheres
portuguesas, quando comparadas com as da maior parte dos países da União Europeia, nos quais a média do diferencial do emprego no grupo etário dos 15 aos 64 anos era de 15 p.p. em 2005 (EU25,). Esse posicionamento globalmente mais favorável não se regista, contudo, em alguns grupos etários, nomeadamente, nos grupos mais jovens. Com efeito, no grupo etário dos 15 aos 24 anos, em 2006, as jovens portuguesas apresentam um diferencial na taxa de emprego que lhes é desfavorável quando comparada à dos seus pares do sexo masculino em 8,2 p.p. (a diferença entre 39,8% e 31,6%). O desempenho deste indicador, em termos comparativos, deixa-nos numa posição desfavorável relativamente à média dos nossos parceiros da UE que, um ano antes, era 5,9 p.p..
2
Os dados estatísticos referentes a Portugal provêem, sempre que nada seja declarado em contrário,
do INE. Na análise do emprego, desemprego, actividade e inactividade, recorremos às Estatísticas do Emprego – 4º Trimestre de 2006, divulgados em Fevereiro de 2007. Quando são introduzidas comparações com os restantes membros da União Europeia, a fonte utilizada é o Compêndio de Indicadores usados na monitorização da Estratégia Europeia do Emprego - Indicators for monitoring the Employment Guidelines 2006 Compendium - e disponibilizado on-line pela Comissão Europeia em http://ec.europa.eu/employment_social/employment_strategy/pdf/novmonitoringonly2006_en.pdf. Mais concretamente, utilizaremos as actualizações de 24/10 e de 30/11 de 2006.
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4.
A evolução comparada das taxas de emprego masculina e feminina não nos deixa,
contudo, perceber o modo como evoluem as desigualdades entre mulheres e homens no mercado de trabalho. Outras variáveis dão-nos conta, com efeito, de que o fenómeno do desemprego, extremamente negativo e penalizante em termos económicos e sociais, tem atingido especialmente as mulheres. Assim, verificamos que, entre 2004 e 2006, a taxa de desemprego masculino (no grupo etário dos 15 aos 64 anos) aumentou de 6,2% para 7% (tendo sido de 7,1%, em 2005), enquanto a equivalente feminina passou de 8% para 9,5%. Em resultado, desta evolução negativa que atingiu especialmente as mulheres, o diferencial nas taxas de desemprego agravou-se, tendo passado de -1,8 p.p. para -2,5 p.p.. 5.
O facto de os diferenciais do emprego diminuírem e os do desemprego aumentarem
encontra uma explicação no aumento mais acentuado da taxa de actividade feminina. Enquanto a actividade masculina (dos 15 aos 64 anos) não sofre variações acentuadas desde 1998, ano em que era de 78,8%, e tendo ganho uns meros 0,7 p.p. até 2006, a feminina ganhou 6,2 p.p. no mesmo período (de 62,2% para 68,4%). Isto significa uma maior atracção do mercado de trabalho para as mulheres, cada vez mais longe de um modelo de trabalhadora doméstica. 6.
O que se deve, contudo, sublinhar é que esta inclusão no mercado de trabalho se faz,
em grande parte, para a situação de procura de emprego. O facto é que a taxa de desemprego feminina (dos 15 aos 64 anos) aumentou 1,5 p.p., entre 2004 e 2006, valor que praticamente se sobrepõe ao registado pelo aumento da taxa de actividade feminina, no mesmo grupo etário e no mesmo período (que foi 1,4 p.p.). 7.
O aumento do desemprego de longa duração é outro motivo de preocupação a exigir
imediata intervenção, de modo a evitar que o desemprego se transforme num beco sem saída. A percentagem de mulheres activas desempregadas há 12 ou mais meses era de 3,5%, em 2004, depois de um aumento já significativo desde 2001, ano em que não passava dos 2%. Em 2006, essa percentagem tinha atingido o seu valor mais elevado alguma vez atingido desde 1998, ano em que foi iniciada a monitorização da Estratégia Europeia de Emprego. No mesmo período, a taxa equivalente masculina passou de 2,4% para 3,4%, tendo também sofrido um aumento. Donde se conclui que não estamos perante um fenómeno que afecta apenas as mulheres, mas não podemos escamotear que as afecta mais. È fundamental que isto seja tomado em conta quando são desenhadas políticas destinadas a combater esta modalidade específica de desemprego de longa duração. Não podemos negligenciar a especificidade dos padrões de inserção das mulheres no mercado de trabalho e não ter em conta que elas representam mais de metade das pessoas sem emprego. Relatório Final
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8.
Na Educação, desde há cerca de 20 anos, que as mulheres têm constituído a maior parte
da população estudantil de nível superior (mais de 50%, desde 1985), por isso apresentam taxas de abandono escolar precoce inferiores às dos rapazes (32,6% e 47,2%, respectivamente em 2006. A comparação deste indicador no quadro da União Europeia dá bem a medida das dificuldades que Portugal enfrenta para se modernizar. Basta compará-lo com a média da UE25 que era no mesmo ano de 12,8% e 17,4%, respectivamente para raparigas
e
rapazes
(Indicators for
monitoring the
Employment
Guidelines 2006,
Compendium, update 30/11/2006). 9.
A superioridade que as raparigas têm tido ao nível do ensino superior gerou expectativas
quanto à melhoria da sua performance ao nível do emprego e dos seus rendimentos. Tal superioridade não tem, contudo, contribuído de maneira significativa para melhorar um indicador – o diferencial salarial entre mulheres e homens – que, em nosso entender, traduz a extensão das desigualdades que caracterizam a inserção de mulheres e homens no emprego. Tal deve-se ao facto de ser precisamente entre as licenciadas que as disparidades salariais em função do sexo são mais acentuadas. Com efeito, enquanto as mulheres com escolarização inferior ao ensino básico ganham 80,8% dos seus pares do sexo masculino, as que possuem um diploma do ensino superior não auferem mais do que 66,7% dos homens na mesma condição (Dados dos Quadros de Pessoal de 2002, DGEEP, citados em Rato et al., 2006). 10.
Na direcção das organizações, as mulheres têm ainda um peso diminuto, bastante
inferior à sua presença média em cada sector de actividade. A administração pública não escapa a esta lógica de segregação vertical. Assim, em 2004, apesar de as mulheres ocuparem 70,8% dos postos de trabalho na Administração Pública Central (sem contar com as Forças Armadas e de Segurança), elas são apenas 34,5% dos Dirigentes (postos com remunerações superiores a 5.200€) (Rato et al., 2006: 20). 11.
Outro sinal de que estas expectativas têm sido goradas é-nos fornecido pela evolução do
desemprego de pessoas com diplomas do ensino superior. O número médio de desempregadas até Julho de 2006 foi 27.243, comparando com os 12.961 homens na mesma condição (IEFP, 2006-Jan-Jul; 2006-Dez). A taxa de feminização deste tipo de desemprego ronda os 70%, o que significa que, em cada 3 pessoas desempregadas com um diploma do ensino superior, encontramos 2 mulheres. Este facto nunca é tomado em conta nos discursos políticos sobre este fenómeno que muitas atenções tem concitado. Em Dezembro de 2006, os homens desempregados licenciados representavam 6,6% do desemprego masculino, mas as mulheres na mesma condição
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representavam 11,3%. O diferencial entre estes pesos é agora de 4.7 p.p., mas no princípio do ano, em Janeiro, era apenas de 3.9 p.p.. Isto significa que as políticas destinadas a combater o desemprego de titulares de diplomas do ensino superior tem estado a ser muito melhor sucedida no caso dos homens. Assim era de esperar, na verdade, dado que as respostas que têm vindo a ser encontradas (desenvolvimento de perfis tecnológicos e comerciais) se adequam melhor ao perfil masculino. Atentemos na evolução, entre 2005 e 2006, das respostas dos serviços públicos de emprego em termos de apoio à inserção no mercado de trabalho e de oferta de formação profissional. 12.
Se analisarmos este quadro, verificamos rapidamente que as mulheres são as principais
beneficiárias dos serviços disponibilizados. Mais notoriamente no apoio ao emprego do que na formação (56,9%, em 2005). Na verdade, já que elas têm sistematicamente representado a maioria dos desempregados (58% das pessoas desempregadas em Dezembro de 2006) é de esperar que em todos os tipos de medidas elas constituam o público-alvo preferencial. Assim, elas constituem a maioria em todas as medidas de apoio à criação de emprego (com excepção da de criação do próprio emprego), de desenvolvimento de actividades ocupacionais e de exercício de actividades profissionais de transição para o mercado normal de trabalho (empresas de inserção) e ainda nas formações de adultos. Como se faz notar no Relatório de Acompanhamento do PNE, que temos vindo a citar, é na formação de jovens (Aprendizagem, Cursos de Educação e Formação de Jovens, Qualificação Inicial e CET) que o peso das mulheres é minoritário, o que reflecte sobretudo o facto destas medidas de formação funcionarem ainda muitas vezes como resposta alternativa e de segunda oportunidade face às vias de educação e formação do sistema educativo – ou seja, para jovens com dificuldades de sucesso educativo nessas vias e/ou em risco de abandono escolar precoce, sendo que nesse segmento tendem a predominar mais os jovens do sexo masculino. Por outro lado, na formação que é ministrada no contexto do IEFP encontramos um conjunto muito significativo de saídas profissionais onde ainda continua a predominar uma tendência para uma maior concentração de indivíduos do sexo masculino, designadamente no que se prende com saídas ligadas a diversos sectores da indústria – por exemplo, metalomecânica, electrónica, indústria automóvel, incluindo o sector da reparação, etc. – e à construção civil”. 13.
O combate à segregação em função do sexo do mercado de emprego deverá constituir
uma prioridade das políticas de igualdade entre mulheres e homens porque este padrão desequilibrado de repartição de mulheres e de homens pelas profissões, sectores de actividade e pelas hierarquias de estatuto e de remuneração é um dos principais factores Relatório Final
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de reprodução do diferencial salarial, o indicador mais agregado e sintético que podemos conceber medir aproximadamente a discriminação de que as mulheres continuam a ser objecto no sistema de emprego. O défice de medidas dirigidas para o combate deste diferencial é especialmente preocupante porque, apesar de todas as mudanças ocorridas no sistema de emprego nos últimos trinta anos, o seu valor continua praticamente inalterável, como o mostra a recente estudo de Pilar González et al. (2006). Vejamos o seguinte quadro: ANO
1985
1991
1995
2000
Logaritmo do Diferencial Salarial Mensal
0,237
0,276
0,252
0,238
Em 2000, a discriminação explicava 64 a 91% do total do diferencial salarial entre mulheres e homens (conforme a metodologia usada); em 1985, este intervalo era mais fechado, indo de 52 a 75%. Isto é, entre 1985 e 2000, a discriminação ganhou peso na explicação do diferencial, compensando as perdas em termos de diferenças de capital humano (educação, experiência, antiguidade, etc.). Com efeito, entre 1985 e 2000, o peso das diferenças de capital humano em termos de educação na determinação das diferenças salariais diminuiu de 27,4% para 7,3%. Em contrapartida, os pesos da desigual distribuição por profissões e por sectores de actividade aumentaram significativamente – de 4,1 para 19%, no caso da primeira, e de 70,6 para 77,2%, na segunda – durante o período em análise. Contribuem para o diferencial os sectores de actividade com taxas de feminização muito elevadas, especialmente a indústria têxtil e o sector dos serviços, ou muito baixas, como os transportes (González, 2006). 14.
Esta continuidade dos desníveis salariais entre mulheres e homens é, portanto, em
grande parte, fruto do grau da segregação em função do sexo existente no mercado de emprego que não tem parado de aumentar durante a década de 90 e se tem mantido nos últimos anos. Entre 2003 e 2005, diminuiu ligeiramente, de 1,5 p.p., tanto a segregação na repartição pelas profissões (de 27,4% para 25,9%, sendo a média da EU25 25,2%), como a dos sectores de actividade (de 22% para 20,5%, sendo a média da EU25 18,1%) (Indicators for monitoring the Employment Guidelines 2006, Compendium, update 24/10/2006). 15.
No último PNE, verifica-se que as desigualdades salariais entre mulheres e homens são
atribuídas à segregação e aos diferenciais em termos de taxa de emprego masculina e feminina. Ora, a resposta política dada a estes diferenciais tem passado quase exclusivamente pelo desenho de medidas que promovam a conciliação entre vida laboral e vida familiar: “a resposta política aos desafios lançados assentou, entre outros, no aumento da disponibilização de estruturas de acolhimento a crianças. A taxa de cobertura das crianças Relatório Final
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com menos de 3 anos com serviços de cuidados passou de 22,3% em 2004 para 23,5% em 2005 (valores provisórios). Também a taxa de cobertura do pré-escolar tem vindo a conhecer um alargamento progressivo. (…) De referir ainda neste âmbito o lançamento do Programa de Expansão da Rede de Equipamentos Sociais (PARES) – Portaria nº 426/2006, de 2 de Maio, e Despacho nº 10.516/2006, de 11 de Maio – (…) [bem assim como] o Programa de Apoio ao Investimento em Equipamentos Sociais (PAIES) criado pela Portaria nº 869/2006, de 29 de Agosto…” Ambos os programas se conjugam no sentido de “aumentar a capacidade instalada em respostas nas áreas sociais como a infância e juventude, pessoas com deficiência e população idosa” (Relatório de Acompanhamento do PNE, 2005-2008). 16.
No combate das desigualdades no mercado de trabalho o PNE dá destaque às seguintes
medidas em vigor no nosso país (algumas delas desde há bastante tempo): -
Continuação dos trabalhos de divulgação de legislação sobre igualdade e não
discriminação e reforço das medidas de sensibilização para as questões da igualdade no trabalho e no emprego; -
A medida 4.4. do POEFDS denominada Promoção da Igualdade de Oportunidades entre
Homens e Mulheres) visa promover a igualdade entre homens e mulheres no mercado de trabalho, apoiando as entidades empregadoras ao nível da organização dos recursos humanos e das lógicas de trabalho, bem como fomentar o empreendedorismo das mulheres nos vários domínios de actividade. Visa igualmente formar públicos estratégicos em igualdade de oportunidades que contribuam para a mudança de mentalidades e conduzam à participação equilibrada de homens e mulheres no mercado de trabalho. As diversas acções desta medida são objecto de apoios técnicos e financeiros; em 2005 foram analisadas 231 candidaturas às diversas tipologias da Medida; -
O prémio “Igualdade é Qualidade”, destinado a empresas, cooperativas, associações e
outras entidades com políticas exemplares na área da igualdade; -
Majoração dos apoios financeiros previstos em diversas medidas de emprego, sempre que
seja promovida a criação líquida de postos de trabalho ou a conversão de contratos de trabalho a termo em sem termo, no caso de profissões significativamente marcadas por discriminações de sexo; -
Componente socio-cultural das modalidades de formação profissional que integra a
temática da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres, bem como a formação de formadores/as nesta matéria;
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-
Concessão de subsídio de acolhimento (de filhos e/ou adultos em situação de
dependência) a todos/as os/as beneficiários/as de medidas e programas de emprego e formação que frequentem acções de formação com componentes teórica e prática; -
Continuação do cumprimento das actividades estipuladas pelo II Plano Nacional para a
Igualdade entre Mulheres e Homens (Resolução do Conselho de Ministros nº 184/2003, de 6 de Novembro, publicada no Diário da República, I Série B, nº 273, de 25 de Novembro de 2003). -
No quadro da Iniciativa EQUAL, destaca-se a produção do folheto sobre a promoção da
igualdade de género na Acção 2 (execução do projecto da Parceria de Desenvolvimento e da parceria transnacional) e 3 (disseminação), com o objectivo de apoiar as Parcerias de Desenvolvimento na integração desta temática nos respectivos projectos e a explicitação do critério da igualdade de género na revisão da Grelha a utilizar no processo de validação dos produtos na 2ª fase. De referir, igualmente, o desenvolvimento de vários projectos (EQUAL): Diálogo Social e Igualdade de Oportunidades, com o objectivo de encorajar, reconhecer, acompanhar e divulgar práticas promotoras da igualdade entre mulheres e homens em contexto laboral e de reforçar a dimensão da igualdade no quadro da responsabilidade social das empresas e da qualidade (in Relatório de Acompanhamento do PNE 2005-2008, nossos destaques). 17.
No âmbito da Estratégia Europeia para o Emprego, Portugal tem recebido
sistematicamente recomendações da Comissão Europeia no sentido de desenvolver acções em prol da igualdade de mulheres e homens. Essas recomendações têm-se centrado: 1) na prossecução de esforços para conciliar a vida profissional e pessoal e familiar; 2) no aumento da disponibilidade e acessibilidade das estruturas de acolhimento de crianças e outras pessoas dependentes; 3) na promoção de uma maior equilíbrio entre mulheres e homens a nível sectorial; 4) e, ainda, na redução do diferencial salarial entre mulheres e homens no sector privado. Como vimos acima, as acções governamentais têm-se centrado na resposta às duas primeiras, ou melhor na segunda, tornando-a a chave da resposta à primeira. De resto, a acção governamental não tem revelado até agora capacidade para lançar novas iniciativas mais pró-activas, refugiando-se na aposta do crescimento económico e aumento da competividade e alimentando com o discurso a esperança de que estes tragam maior coesão social, em geral, e maior igualdade entre mulheres e homens, em particular (veja-se o relatório sobre o primeiro ano de execução do Plano Nacional para o Crescimento e o Emprego). Esperemos que a aposta recentemente anunciada na obrigatoriedade de as empresas públicas se dotarem de Planos de Igualdade seja sintomática do abandono desta postura por parte do actual governo e da procura de uma intervenção de perfil mais próRelatório Final
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activo. Premiar as organizações do sector privado e não-lucrativo que implementassem boas práticas de gestão de pessoas, e até de gestão da sua actividade em geral, tendo como referência
o
princípio
da
igualdade
entre
mulheres e
homens,
preferindo-as
na
contratualização de serviços ou atribuindo-lhes benefícios fiscais, poderia ser uma linha de actuação de maior efectividade. 18.
Não temos condições para expandir, no contexto deste relatório, uma análise mais
completa sobre o mainstreaming da igualdade nas políticas de emprego. Tal implicaria analisar o modo como nestas políticas é promovida a igualdade entre mulheres e homens, ou seja, destrinçar o modo como este objectivo é incorporado na respectiva concepção, implementação e avaliação, o que implicaria um estudo muito mais amplo. Uma análise exaustiva implicaria escrutinar as fontes de re/produção das desigualdades entre mulheres e homens e o impacto (potencial ou efectivo) nos seus efeitos das políticas em vigor. Assentamos, contudo, que os pontos mais sensíveis são: a integração no emprego; a segregação no mercado de emprego; o acesso a recursos financeiros; o trabalho nãoremunerado; as relações intra-familiares. 19.
Há que aguardar a avaliação final dos programas que terminaram em 2006 o seu período
de vigência, com a chegada ao fim do QCA III. As avaliações intercalares e respectivas actualizações conhecidas apontam para níveis muito limitados de integração do princípio da igualdade de oportunidades entre mulheres e homens. Por exemplo, relativamente ao Programa Operacional de Economia, a avaliação conclui que “A inclusão da prioridade igualdade de oportunidades no POE revela-se apenas no âmbito da execução, através dos critérios de selecção dos projectos. Neste âmbito, surge, discretamente e de modo vago, a intenção de promover acções positivas nos campos da iniciativa empresarial e da empregabilidade. As poucas referências à igualdade de oportunidades surgem com um carácter muito pouco vinculativo, indiciando que o POE adoptou a óptica estrita de cumprimento das orientações comunitárias, incluindo a intenção de garantir às mulheres igualdade de acesso à economia do conhecimento, tal como consta das orientações comunitárias recentes.” (sublinhados nossos) (Avaliação Intercalar do POE – Relatório Final: 13-17). 20.
O balanço actual sobre o modo como os Fundos Estruturais foram aplicados aponta para
uma série de debilidades do sistema de mainstreaming que, haveria que acautelar no actual QREN. Referimo-nos à indefinição estratégica da igualdade em muitos programas de intervenção social e económica, à insuficiente consolidação dos critérios de selecção dos projectos e à não integração da perspectiva da igualdade entre mulheres e homens nos Relatório Final
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indicadores de acompanhamento e de impacto com que os programas são avaliados (Veja-se Figueiredo et al., 2004). Tal acontece porque se verifica um enorme défice de competências específicas na área da igualdade, nomeadamente entre as equipas de gestão dos programas que acaba por estar também na origem da falta de sensibilidade para os problemas sociais associados às desigualdades entre mulheres e homens.
5.2. Problemas sociais de inclusão e igualdade no PNAI Entre as 18 prioridades nacionais do Programa Nacional de Acção para o Crescimento e o Emprego 2005-2008, a última respeita a: “Desenvolver o carácter inclusivo do mercado de trabalho, promovendo a igualdade de oportunidades para todos, a reabilitação e a reinserção, a conciliação entre a vida social e profissional e a igualdade de género” (p. 7). No entanto, entre as 125 medidas propostas apenas uma menciona explicitamente as mulheres: “109 Aumento da participação das mulheres na vida activa.3 A racionalização e expansão da rede do pré-escolar também são incluídas (medida n.º 96). Para além de dar continuidade a algumas políticas já em vigor, como é o caso do apoio a ONG que trabalhem na área da igualdade entre mulheres e homens, o PNE de 2005, ainda que com algumas fragilidades, passou a integrar mais medidas para a promoção da igualdade entre homens e mulheres do que o PNAI, nomeadamente actividades de formação, informação e sensibilização para a igualdade. Em ambos os planos, contudo, a ênfase é colocada em algumas medidas para a promoção da conciliação trabalho/família – expansão do pré-escolar e extensão dos horários das escolas do primeiro ciclo. Desde o primeiro PNAI criado em Portugal que se verifica uma ausência de articulação com outros instrumentos de política, nomeadamente, os PNE. Na verdade o PNAI inclui algumas medidas relevantes para aumentar a cobertura dos cuidados às pessoas idosas que poderiam ser articuladas com o PNE. Seria desejável adoptar para outros dependentes, sobretudo os mais velhos, o sistema utilizado para monitorizar a avaliação das taxas de cobertura dos cuidados às crianças. Ao invés de ser apenas uma medida de promoção do equilíbrio trabalho/família, já que muitas filhas tomam conta dos seus pais, seria também uma forma de prevenir a pobreza, que afecta especialmente as pessoas mais velhas em Portugal, entre as quais as mulheres são uma significativa maioria.
3
Veja-se Figueiredo (2006), para uma síntese do discurso oficial do que é a consecução do princípio da
igualdade de oportunidades entre mulheres e homens no mercado de trabalho.
Relatório Final
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21.
O PNAI 2006-2008 é um documento muito bem conseguido que identifica prioridades,
metas nacionais, entidades responsáveis, financiamento atribuído e metodologias de monitorização, bem assim como os respectivos indicadores. O problema, quanto a nós, é que as metas estabelecidas não são diferenciadas para homens e para mulheres e estas últimas nunca são identificadas como público-alvo, a não ser em processos sociais de exclusão muito específicos. Na verdade, elas surgem como público-alvo de medidas de prevenção e/ou de combate à violência. Quanto às metodologias de monitorização não está explícito no PNAI que a perspectiva da igualdade de mulheres e homens constitua um dos critérios de avaliação da eficácia e do impacto das medidas propostas. E, finalmente, há a assinalar o facto de muitos dos indicadores previstos para monitorizar a aplicação do PNAI não serem desagregados por sexo. Mais precisamente, apenas 15 em 60 indicadores listados surgem com a indicação da desagregação por sexo. Assim, será difícil avaliar o diferencial de eficácia e de impacto na população feminina e na população masculina, muito embora seja legítimo suspeitar de que as mulheres constituirão a maioria das pessoas beneficiárias das medidas de combate à exclusão social, porque elas são as mais atingidas por muitos dos processos que lhe estão na origem. Continua-se, contudo, a cometer o erro de não ter isso em conta no desenho das políticas. 22.
O PNAI 2006-2008 representa uma ruptura com os anteriores na medida em que as
questões da “igualdade de género” são explicitamente avocadas em alguns pontos do plano. Entre os 5 desafios identificados como necessitando de atenção imediata, a reconciliação trabalho/vida pessoal surge incluída do seguinte modo: “Melhorar o acesso a serviços sociais, nomeadamente, a cuidados de saúde e de longa duração e a equipamentos sociais de qualidade, contribuindo nomeadamente para promover a conciliação entre a vida pessoal, familiar e profissional” (Parte 1.1.2 p. 4 do Relatório de Estratégia Nacional para a Protecção Social e Inclusão Social); e a motivação é explicitada mais adiante: “a aposta na expansão e qualificação da rede de serviços e equipamentos, nomeadamente para crianças e idosos e dependentes, para além de ser um importante instrumento de promoção da conciliação da vida profissional com a vida familiar e da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres (com todos os impactes positivos expectáveis sobre a alteração da estrutura demográfica e activação da população, e, em última análise, sobre o crescimento económico potencial) contribuirá para gerar numerosos novos empregos na área do terceiro sector.” (Parte 1.2, p. 8). No segundo documento, designado Parte II, a igualdade de mulheres e homens tem uma visibilidade ligeiramente mais acentuada: inclui como último dos seus 7 princípios orientadores “o reconhecimento da importância da igualdade de oportunidades e
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da perspectiva de género, como forma de garantia do exercício dos direitos tanto na esfera pública como na esfera privada”; explicita que, “no âmbito das prioridades estabelecidas, a atenção às questões relativas à igualdade de oportunidades encontra-se inscrita quer em iniciativas no âmbito dos rendimentos directos e esquemas de bonificação das alocações familiares, quer de forma indirecta, mas também influente, pela via dos investimentos em equipamentos sociais e apoios dirigidos aos idosos e dependentes. Visa-se, assim, promover condições que viabilizem oportunidades de conciliação entre a vida familiar e a vida profissional, com particular atenção para as questões da igualdade de género.” (Parte II: p. 10). Feita esta declaração, contudo, o “mainstreaming da igualdade de género” desaparece. A única medida concreta que é referida é o surgimento, a partir de 2007, de posições de Conselheiros/as para a Igualdade nas redes sociais locais com o objectivo de promover a igualdade (D-L nº 155/2006) (Parte II, p. 17). Resultando estas redes locais das parcerias estabelecidas entre os municípios, os serviços públicos regionalizados e as organizações voluntárias que actuam num mesmo território em prol do desenvolvimento social local, elas oferecem à partida grandes potencialidades em termos de estratégia de territorialização das políticas de igualdade. Elas são também um instrumento de articulação de políticas sociais no terreno, sendo de esperar que os diagnósticos que elaboram identifiquem os factores de pobreza e de exclusão social de cada grupo social. O grau de efectividade desta medida dependerá, contudo, das competências e da margem de actuação afectadas ao estatuto de Conselheira/o para a Igualdade. 23.
No PNAI são identificados vários riscos: pobreza das crianças e dos idosos; insucesso e
abandono escolar precoce; baixas qualificações; fraca participação em acções de educação e formação ao longo da vida; info-exclusão; desigualdades e discriminação no acesso aos direitos das pessoas com deficiência e dos imigrantes. Na análise feita, porém, não é tido em conta como as mulheres e os homens são diferentemente afectados por cada um deles (a info-exclusão é mais feminina, mas o insucesso e abandono escolar precoce é mais masculino, por exemplo). 24.
Por fim, na parte III e IV, nada é avançado em termos de políticas para aumentar as
extremamente baixas pensões das mulheres, nem para atender às especificidades das necessidades de saúde diferenciadas de mulheres e homens. O caso das pensões é particularmente grave porque a reforma da segurança social vai no sentido de diminuir o montante de pensão pago a cada pessoa reformada. Uma via para alcançar esse objectivo é alargar a toda a vida contributiva a base de cálculo para a pensão, em vez dos 10 melhores anos dos últimos 15, como acontecia até agora. Esta mudança vai ter um impacto terrível nas
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pensões das mulheres, agravar ainda mais o diferencial que já se regista actualmente entre pensões masculinas e femininas. No final de 2005, havia 1.662.046 pessoas reformadas. O valor médio da pensão para quem se tinha reformado antes de atingir os 65 anos apresentava um enorme diferencial entre mulheres e homens - 357,80€ e 711€, respectivamente. Estes valores médios compõem um diferencial de 50,3%, um valor muito superior ao do diferencial médio dos salários no sector privado (fonte governamental citada na imprensa). O argumento de que as mulheres têm carreiras contributivas mais curtas já não colhe evidência, pois verifica-se que os pensionistas com 57 anos, com carreiras contributivas de 38 anos recebem, em média, 611€ por mês, enquanto as mulheres da mesma idade e com apenas menos 1 ano de contribuições recebem 404€ (o que corresponde a 66%). Também resta ainda saber como é que o factor de ponderação agora introduzido do crescimento anual da esperança de vida aos 65 anos vai afectar negativamente o montante das pensões das mulheres, sabido que elas têm uma esperança de vida mais longa. 25.
No capítulo da saúde, é sabido como as mulheres e os homens são diferentes por força
do seu sexo biológico e dos diferentes papéis sociais que assumem. Estas diferenças repercutem-se, inevitavelmente, nos respectivos níveis e causas de morbilidade e mortalidade. Segundo o estudo de Luísa Ferreira da Silva e Fátima Alves (2002), verificam-se, em Portugal, várias assimetrias no que diz respeito à morbilidade e mortalidade: do 1.º ano de vida aos 24 anos, a principal causa de morte são os acidentes de viação como condutores no caso dos homens e como passageiras ou peões, no caso das mulheres; dos 25 aos 44 anos destacam-se o cancro, a Sida e também os acidentes para as mulheres, enquanto para os homens continuam a ser predominantes os acidentes (intencionais ou não); nas faixas etárias 15-29 e 30-34 anos, a SIDA é a principal causa de morte das portuguesas; a partir dos 45 até aos 74 anos, e para os dois sexos, os cancros destacam-se claramente, secundados pelas doenças do aparelho circulatório; a partir dos 75 anos, a ordem inverte-se. Outra constatação importante é o aumento da mortalidade por doenças do aparelho respiratório nas mulheres portuguesas. Em comunicação recente ao II Colóquio Direitos Humanos na Ordem do Dia, organizado pelo Grupo Parlamentar Português Sobre População de Desenvolvimento (GPPSPD) sobre o tema «Igualdade de oportunidades, direitos e desenvolvimento», realizado na Assembleia da República a 28 de Novembro de 2006, o Ministro da Saúde deu conta de que era preocupação do seu Ministério “integrar nas políticas, estratégias e programas de saúde as diferentes necessidades dos homens e das mulheres, assim como as medidas necessárias para adoptá-las adequadamente” e apresentou o conjunto de medidas que se propunha introduzir:
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1. A adopção sistemática de iniciativas destinadas a favorecer a promoção específica da saúde das mulheres, assim como a prevenir a sua discriminação; 2. A promoção da investigação científica que atenda às diferenças entre homens e mulheres em relação à protecção da saúde, especialmente no que se refere ao acesso aos meios de diagnóstico e terapêutico, tanto nos aspectos clínicos como assistenciais; 3. Sempre que seja possível, será incentivada a obtenção e tratamento de dados, desagregados por sexo, nos registos, inquéritos, estatísticas ou outros sistemas de informação médica e sanitária; 4. A presença equilibrada de mulheres e homens nos postos directivos e de responsabilidade profissional do conjunto do SNS; 5. A integração do princípio de igualdade na formação de todos os que trabalham nas diferentes organizações de saúde, garantindo a capacidade para detectar e assistir as situações de violência de género. (http://www.portugal.gov.pt/Portal/PT/Governos/Governos_Constitucionais/GC17/Ministerios/MS/Comuni cacao/Intervencoes/20061128_MS_Int_Igualdade_Oportunidades.htm)
Não podemos estar mais de acordo, pelo que se espera que elas sejam rapidamente implementadas, só não compreendemos a razão pela qual no Plano Nacional para os Cuidados de Saúde e Cuidados de Longa Duração (2006-2008) (Parte IV do Relatório de Estratégia Nacional para a Protecção Social e Inclusão Social), apresentado em Setembro não seja dita uma palavra nem sobre o diagnóstico das especificidades de homens e mulheres no capítulo da saúde e muito menos sobre a possível diferenciação das respostas a definir. 26.
A concluir esta análise global ao PNAI em vigor, gostaríamos de chamar a atenção para a
expectativa avançada pelo governo de que a expansão da rede de equipamentos sociais irá permitir a criação de “numerosos novos postos de trabalho no terceiro sector” (conforme citação acima). Ora, é preciso ter em conta de que se trata de postos de trabalho, em geral, considerados desqualificados, sendo mal remunerados e frequentemente temporários. A crescente concentração do emprego feminino neste tipo de postos de trabalho tem intensificado os processos de segregação e contribuído para manter os diferenciais salariais em níveis elevados. E, por fim, são um contributo para a manutenção da larga expressão do grupo social dos “pobres que trabalham” (working poors), já a mais significativa no seio da UE15, quer trabalhem por conta própria (28%) ou não (10%) (dados de 1999 que tomam como patamar os 60% da mediana de rendimento equivalente, cf. Peña-Casas e Latta, 2004).
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6. Desenvolvimentos em curso – Para lá da conciliação da vida laboral e pessoal Em situação de indefinição desde 2002, no começo de 2005, foram finalmente nomeadas novas chefias para as duas agências governamentais para a igualdade – A Comissão para a Igualdade e os Direitos das Mulheres e a Comissão para a Igualdade no Trabalho e no Emprego – aguardando-se ainda a reestruturação que irá, ao que consta, fundir a CIDM com a Estrutura de Missão Contra a Violência Doméstica na Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género. A CITE perdeu 5 quadros técnicos durante o ano de 2005 e confrontou-se com uma crescente procura tanto de trabalhadoras/es como entidades empregadoras, nomeadamente no âmbito das principais funções que lhe estão atribuídas: nomeadamente, entre outras a emissão, em 30 dias, do parecer que as entidades patronais têm obrigatoriamente que solicitar antes do despedimento de qualquer trabalhadora grávida, puérpera ou lactante e no caso de não concordarem com a prestação de trabalho a tempo parcial ou com flexibilidade de horário, requerido por trabalhadores ou trabalhadoras com filhos/as menores de 12 anos”); a resposta directa às pessoas e às empresas sobre o direito aplicável (atendimento pessoal, por escrito, telefone, fax e e-mail); e, ainda, a participação nas comissões de acompanhamento do Plano Nacional de Emprego e do Plano Nacional de Acção para a Inclusão e na elaboração e execução do Plano Nacional para a Igualdade. A resposta a procuras imediatas, que resultam da provisão de serviços, tende a fazer adiar iniciativas de carácter mais pró-activo. É isso que parece estar a acontecer com o “Observatório para a Igualdade na Contratação Colectiva”, acerca do qual fomos informados/as, pelo relatório de Actividades da CITE de 2005, de que está em stand-by devido à escassez de recursos humanos e materiais, desde 2001 (CITE, 2006). Outras actividades de comités de acompanhamento e de grupos de trabalho responsáveis pela preparação e implementação do Plano Nacional de Emprego, do Plano Nacional para a Inclusão e do II Plano Nacional para a Igualdade (2003-2006) deixaram também de realizar-se, como se deduz do Relatório de Actividades de 2005. Um exemplo é a implementação do II Plano Nacional para a Igualdade acerca da qual o relatório da CITE refere apenas o seguinte: a celebração dum protocolo com o INE para a disponibilização sistemática de informação online desagregada por sexo e a participação numa conferência para comemorar Beijing +10. Ora, estas actividades não estão em sintonia com as atribuições que foram dadas àquela Comissão pelo próprio II Plano Nacional para a Igualdade.
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O Governo tem lançado algumas iniciativas políticas, nomeadamente: a aprovação duma lei no Parlamento que obriga à presença do sexo menos representado de pelo menos um em cada três nomes propostos nas listas eleitorais, prevendo sanções financeiras para os partidos que não cumpram a lei. Há também a intenção de estender este sistema de quotas à composição do Conselho das Comunidades Portuguesas. A discreta presença das mulheres em todas as instâncias de decisão assim o justifica: 21,% na Assembleia da República; 11,3% no Governo Central, entre Ministros e Secretários de Estado; 6,2% nas Câmaras Municipais; 23,6% e 24,2%, respectivamente nas estruturas de topo da CGTP-IN e da UGT, em 2006; 0% no Conselho de Administração do Banco de Portugal (INE, Base de Dados sobre o Género, 2007). Entretanto, tanto o II Plano Nacional Contra a Violência Doméstica - 2003-2006, como o II Plano Nacional para a Igualdade – 2003-2006 chegaram ao seu termo e, pelo menos este está a ser objecto de uma avaliação ex-post, por uma entidade externa. Nada veio a público, entretanto, sobre os trabalhos em curso para o lançamento dos próximos planos. O governo actual parece apostado em alargar a pró-actividade a outros domínios que não o do combate à violência doméstica, no qual se havia centrado nos últimos anos. O crescente aumento da provisão de casas-abrigo para mulheres e crianças vítimas de violência ou em risco de o serem é um excelente indicador desse investimento: em 1995, existiam 9 (mas nenhuma dedicada a este público-alvo) em 4 regiões, com capacidade para 516 utentes (tendo em conta a sua rotatividade); e em 2001, havia 35 (das quais 12 exclusivamente dedicadas a vítimas de violência doméstica), em 11 regiões e atendendo 2.632 utentes (CIDM, 2006). O número de ocorrências de violência doméstica tratadas pela GNR e pela PSP não tem parado de aumentar (de 2000 a 2005, a taxa média anual de crescimento foi de 10,5%, segundo dados do Ministério
da
Administração
Interna
consultados
em
Paulo
Machado,
http://www.emcviolenciadomestica.com/uploadFiles/VD20032005.pdf).
Outras iniciativas incluem o lançamento de um fórum de acompanhamento das políticas governamentais para a educação (Fórum Nacional de Educação para a Cidadania). Ainda no campo da educação, há a realçar a nova lei que regulamenta a aprovação dos manuais escolares para o ensino básico, que entrou em vigor em Agosto de 2006, e que integra a avaliação do impacto em função da igualdade de mulheres e homens nos critérios de avaliação, uma antiga reivindicação das organizações de mulheres no país. Por fim, tem-se conhecimento de que novos planos para a igualdade e contra a violência doméstica estão a ser ultimados, mas cujos contornos não são ainda do domínio público. A CIDM tem vindo a promover intervenção e litigação públicas em casos de publicidade discriminatória nos media, tendo sido dada continuidade ao programa de apoio técnico e Relatório Final
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financeiro às organizações não-governamentais com o objectivo de fortalecer a sua capacidade de intervenção. Como veremos mais adiante, foram financiados, no âmbito da medida da Pequena Subvenção, uma centena de projectos de intervenção, desenvolvidos por mais de 75 organizações, que realizaram acções de sensibilização para as questões da igualdade de mulheres e homens por todo o país (com excepção da região de Lisboa e Vale do Tejo). É da sustentabilidade e potencial desenvolvimento futuro destes projectos que trata o presente estudo. Pode dizer-se que é uma marca distintiva deste governo a preocupação com a monitorização e avaliação dos seus planos e iniciativas (não apenas no domínio das políticas de igualdade), bem assim como o estabelecimento de metas e calendarização para os mesmos. Há um investimento na introdução do princípio da prestação de contas (accountability) na esfera das políticas. A actualização regular da informação disponibilizada nos sites das organizações governamentais faz parte desta estratégia.
Não tem sido tornado pública, no entanto, a
intenção de integrar a perspectiva das desigualdades de mulheres e homens nesse sistema de avaliação e de prestação de contas. Actualmente o governo apresta-se a enviar uma proposta de lei à Assembleia da República que transponha para o quadro jurídico nacional a vontade popular manifestada na adesão da maioria à resposta afirmativa à pergunta sobre a “despenalização da interrupção voluntária da gravidez, se realizada, por opção da mulher, nas primeiras 10 semanas, em estabelecimento de saúde legalmente autorizado”. O empenhamento do governo a favor da despenalização foi notório e, tudo leva a crer, irá apresentar uma lei em que não obriga as mulheres a consultas de aconselhamento, contra as quais movimentos cívicos surgidos no contexto da campanha pela despenalização do aborto mais próximos das organizações de defesa dos direitos das mulheres se têm manifestado. Registe-se a necessidade de regulamentar rapidamente esta lei e de proceder aos ajustamentos necessários no sistema nacional de saúde para a sua implementação. Recentemente o Conselho de Ministros aprovou uma Resolução relativa aos “Princípios de Bom Governo das Empresas do Sector Empresarial do Estado”, na qual são instituídos os planos para a igualdade nestes termos: “É de realçar, pelo seu carácter inovador, o princípio pelo qual as empresas detidas pelo Estado devem adoptar planos de igualdade, tendo em vista combater, de modo sistemático, as diferentes formas discriminação e favorecer a conciliação da vida pessoal, familiar e profissional”, aprovada no Conselho de Ministros de 1 de Fevereiro de
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(in
http://www.portugal.gov.pt/Portal/PT/Governos/Governos_Constitucionais/GC17/Conselho_de_Ministros/Comuni
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cados_e_Conferencias_de_Imprensa/20070201.htm).
Da regulamentação que vier a ser feita para a
implementação destes planos dependerá a efectividade desta medida de política e do seu impacto na sociedade portuguesa. Na perspectiva da opinião pública e da acção cívica e política, houve alguns debates sobre igualdade durante a campanha eleitoral para a presidência, promovidos por dois dos candidatos. As principais reivindicações foram a legalização do aborto a pedido da mulher nas primeiras 10 a 12 semanas de gravidez; o alargamento da licença de paternidade de 5 para 10 dias no sentido de dar inicio a um processo de convergência das licenças de maternidade e paternidade; e o acesso a (“reprodução medicamente assistida”) de mulheres sós. Estando a resposta à primeira em vias de construção, fica a reivindicação das restantes duas. A questão da efectividade das leis em vigor e da internalização da perspectiva da igualdade em todas as práticas de concepção e execução de medidas políticas permanece o grande desafio. O Estado, neste terreno, como noutros, é um tecido de contradições. Em Março de 2006, foi dado mais um passo no sentido de promover a igualdade de mulheres e homens, quando o Conselho de Ministros aprovou uma Resolução que altera o art.º 15 do Regimento do Conselho de Ministros que impõe uma linguagem não discriminatória nos documentos públicos. Eis o seu texto:
(Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/2006, publicada em Diário da República I Série B – nº 98 de 18 de Maio de 2006)
Não é necessário procurar muito para vermos como o próprio Conselho de Ministros não aplica a sua própria resolução, pois no próprio comunicado em que anuncia a criação dos planos de igualdade acima referida, encontramos o seguinte excerto: “Para além destes aspectos, é garantido o direito à informação dos consumidores, nomeadamente no que respeita à venda de produtos com defeito, e são reforçados os seus direitos, permitindo a utilização, nas vendas com redução de preço, dos meios de pagamento habitualmente disponíveis e a
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substituição do produto adquirido, independentemente do motivo, mediante acordo com o comerciante (nosso sublinhado). (Site do Portal do Governo citado acima). Os exemplos não faltariam. Só apresentamos mais este, retirado da página do IEFP, relativa ao Netemprego.
In: http://www.netemprego.gov.pt/IEFP/index.jsp Como vemos, o carácter discriminatório da linguagem verbal (colocando o candidato no masculino) é reforçado pela linguagem verbal que reproduz a norma social que coloca as mulheres no papel secundário (de quem se candidata/pede uma oportunidade) e os homens no papel investido de poder (aqui como empregador). Se a internalização da perspectiva da igualdade fosse sistemática e transversal às actividades das estruturas estatais. No momento actual, há que investir na prevenção das práticas discriminatórias e nas políticas activas de promoção da igualdade, tendo o Estado a coragem e a vontade política de se reformar a si próprio neste campo. ****** A União Europeia acabou de criar o Instituto Europeu da Igualdade de Género (European Institute of Gender Equality), com o qual se propõe apoiar e monitorizar as políticas de igualdade. A Comissão Europeia, por seu turno, lançou o Roteiro para a Igualdade 2006-2010, no qual se propõe continuar a mesma linha de intervenção no campo das políticas de igualdade. Entre essas linhas, sobressai a aposta no estabelecimento de parcerias com as organizações de defesa dos direitos das mulheres e da “igualdade de género”. No Roteiro para a igualdade é formalmente reconhecido o contributo dado pelo diálogo social e pelo diálogo com a sociedade civil para os avanços feito ao longo dos últimos anos. A Comissão Europeia, contudo, também reconhece o muito que há ainda para fazer e a necessidade de aumentar o apoio ao diálogo social através do reforço da cooperação com as organizações da sociedade civil e os parceiros sociais na prossecução da igualdade de mulheres e homens. È nesta linha política que um programa como o SATF-ONG encontra todo o seu sentido.
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CAPÍTULO 2
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Índice Gráficos Gráfico 1. Tipo de Organizações (N.º) ............................................................................ 54 Gráfico 2. Início de Actividade (%) ................................................................................ 55 Gráfico 3. Antiguidade média, segundo tipo de organização (%).............................................. 55 Gráfico 4. Iniciativa que deu origem à organização, segundo tipo de organização ........................ 56 Gráfico 5. Âmbito de Intervenção (*) ............................................................................. 57 Gráfico 6. População-alvo, por tipo de organização (*) ........................................................ 58 Gráfico 7. Âmbito de actividade (*) ............................................................................... 59
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Cap. 2 – Estratégia de Operacionalização do Estudo A estratégia seguida na operacionalização empírica do estudo baseou-se no princípio do pluralismo metodológico, que dita a utilização de múltiplas técnicas de construção de informação. O recurso a técnicas qualitativas e quantitativas permite-nos multiplicar os ângulos de abordagem e análises mais fundamentadas e fecundas. A informação para alimentar o esquema metodológico assim desenhado é essencialmente de natureza primária, isto é, foi construída pela equipa de investigação, já que não existe informação secundária, criada com finalidades diversas, relevante para o nosso estudo. O trabalho de concepção estendeu-se ao longo de todo o estudo, quer no que diz respeito à construção dos protocolos de produção de informação, quer no que diz respeito à sua implementação. A informação secundária foi fornecida por: 1. Documentos sobre o POEFDS e a Pequena Subvenção às ONG; 2. Documentos de política, particularmente relativos à igualdade de mulheres e homens, nomeadamente em termos de emprego, educação, formação e inclusão (POEFDS, PNI, PNVD, PNE, PNAI, etc.); 3. Documentos de análise da situação socio-económica, especialmente no que diz respeito às desigualdades entre os sexos; 4. Informação estatística produzida pelo sistema estatístico nacional; 5. Base documental sobre as actividades e os projectos em curso nas ONG com financiamento ao abrigo da Pequena Subvenção. Como já referimos, o principal subsistema de informação foi o primário. Este subsistema informativo foi constituído por um conjunto de instrumentos de produção de avaliação:
Entrevistas aos órgãos de gestão e de acompanhamento da actividade das ONG, no âmbito da Pequena Subvenção;
Inquérito postal ao universo das ONG;
Estudos de caso;
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Entrevistas focalizadas individuais com protagonistas das políticas de igualdade entre mulheres e homens (não apenas trabalho e emprego, mas também formação, ensino, família, saúde, etc.) e com dirigentes e pessoal técnico das ONG;
Apresenta-se,
seguidamente,
uma
descrição
mais
detalhada
dos
mais
importantes
instrumentos de recolha de informação aplicados. Os instrumentos de recolha de informação (questionários, guiões de entrevista, guiões de estudo de caso, ...) foram apresentados e discutidos com a entidade adjudicatária. ENTREVISTAS INFORMAIS AOS ÓRGÃOS DE GESTÃO E ACOMPANHAMENTO DA ACTIVIDADE DAS ONG, NO ÂMBITO DA PEQUENA SUBVENÇÃO
As entrevistas informais com responsáveis e pessoal técnico encarregado da gestão e acompanhamento da actividade das ONG, no âmbito da pequena subvenção, tiveram uma dupla função: a de levantamento de informação sobre o funcionamento da unidade técnica de gestão e acompanhamento e a de levantamento de práticas detectadas nas ONG. INQUÉRITO POSTAL AO UNIVERSO DAS ONG O inquérito postal ao universo de ONG foi constituído através do acesso a bases de dados, entre as quais se destacam as que contêm as ONG com assento no Conselho Consultivo da CIDM; a das ONG com projectos financiados no âmbito da Pequena Subvenção e a das que, tendo apresentado candidatura, não viram os seus projectos aprovados. Outras fontes de informação em que recolhemos contactos sobre ONG foram: o Anuário de Iniciativas de Desenvolvimento Local (coligido pela Animar); o Terceiro Sector em Portugal – O directório de ONG (Público, 2002); a lista de cooperativas fornecida pelo INSCOOP (e da qual seleccionámos as que tinham uma componente social e educativa); a lista de entidades nãolucrativas em parcerias de projectos financiados pelo PIC-EQUAL e que constam do respectivo directório on-line; e as páginas de Internet das seguintes entidades que disponibilizam contactos on-line: União de Mutualidades; União de Misericórdias; Federação Portuguesa das Associações de Desenvolvimento Local; CGTP; UGT; Plataforma Portuguesa das Organizações Não Governamentais para Desenvolvimento. O questionário foi elaborado a partir do tratamento da informação fornecida quer pelos estudos de caso quer pelas entrevistas de modo a que fosse possível configurar de forma adequada as questões a inserir e as hipóteses de resposta, facilitando o tratamento e a análise da informação assim recolhida, e avaliar a generalização das respostas obtidas através dos estudos de caso.
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ESTUDOS DE CASOS O estudo de caso assume-se como uma metodologia adequada ao estudo diagnóstico e prospectivo do potencial das ONG na promoção da igualdade de oportunidades entre mulheres e homens, dada a natureza dos fenómenos e processos sociais que estão em causa, uma vez que garante diversidade de ângulos de abordagem e profundidade analítica. O Estudo de Caso é constituído por um conjunto de passos subsequentes e recorre a diferentes técnicas de inquirição: 1.
Sinopse do caso a estudar O Sumário do caso a estudar pretende sistematizar a informação a recolher previamente à realização do estudo de caso a partir do Sistema de Informação da Pequena Subvenção, a fornecer pela entidade adjudicatária e por outras fontes.
2.
Entrevistas Focalizadas (individuais e de grupo) com pessoas ligadas às organizações estudadas Ao longo do estudo foram realizadas entrevistas focalizadas individualizadas e de grupo com dirigentes de organizações não governamentais e com técnicas/os das ONG. O objectivo foi captar as representações sobre a efectividade, autonomia, sustentabilidade e representatividade das organizações. As entrevistas foram tratadas por análise de conteúdo através da aplicação de uma grelha de análise comum.
3.
Análise Documental Toda a documentação facultada pelas organizações foi objecto de análise, tanto em suporte papel como electrónico e digital.
4.
Entrevistas telefónicas a beneficiários/as e entidades parceiras Através de entrevistas telefónicas a beneficiários/as e representantes de entidades parceiras dos projectos, procurámos ter uma ideia do grau de conhecimento que estas pessoas tinham dos projectos e das suas opiniões quanto aos contributos do projecto para a sua familiarização com a temática da igualdade de mulheres e homens.
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5.
Retroacção da informação à organização
Uma primeira versão dos estudos de caso foi enviada às organizações para que estas pudessem fazer correcções ou aditamentos ou manifestar a sua discordância da análise feita. Trata-se de uma fase fundamental de validação dos estudos de caso elaborados. 6.
Feedback
As organizações deram-nos o seu feedback, em geral para manifestar a sua discordância relativamente a alguns aspectos do diagnóstico elaborado. Sempre que esta contestação foi acompanhada de informação suplementar não disponibilizada antes por qualquer motivo ou por interpretações alternativas plausíveis e se chegou à conclusão que o diagnóstico sofria de omissões ou mesmo incorrecções, procedemos aos ajustes necessários. À contestação tornada matéria de opinião, respondemos informando quais tinham sido os nossos critérios de classificação. 7.
Conclusões
A análise do conjunto constituído pelo estudo de caso foi objecto de conclusões que alimentem as conclusões globais do estudo em desenvolvimento. Estas conclusões resultaram do confronto de opiniões entre as várias entrevistas realizadas Os estudos de caso, em número de 16, partiram da direcção da ONG, enquanto entidade promotora de projectos de intervenção social no âmbito das políticas de igualdade, e abarcaram não apenas pessoas da ONG, mas também os projectos em curso, os seus destinatários e outras entidades envolvidas. Cada estudo de caso aborda o conjunto das dimensões do estudo, nomeadamente os factores motivadores da realização do projecto, opinião sobre o desenvolvimento do projecto e identificação das principais dificuldades, os meios disponíveis e utilizados para a realização do projecto e as actividades da sua gestão, quer do ponto de vista material, quer humano, os resultados alcançados e os esperados, a opinião relativamente à actividade da unidade de gestão, o papel desempenhado, a sua opinião relativamente ao seu funcionamento e resultados, etc. (veja-se adiante neste capítulo uma especificação mais aturada e no anexo 2 o roteiro dos estudos de caso).
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ENTREVISTAS FOCALIZADAS INDIVIDUAIS COM PROTAGONISTAS DAS POLÍTICAS DE IGUALDADE ENTRE MULHERES E HOMENS, DIRIGENTES E PESSOAL TÉCNICO DAS
ONG
Estas entrevistas pressupõem a realização de um levantamento prévio dos/as protagonistas das políticas públicas referidas. As entrevistas realizadas foram semi-directivas focalizadas. Entrevistámos algumas das pessoas, pessoal e telefonicamente, a quem reconhecemos ampla experiência quer no desenho de políticas (administração central e local) quer na direcção de organizações dos mais variados campos e naturezas. Entre estas destacamos algumas associações empresariais de mulheres e não só; as centrais sindicais; várias organizações de cúpula de ONG de natureza diversa; e, ainda, algumas organizações de mulheres não incluídas nos estudos de caso. *** Passamos, em seguida, à apresentação e fundamentação das decisões estratégicas tomadas em diversos momentos e a diferentes níveis ao longo da operacionalização das principais técnicas de construção da informação a que recorremos.
1. Base de Dados O objectivo na construção da base de dados foi o de reunir informação caracterizadora das organizações que se candidataram à pequena subvenção, bem como das características dos projectos com que se candidataram e teve como ponto de partida os dossiers elaborados no âmbito das candidaturas, com especial ênfase para os documentos de candidatura. Fez-se um primeiro esboço da base de dados à luz da informação solicitada nos formulários de candidatura e partindo-se do princípio que todas as organizações teriam preenchido estes formulários. Num segundo momento e já depois de uma avaliação dos dossiers da CIDM relativos a cada projecto, completaram-se as variáveis da base de dados, tendo presente a informação complementar presente nestes dossiers. Partiu-se de uma base de dados dos projectos, fornecida pela CIDM, onde estavam identificados as organizações e os projectos, as áreas de actividade e as estratégias em que se inscreviam, as zonas geográficas abrangidas, as datas de aprovação e execução dos mesmos e os respectivos montantes, solicitados e atribuídos. Assim, um primeiro objectivo diz respeito à necessidade de caracterização do universo das organizações que concorreram ao programa recolhemos informação relativa ao local onde possui a sede e ano de constituição e também ao número de pessoas envolvidas (como associados/as, clientes ou utilizadores). Recolhemos também informação relativa à dimensão Relatório Final
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e natureza dos recursos, quer em termos financeiros, quer em termos de pessoal ao serviço. Trata-se de informação importante para dar conta de um conjunto de características, começando pela dimensão em termos financeiros, tendo em conta o tipo de recursos e peso dos diferentes recursos no total, conforme sejam de quotizações, subsídios ou donativos. De facto, o peso diferenciado deste pode distinguir uma organização de auto-ajuda, de uma organização que tem como actividade principal o fornecimento de serviços apoiados por subsídios públicos, ou ainda as organizações com uma forte componente de prestação de serviços no mercado, conforme os recursos sejam maioritariamente de quotizações, de subsídios e donativos ou de vendas. Lamentavelmente, não foi possível identificar com exactidão os recursos provenientes das vendas, dado que se encontram inscritos na rubrica “outros”, ainda que admitamos que esta é a mais provável receita aqui inscrita. A informação relativa aos recursos humanos, no que se refere ao pessoal ao serviço é bastante detalhada, permitindo verificar que o número de pessoas ao serviço, o que é revelador quer da dimensão da organização quer do tipo de actividades que desenvolve, e também o modo como se distribuem por sexo e por lugar na organização, permitindo uma avaliação bastante razoável da situação da organização ao nível da existência ou não de discriminação vertical. Lamentavelmente não nos foi possível recolher, a partir das fontes, informação relativa ao número de voluntários envolvido e à sua distribuição por sexo. Isto é igualmente verdade no que se refere aos órgãos sociais da organização, que nas organizações do terceiro sector são geralmente voluntários (total ou parcialmente). A percentagem de mulheres presente nos órgãos sociais é frequentemente um indicador usado para identificar as organizações de mulheres (mais de 50%). Porém não nos foi possível recolher com exactidão este indicador. Em suma, a informação recolhida está mais adequada às organizações mais burocratizadas, prestadoras de serviços, sendo elevado o risco de subavaliação da dimensão das organizações de voluntários ou cujas actividades são menos onerosas do que o fornecimento de serviços e de determinado tipo de equipamentos, como é o caso da maior parte das actividades de militância. A avaliação do grau de burocratização era ainda possível à luz da informação acerca do anterior envolvimento da organização em projectos financiados pelo Fundo Social Europeu. Esta informação, igualmente compilada no que se refere ao número de projectos/iniciativas, tema/título e programa, elucida-nos relativamente à dimensão burocrática na medida em que a adesão a estes programas não só permite uma determinada escala em termos de recursos e
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intervenção mas, e sobretudo, obriga a uma importante capacidade de organização administrativa e contabilista obrigadas pelas elevadas e complexas exigências ao nível prestação de contas dos programas, geralmente uma prestação de contas relativa aos resultados e fortemente quantitativa. Procurámos, ainda, recolher informação completa relativamente às actividades da organização, tendo em mente, não apenas a sua caracterização mas também a avaliação do modo como os projectos a que se propuseram se relacionam com as actividades da organização. A informação relativa às actividades da organização, por ser insuficiente na ficha de candidatura, foi procurada em outra documentação dos projectos constante nos dossiers consultados, nomeadamente nos estatutos das organizações, relatórios de actividades, etc. Assim, preocupámo-nos em saber não apenas a actividade principal (na maior parte das vezes demasiado genérica) mas também as actividades secundárias, no que se refere não apenas às áreas de intervenção mas também às estratégias de intervenção. Ênfase especial foi dada à identificação de actividades/iniciativas anteriores na área da igualdade de oportunidades ou outras relacionadas com problemáticas que afectam mais as mulheres. Esta informação é complementada/complementa a que se refere aos programas europeus em que a organização esteve envolvida, acima mencionados, e à informação relativa a anteriores iniciativas no âmbito da medida 4, conforme se pretendia na ficha de candidatura. De facto, esta questão permite não só ter em conta a dimensão das organizações e o grau de burocratização mas também a sua anterior experiência em projectos da família do programa agora em análise. A informação relativa às actividades, recolhida em bruto, permitirá a elaboração de uma tipologia a posteriori, tendo em conta o leque das áreas e actividades identificadas e o modo como se articulam com as actividades no âmbito dos projectos. O segundo objectivo desta recolha foi o de caracterização dos projectos. Assim, a informação recolhida partiu da já importante informação presente na base de dados fornecida pela CIDM, no que se refere a montantes, código das áreas temáticas e estratégias a que as organizações se candidataram, datas de execução e localização geográfica das iniciativas. Partindo daqui, procurámos detalhar a informação relativa aos projectos, procurando indagar do tipo de actividades envolvidas como forma não só de conhecer a natureza do projecto mas também ter presente o modo e peso como as suas actividades se estruturavam em prestação de serviços ou acções de sensibilização e informação. Esta constitui, em nosso entender, uma
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distinção que permite estruturar uma primeira divisão entre as organizações que são sobretudo fornecedoras de bens e serviços e as que desenvolvem sobretudo actividades de militância. Saber até que ponto o envolvimento nestes projectos levou a uma reorientação ou amplificação das formas de intervenção da organização é, sem dúvida, algo a considerar. Uma eventual codificação destas actividades numa tipologia que tenha em conta aspectos como, por exemplo, o seu carácter inovador, poder-nos-á fornecer informação adicional acerca do modo como a instituição se apropriou da medida para os seus objectivos e como se inscreve esta na sua trajectória. Outra informação permitida pelos dossiers de candidatura foi também recolhida como seja, o público-alvo, os parceiros envolvidos e o número de pessoas contratadas por tipo de vínculo, consoante fosse contrato de trabalho ou prestação de serviços. A irregularidade da profundidade da informação constante nos dossiers obrigou-nos a estruturar uma recolha não tão rica como inicialmente pretendido. Neste segundo momento de análise constituiu fonte de informação muito importante os relatórios de avaliação das candidaturas elaborados pela CIDM, na medida em que não só frequentemente efectuavam uma síntese da informação, a qual nem sempre era fornecida pelas organizações de forma sistemática e sintética, como possuíam a referência aos resultados da negociação entre a CIDM e as organizações no que se refere a questões como as actividades a desenvolver e o pessoal a contratar. Na medida em que estas sofriam frequentemente alterações, foram estas as consideradas. No que se refere ao processo de recolha de informação, este consistiu na consulta de todos os dossiers de candidaturas, aprovadas ou não, na sede da CIDM. Constatamos que se verificaram importantes diferenças entre as três fases de candidatura. Na primeira fase era notória a dificuldade por parte das organizações, de entregarem os dossiers de candidatura completos ou mesmo de preencher integralmente a ficha de identificação da instituição. Assim sendo era numerosa a correspondência de pedido de informação adicional e, consequentemente, encontrava-se muito dispersa a informação a recolher. Os dossiers iniciais de cada um dos projectos encontravam-se recheados com este tipo de pedidos, com documentos adicionais como sejam relatório de contas da organização e, ainda, documentos relativos a pedidos de informação adicional nos projectos, em especial no que se refere à orçamentação e calendarização dos mesmos. De facto, a ideia geral que nos fica desta fase inicial é mais da raridade com que os dossiers de candidatura apareciam completos e os orçamentos e cronogramas bem elaborados do que o oposto. É muito evidente, nesta primeira
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fase, que houve da parte da CIDM um acompanhamento muito próximo. As fases subsequentes são incomparavelmente mais acessíveis em termos de organização dos dossiers de candidatura, mas são também aquelas onde a informação é menos rica, quer porque já nem sempre surgem anexados balanços contabilísticos ou documentos estatutários, quer porque os próprios projectos são menos explanadores no que se refere a justificação e objectivos, ainda que eventualmente mais completos em termos de orçamentação e planeamento. Como já foi referido, na avaliação dos projectos revelou-se muito útil a ficha de avaliação preenchida pela CIDM para cada uma das candidaturas. De facto, essa ficha não apenas nos elucida relativamente aos projectos tal qual foram aprovados, como nos elucida da natureza e temas da negociação entre as organizações e a CIDM. É certo que, conforme nos foi sugerido pelos/as técnicos/as da CIDM, e também identificado em alguns casos, que terão existido reformulações muito substanciais dos projectos, a ponto de implicarem nova candidatura, novo dossier, nova organização proponente, etc. Para além destes casos de maior dimensão existiram outras reformulações relativas quer às actividades quer ao pessoal a admitir. No primeiro caso algumas das actividades não foram contempladas por não se inscreverem nos objectivos da medida: porque não estavam relacionadas com a igualdade de oportunidades; porque as actividades não tinham enquadramento nas estratégias previstas (sobretudo acções de formação, por contraposição com acções de sensibilização, estas sim estimuladas pela Pequena Subvenção e pelos seus técnicos). Também foram recusadas actividades significavam a continuidade de projectos do âmbito de outros programas ou actividades com enquadramento em outros programas existentes (caso da criação de gabinetes de estimulo ao empreendorismo feminino). No que se refere à negociação relativa ao pessoal a contratar, verificaram-se frequentes reduções de pessoal administrativo nos contratos a termo mas uma preocupação na manutenção de um técnico coordenador do projecto. Dada a ênfase na criação de emprego sustentado pelo projecto, não foi admitida a imputação de custos de pessoal já existente na organização. Aliás, é muito frequente uma avaliação que refere ser excessivo o pessoal a contratar para o projecto e um cuidado permanente de que o projecto resulte na criação líquida de empregos e não sirva apenas para a sustentação do pessoal e das actividades já existentes na organização. Seja como for, e dado que os projectos se sustentavam frequentemente em animadores, consultores, conselheiros, etc. desenvolvendo actividades de sensibilização ou com um carácter que não justificava uma ocupação a tempo inteiro, existe um peso muito importante das subcontratações. Imaginamos que será ao nível destas que as organizações poderão facilmente imputar custos de pessoas que já possuem ao serviço. Relatório Final
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2. Estudos de Caso Apesar de os estudos de caso terem sido antecipados relativamente ao que estava previsto em termos do cronograma do estudo apresentado, os seus objectivos mantiveram-se na sua essência. A realização de estudos de caso junto de organizações da sociedade civil com projectos desenvolvidos no âmbito da Pequena Subvenção permitiu, em nosso entender, uma visão aprofundada sobre várias das dimensões retidas no nosso modelo analítico. Os estudos de caso foram seleccionados a partir da informação fornecida pela unidade de gestão do SATF, de forma a permitir a construção de uma amostra representativa da diversidade de situações constante do universo organizacional. Trata-se de uma amostra não probabilística intencional em cuja construção houve a preocupação de fazer representar a diversidade de situações encontrada no universo de estudo. O tratamento dado à informação permitiu identificar os elementos de contextualização subjacentes à diferenciação em 4 grupos, de acordo com a metodologia definida. Assim, as organizações foram subdivididas segundo a sua natureza considerando os seguintes grandes grupos: A tipologia de entidades abrangidas pelo SATF era a seguinte: ONG-M (C.C. CIDM) – categoria que abrange apenas as organizações que pertencem ao Conselho Consultivo da Comissão para a Igualdade e os Direitos das Mulheres e que, portanto, são originalmente vocacionadas para a promoção de políticas de igualdade; ONG – aqui incluímos as organizações vocacionadas para missões diversas, desfocalizadas da igualdade entre mulheres e homens; IPSS – categoria homogénea onde encontramos as organizações com o estatuto de instituições particulares de solidariedade social; ADL – categoria homogénea onde encontramos as organizações com o estatuto de associações de desenvolvimento local; Outras – categoria residual, na qual encontramos uma heterogeneidade de organizações vocacionadas para diferentes missões (entidades formadoras, por exemplo). A menor expressividade das duas categorias ONG e Outras levou-nos a agregá-las numa única, que ganhou assim um peso mais ou menos equivalente às restantes categorias. Desde logo, ficou decidido que realizaríamos 4 estudos de caso de cada uma das 4 categorias retidas, o que resultaria num total de 16 estudos. As áreas temáticas abrangidas pelos projectos e a
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região em que estão implantadas as organizações promotoras começaram por ser os critérios avançados, mas, por fim, apenas este último foi mobilizado, a par de outros que não tínhamos previsto. Para seleccionar os 4 estudos de cada categoria, recorremos aos seguintes critérios: Tipo de entidade: – IPSS – ADL – ONG-M – ONG e Outras Número de pessoas ao serviço: – até 1 –2a5 – 6 a 15 – 16 a 50 – > de 50 Peso do financiamento do projecto no orçamento total da entidade – até 10%, – 10 a 49,5% – 50 a 99,9% – 100 a 1000% – > de 1000% Região: – Norte – Centro – Sul Do cruzamento destes critérios resultou a selecção das seguintes entidades: IPSS: Ö APAV – Associação Portuguesa de Apoio à Vítima (SUL) Ö Espaço T – Associação para o Apoio à Integração Social e Comunitária (NORTE) Ö ARCSS – Associação Recreativa, Cultural e Social de Silveirinhos (NORTE) Ö SCMN – Santa Casa da Misericórdia de Nisa (SUL) ADL: Ö ADIBB – Associação de Desenvolvimento Integrado da Beira Baixa (CENTRO) Relatório Final
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Ö ESDIME – Agência para o Desenvolvimento Local no Alentejo Sudoeste (SUL) Ö FDZH Porto – Fundação para o Desenvolvimento da Zona Histórica do Porto (NORTE) Ö KERIGMA – Instituto de Inovação e Desenvolvimento Social de Barcelos (NORTE) ONG-M: Ö APMJ – Associação Portuguesa de Mulheres Juristas (SUL) Ö AMA – Associação Mulheres em Acção (NORTE) Ö MARP – Associação das Mulheres Agricultoras e Rurais Portuguesas (CENTRO) Ö SOROPTIMIST – Soroptimist International Clube Porto-Invicta (NORTE) ONG: Ö AJP – Acção Justiça e Paz (CENTRO) Ö ASP – Associação Saúde em Português (CENTRO) Ö CNOD – Confederação Nacional dos Organismos de Deficientes (SUL) OUTRAS ONG: Ö ANOP – Associação Nacional de Oficinas de Projectos (CENTRO) Em termos de estatuto jurídico, na sua maioria as organizações possuem um carácter associativo, existindo uma Fundação – a FDZHP, uma Misericórdia, cuja natureza de funcionamento é híbrida entre a fundação e a associação – a SCMN, e uma cooperativa – a ESDIME. Refira-se ainda, relativamente a estas organizações, a natureza híbrida de alguns casos. A FDZHP é uma Fundação de carácter semi-público já que os órgãos sociais são de nomeação por instituições públicas. Tal como a ADIBB, que resulta da iniciativa de instituições locais/ regionais, que frequentemente criam estas iniciativas como modo mais expedito de ter acesso e gerir financiamentos. A CNOD é uma organização federativa, pelo que presta serviço, em primeiro lugar, às organizações associadas. O Estudo de Caso é constituído por um conjunto de estágios subsequentes e recorre a diferentes técnicas de inquirição (vide anexos 1 e 2): 1. Sinopse do caso a estudar, a partir da informação disponível na base de dados construída e da consulta ao site de cada organização, bem assim como de um inquérito aplicado por via electrónica às organizações (vide anexo 1); 2. Entrevistas com pessoas ligadas às organizações estudadas;
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3. Análise documental; 4. Entrevistas a beneficiários/as e entidades parceiras; 5. Retroacção da informação à organização; 6. Feedback; 7. Conclusões. Em cada estudo de caso foram abordadas as dimensões definidas, nomeadamente:
Missão da organização (conhecida, consensualizada, internamente socializada, alterações…);
Liderança e Governação (quem, como, centralizada/difusa, consolidada);
Gestão e gestores (competências, especialização de funções…);
Planeamento (curto, médio e longo prazo);
Actividade actual (consistente com a missão, rotineira/inovadora);
Prestação de contas (a beneficiários/as, financiadores/as, colaboradores/as, etc.);
Tomada de decisão (em assuntos como recrutamento de pessoal, investimento em equipamento e estabelecimento de parcerias);
Adequação dos recursos (humanos, financeiros, físicos e técnicos) aos objectivos;
Diversificação das fontes de recursos e sustentabilidade;
Amplitude e diversidade das redes e alianças;
Capacidade de aprendizagem, autocrítica e envolvimento/participação;
Representações da igualdade nos discursos e práticas das organizações
Promoção da igualdade entre homens e mulheres (internamente, externamente, …);
Como se pode constatar, no roteiro em anexo, nem em todas as entrevistas focalizadas foi abordada a totalidade destas dimensões. O guião mais completo foi, sem dúvida, o destinado a entrevistas com dirigentes e o menos sobrecarregado foi o dedicado a beneficiários/as. Em cada organização, as primeiras pessoas a serem entrevistadas foram dirigentes, a instância que nos pode proporcionar a acessibilidade à estrutura da organização, bem assim como à documentação. Documentação solicitada às entidades (ver anexo para cada estudo de caso): Relatório Final
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Organigrama
Relatórios de contas e planos de actividade;
Actas de reuniões;
Regulamentos internos e códigos de conduta;
Termos de referência;
Balanço social e quadros de pessoal;
Relatórios dos projectos SATF;
Protocolos de cooperação e acordos de parceria;
Relatórios de avaliação interna e externa;
Portfolio de media da organização;
Materiais de divulgação;
Para além de dirigentes e técnicos/as, com envolvimento directo ou não nas actividades do projecto SATF, entrevistámos também elementos da população destinatária dos projectos e entidades parceiras neles envolvidas, com o objectivo de apurar efeitos já visíveis ou esperados das actividades desenvolvidas. Entrevistas realizadas a (ver anexo para cada estudo de caso):
Dirigentes;
Técnicos/as do projecto SATF;
Técnicos/as não ligados/as ao projecto SATF;
Beneficiários/as das actividades da entidade;
Membros de entidades parceiras do projecto SATF.
Nos estudos de caso recorremos a um conjunto de protocolos de notação e grelhas de tratamento que permitiram, para além das conclusões em profundidade que o estudo de caso fornece, carrear contributos para a construção do questionário postal aplicado às organizações do terceiro sector, etapa seguinte do trabalho de terreno. Foram concluídos 16 estudos de caso. Em 2 deles (AMA – Associação Mulheres em Acção e Soroptimist) a realização dos estudos foi muito difícil e arrastou-se por longo tempo, uma vez que fomos confrontadas com a ausência de resposta das duas organizações, apesar das múltiplas tentativas de contactos. Em fase posterior, também estes dois estudos de caso puderam ser terminados, ainda que, no caso da AMA, com muitas falhas de informação.4
4
Já demos conta em relatório anterior que registámos, todavia, algumas resistências parciais,
nomeadamente da APMJ, da CNOD, da MARP e conforme já foi referido da AMA.
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Estas duas excepções contrastam com a receptividade que a equipa teve, em maior ou menor grau mas de modo a nunca pôr o estudo em risco, da generalidade das restantes organizações. Acolheram a equipa de trabalho com boa-vontade e espírito de colaboração, tendo-nos fornecido toda a informação solicitada e procurando pôr-nos em contacto com todas as pessoas (mesmo das que já tinham saído da instituição). A maior parte viu neste estudo uma oportunidade de divulgar a sua actividade e de chamar a atenção das instituições para a importância das suas organizações e respectivas actividades.
3. Inquérito às ONG O questionário aplicado por via postal às organizações do terceiro sector era bastante longo (disponível no anexo 7), dado que abarcava todas as dimensões já anteriormente incluídas nos estudos de caso. A partir das bases de dados já referidas foi construída uma amostra de 1.162 organizações do terceiro sector. Depois de um processo de muitas insistências (pelo telefone, fax e correio electrónico) que se prolongaram por mais de 2 meses para além do prazo inicialmente estabelecido, fechou-se a recepção á 214ª resposta, atingida que fora uma taxa de resposta próxima dos 20%, perfeitamente aceitável num questionário aplicado segundo esta modalidade. Na análise dos resultados do inquérito, depois de os dados terem sido tratados com a ajuda do SPSS, optámos por, a par da categoria das IPSS e das ADL, criar 3 categorias de ONG, ao contrário do que tinha sido a nossa decisão para a selecção dos estudos de caso: mantivemos a das ONG-M, dada a sua centralidade estratégica para o nosso estudo e apesar do limitado número de respostas; a das ONG, onde incluímos as organizações com uma missão mais de advocacia de outras causas que não a da igualdade de direitos entre mulheres e homens; e, por fim, a das Outras ONG, uma designação de categoria residual para um aglomerado de organizações da mais diversa natureza e finalidades, em que se destacam as associações profissionais, empresariais e sindicais, cooperativas de ensino e associações culturais e recreativas. Passamos desde já à caracterização da amostra das organizações obtida.
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Breve Apresentação das ONG da Amostra Tipo de Organizações Quanto ao tipo de organizações da amostra, sobressaem, ainda com maior expressão que para as entidades apoiadas pelo SATF-ONG (vide Cap. 3), as Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS), englobando metade das organizações que responderam ao inquérito. Seguem-se as Associações de Desenvolvimento Local (ADL) (18,2%), Outras organizações, que aglomeram entidades muito diversas, como já sublinhámos , com expressão significativa na nossa amostra (14,5%) e as Organizações Não-Governamentais (ONG) (10,2%). Com menor expressão, as entidades membro do Conselho Consultivo da CIDM que, como seria de esperar, apresentam um peso substancialmente superior entre as organizações beneficiárias da Medida 4.4.3.1. do POEFDS (7% face a 23,3%). Gráfico 1. Tipo de Organizações (N.º) 107
39 15
IPSS
ADL
ONG-M
31
22
ONG
Outras
Fonte: Inquérito às ONG.
Antiguidade das entidades À semelhança do que se verifica para o conjunto das entidades apoiadas pelo SATF-ONG, a maior parte das organizações inquiridas foi fundada e iniciou actividade a partir da década de 80: mais de dois terços iniciou actividade depois de 1980 (Gráfico 2). Verifica-se, não obstante, em comparação com as entidades beneficiárias da Pequena Subvenção, uma menor concentração das entidades inquiridas no escalão após 2000 (8,9 % face a 17,8%) e maior no escalão até 1974 (10, 7% face a 5,5%).
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Gráfico 2. Início de Actividade (%)
38,3
23,8
12,1
10,7
8,9 6,1
Antes de 1975
1975-1980 1981-1990 1991-2000 Depois de 2000
Não responde
Fonte: Inquérito às ONG.
A análise da antiguidade média das entidades, segundo o tipo de organização, revela-nos que as ADL, as ONG e as ONG-M são de constituição mais recente, enquanto as IPSS e Outras organizações apresentam uma antiguidade média largamente superior. Gráfico 3. Antiguidade média, segundo tipo de organização (%) 29
27,6
22,5 16 13,8 10,3
IPSS
ADL
ONG-M
ONG
Outras
Total
Fonte: Inquérito às ONG.
Iniciativa que deu Origem à Organização Quanto à iniciativa que deu origem à organização, verificamos que ela é principalmente associativa, abrangendo quase três quartos das entidades que responderam ao inquérito, com destaque para as do Conselho Consultivo da CIDM (100%). Seguem-se, com muito menor
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expressão, as organizações com origem religiosa, cujo peso é sobretudo devedor das Instituições Particulares de Solidariedade Social (19,6%). Gráfico 4. Iniciativa que deu origem à organização, segundo tipo de organização 0%
20%
40%
60%
80%
100%
IPSS ADL ONG-M ONG Outras
Associativa
Empresarial
Religiosa
Estado
Fundacional
Outra
Fonte: Inquérito às ONG.
Âmbito de Intervenção das Organizações Uma componente já explorada nos estudos de caso e que voltámos a incluir no inquérito às ONG, respeita à escala de projecção das organizações. Para todos os tipos de intervenção, a escala de intervenção mais frequente entre as organizações que responderam ao inquérito é local. Existe pois uma ligação muito forte das entidades a uma lógica comunitária, voltada para a resolução de problemas específicos. De enfatizar, não obstante, o maior equilíbrio entre os diversos âmbitos de intervenção ao nível das redes e parcerias, tendencialmente mais abrangente em termos geográficos que os restantes tipos de intervenção. Com efeito, verifica-se um peso substancialmente superior da intervenção naquele domínio a nível nacional e, sobretudo, internacional (respectivamente, 40,4% e 34,4%). Existe, com efeito, ao nível das redes e parcerias, uma maior tendência das entidades de projecção a nível global, inserindo-se em contextos mais globais de mudança. Saliente-se, por outro lado, a proximidade que se verifica entre as actividades de produção e fornecimento de serviços e as actividades de sensibilização/informação/intervenção política para os diversos âmbitos de intervenção, ainda que a nível distrital o peso das actividades de sensibilizações seja algo superior (24% face a 19%), parecendo deslocar parte da intervenção de nível local.
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Gráfico 5. Âmbito de Intervenção (*) 62,4%
59,3%
42,8% 31,0%
40,4% 34,6%
32,2%
29,9% 24,0%
19,0% 13,2%
11,0%
Serviços
Sensibilização Local
Distrital
Nacional
Redes Transnacional
(*)Percentagens relativas ao número de casos, sendo que para cada caso pode haver mais do que uma resposta.
Fonte: Inquérito às ONG.
População-Alvo Uma análise global dos principais públicos-alvo das organizações inquiridas mostra o predomínio de grupos-alvo comummente associados a respostas tradicionais de apoio social: idosos e crianças, que ocupam, respectivamente 26,2% e 25,7% das entidades. Sem surpresa, é entre as IPSS que estes grupos são mais acolhidos, abrangendo 43% e 40,2% destas entidades. Seguem-se a população da comunidade local e a população em geral que ocupam, respectivamente, 21,5% e 20,6% das organizações da amostra. Como também seria de esperar, estas populações têm maior peso nas ADL (respectivamente, 59% e 43,6%). Com valores globais acima dos 10%, surgem a população carenciada, os/as deficientes e as mulheres. Enquanto os dois primeiros grupos encontram maior expressão nas IPSS (respectivamente, 19,6% e 23,4%), o último só é dominante nas entidades membros do Conselho Consultivo da CIDM (93,3%).
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Gráfico 6. População-alvo, por tipo de organização (*) 0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
IPSS
ADL
ONG-M
ONG
Outras
Idosos/as
Crianças
Mulheres
Grupos étnicos desfav.
População carenciada
Pop. da comunidade local
Jovens
Famílias
Deficientes
Desempregados/as
População em geral
Agricultores/as
Toxicodependentes
Empresas/Empresários/as
Educadores/as/Prof.
Trabalhadores/as
(*) Percentagens relativas ao número de respondentes, sendo que para cada caso pode haver duas respostas.
Fonte: Inquérito às ONG.
Âmbito de Actividade A análise do gráfico 7 dá-nos conta do predomínio das actividades de serviços – que envolvem o fornecimento de serviços directos, como educação, educação, saúde e promoção do desenvolvimento económico – em particular os serviços sociais e de desenvolvimento e formação que ocupam, respectivamente, cerca de metade e um terço das entidades. É entre as IPSS e ADL que peso das actividades de serviços no conjunto das actividades referenciadas é maior, enquanto que é nas ONG-M e nas Outras organizações que as funções de expressão são mais proeminentes.
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Gráfico 7. Âmbito de actividade (*) Cultura/lazer (desporto, teatro, dança, arte visual, património)
21,0%
Educação e Investigação
20,6%
Igualdade entre Mulheres e Homens
8,4% 5,6%
Saúde (hospitais, centros de reabilitação …) Serviços Sociais (cuidado/apoio a crianças, Idosos/as, deficientes, toxicod., …)
53,7%
Ambiente e protecção ambiental
4,2%
Desenvolvimento e formação (habitação, desenv. local, …)
32,2%
Justiça, advocacia, política (apoio juríd., militância, apoio à vítima)
3,7%
Filantropia e promoção de voluntariado
2,8%
Actividades Internacionais (paz, apoio humanitário, …)
1,4%
Religião
0,9%
Associações profissionais, empresariais e sindicais Outras
6,5% 2,3%
(*) Percentagens relativas ao número de respondentes, sendo que para cada caso pode haver duas respostas.
Fonte: Inquérito às ONG.
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
CAPÍTULO 3
Relatório Final
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Índice Gráficos Gráfico 1. Constituição das entidades ............................................................................ 63 Gráfico 2. Área geográfica da sede das entidades segundo ano de constituição (%) ....................... 64 Gráfico 3. Tipo de organizações ................................................................................... 65 Gráfico 4. Área geográfica da sede das entidades segundo o tipo de organização ......................... 65 Gráfico 5. Dimensão financeira das entidades (total de receitas/ano) ...................................... 66 Gráfico 6. Dimensão financeira das entidades segundo localização geográfica da sede (%) .............. 67 Gráfico 7. Peso médio dos diversos tipos de recursos no total das receitas das entidades (%) ........... 68 Gráfico 8. Peso médio dos diversos tipos de recursos no total das receitas das entidades, segundo tipo de organização (%) ................................................................................................... 69 Gráfico 9. Peso médio dos diversos tipos de recursos no total das receitas das entidades, segundo ano de constituição (%)................................................................................................... 69 Gráfico 10. Pessoal ao serviço segundo o tipo de organização (%)............................................ 70 Gráfico 11. Taxa média de feminização do pessoal ao serviço nos diferentes níveis de qualificação e órgãos sociais, por tipo de organização (%) ...................................................................... 71 Gráfico 12. Taxa média de feminização do pessoal ao serviço por diferentes níveis de qualificação e nos órgãos sociais, por ano de constituição (%) ...................................................................... 72 Gráfico 13. Taxa média de feminização do pessoal ao serviço nos diferentes níveis de qualificação e órgãos sociais, por dimensão financeira das entidades (%) .................................................... 73 Gráfico 14. Processo de decisão ................................................................................... 74 Gráfico 15. Distribuição das intervenções no território ........................................................ 75 Gráfico 16. Intervenção dos projectos para além da região (NUTS III) ou distrito de localização da sede das entidades ......................................................................................................... 76 Gráfico 17. Intervenção dos projectos para além da região (NUTS III) ou distrito de localização da sede das entidades, segundo o tipo de organização (%) .............................................................. 76 Gráfico 18. Localização geográfica das intervenções segundo dimensão financeira das entidades (%) . 78 Gráfico 19. Intervenção dos projectos para além da região (NUTS III) ou distrito de localização da sede das entidades, segundo montante aprovado para projectos (%) .............................................. 79 Gráfico 20. Dimensão financeira dos projectos.................................................................. 80 Gráfico 21. Dimensão financeira dos projectos, segundo tipo de organização (%) ......................... 81
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Cap. 3 – Breve Apresentação do Universo de Organizações e Projectos em Estudo A informação utilizada neste capítulo foi construída a partir da expansão da base de dados de partida existente na CIDM. A consulta minuciosa dos dossiers de cada projecto permitiu, contudo, criar outras variáveis.
1. Caracterização Geral das Entidades Antiguidade e Dispersão Geográfica A maior parte das entidades apoiadas pelo SATF-ONG foram constituídas após a década de oitenta: entre 1987 e 2000 foram fundadas 63% das entidades, depois de 2000 foram fundadas 17,8% (Gráfico 1.). Regista-se, portanto, uma ruptura significativa na criação destas entidades na década de oitenta, permitindo distinguir uma primeira fase, até 1986 (data da adesão de Portugal à CEE), que corresponde à criação de 19,2% do total das organizações (das quais 5,5% antes de 1974), de uma segunda fase, após 1986, que integra mais de três quartos das entidades.
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Gráfico 1. Constituição das entidades
46
Nº de entidades
13 10 4
Até 1974
1975-1986
1987-2000
Depois de 2000
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
No Gráfico 2. pode observar-se a distribuição da sede das entidades no território nacional segundo o ano de constituição. As quatro organizações constituídas antes de 1975 têm a sua sede igualmente distribuída pelas regiões da Grande Lisboa, Grande Porto, Norte Litoral e Centro Litoral. Mais de metade (60%) das organizações constituídas entre 1975 e 1986 têm a sua sede na Grande Lisboa. Entre 1987 e 2000, foram fundadas 58,8% entidades nas regiões da Grande Lisboa, Norte Litoral e Centro Litoral, cada uma das quais com 19,6% do total das organizações, e 17,4% na região do Grande Porto. Por fim, depois de 2000, foram constituídas 38,5% de organizações na Grande Lisboa e 23,1% no Centro Litoral e no Grande Porto.
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Gráfico 2. Área geográfica da sede das entidades segundo ano de constituição (%) 60
38,5 Até 1974 1975-1986 25
25
23,1 2019,6
19,6
10 8,7
7,7
0
Norte Interior
0
0
Centro Litoral
23,1
1987-2000 Depois de 2000
17,4
8,77,8
6,5 0 0
25 19,6
10
Norte Litoral
25
0
Centro Interior
0 Alentejo
0 Grande Lisboa
Grande Porto
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
Tipo de Organizações No que se refere ao tipo de organizações apoiadas (Gráfico 3.), verifica-se que se trata maioritariamente de Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS), que representam 28,8% do total das organizações, entidades membro do Conselho Consultivo da Comissão para a Igualdade e para os Direitos das Mulheres (CIDM) (24,7%) e Associações de Desenvolvimento Local (ADL), 23,3% do total das organizações. Aparecem também, mas em menor escala, Organizações Não Governamentais (ONG) (11%) e Outras organizações sem fins lucrativos (12,3%), onde estão englobadas, entre outras, associações de deficientes e associações juvenis.
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Gráfico 3. Tipo de organizações
9
Outras
8
ONG
18
CIDM
Nº de entidades
17
ADL
21
IPSS
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM) Gráfico 4. Área geográfica da sede das entidades segundo o tipo de organização
11,1 11,1 11,1 11,1
Outras
33,3
0
22,2 12,5
ONG
37,5
0 0
37,5
12,5
0
27,8
CIDM
0 0 0 0 0
5,6
Grande Porto
5,9
Grande Lisboa
11,8 11,8
ADL
35,3
11,8
0
4,8
9,5
14,3
Alentejo Centro Interior
23,5 19
IPSS
66,7
Centro Litoral 23,8
Norte Interior Norte Litoral 28,6
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
Relativamente à localização geográfica da sede por tipo de entidade, o Gráfico 4. mostra que as IPSS se localizam principalmente no Norte Litoral (28,6%), na Grande Lisboa (23,8%) e no Grande Porto (19%); a maioria das ADL se localiza no Centro (35,3%) e no Norte Litorais Relatório Final
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(23,5%); 66,7% das entidades ligadas à CIDM têm a sua sede na região da Grande Lisboa; as sedes das ONG estão preferencialmente localizadas na região da Grande Lisboa e no Centro Litoral; e as Outras organizações sem fins lucrativos têm a maioria das suas sedes no Centro Litoral (33,3%) e no Norte Litoral (22,2%). Importa ainda referir que só as ADL e as ONG possuem sedes no Norte Interior do país.
Dimensão Financeira das Entidades A dimensão financeira das entidades foi medida pelo somatório de todo o tipo de receitas (quotizações, subsídios, donativos, entre outras) que as entidades recebem anualmente. Das 73 em causa, 16 recebem entre 250.000€ e 999.999€; 13 entre 100.000€ e 249.999€; 12 recebem entre 15.000€ a 99.999€; 12 recebem menos de 15.000€. No escalão mais elevado (mais de 1.000.000€) há 11 entidades, enquanto 9 não referem receitas (Gráfico I., em Anexo). Ou seja, 44% das entidades recebem até 100.000€ por ano, enquanto que 56% recebem mais de 100.000€ anuais (Gráfico 5.). Gráfico 5. Dimensão financeira das entidades (total de receitas/ano)
32; 44% 41; 56%
Até 100.000€ Mais de 100.000€
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
Vejamos como a dimensão financeira das entidades se distribui pelas regiões da sua sede (Gráfico 6.). Pode concluir-se que a maioria das entidades sedeadas no norte e interior do país, recebe mais de 100.000€ por ano (todas as entidades sedeadas no Centro Interior, 83,3% das sedeadas no Norte Litoral, e 66,7% das sedeadas no Norte Interior e no Alentejo). Pelo contrário, as organizações cuja sede se situa nos grandes centros urbanos e no Centro Litoral recebem menos de 100.000€ anualmente.
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Gráfico 6. Dimensão financeira das entidades segundo localização geográfica da sede (%)
100 Até 100.000€
83,3
Mais de 100.000€
66,7
66,7 57,1
66,7 52,4 47,6
42,9 33,3
33,3
33,3
16,7 0 Norte Litoral
Norte Interior
Centro Litoral
Centro Interior
Alentejo
Grande Lisboa
Grande Porto
Região da sede da entidade Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
Relativamente à distribuição das receitas por tipo de organização, verifica-se que são as ADL e as IPSS que apresentam maior dimensão financeira: 88,2% das ADL e 66,7% IPSS recebem mais de 100.000€ por ano (Gráficos II e III, em Anexo). Analisemos agora o peso médio dos diversos tipos de recursos das entidades, segundo a dimensão financeira, o tipo de organização e o ano de constituição. Nas organizações com menos de 100.000€ anuais, a distribuição dos recursos mostra-se mais homogénea do que nas organizações que recebem mais de 100.000€ (Gráfico 7.). Não obstante, no primeiro grupo de entidades, o peso médio dos subsídios (44,8%) é quase o dobro do peso das quotizações (23,7%) e dos donativos (23,3%). No segundo grupo, por sua vez, os subsídios representam quase três quartos do total de receitas.
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Gráfico 7. Peso médio dos diversos tipos de recursos no total das receitas das entidades (%)
73,2
Quotizações Subsídios Donativos
44,8
Outras
23,7
23,3 17,9 8,1
Até 100.000€
5,9
3
Mais de 100.000€
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
Em relação ao tipo de organização (Gráfico 8.), verifica-se que os subsídios representam mais de metade dos recursos em todas as entidades; as quotizações têm mais peso nas entidades ligadas à CIDM (27,3%) e nas ONG (17,3%); os donativos têm um peso maior nas ONG (18,4%) e nas Outras organizações sem fins lucrativos (26,2%) e têm um peso muito baixo nas ADL (1,8%). Os outros tipos de recursos (não identificados) têm um peso considerável nas IPSS (21,7%) e nas ADL (17,8%).
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Gráfico 8. Peso médio dos diversos tipos de recursos no total das receitas das entidades, segundo tipo de organização (%)
70 62,8
61,6
Quotizações 55,5
Subsídios
54,4
Donativos Outras
27,3
26,2
21,7 17,3 18,4
17,8 11,9
10,3
4,8 IPSS
8,7
7,5 2,5
1,8 ADL
16,7
2,7
CIDM
ONG
Outras
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM) Gráfico 9. Peso médio dos diversos tipos de recursos no total das receitas das entidades, segundo ano de constituição (%)
78 72,5 Quotizações 64,3 59,2
Subsídios Donativos Outras
22,6 17,4
0,6
4
Até 1974
15,7
14,9 7,1
9
12,3
11,3
1975-1986
5 1987-2000
5,9
Depois de 2000
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
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Cruzando os diversos tipos de recursos com o ano de constituição das entidades (Gráfico 9.), verifica-se que os subsídios apresentam maior importância para as entidades constituídas antes de 2000. As quotizações têm expressão relativa com algum significado nas entidades criadas depois de 1986. O peso dos donativos é muito expressivo (59,2%) nas entidades mais recentes. Os outros tipos de recursos são a segunda fonte de receita nas entidades constituídas antes de 2000.
Pessoal ao Serviço Gráfico 10. Pessoal ao serviço segundo o tipo de organização (%)
9
9
6 5
5
Até 1
5
2a5
4
6 a 15
4
16 a 50
3
3
3 2
1
2
1
1 0
IPSS
Mais de 50
2
2 1 1
1
1 1
0 ADL
CIDM
ONG
Outras
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
Analisemos agora o número de trabalhadores por tipo de organização (Gráfico 10.). Numa primeira análise, observa-se que a maioria das organizações se situa nos escalões de 6 a 15 ou 16 a 50 trabalhadores/as, tendo o primeiro grupo maior peso do que o segundo. As organizações da CIDM, as ONG e as Outras entidades sem fins lucrativos destacam-se por empregar menos de 15 trabalhadores/as, sendo que 50% das da CIDM empregam até 1 trabalhador/a, 37,5% das ONG empregam 2 a 5 trabalhadores/as e 44,4% das Outras entidades sem fins lucrativos têm ao seu serviço 6 a 15 trabalhadores/as. As IPSS e as ADL são maiores, verificando-se que 42,9% das IPSS e 37,5% das ADL empregam entre 16 a 50 trabalhadores/as e que 23,8% das IPSS e 18,8% das ADL têm mais de 50 pessoas ao seu serviço. Os gráficos 11., 12., e 13. mostram a taxa média de feminização do pessoal ao serviço por tipo de organização, por ano de constituição e por dimensão financeira da entidade. A taxa média de feminização, por tipo de organização (Gráfico 11.), é superior a 50% em todas as organizações, ou seja, quase todas as entidades têm, em média, mais mulheres ao serviço do
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que homens. Se atendermos ao nível das qualificações, observa-se que nas IPSS, ADL e nas ONG, os cargos mais frequentemente ocupados por mulheres são os de técnicas e pessoal administrativo e financeiro. Nas da CIDM, a maioria dos cargos ocupados por mulheres são os de pessoal administrativo e financeiro e outros cargos e verifica-se uma percentagem baixa de mulheres a trabalharem como técnicas (36%). As outras entidades são as que apresentam taxas médias de feminização mais baixas em todos os níveis de qualificação, à excepção do pessoal administrativo e financeiro. Quanto aos lugares de gestão, verifica-se que são os únicos a apresentarem taxas médias de feminização inferiores a 50% em todas as organizações. Gráfico 11. Taxa média de feminização do pessoal ao serviço nos diferentes níveis de qualificação e órgãos sociais, por tipo de organização (%)
94,5
62,9
59,9 57 52
77,4
76,1 74,5
73,8 68,7
69,7 68,4 64,1
52,3 45,7 46,4 42,5 43 35,4
Total do pessoal ao serviço
Gestores/as
75 70
66,4
63,9 58,5
60 49,6
50,8
ADL
49,8 42
Pessoal Indiferenciados Administrativo e (outros) Financeiro
CIDM ONG Outras
36
Técnicos/as
IPSS
Órgãos Sociais (fundadores)
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
No que diz respeito à taxa média de feminização dos órgãos sociais (fundadores), por tipo de organização, destaca-se a excepcionalidade das entidades da CIDM, com 94,5% de taxa feminização. As Outras organizações são as únicas a apresentarem taxas médias de feminização inferiores a 50%. Observemos agora a taxa média de feminização do pessoal ao serviço por níveis de qualificação e nos órgãos sociais, por ano de constituição das entidades (Gráfico 12.). As entidades criadas depois de 2000 apresentam a mais baixa taxa de feminização do pessoal ao serviço. No que respeita aos gestores, a taxa de feminização é sempre inferior a 50%, atingindo o valor máximo de 49,5% para as entidades criadas entre 1975 e 1986. Nas entidades que foram constituídas até 1974, a taxa de feminização do pessoal técnico
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ultrapassa os 95%, mas o valor diminui com a idade da organização. A taxa de feminização do pessoal administrativo e financeiro ultrapassa os 70%, nas entidades constituídas até 1974, mas o seu valor máximo é 93,5% nas entidades constituídas entre 1975 e 1986. Relativamente à taxa de feminização nos órgãos sociais (fundadores), constata-se que se situa acima dos 80% para as entidades criadas até 1986, sendo de 62,8% nas entidades criadas entre 1987 e 2000 e atingindo 75,3% nas entidades constituídas depois de 2000. Gráfico 12. Taxa média de feminização do pessoal ao serviço por diferentes níveis de qualificação e nos órgãos sociais, por ano de constituição (%)
96,1
93,5 85,283,5
82
75,3
71,8
69,769,4
66,565,5
68,2 63,5
56,1 45,5
62,8 55,8
49,5
45,7 39,6
1975-1986 1987-2000
50
47,1
Até 1974
Depois de 2000 37,5
29,2
Total do pessoal ao serviço
Gestores/as
Técnicos/as
Pessoal Administrativo e Financeiro
Indiferenciados (outros)
Órgãos Sociais (fundadores)
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
Finalmente, se atendermos à dimensão financeira da organização (Gráfico 13.), apura-se que são as organizações que recebem mais de 100.000€ por ano que empregam mais mão-de-obra feminina, 58,1% do total do pessoal ao serviço. Tanto as organizações que recebem até 100.000€, como as que recebem mais de 100.000€ anuais, apresentam taxas de feminização superiores a 50% em todos os cargos, à excepção dos lugares de gestão, observando-se uma taxa média de feminização de 37,2% nas primeiras e 44,1% nas segundas.
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Gráfico 13. Taxa média de feminização do pessoal ao serviço nos diferentes níveis de qualificação e órgãos sociais, por dimensão financeira das entidades (%)
58,1 57,3
Total do pessoal ao serviço 44,1
Gestores/as
37,2 65,1 65,5
Técnicos/as
66,6 63,8
Pessoal Administrativo e Financeiro 56,5
Indifereciados (outros)
Mais de 100.000€ Até 100.000€
62,6 69,9 68,1
Órgãos Sociais (fundadores)
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
Recapitulemos alguns pontos. A maioria das entidades apoiadas pelo SATF-ONG é de constituição recente e tem a sua sede localizada nos grandes centros urbanos e no litoral do país, mais especificamente nas regiões da Grande Lisboa, Grande Porto, Norte Litoral e Centro Litoral. No respeitante à dimensão financeira, apura-se que mais de metade das entidades tem mais de 100.000€ em receitas, por ano. Estas entidades são, na sua maioria, IPSS e ADL e situam-se sobretudo no norte e interior do país. Os subsídios são a origem de recursos com maior peso no total de receitas das entidades, principalmente nas ADL, da CIDM e IPSS. Por outro lado, pode concluir-se que os subsídios são o recurso com mais relevância nas organizações constituídas até 2000, tendo os donativos mais importância para entidades constituídas posteriormente. Finalmente, em relação ao pessoal ao serviço, podemos distinguir dois grupos de organizações: as mais pequenas (1 a 15 trabalhadores/as), onde se incluem as da CIDM, as ONG e as Outras organizações, e as maiores (mais de 16 trabalhadores/as), a que pertencem as IPSS e as ADL. É ainda possível concluir que as organizações empregam mais mulheres do que homens, exercendo estas, na sua maioria, funções técnicas, de pessoal administrativo e financeiro ou outras funções.
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2. Caracterização dos Projectos Processo de Decisão De um total de 126 projectos que se candidataram ao apoio do SATF-ONG, 95 (75%) foram aprovados e 31 (25%) indeferidos (Gráfico 14.). As razões para o indeferimento dos projectos são várias, destacando-se as seguintes: 9 Os projectos não se enquadram na tipologia 4.4.3.1.; 9 Falta de centralidade da perspectiva de igualdade de oportunidades entre homens e mulheres; 9 Sobreposição de intervenções com projectos SATF em curso; 9 Fragilidades na elaboração técnica; 9 Sem inovação/efeitos multiplicadores de boas práticas; 9 Desequilíbrio entre acções/duração propostas e orçamento; 9 Não há criação líquida de postos de trabalho; 9 Montante solicitado elegível; 9 Sem experiência no domínio da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres; 9 Continuação de acções com outro tipo de financiamento. Gráfico 14. Processo de decisão
31; 25%
95; 75%
Projectos aprovados Projectos indeferidos
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
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Localização Geográfica das Intervenções Sendo objectivo do SATF-ONG uma cobertura ampla do território nacional por projectos, neste ponto vamos ocupar-nos principalmente da incidência territorial das iniciativas que foram apoiadas. Sempre que um projecto teve acções em mais do que uma das regiões consideradas, há lugar àquilo que aqui designamos como “intervenção no território”. Deste modo, geram-se um total de 140 intervenções, das quais 47 no Norte Litoral e 34 no Centro Litoral (Gráfico 15.). Nas restantes regiões, o número de intervenções é mais baixo, sendo o Algarve a região com menor número. Gráfico 15. Distribuição das intervenções no território
47
34
Nº de projectos
18
17 14
10
Norte Litoral
Norte Inte rior
Ce ntro Litoral
Ce ntro Inte rior
Ale nte jo
Algarv e
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
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Gráfico 16. Intervenção dos projectos para além da região (NUTS III) ou distrito de localização da sede das entidades
3; 3%
46; 49%
46; 48%
Não Sim Sem informação
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
Do total de projectos aprovados, 49% limitaram-se a intervir na região da sede das entidades promotoras enquanto 48% ultrapassaram essa fronteira (Gráfico 16.) As organizações que mais optaram por intervir fora da região da sua sede foram as das CIDM, as ONG e as Outras entidades, verificando-se que mais de metade dos seus projectos tiveram como objectivo outras regiões (Gráfico 17.). Já os projectos de IPSS e ADL, pelo contrário, centraram a maioria das suas intervenções nas regiões onde estão localizadas as suas sedes. Gráfico 17. Intervenção dos projectos para além da região (NUTS III) ou distrito de localização da sede das entidades, segundo o tipo de organização (%)
83,3
66,7 54,5
29,2
9,5
IPSS
ADL
CIDM
ONG
Outras
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
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No gráfico IV. (em anexo) podemos ver que os projectos de entidades ligadas à CIDM intervieram principalmente nas regiões do Norte e Centro litoral (63,3% e 46,7% dos projectos, respectivamente). No Alentejo e Algarve houve intervenções de cerca de 20% dos projectos destas entidades, sendo no Norte e Centro Interiores que estes apresentam menor número de intervenções. Os projectos de IPSS fizeram incidir as suas intervenções principalmente no Norte Litoral (54,2% dos projectos), enquanto que cerca de 20% intervieram no Norte e Centro Interiores e no Alentejo, sendo no Algarve que apresentam menos intervenções. Dos projectos das ONG e das Outras entidades, mais de metade tiveram intervenções no Centro Litoral, cerca de um terço intervieram no Norte Litoral e mais de 20% intervieram no Norte Interior e no Algarve. O Centro Interior foi território de intervenção para cerca de 10% dos projectos destas entidades. Os projectos de ADL fizeram incidir as suas intervenções principalmente no Norte litoral (38,1% de projectos), a que se segue o Centro Litoral e o Alentejo (23,8% e 14, 3%, respectivamente). Cerca de 10% dos projectos de ADL apresentam intervenções no Interior. O Algarve não foi palco de iniciativas de ADL nem de Outras organizações. No Gráfico 18. podemos observar a distribuição geográfica das intervenções segundo a dimensão financeira das entidades. Deste cruzamento retira-se que os projectos de entidades com menor dimensão financeira (menos de 100.000€) fizeram incidir as suas intervenções principalmente no Norte e Centro Litorais, seguidas do Norte Interior e Alentejo. Os projectos de entidades com maior capacidade financeira (mais de 100.000€) distribuem mais uniformemente as suas intervenções no território embora mantendo a hierarquia relativa observada para as entidades mais pequenas. A única excepção é o Centro Interior que foi palco de maior incidência de intervenções de entidades com mais de 100.000€ em receitas por ano.
Relatório Final
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Gráfico 18. Localização geográfica das intervenções segundo dimensão financeira das entidades (%)
57,1
Até 100.000€
43,4 40,5
Mais de 100.000€
32,1 23,8
21,4 17,0
13,5
Norte Litoral
Norte Inte rior
17,0
11,9
Ce ntro Litoral
Ce ntro Inte rior
11,9
Ale nte jo
9,4
Algarv e
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
Vejamos se o financiamento dos projectos tem ou não influência na intervenção para além da região da sede das entidades (Gráfico 19.). É de esperar que quanto maior o montante aprovado para os projectos, maior o número de intervenções fora da sede das entidades. Com efeito, verifica-se que são os projectos com um financiamento mais elevado (mais de 187.500€) aqueles que mais têm como objectivo intervir para além da região da sede das entidades. O mesmo é ainda verdade para o segundo escalão de dimensão financeira dos projectos (150.001€ a 187.500€). Contudo, ao contrário do que seria de esperar, os projectos que auferem entre 75.001€ e 112.500€ contemplam maior dispersão de intervenções que os que têm entre 112.501€ e 150.000€. Quanto aos projectos que recebem entre 37.500€ e 75.000€, apura-se que nenhum deles teve como finalidade intervir fora da região de sede das organizações promotoras.
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Gráfico 19. Intervenção dos projectos para além da região (NUTS III) ou distrito de localização da sede das entidades, segundo montante aprovado para projectos (%)
Mais de 187.500€
81,3
150.001€ a 187.500€
51,6
112.501€ a 150.000€
29,6
75.001€ a 112.500€
37.500€ a 75.000€
50
0
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
Dimensão Financeira dos Projectos A dimensão financeira dos projectos refere-se ao montante de investimento aprovado para cada iniciativa (Gráfico 20.). Dos 95 projectos aprovados, 31 situam-se entre 150.001€ e 187.500€, 27 entre 112.501€ 150.000€, 18 entre 75.001€ a 112.500€, 16 mais de 187.500€ e apenas 3 projectos têm como montante aprovado entre 37.500€ e 75.000€.
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Gráfico 20. Dimensão financeira dos projectos
16
Mais de 187.500€
31
150.001€ a 187.500€
27
112.501€ a 150.000€
18
75.001€ a 112.500€
Nº de projectos 37.500€ a 75.000€
3
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
Analisando a dimensão financeira dos projectos segundo o tipo de organização (Gráfico 21.), verifica-se que quase metade dos projectos das ADL (47,6%) se situa entre 112.501€ e 150.000€; 45,5% das iniciativas das Outras organizações, 44,4% das ONG e 37,5% das IPSS estão entre 150.001€ e 1875.000€; as entidades da CIDM são as que têm maior proporção de projectos com um montante aprovado superior a 187.500€. Os projectos entre 75.001€ e 112.500€ têm grande representatividade para as Outras organizações (36,4%), as IPSS (25%) e as organizações da CIDM (20%), e os que envolvem entre 37.500€ e 75.000€ têm um peso muito baixo nas IPSS (8,3%) e nas ADL (4,8%) e não têm representatividade para os outros tipos de organizações.
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Gráfico 21. Dimensão financeira dos projectos, segundo tipo de organização (%)
Outras 0
36,4
ONG 0
18,2
22,2
45,5
44,4
0
33,3 37.500€ a 75.000€ 75.001€ a 112.500€
CIDM 0
20
23,3
20
112.501€ a 150.000€
36,7
150.001€ a 187.500€ Mais de187.500€
ADL
IPSS
4,8 9,5
8,3
47,6
25
33,3
25
37,5
4,8
4,2
Fonte: Base Dados Projectos SATF-ONG (CIDM)
Finalmente, se cruzarmos a dimensão financeira dos projectos com a localização geográfica das intervenções (Gráfico V, em Anexo), conferimos que as iniciativas com um montante aprovado entre 37.5000€ e 75.000€ têm intervenções apenas no Norte do país de no Alentejo; os projectos que recebem entre 75.001€ e 112.500€ localizam a maioria das suas intervenções no Algarve (30%), Alentejo (22,2%) e no Centro Litoral (17,6%); é no Norte e Centro Litoral que se situam a maior parte das iniciativas de projectos que auferem entre 112.501€ e 150.000€; os projectos, com financiamento superior a 150.001€ fizeram incidir as suas iniciativas em todas as regiões. Voltemos a sintetizar alguns pontos. Vimos primeiramente que, dos 126 projectos que se candidataram, apenas 31 foram indeferidos, tendo sido apresentadas algumas das principais razões que o justificam. Concluímos que as intervenções se localizam preferencialmente no litoral Norte e Centro do país. As iniciativas provieram sobretudo de entidades ligadas à CIDM e de IPSS, no Norte Litoral; e de ONG, CIDM e Outras organizações, no Centro Litoral. No Algarve não houve intervenções protagonizadas por ADL ou Outras organizações. Concluímos também que os projectos de entidades de menor dimensão financeira (até 100.000€) distribuíram mais assimetricamente as suas intervenções no território do que os projectos de entidades maiores embora, naturalmente, ambos os tipos de entidades tenham Relatório Final
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privilegiado as regiões do litoral. Deste ponto de vista o Centro Interior constituiu uma excepção por nele incidirem relativamente mais intervenções de entidades com maior capacidade financeira. Verificámos também que foram as entidades do Conselho Consultivo da CIDM, as ONG e as Outras entidades que revelaram maior propensão para intervir para além da região onde estão sedeadas e que foram os projectos com maior financiamento que mais intervieram fora da região sede das entidades promotoras. Quanto à dimensão financeira dos projectos, apurámos que a maioria das iniciativas se situa entre 112.501€ e 187.500€ e que uma pequena parte apenas recebe está entre 37.500€ e 75.000€. As iniciativas entre 112.501€ e 187.500€ localizaram-se preferencialmente no Norte, Centro Litoral e Alentejo e tiveram origem sobretudo em IPSS, ADL, ONG e Outras organizações.
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CAPÍTULO 4
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Índice de Quadros Quadro 1: Definição da missão ..................................................................................... 88 Quadro 2: Internalização da Igualdade entre Mulheres e Homens na Missão ................................ 88 Quadro 3: Internalização da Igualdade entre Mulheres e Homens na Missão ................................ 89 Quadro 4: Governação............................................................................................... 91 Quadro 5: Capacidade de governo................................................................................. 93 Quadro 6: Centralidade da actual liderança ..................................................................... 97 Quadro 7: Modos de gestão e impacto na governação .......................................................... 98 Quadro 8: Processos de tomada de decisão ..................................................................... 101 Quadro 9: Modos de elaboração dos relatórios e dos planos de actividade (*) ............................. 104 Quadro 10: Configurações da Gestão............................................................................. 105 Quadro 11: Estratégia de Prestação de Contas ................................................................. 111 Quadro 12: Tipo de Prestação de Contas ........................................................................ 113 Quadro 13: Acessibilidade da Prestação de Contas ............................................................ 114 Quadro 14: Relacionamento com a Comunidade ............................................................... 116 Quadro 15: Divulgação e marketing .............................................................................. 119 Quadro 16: Modelo de financiamento ............................................................................ 125 Quadro 17: Quadro técnico ........................................................................................ 133 Quadro 18: Quadro de voluntariado .............................................................................. 137 Quadro 19: Quadro de gestão ..................................................................................... 144 Quadro 20: Definição de estratégia .............................................................................. 145 Quadro 21: Coerência da estratégia e da missão ............................................................... 146 Quadro 22: Coerência da acção com a missão .................................................................. 147 Quadro 23: Planeamento das actividades ....................................................................... 147 Quadro 24: Avaliação praticada................................................................................... 153 Quadro 25: Gestão de recursos humanos ........................................................................ 159 Quadro 26: Papel das organizações no processo político...................................................... 169 Quadro 27: Escala de projecção da organização ............................................................... 170 Quadro 28: Estratégia de reivindicação.......................................................................... 171 Quadro 29: Integração em parcerias ............................................................................. 173 Quadro 30: Integração em redes.................................................................................. 177 Quadro 31: Participação individual em associações e redes .................................................. 178
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Índice de Tabelas Tabela 1: Assembleias-Gerais extraordinárias realizadas em 2005 ........................................... 90 Tabela 2: Participação nas Assembleias-Gerais.................................................................. 91 Tabela 3: Presidente da Direcção nos últimos 10 anos, segundo a antiguidade da organização.......... 94 Tabela 4: Horas semanais (média) dedicadas à entidade, segundo o tipo de organização ................ 95 Tabela 5: Peso de voluntários/as nos órgãos sociais, segundo o tipo de organização...................... 96 Tabela 6: Existência de director/a executivo/a................................................................. 96 Tabela 7: Pertença do Director/a Executivo/a à Direcção, por tipo de organização ...................... 96 Tabela 8: Tomada de Decisões (%) ............................................................................... 100 Tabela 9: Participantes na elaboração de planos de actividades e relatórios de contas ................. 103 Tabela 10: Aspectos que impedem melhoria do desempenho da organização ............................. 108 Tabela 11: Actores estratégicos por área de actividade (%) .................................................. 109 Tabela 12: Solicitações da comunidade às quais a organização não pode responder segundo o âmbito de actividade (%)........................................................................................................ 118 Tabela 13: Divulgação nos meios de comunicação social ..................................................... 122 segundo o âmbito geográfico de actividades (%) ............................................................... 122 Tabela 14: Existência de responsável interno/a pela divulgação/marketing............................... 123 Tabela 15: Auto-avaliação da capacidade de comunicação com o exterior/ marketing (%) ............. 124 Tabela 16: Dimensão financeira das organizações por tipo de organização ................................ 129 Tabela 17: Envolvimento de voluntários, segundo tipo de organização..................................... 140 Tabela 18: Auto-avaliação segundo tipo de organização (%)................................................. 141 Tabela 19: Participantes na avaliação por entidade a quem é apresentada a avaliação (%)............. 157 Tabela 20: Aspectos valorizados para a satisfação dos trabalhadores por tipo de organização (%) ..... 161 Tabela 21: Aspectos valorizados para a satisfação dos trabalhadores por tipo de actividade (%)....... 162 Tabela 22: Responsáveis pela resolução dos problemas sociais (%).......................................... 164 Tabela 23: Tipo de entidades com que a organização tem mais frequentemente estabelecido parcerias, por âmbito de actividade (%)...................................................................................... 174 Tabela 24: Principais benefícios do trabalho em parceria, por tipo de entidade parceira (%) .......... 175
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Índice de Gráficos Gráfico 1: Actores estratégicos por tipo de papel.............................................................. 110 Gráfico 3. Divulgação nos meios de comunicação local de acordo com o tipo de organização .......... 123 Gráfico 4. Dimensão financeira das organizações .............................................................. 129 Gráfico 5. Peso da Principal Entidade Financiadora ........................................................... 130 Gráfico 6. Peso da principal entidade financiadora por tipo de organização .............................. 130 Gráfico 7. Montante de financiamento por tipo de fonte de financiamento ............................... 131 Gráfico 9. Pessoal ao serviço, segundo tipo de organização .................................................. 135 Gráfico 10. Peso médio do pessoal com formação superior, segundo tipo de organização .............. 135 Gráfico 11. Áreas de formação do pessoal ao serviço com ensino superior (*)............................. 136 Gráfico 12. Peso médio do voluntariado no total de pessoal, por tipo de entidade (*) ................... 139 Gráfico 13. Mudanças na organização nos últimos 5 anos ..................................................... 142 Gráfico 14. Factores de mudança por tipo de actividade ..................................................... 143 Gráfico 15. Situação da organização em 2010 .................................................................. 149 Gráfico 16. Situação da organização dentro de 10 anos....................................................... 150 Gráfico 17. Situação das organizações de mulheres em 2010 ................................................ 151 Gráfico 18. Situação das organizações de mulheres dentro de 10 anos ..................................... 152 Gráfico 19. Tipo de avaliação por tipo de organização........................................................ 155 Gráfico 20. Resultados da acção das organizações mais valorizados, ....................................... 165 por tipo de organização ............................................................................................ 165 Gráfico 21. Perspectivas sobre as organizações ................................................................ 166 Gráfico 22. Tipo de actividade, segundo o tipo de organização ............................................. 168 Gráfico 23. Âmbito em que mais frequentemente são estabelecidas as parcerias, por tipo de entidades parceiras ............................................................................................................. 175 Gráfico 24. Pertença a plataformas nacionais, segundo tipo de organização .............................. 176 Gráfico 25. Pertença a organismos internacionais, por tipo de organização ............................... 177
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Cap. 4 – Modelos de Governação e Gestão das organizações 1. Representatividade (da e na organização) Seguindo as análises de vários autores, nós distinguimos entre a governação e a gestão corrente de uma organização. Para Edwards and Fowler (2002: 215), a governação das organizações implica a totalidade das funções necessárias ao seu funcionamento interno e ao seu relacionamento com o exterior. A governação das ONG centra-se em questões de política e de identidade e não na implementação das actividades no dia-a-dia. Assim, a governação decorre da visão, da missão e da estratégia; fixa orientações e aponta os caminhos para a acção da organização a longo prazo, bem assim como os princípios pelos quais devem reger-se a programação das actividades e a angariação de recursos humanos e outros; finalmente, é também a esse nível que são definidas as normas e os valores que devem presidir ao funcionamento institucional. A governação como exercício de poder soberano na organização está, em primeira instância, nas mãos da assembleia-geral ou da direcção da organização, enquanto representante dos associados/membros. Na mesma lógica, Malo (2003) identifica duas dimensões associadas à governação: a dimensão institucional que diz respeito ao “governo ou ao poder de orientar estrategicamente as actividades” e a dimensão organizacional, tratando-se de um mecanismo de coordenação que implica um modo de gestão. No quadro desta contextualização, preocupámo-nos em conhecer alguns aspectos que nos permitiriam caracterizar a governação das organizações estudadas. Compreende-se que assim tenha sido na medida em que identificamos a boa capacidade institucional e a gestão adequada como factores potenciadores da internalização da igualdade entre mulheres e homens nas organizações. Sinalizamos aqui a existência, na maior parte das organizações, de uma missão bem definida, clara, conhecida interna e externamente e que é mobilizada para conferir coerência às actividades desenvolvidas.5 Os casos de maior indefinição vêem da ARCSS, pouco segura no caminho a seguir entre o recreativo, o cultural e o social. A FDZHP passa actualmente por uma crise financeira e de identidade, com grande divisão entre trabalhadores/as e
5 Em alguns casos não foi possível confirmar se ela é ou não partilhada externamente ou mesmo internamente, por dificuldade de realização das respectivas entrevistas.
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fundadores sobre qual deve ser a missão da fundação em termos de intervenção (reabilitação de património construído versus reabilitação do tecido social). A KERIGMA está a atravessar uma fase de grande crescimento, com grande diversificação de actividades, sob o impulso do seu novo director executivo, o que pode causar problemas de auto-definição. A missão da MARP parece regressar à sua definição original, com resistência interna, no entanto. Estes casos mostram que a indefinição da missão tem lugar em momentos de turbulência (na actividade, na liderança, nas entidades financiadoras). Os quadros que se seguem sumariam os resultados obtidos, indicando através das respectivas siglas quais as organizações incluídas em cada categoria: Quadro 1: Definição da missão Sim
Não
Ausente (a missão não se encontra explicita nos documentos e no discurso dos dirigentes)
ARCSS (está explicita apenas nos documentos),
Clara (a missão é claramente enunciada nos documentos e pelos/as dirigentes)
ET, FDZHP, ESDIME, CNOD, APAV, SCMN, KERIGMA, MARP, ADIBB, ASP, AJP, ANOP, Soroptimist, AMA
ARCSS
Partilhada (a missão afirmada por trabalhadores/as coincide com a dos/as dirigentes)
ET, KERIGMA, MARP, ADIBB, ASP, AJP, FDZHP (mas não com a estratégia dos fundadores), ANOP, Soroptimist, AMA
ARCSS
Conhecida (parceiros e beneficiários conhecem a missão da organização)
ESDIME, ASP, AJP, Soroptimist
ARCSS, KERIGMA, MARP, ADIBB e FDZHP (só parcialmente), , ANOP (parcialmente)
Coerente (a missão afirmada coincide com as actividades e perspectivas de futuro da organização)
ET c/ alarg., FDZHP, APAV, APMJ, ARCSS, KERIGMA, MARP, ADIBB, ASP, AJP, ANOP, Soroptimist,
AMA
Fonte: Estudos de Caso.
Interessou-nos avaliar até que ponto a igualdade entre mulheres e homens faz parte da missão e da imagem interna e externa das organizações. Quadro 2: Internalização da Igualdade entre Mulheres e Homens na Missão Organizações A igualdade entre mulheres e homens não se encontra explicita nem nos estatutos nem no discurso dos/as dirigentes
CNOD, SCMN, FDZHP
Fonte: Estudos de Caso.
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Depois de constatarmos que, em algumas organizações, a identificação da igualdade entre mulheres e homens não deu ainda passos decisivos, nem mesmo dando cumprimento a uma exigência da concessão de financiamento no âmbito da pequena subvenção às ONG, que se consubstanciava na inclusão da igualdade entre mulheres e homens nos respectivos estatutos. Vejamos qual o grau com que foi feita nas restantes. Quadro 3: Internalização da Igualdade entre Mulheres e Homens na Missão Organizações Já incluíam igualdade nos seus estatutos
Passaram a incluir igualdade nos seus estatutos
Formal (a igualdade entre mulheres e homens encontra-se explícita nos estatutos, mas não no discurso dos/as dirigentes)
APAV6, MARP (com excepção 7 dos discursos)
ASP
Completa (a igualdade entre mulheres e homens encontrase explícita nos estatutos e no discurso de dirigentes)
ESDIME, APMJ, Soroptimist
ET, ARCSS, KERIGMA, ADIBB
Confere distintividade (parceiros e beneficiários referem a igualdade entre mulheres e homens como fazendo parte da missão da organização)
Soroptimist (pelo menos os parceiros)
Sustentável (a missão afirmada integra a igualdade entre mulheres e homens nas actividades e perspectivas de futuro da organização)
APMJ, Soroptimist, AMA
ADIBB, AJP, ANOP
Fonte: Estudos de Caso.
Só o Soroptimist manifesta ser (parcialmente) conhecida como uma organização que actua na promoção da IO entre H e M, o que resulta, muito provavelmente, do grande esforço de mediatização das actividades por parte da instituição, precisamente como veículo de sensibilização para a temática. A este propósito importa, no entanto, referir que nalguns casos não foi possível entrevistar nem entidades parceiras nem pessoas beneficiárias (caso da APMJ). O que a pesquisa nos mostra, contudo, é que as actividades em prol da igualdade entre mulheres e homens desenvolvidas no âmbito dos projectos SATF, não tiveram como efeito que a comunidade passasse a identificar essas actividades como parte da missão das organizações que as promoveram. Por fim, também mostra que em apenas 2 das organizações que não incluíam anteriormente nos estatutos a igualdade, esta foi plenamente internalizada 6
A APAV não tem a igualdade entre homens e mulheres explicitamente inscrita nos estatutos, mas considera-se que, pela natureza da sua missão, tem inerente a promoção dessa igualdade. 7 A MARP assume-se, na sua Carta de Princípios, como uma associação vocacionada para a “defesa e promoção das actividades, interesses e direitos das mulheres agricultoras e rurais portuguesas” sem, no entanto, referir explicitamente a “Igualdade entre Mulheres e Homens”. Quando questionada sobre o assunto, a Presidente da A.G disse-nos que a inclusão formal deste objectivo nos estatutos era muito cara pelo que aguardavam a desburocratização dos actos notariais para a concretizar... À semelhança da APAV, contudo, considerámos que a sua missão é, por natureza, promotora da igualdade entre mulheres e homens.
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(mainstreamed). Se no caso da AJP (a Acção para a Justiça e Paz), a sustentabilidade da igualdade na missão parece decorrer naturalmente da evolução das actividades da organização e para a respectiva progressiva orientação para esta temática, no caso da ADIBB, essa evolução não era tão marcante e mostra ser, por isso, um resultado directo do aproveitamento da janela de oportunidade aberta por esta linha de financiamento específica. Em suma, ao nível da internalização da missão, essencialmente na parte mais pertinente do nosso ponto de vista que é a integração da igualdade na missão (e não apenas a sua mera integração formal nos estatutos), os resultados foram extremamente pobres. Parte da explicação para isto estará seguramente no modelo de governação e de gestão das organizações, que analisaremos já de seguida. No que se refere à governação, verificamos que em quase todos os casos o funcionamento da assembleia-geral se encontra entre o não cumprimento dos requisitos legais e o estrito cumprimento dos requisitos legais de funcionamento, nomeadamente as reuniões para aprovação dos relatórios de contas e dos planos de actividades. Para além disso, a participação nas assembleias-gerais é limitada a um número reduzido de participantes. Constituem, pois, meros exercícios formais, cumpridos para respeitar as obrigações legais. Dada a importância que este órgão assume em termos de governação das organizações, soberano em termos da definição dos objectivos fundamentais, podemos concluir que existe um generalizado défice democrático e participativo dos/as associados/as e da comunidade em geral. Os resultados do Inquérito vêm confirmar esta constatação. Desde logo, mais de metade das organizações não realiza assembleias-gerais extraordinárias. Ainda assim, cerca de um quarto afirma ter realizado duas ou mais no ano em causa. Contudo, nestes casos, os assuntos tratados centram-se num conjunto limitado de temáticas, algumas das quais típicas das assembleias-gerais ordinárias (eleições, aprovação de relatórios e contas, aquisições de móveis e imóveis) e só muito raramente se abordam questões de estratégia ou de missão da organização. Tabela 1: Assembleias-Gerais extraordinárias realizadas em 2005 Nº Nenhuma Uma Duas ou mais Não responde Total
% 105
49,1
35 55 19
16,4 25,7 8,9
214
100,0
Fonte: Inquérito às ONG.
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Por outro lado, as assembleias-gerais têm uma participação limitada, envolvendo membros dos órgãos sociais (em 97,4% das organizações) e associados/voluntários (em 77,8% das organizações). Só em 35,6% das organizações há lugar à participação dos/as trabalhadores/as e só em cerca de um quinto ocorre participação dos/as utilizadores/as ou pessoas da comunidade. Tabela 2: Participação nas Assembleias-Gerais N Os membros dos órgãos sociais
(%)
189
97,4
Pessoas da comunidade
37
19,1
Utilizadores/as Trabalhadores/as assalariados/as
47
24,2
69
35,6
151
77,8
15
7,7
Outros membros da organização (associados/as, voluntários/as) Outras pessoas Total de organizações
214
Fonte: Inquérito às ONG.
Analisamos agora, os resultados obtidos nos estudos de caso, insertos na quadro nº4. Quadro 4: Governação Funcionamento da Assembleia-geral Organizações (periodicidade, n.º e natureza de participantes, temas discutidos) Não cumpre os requisitos legais em termos de periodicidade, número muito reduzido de participantes, essencialmente os membros dos órgãos sociais.
FDZHP (conselho geral), MARP
Cumpre os requisitos legais em termos de periodicidade (2), número reduzido de participantes, principalmente os membros dos órgãos sociais, limitada a aprovação de relatórios e planos de actividades.
ET, SCMN, CNOD, APAV, APMJ, ARCSS, KERIGMA, ASP, AJP, ADIBB, Soroptimist, AMA
Cumpre os requisitos legais (2), possui um número elevado de participantes membros da organização, para além dos membros dos órgãos sociais, temas mais abrangentes do que a aprovação de relatórios e planos de actividades.
ESDIME, ANOP
Periodicidade superior aos requisitos legais, inclui outros participantes para além dos membros da organização e dos corpos sociais (nomeadamente trabalhadores e pessoas da comunidade), temas de discussão abrangentes. Fonte: Estudos de Caso.
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Nestes destacam-se apenas, como excepções, os casos da ESDIME e da ANOP que, ainda que reúnam apenas duas dezes por ano, conseguem motivar a participação de um número alargado de pessoas e discutir temas mais abrangentes do que apenas a aprovação dos relatórios e planos de actividades. Além disso, contam com a participação do pessoal trabalhador nas assembleias-gerais que, em ambos os casos, é também associado. Os dois motivos mais referidos para a falta de presença dos/as associados/as são a dispersão territorial (ASP, MARP) e algum desinteresse dos/as associados/as (ET, APAV, ADIBB). Não se percepciona em muitos casos que esta falta de participação motive estratégias sustentadas de maior envolvimento dos/as associados/as. Refira-se que a APAV menciona ter já envidado esforços no sentido de conseguir uma maior participação, nomeadamente através da realização de uma Conferência. A MARP e a CNOD também referem tentar fazer coincidir as suas assembleias com reuniões de órgãos mais amplos como a CNA e a Confederação Nacional das Associações de Deficientes. A profissionalização da gestão tem constituído um desafio muito importante para as organizações do terceiro sector, pois tem em conta as exigências relativas a amplas alterações societais com a emergência de novos contextos em termos de problemáticas e oportunidades, às alterações nos sistemas de bem-estar e às alterações no relacionamento entre estas organizações, os organismos públicos e as empresas. Um estudo europeu que incidiu nas tarefas de liderança concluiu que a posição central que o director executivo ocupa na organização está ligada aos processos de adaptação e crescimento destas organizações. No caso português este papel pode acontecer através da dupla posição de membro da direcção e director executivo, acumulando o papel de sócio e de trabalhador remunerado (UCE, 2002). Todavia, para evitar uma excessiva dependência da organização e o risco de serem postos em causa os processos democráticos e de prestação de contas entre os órgãos sociais e a direcção executiva, considera-se fundamental o envolvimento e capacidade dos restantes membros da direcção. Assim, no que à gestão das actividades no dia-a-dia diz respeito, as organizações analisadas foram classificadas em função de possuírem ou não pessoas dedicadas em exclusividade (ou quase) a essa função, à existência de membros dos corpos sociais cujo vinculo contratual seja com a própria organização e à existência de um/a director/a executivo/a. Estes dados eram ainda articulados com o perfil das pessoas dedicadas à gestão.
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Quadro 5: Capacidade de governo Fraca capacidade de governo
Capacidade de governo concentrada
Capacidade de governo partilhada
Baixa % de membros a tempo inteiro na organização; Baixa % de tempo dedicado à organização; Número reduzido de funções de controlo.
Média % de tempo dedicado à organização; Existência de funções centrais de controlo (Direito, Finanças, Gestão RH, Marketing e Relações Publicas); Baixa rotatividade dos membros na direcção.
Elevada % de tempo dedicado à organização; Funções centrais de controlo em vários membros; Elevada rotatividade dos membros da direcção; Coerência entre profissão e funções na organização.
Baixa rotatividade do presidente da direcção; Reduzido número de horas dedicadas à organização; Baixas habilitações literárias
Baixa rotatividade do/a presidente da direcção Elevado número de horas de trabalho na organização
Elevada rotatividade do/a presidente da direcção Elevadas habilitações, número elevado de horas de trabalho na organização
Inexistência de director/a executivo
Director executivo/a concentra algumas das funções centrais de controlo
Director/a executivo/a pertence aos órgãos sociais mas não ocupa o lugar de presidente
FDZHP (c/ excepção rotatividade e habilitações), CNOD; SCMN, ARCSS, MARP e APMJ, AMA (com excepção das baixas habilitações literárias)
ET, KERIGMA, ADIBB, AJP, ASP, APAV, ANOP, Soroptimist
ESDIME
Fonte: Estudos de Caso.
Da análise do quadro 5 constata-se que existe um número muito elevado de organizações com fraca capacidade de governo, traduzida pela baixa percentagem de membros da direcção a tempo inteiro ou baixa percentagem de tempo dedicado às tarefas de gestão da organização, coincidente com a inexistência de director executivo. Como acima referimos esta tendência denota um baixo grau de profissionalização e terá eventualmente impacto em termos da capacidade da organização responder às condições actuais de complexificação das relações entre estas organizações e os agentes do Estado e do mercado. No caso da capacidade de governo concentrada, verifica-se que em alguns casos o papel de direcção executiva cabe ao/à presidente ou vice-presidente, também fundador/a (ET), em outros casos o/a director/a executivo/a não pertence aos órgãos sociais, desempenhando o/a presidente as tarefas de carácter mais “politico” (ADIBB, ASP, APAV) ou de representação (KERIGMA). A natureza cooperativa da ESDIME evidencia-se no modo de funcionamento da gestão, pois os membros da direcção são trabalhadores da cooperativa, estando distribuídas as funções de controlo. O caso do Soroptimist é especial, devendo distinguir-se entre o Clube Soroptimist propriamente dito (onde a rotatividade bienal da presidente está consignada nos estatutos mas não há
Relatório Final
Março de 2007
93
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
directora executiva) e a comissão instaladora da IPSS, associada à gestão da casa-abrigo, onde há uma directora técnica com funções executivas que, na prática, tem desempenhado estas funções no que respeita a todos os projectos geridos pelo Clube. Para aferir sobre a rotatividade da direcção de topo das organizações, perguntámos às entidades inquiridas quantos Presidentes da Direcção tiveram nos últimos 10 anos. Uma análise geral dos dados do inquérito aponta para a relativa baixa rotatividade daquele membro da direcção. Em média, as instituições contam com 2 presidentes em 10 anos de actividade, sendo que em mais de um terço dos casos o mesmo Presidente se mantém na direcção há 10 ou mais anos. Tabela 3: Presidente da Direcção nos últimos 10 anos, segundo a antiguidade da organização N.º de Presidentes
Antiguidade da Organização Até 2 anos N
%
3 a 6 anos N
%
7 a 10 anos N
%
11 a 20 anos N
Mais de 20 anos
%
N
%
Total N
%
1
2
25,0
12
66,7
11
33,3
26
37,1
28
32,9
79
36,9
2 3 4
2 0 0
25,0 0 0
4 0 0
22,2 0 0
12 7 2
36,4 21,2 6,1
23 8 5
32,9 11,4 7,1
28 19 4
32,9 22,4 4,7
69 34 11
32,2 15,9 5,1
5 ou mais N/r Total
0 4 8
0 50,0 100,0
0 2 18
0 11,1 100,0
0 1 33
0 3,0 100,0
3 5 70
4,3 7,1 100,0
2 4 85
2,4 4,7 100,0
5 16 214
2,3 7,5 100,0
Fonte: Inquérito às ONG.
O tempo dedicado à organização pelos órgãos de direcção foi também um indicador que utilizámos para classificar as entidades que constituíram os nossos estudos de caso. Os resultados do inquérito apontam para uma dedicação média relativamente elevada por parte da direcção das entidades, sobretudo do/a Presidente (média de 21,4), não grandemente afastada do/a Vice-presidente e do/a Tesoureiro/a. É curioso notar que, no que respeita à Assembleia-Geral, existe uma dedicação média do/a Vice-presidente e 1º Secretário/a superior à do/a Presidente (10,4 e 9,4, face a 7,2). Dentre os diversos tipo de entidades, sobressaem as ONG-M, com os valores mais baixos, contrastando, curiosamente, com as outras ONG, que apresentam os tempos de dedicação mais elevados.
Relatório Final
Março de 2007
94
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Tabela 4: Horas semanais (média) dedicadas à entidade, segundo o tipo de organização Tipo de organização Órgão
IPSS
ADL
ONG-M
ONG
Outras
Total
Média
Média
Média
Média
Média
Média
Direcção Presidente
23,8
12,6
15,0
20,1
25,8
21,4
Vice-Presidente
13,7
17,5
9,7
15,6
15,3
14,2
Tesoureiro
16,7
11,3
9,3
17,2
9,6
15,0
1.º Vogal
12,1
10,8
2,7
13,7
15,1
11,6
2.º Vogal
8,3
8,0
2,4
7,8
8,8
7,8
14,9
12,0
7,8
14,9
14,9
14,0
Total (coluna) Assembleia-Geral Presidente
9,6
1,8
4,0
7,8
1,3
7,2
11,4
1,3
4,0
14,2
14,7
10,4
1.º Secretário
7,9
10,6
2,5
13,9
14,0
9,4
2.º Secretário
5,0
0,8
.
12,7
1,0
4,9
Total (coluna)
8,5
3,6
3,5
12,2
7,8
8,0
Vice-Presidente
Conselho Fiscal Presidente
6,0
1,3
4,0
2,6
1,0
4,4
Vice-Presidente
5,1
10,3
2,6
0,8
1,0
4,8
1.º Vogal
5,0
1,3
3,0
3,8
14,0
4,7
2.º Vogal
5,2
1,0
1,5
18,5
13,0
6,7
Total (coluna)
5,3
3,5
2,8
6,4
7,3
5,2
Fonte: Inquérito às ONG.
A análise do peso de membros dos órgãos sociais sem vínculo contratual à organização permite-nos complementar a análise sobre o tempo afectado às entidades. Em quase três quartos das organizações não existe nenhum membro pertencente aos corpos sociais com vínculo laboral à instituição. Em harmonia com a tendência detectada a partir da análise do tempo que os órgãos sociais dedicam às entidades, verifica-se que em quase todas as ONG-M, todos os membros dos órgãos sociais são voluntários. Por outro lado, as ADL e as ONG são as entidades que mais incorporam membros dos órgãos sociais com vínculo contratual: respectivamente, em 25,6% e 23% destas organizações, 1 ou mais elementos dos corpos sociais possuem vínculo laboral com a própria entidade.
Relatório Final
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95
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Tabela 5: Peso de voluntários/as nos órgãos sociais, segundo o tipo de organização Tipo de organização
Peso de voluntários
IPSS N
100%
ADL %
N
ONG-M %
N
ONG
%
N
Outras %
N
Total
%
N
%
83,9
158
73,8
83
77,6
22
56,4
12
80,0
15
68,2
26
75% a 99%
7
6,5
2
5,1
1
6,7
1
4,5
0
0
11
5,1
50% a 74%
3
2,8
0
0
0
0
2
9,1
1
3,2
6
2,8
25% a 49%
2
1,9
0
0
0
0
1
4,5
0
0
3
1,4
- 25%
2
1,9
1
2,6
0
0
0
0
0
0
3
1,4
0%
4
3,7
7
17,9
0
0
1
4,5
3
9,7
15
7,0
N/r
6
5,6
7
17,9
2
13,3
2
9,1
1
3,2
18
8,4
107
100
39
100
15
100
22
100
31
100
214
100
Total
Fonte: Inquérito às ONG.
Por outro lado, cerca de 42% das organizações têm director/a executivo/a. No entanto, registam-se diferenças vincadas por tipo de organização: enquanto que quase 48% das IPSS e 38,5% das ADL têm este cargo ocupado, são proporcionalmente muito menos as ONG e as organizações de mulheres em que isso acontece. Tabela 6: Existência de director/a executivo/a Tipo de organização IPSS N
ADL %
N
ONG-M %
N
ONG
%
N
Outras %
N
Total
%
N
%
Não
50
46,7
22
56,4
9
60
16
72,7
16
51,6
113
52,8
Sim
51
47,6
15
38,5
4
26,7
6
27,3
14
45,2
90
42,1
N/r
6
5,6
2
5,1
2
13,3
0
0
1
3,2
11
5,1
107
100
39
100
15
100
22
100
31
100
214
100
Total
Fonte: Inquérito às ONG.
Em cerca de metade dos casos, o lugar de Director/a Executivo/a é ocupado por um membro dos órgãos socais - sobretudo pelo/a Presidente da Direcção (20 dos 47 casos) e Vicepresidente (7 casos)-, que acumula as tarefas de carácter mais “político” com as de gestão quotidiana das actividades. É nas ONG que esta acumulação de papéis é mais preponderante: em 83,3% dos casos o/a Director/a Executivo/a é membro dos órgãos sociais. Os restantes tipos de entidades apresentam valores em torno de 50%. Tabela 7: Pertença do Director/a Executivo/a à Direcção, por tipo de organização Tipo de organização
Pertença à Direcção
IPSS N
ADL %
N
ONG-M %
N
ONG
%
N
Outras %
N
Total
%
N
%
Não
26
51,0
7
46,7
2
50,0
1
16,7
7
50,0
43
47,8
Sim N/r
25
49,0
8
53,3
2
50,0
5
83,3
7
50,0
47
52,2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Total
51
100
15
100
4
100
6
100
14
100
90
100
Fonte: Inquérito às ONG.
Relatório Final
Março de 2007
96
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Uma das problemáticas no que se refere à sustentabilidade futura das organizações é a chamada “síndrome do Fundador”. Frequentemente, as organizações do terceiro sector têm a sua génese em lideranças de carácter carismático, sejam elas colectivas ou individuais. Um cunho muito personalizado na organização acaba por ser problemático quando se coloca a questão da sobrevivência da organização e da sua missão relativamente a fundadores/as ou a lideranças prolongadas. Uma das respostas a esta questão passa pela transferência para as pessoas e os processos dos valores e missão da organização, bem como da partilha das competências e da autonomia. Para concluir a apreciação da governação e da gestão das organizações, tivemos em conta a rotatividade da liderança verificada ao longo dos últimos 10 anos, dado factual que articulámos com as respostas a algumas perguntas incluídas nas entrevistas realizadas a diferentes pessoas. O conjunto da informação produzida sugeriu-nos a seguinte categorização das organizações do ponto de vista da sua dependência da liderança actual: Quadro 6: Centralidade da actual liderança Autocrática
Semi-autoritária
Semi-democrática
Dependência muito acentuada do/a presidente/director/a ao ponto da sua não permanência poder pôr em causa a sobrevivência da instituição.
Dependência do/a presidente/director/a sem pôr em causa a continuidade da instituição na sua ausência, embora molde bastante o funcionamento da mesma pelo que a possível transição se fará sentir.
Mudança de presidente/director/a não produzirá efeitos sensíveis na instituição; a “visão” da instituição é amplamente partilhada pela equipa dirigente pelo que não haveria problemas significativos
ARCSS, KERIGMA, MARP, AMA
APMJ, SCMN, ADIBB, ASP, AJP, ANOP, Soroptimist
ET, FDZHP, ESDIME, APAV, CNOD
Fonte: Estudos de Caso.
Em muitos casos a rotatividade do/a presidente da direcção é baixa, sendo frequentemente o/a fundador/a (ADIBB, ET, APMJ, ASP, MARP, APAV, ANOP, Soroptimist). Verifica-se, porém, uma diversidade de situações relativamente à percepção da possibilidade de sustentabilidade futura das organizações. Confirma-se, nas organizações entrevistadas, que a descentralização das responsabilidades, a capacitação dos profissionais para tarefas de coordenação e a capacidade de criar uma perspectiva clara e partilhada sobre a missão da organização, funcionam como bases da sustentabilidade futura das organizações. A ARCSS, MARP e KERIGMA possuem uma forte dependência de uma só pessoa nos processos de decisão, sendo que o seu desaparecimento poria em perigo a própria existência da organização. No caso da MARP, a dependência diz respeito não à presidente da direcção mas à presidente da
Relatório Final
Março de 2007
97
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
assembleia-geral. No caso da KERIGMA a dependência é relativamente ao director-executivo, estando o presidente genericamente ausente dos processos. A ANOP revela sensibilidade para a importância da participação da direcção e trabalhadores/as, o que se apercebe não só discursivamente mas também no facto de estes serem associados/as. No entanto, concentra as decisões numa Comissão Executiva. Já o Soroptimist constitui uma situação especial porque, como já referimos, a rotatividade da presidente está estatutariamente assegurada. Contudo, pudemos aperceber que a directora técnica da casa-abrigo é uma figura decisiva para a dinâmica e a gestão quotidiana da organização. A grelha analítica de Edwards e Fowler (2002: 215 ss) sugere-nos que classifiquemos as organizações, do ponto de vista das características da direcção e do respectivo impacto na governação, do seguinte modo: Quadro 7: Modos de gestão e impacto na governação Modos
Impacto na governação
Organizações
Familiares
Quando em composição e tipo de funcionamento operam como uma família, com elevado grau de informalidade, afeição e confiança, fornecem uma boa base na fundação da organização, mas menos eficaz para o período de desenvolvimento e expansão dado o fechamento.
APMJ, ARCSS, ADIBB, Soroptimist8, AMA
Invisíveis
A maioria dos membros foi reunida pelo fundador apenas para cumprir os requisitos legais, mas as funções principais são desempenhadas pelo fundador com ou sem ajuda de pessoas da organização. Não há separação entre governação e gestão, pelo que a prestação interna de contas fica comprometida. Ainda que esta modalidade permita a quem fundou a organização a rápida prossecução da sua visão, ele/a não terá o aconselhamento nem o apoio necessários em algumas situações.
ET, KERIGMA, MARP
Compostas por trabalhadores
Os corpos sociais são maioritariamente compostos pelo pessoal ao serviço da organização. São muito eficazes em assegurar uma visão partilhada e um compromisso colectivo relativamente à organização, mas também nelas se confunde governação e gestão e os interesses dos trabalhadores podem tornar-se dominantes. Não há mecanismos para atenuar os conflitos entre os trabalhadores e torna-se difícil o desenvolvimento de uma perspectiva global estratégica sobre a organização dado que os trabalhadores desenvolvem perspectivas sectoriais sobre as iniciativas e programas em que estão envolvidos.
AJP, ESDIME
Profissionais
Carácter mais formal em que as nomeações para os órgãos são feitas tendo em conta as necessidades e estratégia da organização, e as reuniões, processos de decisão e registo de informação estão
FDZHP, CNOD, APAV, SCMN,
8 Embora, no caso do Soroptimist, o nível de informalidade seja limitado uma vez que os clubes Soroptimist têm regras claramente estabelecidas para o seu funcionamento. Ainda assim, até pelo limitado número de membros dos clubes (27, neste caso, mas com apenas cerca de 18-19 com participação efectiva), a sua actividade é marcada por elevado grau de “familiaridade”.
Relatório Final
Março de 2007
98
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
formalizados. Ajudam a moldar o funcionamento da organização de forma racional e coerente, sendo eficazes em momentos de estabilidade e também de crise. Porém, por vezes torna-se difícil gerar uma visão partilhada por todos
ASP
Fonte: Estudos de Caso.
As direcções familiares estão sobretudo relacionadas com o grupo inicial de fundadores mantendo-se um carácter marcadamente informal do seu funcionamento no que se refere a processos de decisão, quer quotidiana quer de longo prazo, por exemplo, não concentrando nas reuniões formais de direcção os momentos chave de decisão. Existem alguns casos híbridos, de que é exemplo a ADIBB, onde o grau de profissionalização, nomeadamente através da presença do/a director/a executivo/a, atenua alguma informalidade. As direcções invisíveis são marcadas pela presença do/a presidente ou/e director/a ou/e fundador/a, funcionando à base de um número reduzido de membros reunidos em torno da visão do/a fundador/a. Este é o caso da EP, KERIGMA e MARP. Refira-se que, no caso da MARP, se trata de uma entidade que se resume à vontade e empenhamento de uma pessoa só, a presidente da assembleia-geral, que integrou os membros fundadores. Para os restantes elementos, a MARP é praticamente inexistente. No caso do Espaço T, os elementos mais presentes da direcção resumem-se a um número restrito, sendo reconhecido que são sobretudo pessoas que apoiaram a visão do presidente. As direcções profissionais são aquelas em que nas nomeações para os órgãos sociais pesam critérios relativos às necessidades estratégicas da organização, sejam eles de natureza política ou ao nível de competências específicas. São também pautadas por um grau elevado de formalização relativamente aos processos de decisão. No caso das direcções profissionais encontramos situações diversas. O caso da FDZHP prendese com o facto das nomeações serem todas elas de natureza política, efectuadas pelos fundadores principais, os quais são instituições públicas. Neste caso, a lógica típica de prestação pública de contas, altamente formalizada, reflecte-se no funcionamento do conselho de administração. Também a direcção da CNOD segue uma lógica de representatividade das organizações nacionais a ela associadas. Os membros da direcção da APAV e da mesa administrativa da SCMN são sobretudo pessoas notáveis, nacionais ou locais, que trazem recursos, sobretudo de natureza política, para as organizações. A ASP segue o ideal-tipo da direcção profissional, com elevadas e variadas competências dos membros pensadas para permitirem funções de controlo distribuídas, elevado número de horas dedicadas e elevada rotatividade dos membros. Parecem existir algumas dificuldades em gerar uma visão partilhada entre os membros da direcção, o que é atenuado pelo carácter
Relatório Final
Março de 2007
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
semi-autoritário da liderança. As duas organizações cuja direcção é composta por trabalhadores/as são a ESDIME e a AJP. No caso da ESDIME tal não surpreende pois trata-se de uma cooperativa, ainda que também seja possível encontrar cooperativas cujo funcionamento se pauta mais pela lógica familiar e informal do que pela lógica profissional, o que não é o caso. No caso da AJP, a direcção possui um número maioritário de trabalhadores/as. No que se refere aos processos de decisão, os resultados do inquérito mostram um elevado grau de controlo dos órgãos dirigentes, ainda que com participação do corpo técnico em muitos casos. A área em que a direcção parece concentrar relativamente menos a decisão é a do estabelecimento de parcerias (só em 23,4% das organizações as decisões são tomadas exclusivamente pela direcção). Em contrapartida, a área onde parece haver maior lugar a delegação total de competências é a do recrutamento (7,9% de organizações). Tabela 8: Tomada de Decisões (%) Novos projectos ou actividades N
%
Recrutamento N
%
Estabelecimento de parcerias N
%
Investimento significativo em equipamentos N
%
A decisão é tomada pelo órgão directivo, após proposta preparada pelo/a director/a executivo/a ou presidente
66
30,8
61
28,5
50
23,4
63
29,4
A decisão é tomada pelo órgão directivo, após proposta preparada pelo/a director/a executivo/a ou presidente depois de consulta a técnicos/as e debate
61
28,5
42
19,6
62
29,0
56
26,2
A decisão é tomada pelo órgão directivo, após proposta preparada pelo pessoal técnico
34
15,9
30
14,0
31
14,5
29
13,6
A decisão é tomada pelo órgão directivo, após consulta a beneficiários/as, dirigentes e técnicos/as
26
12,1
22
10,3
22
10,3
18
8,4
A decisão é delegada num membro responsável pelo pelouro/actividade
4
1,9
17
7,9
10
4,7
4
1,9
Outras
8
3,7
10
4,7
11
5,1
11
5,1
15
7,0
32
15,0
28
13,1
33
15,4
214
100
214
100
214
100
214
100
Não responde Total
Relatório Final
Março de 2007
100
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Fonte: Inquérito às ONG.
A partir da documentação consultada e dos inquéritos e entrevistas a dirigentes e a técnicos/as das entidades participantes nos estudos de caso foi também possível determinar qual o processo de tomada de decisão mais frequente no que se refere a decisões mais estruturantes na organização, nomeadamente recrutamento de pessoal, estabelecimento de parcerias e investimento em equipamentos e, em consequência, inferir o respectivo impacto ao nível do estilo e da coerência com que a governação da organização é conduzida. Quadro 8: Processos de tomada de decisão Processo de Tomada de Decisão
Estilo de governação
Organizações
A decisão é tomada pelo órgão directivo, após proposta preparada pelo/a responsável da instituição.
Governação centralizada no topo mas com controlo da direcção sobre responsável.
FDZHP, APMJ, SCMN, CNOD, MARP (sem controlo), Soroptimist
A decisão é tomada pelo órgão directivo, após proposta preparada pelo/a responsável da instituição depois de consulta a técnicos e debate.
Governação com elevado grau de controlo e democracia interna, ainda que menor abertura à comunidade.
ET, ADIBB, ARCSS, KERIGMA, APAV, ANOP
A decisão é tomada pelo órgão directivo, após proposta preparada pelos/as técnicos/as.
Governação com forte peso dos profissionais e eventualmente menor coerência global estratégica.
ESDIME, AJP, AMA
A decisão é tomada pelo órgão directivo, após consulta a beneficiários/as, dirigentes e técnicos/as
Governação democrática ainda que com o risco de menor coerência global dada a inexistência de um responsável.
ASP
A decisão é delegada num membro responsável pelo pelouro/actividade
Défice de controlo da organização por parte dos órgãos de governação. Fonte: Estudos de Caso.
No que se refere aos processos de decisão, verifica-se um elevado grau de controlo dos órgãos dirigentes, com eventual participação do corpo técnico em alguns casos. Diversamente do que sugerem as respostas ao inquérito, os estudos de caso parecem sugerir que a área em que a direcção parece concentrar mais a decisão é a do recrutamento. As propostas de parcerias são também uma área em que os/as responsáveis têm um papel importante. O investimento significativo em equipamentos também é relativamente participado pelos/as responsáveis técnicos/as. Assim, a avaliação feita reporta-se às tendências de decisão dominantes nestas três áreas. A APMJ, FDZHP, SCMN, Soroptimist, CNOD (nesta até a realização das entrevistas no âmbito do estudo de caso foram objecto de aprovação na reunião mensal da direcção),
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
MARP (onde a própria direcção possui um papel fraco, referindo-se também que, por vezes, as sugestões vinham dos/as técnicos/as) concentram no topo todas as decisões, existindo uma elevada dependência relativamente às decisões dos órgãos de direcção. No caso do ET, ADIBB, APAV, ANOP e da ARCSS existe uma partilha de responsabilidades de decisão e uma participação dos/as técnicos/as nas decisões, os/as quais, muitas vezes, são responsáveis pela preparação técnica dos processos de decisão. De qualquer modo, a tomada de iniciativa nas decisões continua a pertencer aos órgãos dirigentes (Comissão Executiva no caso da ANOP). No caso da APAV existe uma secretária técnica da direcção que participa nas decisões ainda que a responsabilidade final recaia na direcção. Todavia, há que assinalar diferenças relativamente ao tipo de decisões em causa pois existem aqui importantes variações. Por exemplo, no caso do ET a partilha de decisão é sobretudo ao nível das parcerias (onde os/as técnicos/as podem ter a iniciativa de proposta), sendo o recrutamento e o investimento em equipamentos concentrados no topo. Na ARCSS afigura-se existir realmente uma elevada partilha de responsabilidades entre a direcção e o pessoal técnico e, nos casos do estabelecimento das parcerias, a iniciativa e decisão é mesmo deixada aos/as responsáveis técnicos/as. No caso da ADIBB e da KERIGMA, só o recrutamento exclui a participação dos/as técnicos/as. Alias, nestes casos, o pessoal técnico surge como peça fundamental de suporte à governação da organização. No caso da ASP, existe uma tentativa de envolver os/as beneficiários/as nos processos de decisão através de procedimentos de consulta acerca das necessidades a responder. A partilha de decisão entre a direcção e os/as técnicos/as surge sobretudo no caso da ESDIME e da AJP. No caso da ESDIME tal torna-se evidente na medida em que se trata de uma cooperativa em que os/as trabalhadores/as são membros da direcção. No caso da AJP, apesar de esta organização se ter auto-classificado como possuindo uma gestão centralizada no topo, o facto de a direcção ser composta por um número muito elevado de trabalhadores/as faz com que os processos de decisão sejam partilhados entre dirigentes e trabalhadores/as. Apenas no caso da ASP a participação na tomada de decisão é mais alargada para além do nível dos/as responsáveis sectoriais, de molde a conseguir envolver beneficiários/as em iniciativas de consulta de necessidades e de avaliação dos processos que estão integrados no funcionamento da organização. Não se encontrou nenhum caso em que o/a responsável sectorial tivesse total margem de liberdade decisional, o que, de qualquer modo, confirma as conclusões que temos vindo a retirar relativamente à governação interna nas organizações.
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Tanto o conteúdo (mais ou menos substantivo em termos de prestação de contas e de planeamento) como o modo como os relatórios e os planos anuais de actividades são elaborados podem permitir a afirmação da missão e da cultura da organização para dentro da própria organização, na medida em que requerem negociações, reajustamentos e estabelecimentos de prioridades. Uma vez que que estes relatórios e planos de actividades são frequentemente o meio principal de comunicação entre a direcção e a assembleia-geral, e entre a organização e os seus stakeholders, a natureza dos seus conteúdos e o modo como estes estão estruturados são de relevo no que se refere à abertura dos processos de definição e negociação da missão e dos objectivos. Os próprios processos de elaboração dos relatórios e planos de actividades são instrumentos que permitem analisar o grau de participação de trabalhadores, associados e outros stakeholders na definição das prioridades e avaliação dos resultados, bem como a horizontalidade ou verticalidade da decisão. Daí que também tenhamos procurado identificar o que se passa nas organizações a este nível. As respostas ao inquérito sugerem que o processo de elaboração dos relatórios de contas e planos de actividades é pouco participado, envolvendo os membros da Direcção (em 87,9% das organizações) e os responsáveis técnicos das instituições (em 75,2% das organizações)e, em bastantes casos (45,6% das organizações), também outros membros dos órgãos sociais. Contudo, só em cerca de 10% das organizações há lugar à participação de pessoas que não as que pertencem a órgãos sociais ou as que trabalham na organização. Tabela 9: Participantes na elaboração de planos de actividades e relatórios de contas N Os membros dos órgãos sociais
(%)
181
87,9
94
45,6
155
75,2
Trabalhadores/as assalariados/as
48
23,3
Outros membros da organização (associados/as, voluntários/as)
27
13,1
Outras pessoas
19
9,2
Pessoas da comunidade Utilizadores/as
Total de organizações
214
Fonte: Inquérito às ONG.
Nos estudos de caso obtivemos a seguinte distribuição:
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Quadro 9: Modos de elaboração dos relatórios e dos planos de actividade (*) Modos de elaboração dos relatórios e dos planos de actividade
Organizações
Os relatórios e planos de actividades são muito sintéticos, contendo escassa informação, restrita à avaliação de resultados e sem conteúdo programático; Ausência da afirmação da missão; Ausência de participação na elaboração dos relatórios e planos.
MARP, SCMN, APMJ, CNOD, Soroptimist
Os relatórios e planos de actividades são muito sintéticos, contendo escassa informação, restrita à avaliação de resultados; Podendo ou não afirmar a missão; Participação dos trabalhadores da organização na elaboração e discussão dos relatórios e planos.
FDZHP, ET, APAV, ESDIME, ADIBB, ARCSS e KERIGMA, ASP, ANOP
Relatórios e planos de actividades contêm informação relativa a resultados mas também a processos, forte em termos programáticos; Afirmação da missão; Ausência de participação alargada na sua elaboração. Relatórios e planos de actividades contêm informação relativa a resultados mas também a processos, forte em termos programáticos; Afirmação da missão; Elevada participação de todos os elementos da organização na elaboração e discussão dos relatórios e planos.
AJP
(*) A AMA não forneceu os relatórios pelo que não e possível analisar.
Fonte: Estudos de Caso.
As organizações parecem partilhar entre si o facto de possuírem relatórios e planos de actividades muito sintéticos, com escassa informação, a qual se refere sobretudo à avaliação de resultados e baixo conteúdo programático. Dada a fraca importância da assembleia-geral, não existe da parte desta uma pressão para que estes relatórios e planos possuam conteúdos mais ricos. Em alguns casos verifica-se mesmo que existe uma nula ou débil afirmação da missão da organização, bem como a ausência de participação de trabalhadores/as e outros/as stakeholders na elaboração dos relatórios e planos. É o caso da MARP, APMJ, SCMN e CNOD e Soroptimist onde os relatórios e planos são elaborados apenas pelos/as dirigentes. No caso da ANOP, os relatórios são igualmente sintéticos mas possuem momentos de avaliação. Noutros casos, o relatório e planos são elaborados com a participação dos/as responsáveis técnicos/as de áreas e de projectos - FDZHP, ET, ESDIME, APAV e ASP -, mas possuem um conteúdo pouco rico/ou coerente em termos de descrição de processos e/ou afirmação programática. Não podemos deixar de assinalar que estes relatórios e planos acabam por reflectir as exigências dos financiadores, cuja pressão é para a prestação de contas em termos de resultados, de onde resulta que as exigências em termos de competências profissionais sejam crescentes.
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
As informações dadas sobre as actividades desenvolvidas, bem assim como os respectivos destinatários, constituem sem dúvida indicadores imprescindíveis do modelo de prestação de contas adoptado por cada organização e a sua importância justifica que lhe dediquemos a secção seguinte deste relatório síntese. Antes, porém, em jeito de fecho desta primeira secção, ensaiamos uma apreciação global do modelo de gestão das organizações incluídas no estudo de caso, segundo a tipologia sugerida por Malo (2003). Quadro 10: Configurações da Gestão Tipo-ideal de gestão
Actores e Mecanismo de Coordenação
Organizações e Valores do Terceiro Sector
1) Gestão missionária ou militante
Gestor/a militante Inspirador/a do projecto Liderança carismática ou plural (duo presidente-director/a geral) Adesão à missão
Pequena organização local Pequena federação Geralmente nova Valor: envolvimento num projecto colectivo
ET, APMJ, ARCSS, KERIGMA, MARP, ASP, CNOD, Soroptimist, AMA
2) Gestão a solo ou empresarial
Direcção geral forte Coordenação por supervisão directa (autoridade)
Pequena organização Pequena federação Nova ou velha Valor: eficácia das operações
CNOD, SCMN, ADIBB
3) Gestão democrática participativa (autogestão)
Participação de operadores/as Comités operacionais Assembleias-gerais frequentes Gestor/a é coordenador/a e animador/a das reuniões
Pequena organização local Pequena federação Geralmente nova Valor: participação (empowerment) como finalidade
ESDIME, AJP, ANOP
4) Gestão democrática representativa (cogestão)
Participação de representantes (sindicatos et al.) de assalariados/as, de voluntários/as, de utilizadores/as Comités mistos Director/a aberto/a à negociação
Pequena ou grande organização Nova ou velha Valor: democratização da organização
5) Gestão mecanicista descentralizada
Tecnoestrutura produz ou importa os padrões Profissionalização de operadores/as Co-produção com utilizador/a Gestão local adaptando o modelo de negócios ou o programa com o apoio do governo local
Configurações global-local simultaneamente centralizadas e descentralizadas: - Conjunto federado antigo - Estado-organizações locais - Fundação-organiz. locais Valores: eficiência e eficácia/utilizador e comunidade local (proximidade)
6) Gestão mecanicista integral
Estandardização dos procedimentos de trabalho por uma tecnoestrutura global
Organizações antigas centralizadas: - Conjunto federado com sucursais
Relatório Final
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Organizações
FDZHP
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Padrões impostos a todos, sem excepção Nenhuma mediação
- Grande organizações com sucursais Parcerias global-local centralizadas: Instrumentalização de operadores locais pelo Estado ou pela Fundação. Valores: eficiência e eficácia
7) Gestão global por controlo do desempenho
Controlo dos resultados por financiador/a/accionista Critério de avaliação simples Confiança, mediação Saber-fazer e autonomia dos/as operadores/as locais
Configurações partenariais globallocal descentralizadas: Estado e organizações locais Fundação e organiz. locais Federação e organiz. locais Valores: confiança, parceria
8) Gestão global missionária
Supra-projecto de interesse geral Interface entre tecnoestrutura social e tecnoestrutura de negócios Interface envolvimento individual e organizacional Múltiplos projectos de parceria a diferentes escalas territoriais
Organizações antigas, institucionalizadas e centralizadas: - Grande conjunto federado com sucursais - Grande organização com sucursais Valor: participação e realização do interesse geral
APAV
Fonte: Estudos de Caso.
O quadro anterior exprime a proximidade das organizações relativamente aos tipos-ideais de configurações de gestão propostos por Malo (2003). Convém realçar que nos casos concretos as organizações podem possuir elementos de mais do que uma configuração. Todavia, resolvermos assinalar apenas aquela que surgia como dominante nas organizações. A partir da tipologia verificamos que a maioria das organizações (9) tende a identificar-se com a gestão missionária ou militante. Nestas organizações existe um/a dirigente (ou núcleo de dirigentes), que pode ser presidente ou outro membro dos órgãos sociais, acumulando ou não o papel de director/a executivo/a (ou mesmo este, no caso da situação da KERIGMA), que funciona como o inspirador/a do projecto. A missão adquire um papel central como mecanismo de coordenação, ou seja, como elemento que permite a partilha de sentido e objectivos comuns entre as pessoas envolvidas na organização. Esta missão permite marcar como valor principal destas organizações a ideia de envolvimento num projecto colectivo. A segunda configuração de gestão que nos surge em termos do número de casos verificados é a gestão a solo ou empresarial, onde a direcção é forte, a coordenação faz-se por tendencialmente supervisão directa das actividades e processos organizacionais. Nestas organizações o valor principal e o da eficácia das operações. Das três organizações que se
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enquadram neste caso podemos referir que a ADIBB se encontra numa posição intermédia entre a gestão militante e a gestão empresarial, pois possui elementos de militância e inspiração do projecto pelo presidente. A gestão democrática participativa, com envolvimento dos/as trabalhadores/as na gestão, verifica-se no caso da ESDIME, uma cooperativa de trabalhadores, e da AJP, que possui um número muito significativo de trabalhadores/as na direcção. Nestas organizações o/a presidente/director/a possui sobretudo um papel de facilitador/a e articulador/a do grupo. A própria participação de quem nela trabalha surge como uma das finalidades. No caso da ANOP, existe participação elevada dos trabalhadores, embora também se manifeste concentração do projecto em torno do fundador, co-adjuvado pela directora executiva. Na gestão mecanicista descentralizada, correspondente ao caso da FDZHP. Verifica-se que existe um forte papel dos trabalhadores profissionais no que se refere à cultura dominante, e menos presença do papel dos órgãos dirigentes enquanto elementos produtores de sentidos partilhados. Este tipo de gestão é típico das organizações de natureza fundacional, sendo os valores predominantes a eficiência/eficácia, bem como a proximidade com os utilizadores e a comunidade local. A gestão global missionária, de que mais se aproxima a APAV, é marcada pela ampla dimensão territorial da organização e pela configuração de gestão específica que resulta deste tipo de estrutura. A lógica global em termos de sentidos e objectivos partilhados depende da existência de um projecto de interesse geral, existindo uma forte articulação entre os sectores de operativos da gestão e os restantes sectores da organização. No caso da APAV, isto expressa-se na existência não só de uma direcção executiva, mas também de um comité de direcção que possuem um papel fundamental no desenvolvimento e de processos de participação dos vários departamentos e delegações. No inquérito aplicado questionámos as organizações sobre quais os aspectos que impedem melhorias de desempenho. A esmagadora maioria dos respondentes (82,7%) apontaram a falta de financiamento. Os aspectos mais citados depois deste foram o excesso de controlo burocrático das entidades financiadoras e a escassez de tempo dos dirigentes (52,9%). Foram também muito referidas a fraca mobilização do público-alvo (41,9%) e a falta de apoio da comunidade (34%). Um número ainda significativo de organizações apontou a fraca capacidade de liderança (29,8%), o absentismo do pessoal (27,7%) e a discriminação política por parte dos poderes públicos (27,7%). Foram também referidas por cerca de um quarto das organizações a fraca participação do pessoal na gestão e a fraca preparação técnica do
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
pessoal ao serviço. Estes resultados sugerem, pois, que a maioria das organizações encara as condicionantes externas como as mais limitativas da sua acção, nomeadamente as que respeitam ao financiamento. Tabela 10: Aspectos que impedem melhoria do desempenho da organização N
Fraca capacidade de liderança Falta de financiamento Absentismo do pessoal Fraca mobilização do público-alvo Falta de apoio da comunidade Divisões internas Escassez de tempo de dirigentes Fraca participação do pessoal na gestão Discriminação política por parte dos poderes públicos Fraca preparação técnica do pessoal ao serviço na organização Excesso de controlo burocrático de entidades financiadoras Outros aspectos fora do seu controle Total de organizações Fonte: Inquérito às ONG.
% 57
29,8
158
82,7
53
27,8
80
41,9
65
34,0
27
14,1
101
52,9
50
26,2
53
27,8
47
24,6
101
52,9
25
13,1
214
2. Prestação de contas e Responsabilização (accountability) Entendemos a prestação de contas e a responsabilização, segundo a definição de Edwards e Fowler (2002: pp. 192), como “os meios através dos quais indivíduos e organizações prestam contas a uma autoridade ou autoridades reconhecidas e são responsabilizados pelas suas acções”. A prestação de contas está ligada à governação, pois trata-se também de responder perante as prioridades definidas pelos stakeholders, incluindo-se nestes: beneficiários, membros, parceiros, doadores privados, rede de ONG, administração central e local. A capacidade de exigir prestação de contas não é, no entanto, uniforme, sendo a mais forte a dos financiadores e a mais fraca a dos beneficiários. De acordo com a classificação de Santos (1999) distinguimos entre prestação de contas ascendente (a que é feita aos financiadores e agências reguladoras, por ex. organismos de tutela) e descendente (a que é feita aos membros, utilizadores e comunidade em geral). No inquérito aplicado questionámos as organizações sobre quais consideram ser os principais actores estratégicos para a promoção da organização (Anexo 11 - Tabela 42. a)). A opção maioritária recaiu sobre os utilizadores (57,5%), seguidos dos associados (46,5%). Os órgãos de tutela foram referidos por 34% das organizações e as entidades financiadoras por 26,5%. Apenas 1,5% das organizações referiu não existirem actores estratégicos para este fim. Em
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termos de hierarquização (Anexo 11 - Tabela 42. b)), na primeira opção as respostas incidiram maioritariamente sobre os/as associados/as e utilizadores/as dos serviços e apenas em terceiro lugar os órgãos de tutela. Na segunda opção, os utilizadores, seguidos das entidades parceiras, voltaram a ser os mais referidos. Na terceira opção surgiram as entidades parceiras e a comunidade. Não deixa, pois, de ser relevante a escassa referência aos financiadores. Apesar das organizações dependerem destes eles não são os elementos mais importantes da organização. A distribuição dos actores estratégicos da organização tende a variar ligeiramente de acordo com as áreas de actividade. As associações profissionais e as organizações das áreas da igualdade, ambiente, advocacia e justiça tendem a dar um grande peso aos associados enquanto actores estratégicos. As organizações da área dos serviços de saúde e dos serviços sociais tendem a dar mais ênfase aos/às utilizadores/as. As entidades parceiras são valorizadas mais pelas organizações de ambiente e de desenvolvimento. Tabela 11: Actores estratégicos por área de actividade (%) Cultura / lazer Nenhum
Educ. e Investigação
Iguald. M/H
Saúde
Amb. Serviços Protec. Sociais amb.
Desenv e form.
Assoc. Justiça, profiss, advoc., empre, política sindic.
2,2
4,5
0
0
0,9
0
1,4
0
0
Órgãos de tutela
28,9
45,5
22,2
25,0
36,5
11,1
23,2
25,0
35,7
Associados/as
44,4
50,0
72,2
41,7
30,4
77,8
42,0
75,0
92,9
46,7
45,5
44,4
66,7
68,7
22,2
49,3
50,0
42,9
33,3
20,5
33,3
50,0
33,9
44,4
34,8
25,0
14,3
Utilizadores/as dos serviços da organiz. Comunidade em geral Entidades financiad.
15,6
29,5
11,1
16,7
24,3
77,8
31,9
25,0
7,1
Entidades parceiras
26,7
22,7
38,9
25,0
33,0
44,4
49,3
37,5
28,6
Beneficiários/as
20,0
29,5
38,9
25,0
27,0
11,1
39,1
25,0
21,4
Dirigent. políticos/as
4,4
6,8
5,6
0
4,3
0
2,9
12,5
7,1
Outros
6,7
4,5
11,1
0
7,8
0
1,4
25,0
7,1
11,1
0
0
16,7
5,2
0
4,3
0
0
Não responde
Fonte: Inquérito às ONG.
Quando observadas de acordo com o tipo de papel, estas tendências ficam mais visíveis. Como mostra o gráfico abaixo, as organizações que se autodefinem como prestadoras de serviços e promotoras de desenvolvimento dão mais ênfase aos/às utilizadores/as enquanto as organizações de militância dão ênfase aos/às associados/as. Os órgãos de tutela são relativamente importantes para as prestadoras de serviços e a comunidade é relativamente importante para as defensoras de direitos e promotoras de ideias. Estes dados são, pois, eloquentes em termos da distinção entre organizações de militância, mais ligadas a génese
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associativa, e eventualmente mais correspondentes com os modelos teóricos relativos ao papel do associativismo na democracia (Caillé e Laville, 1998), e as organizações prestadoras de serviços, centradas numa lógica de serviços a terceiros.
Gráfico 1: Actores estratégicos por tipo de papel
56%
27% 22%
22%
44%
45%
25% 25%
Defensora direitos e promotora ideias
Utiliz . dos s erv iç os
O utros
8% 6% 4%
2%
Nenhum
Dirigentes polític os /as
Com unidade
P arc eiros
F inanc iadores
4% 6% 7%
Prestadora de serviços
44%
63%
36%
B enefic iár.
28%
39%
A s s oc iados /as
26%
41%
O rgãos de tutela
34% 28% 23% 26%
36%
56%
Actividades de desenvolvimento
Fonte: Inquérito às ONG.
Todavia, o envio dos relatórios da organização não se efectua para os mesmos actores que as organizações referem ser estratégicos (Anexo 11 - Tabela 43). Este envio tende a ficar-se pelo cumprimento de obrigações legais ou impostas pelos financiadores. Na verdade, o que é de mencionar é o não cumprimento destas obrigações, pois apenas 77,7% das organizações refere enviar os relatórios aos membros dos órgãos sociais e apenas 68% aos associados. Os órgãos de tutela tendem frequentemente a impor o envio dos relatórios de contas e planos de actividade. Por outro lado, também é frequente a exigência de anexar os relatórios em candidaturas a financiamento, pelo que não surpreende que o terceiro grupo a quem os relatórios são enviados seja o dos financiadores (62,6% dos casos). Isto significa que relatórios e planos de actividades possuem significados distintos para diferentes organizações. No que se refere a uma política mais voluntarista de prestação de contas é de mencionar que 23,8% das organizações referiram distribuir os seus relatórios aos trabalhadores e 21,4% referiram existir uma afixação pública para que estes sejam consultados. No que se refere aos estudos de caso, tivemos uma perspectiva mais aprofundada das práticas de prestação de contas. Relatório Final
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Quadro 11: Estratégia de Prestação de Contas Inexistente
Ascendente
Descendente
Não existem actores estratégicos perante quem a organização tem que prestar contas.
Os actores estratégicos são fundamentalmente os financiadores (ou potenciais financiadores) e os órgãos de tutela.
Referencia aos associados e a agentes da comunidade em geral como actores principais.
A organização não tem que prestar contas.
A organização promove-se a partir dos meios de prestação de contas impostos pelos financiadores e os órgãos de tutela.
A organização possui uma estratégia de prestação de contas alargada.
APMJ
ET, FDZHP, SCMN, ARCSS, KERIGMA, MARP, ADIBB, ANOP, AMA, Soroptimist
CNOD, ESDIME, APAV, ASP, AJP
Fonte: Estudos de Caso.
Perante o que referimos relativamente à elaboração e conteúdo dos planos e relatórios de actividades não surpreende que a tendência dominante seja de responsabilização ascendente. Todavia, é também importante ter em conta os actores a quem este tipo de documentos é apresentado. Para o caso do ET, FDZHP,SCMN, APMJ, ARCSS, KERIGMA, MARP e ADIBB existe uma circulação restrita destes relatórios, cingindo-se sobretudo aos financiadores e às entidades de tutela. Em alguns casos, mesmo o acesso a estes documentos nos foi difícil, revelando a inexistência de compreensão sobre o sentido da prestação de contas e transparência por parte destas organizações (no caso da APMJ, porque referiu estarem estes em arquivo morto, no caso da FDZHP porque só com muita insistência conseguimos acesso aos últimos relatórios e planos). Num caso foi-nos informado: No que concerne aos relatórios de contas, relatórios de actividades e relatórios dos projectos financiados no âmbito da Pequena Subvenção informo que a Direcção da Associação considera estas questões de âmbito sigiloso das quais deve dar conta apenas aos sócios e às entidades estatais competentes, pelo que, pedindo a S/ melhor compreensão, não serão remetidos. (Email de 8/09/06)
Estas práticas são, aliás, mais típicas de organizações não só com um elevado grau de fechamento relativamente à sociedade em geral, mas também com uma fraca familiaridade com os processos de prestação de contas formais e ascendentes, muitas vezes por estarem mais isoladas da interacção com outras agências e organizações, numa lógica de retracção ou mesmo numa lógica de antagonismo. Curiosamente, ou não, a recusa aconteceu por parte de duas das organizações de mulheres estudadas e a dificuldade de acesso por parte de uma
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fundação. Houve porém uma outra ONG, com uma forte componente de prestação de serviços, que também não nos forneceu os relatórios de contas. Estas organizações mencionam que os actores estratégicos perante os quais têm que se promover são sobretudo as entidades financiadoras ou potenciais financiadoras (ET) e em alguns casos parceiras (ARCSS, KERIGMA). A MARP considera que os actores estratégicos são os/as líderes políticos/as locais, nomeadamente presidentes de junta de freguesia e de câmara municipal e a ADIBB procura promover-se junto de políticos/as nacionais e responsáveis técnico-jurídicos/as nacionais. A ANOP considera como actores estratégicos as entidades financiadores, poder politico e outras associações. No que se refere às organizações cuja ênfase é na responsabilização descendente, temos o caso da CNOD que, pela sua natureza federativa, obviamente, considera que os principais stakeholders são as organizações associadas. Já no caso da APAV verifica-se que os planos de actividades são públicos e no caso da ASP os relatórios e planos são enviados não apenas aos financiadores mas a entidades perante as quais se pretende promover. Estas entidades mencionam como actor estratégico a sociedade em geral, considerando ser esta a base da sua legitimidade. A KERIGMA também possui o plano de actividades na sua página na Internet. A AJP possui como actores estratégicos, para além dos financiadores, outras organizações da comunidade e a população local. Esta associação reconhece, porém, alguma dificuldade em chegar à população local. Da mesma forma, pela própria natureza das suas actividades, a ESDIME possui como actores estratégicos não só os financiadores mas também parceiros e entidades locais e a comunidade local. Interpretamos o não fornecimento de documentação solicitada a ANOP9 (no que não foi a única, saliente-se) demonstrativo de uma lógica limitada de prestação de contas. Continuando a explorar as sugestões de Edwards e Fowler (2002) chamámos funcional a uma prestação de contas que incide sobre os recursos, ao seu uso e aos impactos imediatos, e estratégica à que, para além disso, incide nos impactos noutras organizações e no ambiente a médio e longo prazo. Os conteúdos das informações divulgadas acerca das actividades desenvolvidas pelas organizações podem incidir apenas sobre os resultados das actividades ou podem elucidar sobre os processos seguidos na respectiva implementação.
9 Nomeadamente relatórios de avaliação interna e externa, relatórios de contas e outra documentação financeira, anúncios e actas de reuniões e outros encontros.
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Quadro 12: Tipo de Prestação de Contas Funcional e de resultados A prestação de contas ascendente diz apenas respeito à identificação das actividades prosseguidas e resultados atingidos.
Funcional e de processos A prestação de contas ascendente diz respeito aos processos quer internos, quer com ancoragem aos processos externos (auto-diagnóstico e diagnóstico externo dos problemas e potencialidades).
ET, FDZHP, CNOD, SCMN, APMJ, ARCSS, KERIGMA, MARP, ADIBB, ANOP, AMA, Soroptimist
Estratégica e de resultados
Estratégica e de processos
Prestação de contas descendente, dizendo respeito à identificação das actividades prosseguidas e resultados atingidos.
Prestação de contas descendente, dizendo respeito aos processos quer internos, quer com ancoragem aos processos externos (autodiagnóstico e diagnóstico externo dos problemas e potencialidades).
APAV, ESDIME, ASP
AJP
Fonte: Estudos de Caso.
Verificamos que quase todas as organizações tendem a efectuar uma prestação de contas de resultados, o que corresponde ao que anteriormente assinalámos relativamente, por exemplo, aos conteúdos dos relatórios de contas e planos de actividades. Esta prestação de contas é funcional, ou seja, responde aos requisitos da gestão corrente das suas actividades e das suas obrigações legais. A prestação de contas estratégica é efectuada por organizações que tendem a considerar outro tipo de stakeholders como centrais na organização. Uma única organização, a AJP, realiza uma prestação de contas ao nível de processos que possui um cunho interno mas também externo, em especial no que se refere às suas relações com organizações do terceiro sector. Finalmente, do ponto de vista da acessibilidade da prestação de contas feita, analisámos a sua extensão (inferida da natureza dos destinatários) e a sua eficácia (em conseguir transmitir o discurso).
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Quadro 13: Acessibilidade da Prestação de Contas Limitada e ineficaz
Limitada mas eficaz
Ampla mas pouco eficaz
Ampla e eficaz
A difusão de informação é muito limitada, restrita a stakeholders “obrigatórios” (financiadores/as, tutela, associados/as); A linguagem não é acessível: predominantemente técnica e não adaptada.
A difusão de informação é muito limitada, restrita aos stakeholders “obrigatórios” (financiadores/as, tutela, associados/as) A linguagem é acessível e adaptada aos stakeholders .
São utilizados vários meios de difusão da informação, adequados a vários tipos de stakeholders para além de financiadores/as, tutela e associados/as Porém a linguagem é uniforme, com um cariz técnico pouco acessível a alguns stakeholders.
São utilizados vários meios de difusão da informação, adequados a vários tipos de stakeholders A linguagem é acessível e adequada a vários stakeholders .
FDZHP, APMJ, ARCSS, SCMN, KERIGMA, MARP, ADIBB, ANOP, Soroptimist
ET, CNOD, AJP
APAV, ESDIME, ASP
Fonte: Estudos de Caso.
Existe uma razoável capacidade em termos de prestação de contas no que se refere à sua acessibilidade. Podemos dizer que em termos gerais a linguagem se adequa aos stakeholders, existindo uma maioria de organizações em que o processo está facilitado pelo facto de esta prestação de contas se limitar aos financiadores e órgãos de tutela. Em outros casos, ainda que sejam utilizados diversos meios de difusão, a linguagem mantém-se relativamente inacessível a alguns tipos de públicos, especialmente quando possui um carácter marcadamente técnico. As organizações que possuem uma prestação de contas descendente, que é estratégica e de resultados – APAV, ESDIME e ASP - revelam capacidade de adequação da linguagem aos vários tipos de stakeholders. Uma das organizações não nos forneceu os relatórios e planos de actividade pelo que não nos foi possível fazer análise de conteúdo dos mesmos. Não será irrelevante, pois, o facto de estas organizações considerarem como importantes outros stakeholders para além das típicas entidades financiadoras. A AJP refere que o seu discurso não se adequa a um dos seus stakeholders, nomeadamente a população local, com quem gostaria de ter maior proximidade. Este caso é interessante pois não se trata do conflito mais típico entre a responsabilização ascendente e descendente, mas ao nível da própria responsabilização descendente. Assim, a proximidade que existe entre esta organização e outras associações militantes da região (e nacionais e internacionais) molda não apenas o discurso mas também os temas, criando um desfasamento entre estes e
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
as preocupações e temas da comunidade rural em que se insere, em especial quando pretende promover actividades de militância ao nível local. Esta descoincidencia entre a escala local e a escala global, e mesmo entre diferentes temporalidades (inscrição nas necessidades de gestão imediata vs projecto de sociedade) foi identificada como uma das tarefas de gestão do empresário social (UCE, 2002).
Relação com a comunidade A prática de um determinado modelo de prestação de contas não deve ser entendida como resvalando de uma mera lógica ad hocrática. Ela articula-se, sem dúvida, com o modo como cada organização se relaciona com a comunidade em que se insere e com ela estabelece parcerias. Partindo do conceito de encastramento (embededness) de Karl Polany (1975) construímos uma classificação da relação entre as organizações e a comunidade, tendo em conta o modo como se interligam. Trata-se de uma relação de duas vias em que não só a organização surge como um elemento activo da comunidade em que está inserida mas também é influenciada pelas necessidades definidas pela comunidade, pelo que esta pode ter um papel central no moldar das actividades e da missão da organização. Utilizando como indicadores não apenas o envolvimento em iniciativas de outros agentes da comunidade, mas também o modo como se efectua este envolvimento, ou consoante exista ou não abertura para responder a necessidades não contempladas na missão e objectivos da organização. Consideramos que o encastramento é caracterizado não apenas pelo envolvimento mas, também, pela disponibilidade desse envolvimento ultrapassar os limites da missão, e pela flexibilidade nas respostas a solicitações da comunidade.
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Quadro 14: Relacionamento com a Comunidade Distanciamento
Encastramento limitado
Encastramento
A organização não se envolve em iniciativas de outros agentes da comunidade.
A organização envolve-se esporadicamente em iniciativas de outros agentes da comunidade que não se relacionam com a sua missão e actividades.
A organização envolve-se frequentemente em iniciativas de outros agentes da comunidade não directamente relacionados com a sua missão, contribuindo com os seus recursos para as mesmas.
A organização não costuma receber solicitações da comunidade.
A organização costuma receber solicitações da comunidade às quais não pode responder por não se enquadrar nos seus fins.
A única limitação à resposta às solicitações da comunidade é a falta de recursos.
APMJ, CNOD
FDZHP, ESDIME, APAV, SCMN, KERIGMA, MARP, ADIBB, ASP, ANOP, AMA, Soroptimist
ET, ARCSS, AJP
Fonte: Estudos de Caso.
No que se refere ao envolvimento com a comunidade, utilizámos a lógica de considerar tanto mais encastrada na comunidade quanto mais ela está aberta às necessidades e solicitações da comunidade onde se integra, para além dos seus destinatários típicos (que muitas vezes, aliás, coincidem). Consideramos aqui a comunidade em sentido amplo, incluindo não apenas os habitantes locais mas também as organizações e outros actores locais. Consideramos que o grau máximo de afastamento em relação à comunidade é o caso das organizações que nem sequer recebem solicitações por parte desta, pelo que não são sequer reconhecidas pela comunidade. É o caso de uma organização de mulheres e de uma estrutura federativa. Neste último caso o afastamento é, pois, compreensível. Este é o caso da APMJ e da CNOD. Refira-se neste último caso que o facto de ser uma associação de segundo grau ajuda a explicar este afastamento. No outro extremo estão as organizações que estão encastradas na comunidade no sentido de não só receberem solicitações desta como de tentarem responder a estas, nomeadamente através do desenvolvimento de novas actividades. Encontra-se aqui o caso do ET, da AJP ou da ARCSS, com casos concretos de resposta a solicitações que não se enquadram directamente na missão. Nenhuma destas organizações menciona, tal como a SCMN, não responder a necessidades por não se enquadrarem na missão. No caso da AJP refira-se o “excessivo” envolvimento em iniciativas com outras organizações, quer em termos locais, nacionais e mesmo internacionais. É reconhecido pela organização que necessita de um maior afunilamento nas suas actividades, quer em termos de temáticas, quer em termos de
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instrumentos, o que aponta também o perigo de um excessivo encastramento acabar por diluir o núcleo central das actividades ou mesmo a missão da organização. A FDZHP, apesar de estar vocacionada para a resposta às necessidades da comunidade e revelar um profundo envolvimento com a população e as organizações locais, refere ter actualmente menos capacidade de o fazer dados os seus problemas financeiros. Gostaríamos de destacar neste caso a inovação estatutária desta Fundação, que consiste na existência de um conselho geral, constituído por entidades públicas, mas também todas as organizações locais, e que possui quase todas as competências das assembleias-gerais (com a diferença de não terem capacidade de nomear e ser nomeados para os órgãos sociais e nem sequer do próprio presidente do conselho geral). Relativamente às que se encontram numa situação de encastramento limitado, mencionamos o caso da ADIBB que refere desenvolver actividades pontuais ainda que existam solicitações às quais não respondem por não se enquadrarem nos seus fins. Entre estas solicitações, encontram-se não apenas solicitações de potenciais utilizadores de serviços mas também pedidos de parceria por parte de outras organizações. A MARP também recusa outras actividades que não estejam ligadas à sua missão (recusa de parceria em projecto EQUAL e de apresentar novo projecto SATF, mas participa em festas, feiras, etc. organizadas pelas juntas de freguesia onde opera). É também o caso da ESDIME, da APAV (que refere também recusar propostas de parcerias com carácter oportunista) e da ASP. Quando não conseguem responder, estas organizações referem que procedem ao encaminhamento para as instituições devidas. De qualquer modo, pode sugerir-se que estas organizações concentram as suas actividades num núcleo central. No inquérito aplicado foi efectuada a mesma questão relativa à existência ou não de solicitações da comunidade às quais a organização não pode responder (Anexo 11 - Tabela 44). Um número muito elevado de organizações respondeu afirmativamente (76,6%), enquanto 18,7% respondeu negativamente. No que se refere às razões para a não resposta a tais solicitações, 32,2% das organizações referiu a ausência de recursos, porém, 10,3% referiu claramente que os pedidos não se enquadram nos seus fins, a que acrescem 29,9% que dão como motivo para a não resposta os dois factores (Anexo 11 - Tabela 45). Isto significa que nos encontramos igualmente perante um encastramento limitado. No quadro seguinte, onde a existência de solicitações surge no contexto das áreas de actividade das organizações, verificamos que são as organizações de ambiente, religiosas, de
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educação e investigação que menos recebem solicitações da comunidade. Existe uma relativa uniformidade no que se refere ao âmbito de actividade as organizações. Tabela 12: Solicitações da comunidade às quais a organização não pode responder segundo o âmbito de actividade (%)
Cultura/lazer (desporto, teatro, dança, arte visuais…) Educação e Investigação Igualdade entre Mulheres e Homens Saúde (hospitais, centros de reabilitação …) Serviços Sociais (cuidado/apoio a crianças, Idosos/as, …) Ambiente e protecção ambiental Desenvolvimento e formação (habitação, desenv. local, …) Justiça, advocacia, política (apoio juríd., militância, …) Filantropia e promoção de voluntariado Actividades Internacionais (paz, apoio humanitário, …) Religião Associações profissionais, empresariais e sindicais Outras Total de organizações % de organizações
Não
Sim
13,3 25,0 16,7 8,3 17,4 33,3 17,4 0 16,7 0 50,0 21,4 20,0 40 18,7%
82,2 75,0 77,8 83,3 81,7 66,7 81,2 87,5 83,3 100,0 50,0 64,3 80,0 164 76,6%
N/R 4,4 0 5,6 8,3 0,9 0 1,4 12,5 0 0 0 14,3 0 10 4,7
Fonte: Inquérito às ONG.
Um resultado evidente, ainda que não procurado, da prestação de contas, é a divulgação da actividade das entidades e resulta, portanto, numa maneira de fazer relações públicas e marketing. Difícil será distinguir estas duas dimensões quando as organizações endereçam convites ou fazem chegar os seus meios de difusão às mais variadas entidades (meios de comunicação, instituições locais e nacionais, entidades com as quais têm parcerias, etc.). Ainda assim, é necessário ter presente o conteúdo da informação divulgada. Uma profusa divulgação das actividades pode estar associada a uma total opacidade relativamente a organização. Quisemos também conhecer as estratégias e os meios pelos quais as organizações se dão a conhecer.
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Quadro 15: Divulgação e marketing Capacidade reduzida
Capacidade satisfatória
Boa Capacidade
Não é feita divulgação das actividades de modo a dar visibilidade pública à organização;
A organização aproveita as oportunidades de divulgação e marketing que vão surgindo ainda que não as promova activamente; os meios de comunicação locais manifestam conhecer a organização e a sua actividade. As actividades de divulgação são ocasionais e esparsas.
A organização manifesta consciência da importância da promoção activa da sua actividade para o exterior; há um/a responsável interno/a por este tipo de acções (Ex. é mantido um portfolio da entidade, há website actualizado...).
MARP,
FDZHP, SCMN, APMJ, ARCSS, KERIGMA, ADIBB, AMA
ET, CNOD, APAV, ESDIME, ASP, AJP, ANOP, Soroptimist
Fonte: Estudos de Caso.
Verifica-se que em termos gerais as organizações, com maior ou menor grau, demonstram preocupação em divulgar as suas actividades publicamente. Porém, em 7 casos esta divulgação é sobretudo reactiva e pontual, restringindo-se a presenças esporádicas nos meios de comunicação e a folhetos de divulgação, mais relativamente a actividades e projectos do que relativamente às organizações. É o caso da FDZHP, SCMN, APMJ, AMA, ARCSS (ainda que possua um jornal anual) e da ADIBB (onde mesmo os beneficiários não conhecem as suas actividades). Há que sublinhar que as organizações referem a extrema dificuldade em conseguir meios financeiros para divulgação e promoção da própria organização dado que estas são dificilmente inscritas nos orçamentos dos projectos que, no limite, apenas contemplam a divulgação no âmbito das actividades específicas. Aliás, tem vindo a ser reconhecido que esta é uma das consequências do facto dos financiamentos cada vez mais dependerem de projectos específicos ou de acordos de cooperação para actividades particulares. Em 2 casos (ADL e ONG) existe uma presença publica regular mas não uma pessoa responsável pela área. A KERIGMA também possui uma presença pública regular, referindo a elaboração mensal de panfletos de divulgação das actividades, anúncios e notícias nos meios de comunicação local e participação em programas de rádio e debates, mas não se nos afigura que possua um responsável pela área. Também a AJP não possui uma pessoa responsável pela área, mas procura ter uma presença em termos do website, divulgação de newsletters, realização de um colóquio, e manutenção de um portfolio. Entre as organizações que possuem boa capacidade encontramos as 3 que possuem uma prestação de contas ampla e eficaz e as 3 que possuem uma prestação de contas ampla mas
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pouco eficaz, as 4 que possuem uma prestação de contas estratégica e as 5 que possuem uma estratégia de prestação de contas descendente. Algumas destas organizações possuem departamentos encarregues da gestão e promoção da imagem e das actividades, como é o caso do EP e da ASP. Nestas, a existência de departamentos especialmente vocacionados para esta área resulta num grande e variado número de actividades promocionais como se verifica no caso do ET e da ASP. O ET, que possui uma revista semestral e um jornal (Con(tacto), Tráfico de Ideias), realiza um festival anual de teatro e dança, um congresso internacional, por exemplo. A ASP também segue uma estratégia idêntica de apresentações, encontros, exposições, conferências, teatros, para além de uma forte aposta na presença nos meios de comunicação. A APAV, ainda que não possua um/a responsável por esta área aposta na sua presença nos meios de comunicação e na Internet, até porque da sua imagem dependem também os recursos em voluntariado. A ESDIME também não possui nenhuma estrutura vocacionada e contudo delega essas responsabilidades no vice-presidente, e aposta numa presença muito forte em termos dos meios de comunicação local, tendo também uma página web. Esta associação refere ter adaptado os conteúdos a estes meios, enviando sistematicamente notas de imprensa. Também a CNOD, apesar de não possuir um departamento vocacionado para a área possui meios de informação regular sobre as suas actividades, caso da webpage e de um jornal (Jornal do Deficiente). A ANOP reconhece a importância da divulgação e marketing dos serviços de formação que presta, recorrendo sistematicamente a meios quer pontuais (cartazes, folhetos, anúncios, brochuras, desdobráveis) quer regulares (newsletter electrónica) (ANOPINFORMA) com uma regularidade média quinzenal; da manutenção de site da organização com actualização
Formatada: Tipo de letra: Trebuchet MS, 11 pt, Não Realce Formatada: Tipo de letra: Trebuchet MS, 11 pt, Não Realce
permanente; da utilização continuada de um Kit de divulgação base, divulgação das actividades nos meios de comunicação social. Também possui presença nos meios de comunicação quer nacionais (programa Iniciativa, na televisão), intervenções na rádio local e colaboração assídua em jornais locais, tendo também sido referenciada em publicações especializadas da área da formação de adultos e desenvolvimento local. No inquérito aplicado foi igualmente colocada uma questão sobre os meios e a regularidade com que as organizações divulgam os seus produtos ou serviços e/ou promovem o seu reconhecimento externo. Esta resposta é também relevante no que se refere aos mecanismos através dos quais as organizações podem promover as suas posições ou actividades no âmbito da promoção da igualdade. Nas respostas podemos ver que diferentes meios são utilizados
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Formatada: Tipo de letra: Trebuchet MS, 11 pt, Não Realce
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com diferente periodicidade (Anexo 11 - Tabela 47. a)). Verifica-se, por exemplo que a manutenção de um sítio na Internet é aquela que, nos casos em que é utilizada, possui maior periodicidade em termos de actualização dos conteúdos. Assim, se 24,8% das organizações referiram não utilizar este meio (o que, reconheça-se é uma percentagem relativamente baixa se presumirmos que todas as outras organizações possuem um sítio web10), 21% das organizações fazem uma actualização entre 6 a 12 vezes por ano e 16,4% das organizações apenas o actualiza entre 3 a 6 vezes por ano. Segundo se pode ver no gráfico, as organizações que menos tendem a usar este meio são as prestadoras de serviços. As organizações promotoras de direitos são as que mantêm uma actualização mais frequente da página na Internet e as organizações de desenvolvimento são mais heterogéneas, variando entre uma actualização reduzida e uma relativamente elevada. Gráfico 2. Manutenção de sítio na Internet 34% 30% 26% 26% 19% 17%
11%11% 7%
Não utiliza
17% 11%
11% 11% 7%
4%
1 a 3 x/ano 3 a 6 x/ano 6 a 12 x/ano Mais de 12 x/ano
Como prestadora Defensora de Promotora de serviços direitos e promotora actividades p/ de ideias desenvolvimento
Fonte: Inquérito às ONG.
Entre os meios menos utilizados encontra-se também a produção de uma newsletter ou folha informativa (34,1%). A relativamente baixa produção de newsletters será compensada pela produção e distribuição de material impresso, ao qual as organizações parecem recorrer mais. De facto, 23,4% das organizações referiu recorrer a este meio entre 3 e 6 vezes por ano e 21% entre 1 e 2 vezes por ano. Esta baixa frequência é compreensível tendo em consideração os custos de produção destes meios.
10
Há, ainda assim, 19,6% de organizações que não respondem a esta questão, pelo que podemos
presumir que também não possuem sítio na internet.
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Já em termos da presença nos meios de comunicação social, verifica-se uma reduzida importância atribuída aos meios de comunicação nacional (ainda assim só 34,1% das organizações referiram não os utilizar) por contraste com a utilização dos meios de comunicação local. Este parece ser um meio que as organizações tendem a usar pontualmente (27,6% usa-os 1 a 2 vezes por ano e 19,2% usa-os 3 a 6 vezes por ano), ou até com alguma regularidade (11,2% das organizações usa-os entre 6 a 12 vezes por ano e 10,3% mais de 12 vezes por ano). Para além da Internet, este é sem dúvida o meio que é usado com mais regularidade. Tabela 13: Divulgação nos meios de comunicação social segundo o âmbito geográfico de actividades (%) Meios de comunicação locais Local
Meios de comunicação nacionais
Distrital
Nacional
Transnac.
Distrital
Nacional
Transnac.
Não utiliza
10,7
10,0
16,9
8,7
41,2
40,0
24,6
21,7
1 a 3 vezes por ano
32,8
20,0
16,9
26,1
19,1
25,0
15,4
34,8
3 a 6 vezes por ano
18,3
35,0
18,5
17,4
4,6
5,0
15,4
13,0
6 a 12 vezes por ano
9,2
10,0
13,8
30,4
0,8
5,0
10,8
8,7
8,4
17,5
13,8
8,7
1,5
5,0
9,2
4,3
20,6
7,5
20,0
8,7
32,8
20,0
24,6
17,4
Mais de 12 vezes por ano Não responde
Local
Fonte: Inquérito às ONG.
Tendo em conta a escala de actividade das organizações, não será de estranhar que esta tenha impacto sobre os meios de comunicação utilizados. Porém, o que se constata é que mesmo em relação às organizações cujo âmbito de actividade é nacional existe recurso a meios de comunicação locais, ainda que obviamente não ultrapasse o das organizações locais. De qualquer modo, as organizações nacionais recorrem em idêntica percentagem aos meios de comunicação locais e nacionais. Mas são as organizações de âmbito nacional e transnacional que mais recorrem aos meios de comunicação nacionais. A regularidade com que as organizações de âmbito local recorrem aos meios de comunicação locais é baixa se tivermos em conta que as organizações de âmbito distrital fazem uma utilização mais frequente dos meios de comunicação. Em termos gerais a regularidade da utilização dos meios de comunicação social é baixa em todos os tipos de meio e âmbito das organizações. Como se pode ver no gráfico seguinte, o recurso aos meios de comunicação também depende do tipo de intervenção das organizações. São as organizações de defesa de direitos e promotora de ideias que mais tendem a usar os meios de comunicação local e com mais frequência, o que se percebe tendo em conta a natureza das actividades. As organizações promotoras de actividades para o desenvolvimento e as prestadoras de serviços usam menos e com menos frequência os meios de comunicação locais.
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Gráfico 3. Divulgação nos meios de comunicação local de acordo com o tipo de organização 32%
Não utiliza
30% 27% 22%
22% 16%
16%
16%
7%
9%
1 a 3 x/ano
16% 15% 7%7%
8%
3 a 6 x/ano 6 a 12 x/ano
Prestadora de Defensora de Promotora de serviços direitos e promotora actividades p/ de ideias desenvolvimento
Mais de 12 x/ano
Fonte: Inquérito às ONG.
Para além dos meios já referidos, a organização de eventos como congressos ou conferências ou actividades culturais ou desportivas é também usada por muitas organizações, ainda que, compreensivelmente, possuindo um carácter mais pontual. De qualquer modo, as actividades culturais ou desportivas são realizadas com maior frequência do que eventos como congressos ou conferências. Entre os outros meios de promoção das actividades, foram ainda referidas a participação em feiras e exposições, os intercâmbios, a produção de avisos e cartazes e programas de rádio. Questionadas também sobre a existência, na organização, de uma pessoa responsável pela divulgação/marketing das actividades e produtos, 59,3% das organizações responderam não possuir tal responsável enquanto 34,1% das organizações responderam existir (Anexo 11 Tabela 41. a)). Entre aquelas que possuem tal responsável, as Outras, as ONG e as ONG-M são as que mais possuem estes responsáveis, o que se compreende pelo facto de serem também estas organizações que se dedicam mais a actividades de militância e sensibilização. Tabela 14: Existência de responsável interno/a pela divulgação/marketing % no tipo de organização
N. casos IPSS
30
28,0
ADL
11
28,2
ONG-M
6
40,0
ONG
9
40,9
17
54,8
73
34,1
Outras Total
Fonte: Inquérito às ONG.
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Quanto ao cargo ocupado por esse responsável, varia muito. A situação mais frequente é estas funções estarem nas mãos das estruturas de topo em termos da governação da organização, nomeadamente no/a director/a, director/a executivo/a ou, coordenador/a, director/a delegado/a, director/a geral, gestor ou num membro dos órgãos sociais, como o presidente ou vice-presidente da direcção ou da assembleia geral ou um vogal ou ainda no secretariado da direcção (32 casos). Também pode existir um cargo especificamente vocacionado para o efeito, como relações públicas, coordenador/a do departamento de comunicação e imagem, designer, responsável pelo marketing social (9 casos). Noutras organizações estas tarefas parecem estar igualmente nas mãos do/a director/a técnico/a (4 casos) ou nas mãos de responsáveis por outros departamentos, sejam eles a animação sócio-cultural, recursos humanos ou formação (8 casos) ou dispersa pelos coordenadores de projectos e responsáveis pelas diversas actividades (3 casos) (Anexo 11 - Tabela 48. b)). As organizações tendem a avaliar a sua capacidade na área da comunicação com o exterior e marketing maioritariamente como razoável a boa - ainda que em termos menos positivos do que a avaliação da capacidade de gestão financeira, contabilística ou de projectos -, o que significa que provavelmente o seu esforço no sentido da melhoria destas áreas não será uma prioridade. Será interessante ter presente a forma como esta avaliação diverge de acordo com as áreas de actividade das organizações. Tabela 15: Auto-avaliação da capacidade de comunicação com o exterior/ marketing (%) Cultura/ lazer Má
Educ. Investiga ção
Igualdade Mulheres e Homens
Saúde
Serv. Sociais
Ambiente e protec. ambienta l
Desenv. e formação
Justiça, advocac., política
Filantro. e promoção voluntar.
Assoc. profiss., empres. e sindicais
8,9
6,8
5,6
8,3
7,8
0
7,2
0
16,7
0
Deficitária
26,7
31,8
22,2
25,0
27,8
33,3
24,6
0
16,7
21,4
Razoável
35,6
54,5
50,0
41,7
39,1
44,4
50,7
75,0
50,0
57,1
8,9
6,8
11,1
0
13,9
22,2
10,1
0
16,7
14,3
20,0
0
11,1
25,0
11,3
0
7,2
25,0
0
7,1
Boa Não responde
Fonte: Inquérito às ONG.
3. Autonomia Organizacional Autonomia é por nós entendida enquanto capacidade de afirmação autónoma da instituição na prossecução dos seus objectivos, face nomeadamente ao Estado e ao Mercado mas também relativamente aos indivíduos que a constituem, em particular as lideranças. Trata-se, pois, não apenas da autonomia em relação às fontes de recursos (financeiros ou de voluntariado),
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mas também da autonomia em termos da capacidade de desenvolvimento do trabalho técnico de forma qualificada e autónoma.
Modelo de financiamento Para a determinação do modelo de financiamento de cada organização estudada, usámos como critérios fundamentais o número e a natureza das entidades financiadoras. Tendo em conta a abordagem sobre o “isomorfismo institucional” (DiMaggio e Powell, 1983), as organizações tendem a tornar-se mais idênticas às suas fontes de recursos quanto mais dependentes estão destas. Assim, privilegiámos o critério do acesso a fontes diversificadas de recursos como indicador de elevada autonomia organizacional, dado que subtrai a organização a qualquer tipo de dependência de fontes de recursos, sejam elas do Estado, através de subsídios, ou do Mercado, através das vendas. Quadro 16: Modelo de financiamento Concentrado
Diversificado
Auto-centrado
Organização altamente dependente (+ de 70%) de um financiador (ex. UE, Ministério da Segurança Social, Ministério da Saúde; CIDM; Ministério da Economia; Câmara Municipal, empresa, indivíduo...).
Acesso a várias fontes, mais ou menos diversificadas.
Acesso a múltiplas fontes, diversificadas, a organização desenvolve capacidade autónoma de geração de rendimento (ex. Donativos, quotas, Venda serviços).
FDZHP, APMJ, CNOD, MARP, ADIBB,
ESDIME, APAV, ARCSS (c/ elevada dependência de dois ASP, financiadores),
ET, SCMN, KERIGMA,
AJP, ANOP, AMA
Soroptimist Fonte: Estudos de Caso.
A primeira conclusão que se retira da análise do quadro anterior é que existe um número muito elevado de organizações que possuem uma grande dependência relativamente a um só financiador. Isto sucede com a FDZHP, altamente dependente de um protocolo entre duas entidades, apesar de um esforço de diversificação através de candidaturas a projectos. Esta organização tem atravessado problemas de sustentabilidade que se prendem juntamente com o seu modelo de financiamento. A CNOD refere-se grandemente dependente de subsídios de uma só entidade e sem capacidade de fortalecimento, nomeadamente ao nível da contratação de pessoal. A MARP e a ADIBB vivem quase exclusivamente do financiamento de projectos (europeus e concentrados num único programa). A ANOP também depende grandemente de financiamentos europeus, com recurso a vários programas. E uma outra organizacão parece depender unicamente do financiamento do projecto SATF, para além das
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quotas. Ora estes, além de irregulares, geram o problema da continuidade das actividades iniciadas além de serem também susceptíveis a oscilações mais gerais nas políticas, como acontece actualmente com a transição entre QCA. Em todas estas organizações a reacção típica à redução de recursos provenientes destas fontes (o que parece estar a acontecer) é a redução das actividades. No entanto, vejam-se abaixo os dados do inquérito aplicado, que nos dão um panorama, em relação aos últimos 5 anos, de um sector mais em crescimento do que em retracção. Refira-se ainda o caso da APMJ, grandemente dependente de subsídios de uma só entidade e sem capacidade de fortalecimento, nomeadamente ao nível da contratação de pessoal. Devemos, todavia, distinguir entre as organizações cujas actividades principais são de natureza política, como é o caso da APMJ, CNOD e MARP, das organizações cujas actividades principais se desenvolvem em termos da prestação de serviços sociais, sobretudo quando envolvem
equipamentos.
No
caso
destas
últimas,
pela
natureza
das
actividades,
responsabilidades perante os/as utilizadores/as e dimensão financeira que podem envolver, surge mais provável a dependência relativamente aos financiadores. Regra geral as organizações que se centram na militância possuem um carácter mais virtual, sendo a natureza da sua dependência financeira muito mais atenuada (Minkhoff, 2002). Cinco organizações possuem um modelo de financiamento diversificado. A ESDIME e a ARCSS, ainda que dependam de subsídios, conseguem uma pluralidade de financiadores. Ainda assim algumas destas organizações queixam-se da falta de autonomia relativamente a estes financiamentos e da dificuldade de encontrar fontes que lhes permitam um certo grau de autonomia (ESDIME, que depende sobretudo de projectos). Em duas organizações este financiamento, ainda que diversificado, é considerado insuficiente relativamente às suas necessidades. A ASP, apesar de possuir um modelo de financiamento diversificado e até mesmo capacidade de recolher doações, quotas e trabalho voluntário, considera que estes recursos são insuficientes, nomeadamente em termos de pessoal. Também a APAV, apesar de possuir uma relativa diversidade de fontes de receitas, passando pelo Estado, projectos europeus, donativos e voluntariado, reporta-se a problemas financeiros que recentemente puseram em causa a sua existência por interrupção do financiamento do Estado. Tem, pois, uma elevada vulnerabilidade relativamente ao tipo de instrumento de financiamento que tem estabelecido com o Estado.
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De facto, neste e em outros casos há que distinguir a natureza da própria relação com o Estado como financiador principal, como referem Taylor e Lewis (1997). Os instrumentos em forma de contratualização, de que são exemplo os acordos de cooperação com a segurança social, permitem uma substancial estabilidade em termos de fontes de receitas. A contrapartida é a reduzida margem de liberdade das organizações nas actividades abrangidas pelos contratos. Os subsídios e os protocolos, por possuírem uma natureza mais flexível, permitem um grau de liberdade considerável às organizações no que se refere a estruturação das suas actividades. Porém, são mais vulneráveis a oscilações de estratégia por parte do financiador. Os protocolos parecem ser um instrumento especialmente vulnerável, pois, se podem garantir sustentabilidade financeira no médio prazo, podem também criar uma dependência muito forte sem contrapartidas de segurança ao nível da sua renovação. Segundo Taylor e Lewis (1997) há, também, que ter em consideração a capacidade de participação das organizações na negociação das condições da colaboração com o Estado, nomeadamente ao nível da definição das regras de financiamento e avaliação. No modelo autocentrado existe autonomia da organização por capacidade de acesso a várias fontes, mesmo que públicas, e uma busca activa de fontes alternativas de recursos. Ainda que estes possam não vir a adquirir um peso muito elevado nos orçamentos demonstram um empenho e uma preocupação na diversificação das fontes de recursos, seja através de voluntariado e donativos (APMJ), através de uma aposta nos doadores privados (ET), de uma aposta em receitas de vendas (KERIGMA) ou em actividades económicas complementares (SCMN), donativos, voluntariado e quotizações (ASP). Ainda que os recursos financeiros sejam maioritariamente provenientes de entidades públicas ou provenientes de fundos europeus, existe a capacidade de assegurar uma margem financeira autónoma que, em alguns casos, se revela crucial na gestão das restantes fontes ou das lacunas destas. A afirmação/postura que parece mais típica das organizações com uma margem de autonomia financeira é que a falta de recursos não é necessariamente um elemento constrangedor das suas iniciativas (pelo menos tentam num primeiro momento encontrar fundos para as actividades que pretendem desenvolver). Será difícil perceber se esta postura é a causa ou a consequência dessa mesma autonomia, mas consideramos que certamente se reforçam. A existência de heterogeneidade das fontes de recursos parece ser uma tendência de desenvolvimento de algumas organizações da sociedade civil. Trata-se de organizações designadas como híbridas e que, por exemplo, tendem a misturar actividades de militância e de prestação de serviços (Evers, 2004). Não surpreende por isso que seja referido que a
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capacidade de geração autónoma de recursos pode ser importante para o desenvolvimento de actividades de natureza militante, frequentemente menos enquadradas nos programas públicos de apoio. Seria, pois, um instrumento para ultrapassar um dos problemas referidos por Minkhof (2002) relativamente aos trade offs que as organizações híbridas, que possuem um forte carácter de militância e também prestam serviços, têm que efectuar de modo a ter acesso a fundos públicos. Não podemos deixar de reportar os dados apresentados ao panorama mais geral das organizações da sociedade civil em Portugal, que revela particularidades, sobretudo quando comparado com os países desenvolvidos. Em primeiro lugar refira-se que as receitas da prestação de serviços e vendas são superiores às do governo (48% para 40%), enquanto nos países desenvolvidos a relação é inversa (44% para 48%). Segundo, quando analisada a estrutura de receitas por área verifica-se que apenas na área da saúde e da educação as receitas do governo são superiores às receitas de vendas (82% no caso da saúde e 66% no caso da educação). Nos serviços sociais as receitas de vendas constituem 66% enquanto o governo financia apenas 26%, constituindo a filantropia 7% do total (Franco et al., 2005). Todavia, não se trata de um retrato de uma sociedade civil de organizações designadas como híbridas. Estas percentagens são explicadas, sobretudo, pelo facto de as organizações fornecedoras de serviços e equipamentos sociais no âmbito das respostas específicas da Segurança Social, cobrarem “comparticipações” aos utilizadores dos equipamentos sociais, de acordo com os seus escalões de rendimentos. No inquérito aplicado procurámos ter uma percepção da natureza, peso e diversidade das fontes de receitas. Infelizmente, existe uma baixa taxa de resposta relativamente a estas questões na ordem das cerca de 50% das organizações respondentes ao inquérito. As organizações foram questionadas não apenas sobre os montantes de financiamento mas também sobre as suas fontes de receitas. A primeira constatação que os resultados do inquérito nos sugerem prende-se com a dimensão da organização. A maioria das organizações que respondeu possui uma dimensão financeira relativamente elevada, o que também poderá estar relacionado com o impacto das não respostas.
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Gráfico 4. Dimensão financeira das organizações
Sem receitas
Mais de 1000.000€
1
22
Menos de 15.000€
13
12
15.000€ a 99.999€
13
30
100.000€ a 249.999€
250.000€ a 999.999€
Fonte: Inquérito às ONG.
Quando analisamos o tipo de organização verificamos que, apesar de existir uma relativa proximidade em termos de dimensão (o que se prendera mais com os efeitos de filtragem da própria pergunta), há uma tendência para as maiores organizações em termos financeiros serem as IPSS e as ADL e as menores serem as ONG e as outras. Tabela 16: Dimensão financeira das organizações por tipo de organização IPSS Sem receitas Menos de 15.000€ 15.000€ a 99.999€ 100.000€ a 249.999€ 250.000€ a 999.999€ Mais de 1000.000€ Total respostas Não respostas
ADL
ONG-M
ONG
Outras
N
%
N
%
N
%
N
%
N
%
0 7
0 13,2
0 1
0 7,1
0 0
0 0
0 1
0 14,3
1 4
8,3 33,3
8 5 20 13 53 54
15,1 9,4 37,7 24,5 100 50,5
1 3 5 4 14 25
7,1 21,4 35,7 28,6 100 64,1
1 1 2 1 5 10
20 20 40 20 100 66,7
2 2 1 1 7 15
28,6 28,6 14,3 14,3 100 68,2
0 2 2 3 12 19
0 16,7 16,7 25 100 61,3
Fonte: Inquérito às ONG.
As organizações também foram questionadas sobre o peso que a principal entidade financiadora possui sobre o total de receitas da organização. As respostas permitem-nos constatar a elevada dependência a que as organizações estão sujeitas. Como se pode verificar no gráfico abaixo, 72% das organizações dependem em mais de 50% de uma única entidade financiadora, o que nos dá um panorama geral de um modelo de financiamento concentrado.
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Gráfico 5. Peso da Principal Entidade Financiadora
3%
5%
3 5
30%
23
30
23%
38
39%
de 0.01% a 24.99%
de 25% a 49.99%
de 75% a 99.99%
Total
de 50% a 74.99%
Fonte: Inquérito às ONG.
Todavia, no contexto da concentração do financiamento num número reduzido de entidades há que ter em conta as diferenças entre as organizações. Assim sendo, tendo em conta o peso da principal entidade financiadora no total das receitas, por tipo de entidade, ou seja consoante a auto-classificação em organização prestadora de serviços, de advocacia e de desenvolvimento local, chegamos à conclusão que é entre as organizações de advocacia que a dependência relativamente a um único financiador é maior, sendo também muito elevada no caso das organizações promotoras de desenvolvimento. Gráfico 6. Peso da principal entidade financiadora por tipo de organização
Como promotora de actividades em prole do desenvolvimento Como defensora de direitos e promotora de ideias Como prestadora de serviços
0%
Ate 24.99%
20%
25% a 49.99%
40%
60%
50% a 74.99%
80%
100%
75% a 100%
Fonte: Inquérito às ONG. Relatório Final
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Estes dados são surpreendentes à luz da discussão sobre a capacidade que a pluralidade de fontes de financiamento possui sobre a capacidade de desenvolvimento de actividades de advocacia e o afunilamento para as actividades de prestação de serviços implicadas pelo peso exclusivo de determinadas fontes. De facto, verificamos nos estudos de caso que a um maior número de fontes de financiamento corresponde uma maior margem de manobra em termos da utilização dos recursos. Porém, devemos também ter em conta os arranjos específicos na maioria dos serviços sociais enquadrados no âmbito dos acordos de cooperação com a segurança social, os quais incluem comparticipação das famílias. Daí que Portugal seja dos países onde o peso do financiamento privado das organizações não lucrativas seja dos mais elevados (Ferreira, 2006) As organizações foram ainda questionadas relativamente ao montante dos financiamentos de cada tipo de financiador. Gráfico 7. Montante de financiamento por tipo de fonte de financiamento
Mais de 1000.000€
1
5
250.000€ a 999.999€ 2
16
100.000€ a 249.999€ 2 15.000€ a 99.999€
11
0%
6
1
11
20
23
43
43
20%
30
47 40%
10
3
12
13
11
4
5
13
59 26
0
18
4
Menos de 15.000€ Sem Receitas
0
18 4
56 60%
10 25
6
62 80%
100%
Quotizacoes
Vendas e Pagamentos
Donativos
Subsidios Admin Central
Subsidios Admin Local
Projectos Comunitarios
Fonte: Inquérito às ONG.
Dos resultados da análise verifica-se que, não surpreendentemente, são os subsídios da administração central e os subsídios comunitários que atingem montantes mais elevados. Para além disso e, de certo modo surpreendentemente, verifica-se que as vendas e pagamentos
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dos utilizadores conseguem atingir um peso idêntico ao destes financiamentos. De montantes mais reduzidos são as quotizações, os donativos e os subsídios da administração local. Tendo em conta, por exemplo, o tipo de organização segundo a fonte de receitas constatamos, para o caso das receitas provenientes de vendas e pagamentos de utilizadores, a confirmação de que é nas IPSS que estes montantes atingem um peso mais elevado, a confirmar o que já foi dito relativamente ao peso que os pagamentos das famílias possui. Gráfico 8. Vendas e pagamentos por tipo de organização
7
Outras
3 7
ONG
1
2
7
0
0 1 0
9
ADL
0%
1 1 1 Sem receitas Menos de 15.000€
ONGCIDM M
IPSS
3
1
2
3
1 1
15.000€ a 99.999€ 100.000€ a 249.999€ 250.000€ a 999.999€
13 20%
6
12 40%
7
14
60%
80%
3
Mais de 1000.000€
100%
Fonte: Inquérito às ONG.
Quadro técnico Os perfis que compõem o quadro técnico de uma organização são a pedra de toque para avaliar a capacidade de resposta de que esta está dotada. Para a caracterização que consta no quadro que se segue recorremos a múltiplas fontes de informação, em que conjugámos dados factuais, como o nível de escolaridade, com a caracterização de comportamentos e atitudes.
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Quadro 17: Quadro técnico Capacidade reduzida
Capacidade satisfatória
Boa Capacidade
Limitado a uma/poucas formações académicas; interesses limitados ao actual trabalho; postura passiva pouco dirigida à resolução de problemas; baixa motivação e pouco entusiasmo.
Variedade de formações e interesses; manifesto empenhamento e interesse no desenvolvimento da instituição; conhecimento dos problemas e soluções.
Grande variedade de formações e interesses; manifesto empenhamento e interesse no desenvolvimento da instituição; conhecimento dos problemas e soluções; procura activa de formação e desenvolvimento pessoal e profissional; aptidão para desempenhar várias funções diferentes na organização e assumir diferentes tipos de projectos.
SCMN; CNOD; APMJ, ARCSS, MARP, AMA
KERIGMA, ADIBB, Soroptimist
ET, FDZHP, APAV, ESDIME, ASP, AJP (mas limitado a poucas formações académicas), ANOP
Fonte: Estudos de Caso.
A autonomia organizacional no que diz respeito ao quadro técnico está fortemente relacionada com a dimensão e o grau de profissionalização das organizações. A MARP não possui pessoal administrativo ou técnicos/as ao serviço (uma vez que o projecto SATF já terminou), sendo as actividades de gestão corrente da organização realizadas a título voluntário. Também a APMJ tem todo o seu pessoal ao serviço do projecto CIDM (com excepção de uma assistente administrativa), o qual, ao contrário das restantes organizações com esta classificação, denota motivação e entusiasmo. A CNOD também possui um número reduzido de pessoal, o qual foi duplicado com o projecto CIDM. Refira-se que, no caso destas três organizações, o cunho marcadamente político da sua intervenção e menos centrado no fornecimento de serviços e equipamentos gera menores exigências relativamente à dimensão em termos de pessoal e recursos financeiros. A ARCSS conta com 15 colaboradores/as, na sua maioria com habilitações académicas elevadas, mas a sua situação não é de vínculo exclusivo com a organização, dada a irregularidade dos seus recursos financeiros. O caso da SCMN não se prende com a escassez de pessoal mas com as baixas qualificações e habilitações do pessoal existente (por exemplo, existem 12 técnicos/as para 100 auxiliares). Cruzando estes dados com os dos quadros 8 e 9 verificamos que há uma elevada correspondência com as situações em que os/as trabalhadores/as menos participam no processo de decisão e na elaboração dos planos e relatórios de actividades. A boa capacidade do quadro técnico verifica-se em diversos casos, nomeadamente ET, FDZHP, APAV, ESDIME, ASP e AJP. São casos, na sua generalidade, pautados pelo alto número de habilitações académicas elevadas e de qualificações, e pelo interesse e envolvimento dos/as
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trabalhadores/as no funcionamento e desenvolvimento da organização. Existe também uma grande diversidade de formações, com excepção da AJP. Trata-se, ainda, de organizações em que os/as trabalhadores/as apostam na sua formação e desenvolvimento pessoal e profissional sem, para tal, ficarem dependentes das iniciativas da organização nesta área. Com excepção do caso da FDZHP, são também os casos em que existe maior participação nos processos de decisão na organização. Reportando-nos ao quadro 6 verificamos que em todos estes casos estamos perante uma organização em que o estilo de liderança é semidemocrático, sendo semi-autoritário no caso da ASP e da AJP. No inquérito realizado às organizações procurámos também explorar a capacidade das organizações no que respeita ao seu quadro técnico. Para o efeito foi-lhes solicitado, nomeadamente, que nos indicassem o número e a repartição do pessoal ao serviço (quer com contrato de trabalho dependente, quer com contrato de prestação de serviços) segundo o nível de habilitações, e que nos referissem as áreas de formação do pessoal com nível de ensino superior. Comecemos por analisar o número de trabalhadores/as remunerados/as segundo o tipo de entidade. Numa primeira análise, observa-se, à semelhança do que se constatou para as entidades beneficiárias do SATF-ONG, que a maioria das organizações se situa entre 6 a 15 e 16 a 50 trabalhadores/as (respectivamente, 23,8% e 29%) (Anexo 11 - Tabela 31), parecendo estarmos sobretudo perante organizações de média dimensão. As IPSS destacam-se como sendo as entidades que empregam o maior número de trabalhadores/as: 61,6% têm mais do que 16 pessoas ao serviço. As ONG e as ONG-M são, inversamente, as que empregam em média menos trabalhadores/as, concentrando-se nos escalões mais baixos: respectivamente, 66,6% e 68,2% empregam menos de 16 pessoas, sendo que 20% e 27% não contam com pessoal ao serviço. Sem paralelo no caso do conjunto das organizações beneficiárias do SATF-ONG, encontramos a situação peculiar das Outras organizações que responderam ao inquérito. A distribuição pelos diversos escalões, sugere uma grande heterogeneidade destas entidades em termos de dimensão. Com efeito, se existe um elevado número de entidades concentradas nos escalões mais baixos, existe também um volume considerável de organizações concentradas nos níveis mais elevados. De facto, estamos em presença de entidades de carácter muito diverso, abarcando desde pequenas associações culturais e recreativas, a grandes associações profissionais ou empresariais.
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Gráfico 9. Pessoal ao serviço, segundo tipo de organização 36,4 33,3 33,3 31,8 27,3
25,9
25,8
28,2 26,7
23,1
25,2
20 16,8 11,2
16,1 13,6
13,3 9,1
7,7
6,5
5,1 3,7
16,1
4,5 0
0
1a5 IPSS
6 a 15 ADL
CIDM
16 a 50 ONG
50
Outras
Fonte: Inquérito às ONG.
No gráfico 10 observa-se o peso do pessoal com habilitações académicas de nível superior, um indicador importante para ajuizar sobre a capacidade técnica das entidades. Em termos globais, este tipo de formação abarca uma parcela significativa do pessoal remunerado (um terço, em média), ainda que uma proporção aproximada de organizações (29%) não possua ninguém com esse nível de habilitações académicas (Anexo 11 - Tabela 33). É nas ONG-M que se verifica um peso mais expressivo deste nível de qualificação, que abrange em média três quartos do/as trabalhadores/as. Com menor incidência de habilitações de nível superior encontram-se as IPSS e as Outras organizações que contam, em média, com apenas cerca de um quarto de colaboradores/as com esta característica. Gráfico 10. Peso médio do pessoal com formação superior, segundo tipo de organização
75,1 44,7
38,8
26 IPSS
ADL
CIDM
24,2
ONG Outras
Fonte: Inquérito às ONG.
As áreas de formação do pessoal ao serviço com ensino superior são diversas, embora sobressaia uma maior concentração nas ciências sociais e humanas, abrangendo cerca de metade dos/as trabalhadores/as(principalmente mulheres)indicados pelas entidades, com Relatório Final
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destaque para o Serviço Social e Psicologia. Esta tendência é congruente com a concentração significativa das entidades que responderam ao questionário em actividades de apoio social, muito associadas a estes âmbitos de formação. As áreas de formação mais vocacionadas para o controlo de gestão, como Contabilidade e Administração e Gestão, estão sobretudo associadas aos homens, e têm um peso relativamente pouco expressivo, englobando menos de um quarto do pessoal. Gráfico 11. Áreas de formação do pessoal ao serviço com ensino superior (*) Serviço Social Sociologia Psicologia
2,9
13,6 5,3
11,2 6,5
8,4
6,3
14,5
13,1
Contabilidade e Administração
13
6,1
7,6
Direito
7,2
3,8
4,5
Gestão
10,3
3,7
5,2
Engenharia
15,4
6,1
8,2
Outras Ciências da Natureza
3,4
4
3,9
Outr. Ciên. Sociais e Humanas
10,3
15,5
14,3
Outras áreas científicas
24
26,2
Homens Mulheres Total
25,7
(*) Percentagens relativas ao número de trabalhadores/as.
Fonte: Inquérito às ONG.
Voluntariado O quadro de voluntários/as que uma organização é capaz de mobilizar para o desenvolvimento das suas actividades é igualmente muito importante para a sua autonomia organizacional. A capacidade de criar mobilização pela adesão à sua missão é importante, mas o resultado final depende grandemente da capacidade de enquadramento que as organizações exibem.
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Quadro 18: Quadro de voluntariado Capacidade reduzida
Capacidade satisfatória
Boa Capacidade
Não existem voluntários/as ou têm participação diminuta na actividade e na vida da instituição
São significativos/as na actividade da instituição; empenhados/as e militantes.
São significativos/as na actividade da instituição ao ponto de constituírem pelas suas competências e motivação factorchave no sucesso da organização.
FDZHP, CNOD, SCMN, ESDIME, ARCSS, KERIGMA, MARP, ADIBB, ANOP, AMA
ET, APMJ, AJP
APAV, ASP
Fonte: Estudos de Caso.
A grande maioria das organizações possui um número reduzido ou inexistente de voluntários. De facto os voluntários frequentemente cingem-se aos órgãos dirigentes. Estão sobretudo neste caso as IPSS e as ADL. Não só não existem voluntários/as como genericamente é baixo o interesse pelo envolvimento destes/as o que, se por um lado se pode prender com o carácter das próprias actividades (exigentes de continuidade), também se prende com uma filosofia mais geral que não tende a olhar o/a voluntário/a ou como um recurso possível e valorizador das organizações ou mesmo como meio de aprofundamento da democracia e participação cívica na sociedade. Trata-se também de uma questão de competências organizacionais já que o trabalho com voluntários/as obriga a políticas de enquadramento. Destacam-se, pois, os casos do ET, APMJ e AJP onde os/as voluntários/as têm uma presença contínua e importante, existindo actividades que enquadram o voluntariado como, por exemplo, no caso do ET e da AJP, através da integração em redes de voluntariado internacional. No caso da APAV e da ASP o voluntariado constitui peça essencial para o desenvolvimento das actividades das organizações. O fraco nível de voluntariado é, de facto, uma característica geral no que diz respeito às organizações do terceiro sector em Portugal. Segundo o estudo no âmbito do Projecto Internacional da Universidade de Johns Hopkins (Franco et al., 2005), o panorama do voluntariado em Portugal em termos de peso nas organizações da sociedade civil é de uma percentagem largamente inferior (29%) a da média dos 38 países incluídos no Estudo (38%) e dos países desenvolvidos (37%), em termos de força de trabalho equivalente a tempo inteiro (ETI). Para além dos países escandinavos, onde a percentagem de voluntários/as nas organizações oscila entre 53% e 72%, refira-se o caso de países mais próximos do nosso em termos da importância do terceiro sector no Estado-Providência, como é o caso da Franca,
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com 49% e o Reino Unido com 42% em termos de percentagem de voluntários/as nas organizações. Em termos do esforço voluntário ele é de 1,1% da população economicamente activa em Portugal para 2,6% nos países desenvolvidos.11 No que respeita ao voluntariado, os resultados apurados no inquérito às organizações vêm, em termos genéricos, corroborar o que aferimos com os estudos de caso. Com efeito, a larga maioria das entidades inquiridas não conta com voluntariado, ou só conta com intensidade reduzida: mais de metade não possui voluntários e cerca de um quarto conta com até 5 (Anexo 11 - Tabela 22). O fraco peso do voluntariado é ainda mais evidenciado pelo parco volume de tempo disponibilizado para a organização: perto de metade dos/as voluntários/as dispensa à organização menos de 10 horas de trabalho semanais. O peso do voluntariado no total do pessoal ao serviço permite-nos uma análise mais clara e concludente do papel do voluntariado nos diferentes tipos de entidade (gráfico 12). Em termos gerais, esta força de trabalho representa, em média, apenas 17% do total de pessoal ao serviço nas organizações. O nível de voluntariado apurado com o nosso inquérito é ainda mais baixo do que o apurado para Portugal no âmbito do Projecto Internacional da Universidade de Johns Hopkins que, como vimos, já era substancialmente inferior à média dos 38 países incluídos no estudo. A análise por tipo de organização, põe a claro o peso largamente superior dos/as voluntários nas ONG-M e ONG, entidades caracterizadas pela forte componente de advocacia das suas actividades, em comparação com as instituições mais associadas a actividades de prestação de serviços – IPSS e ADL. Parece existir, com efeito, uma maior capacidade de mobilização pela adesão à missão por parte das entidades com papel de advogadas, de defesa de direitos e promoção de ideias.
11 A partir de informação existente na página do Projecto Johns Hopkins na Internet. Respeitante aos dados sobre força de trabalho e voluntários (http://www.jhu.edu/%7Ecnp/pdf/table101.pdf)
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Gráfico 12. Peso médio do voluntariado no total de pessoal, por tipo de entidade (*)
36,7 31,7
17,3 12,8
IPSS
13,8
ADL
CIDM
ONG
Outras
(*) Incluímos o pessoal com contrato de prestação de serviços.
Fonte: Inquérito às ONG.
Pedimos também às organizações inquiridas que se posicionassem numa escala de “intensidade” face a uma conjunto de questões respeitantes à importância, ao esforço e ao sucesso na atracção e enquadramento de voluntários/as. Em termos gerais, da análise da tabela 22 pudemos aferir o fosso entre o discurso e a prática no que toca o envolvimento de voluntários/as. Com efeito, as notações mais elevadas, que se aproximam do escalão máximo, são as de resposta à questão alusiva a uma atitude geral: “Que importância dá aos contributos dos/as voluntários/as na sua organização?” (média global de 3,6). Quando se trata da transposição das atitudes às práticas de atracção e integração de voluntários/as, os níveis de adesão das entidades são substancialmente mais baixos: os esforços desenvolvidos para atrair e integrar/formar voluntários/as situam-se cerca de um valor abaixo na escala, e colhem níveis de adesão globais muito semelhantes (respectivamente, 2,7 e 2,6). Não obstante, as notações mais modestas situam-se no domínio dos resultados: o sucesso na atracção de voluntários/as apresenta valores médios muito próximos do escalão “pouco” (2,4). Estas tendências não são, todavia, uniformes na amostra. A análise por tipo de organização revela-nos algumas variações, que parecem coerentes com o que observámos acima. As ONG, as ONG-M e as Outras organizações apresentam, na generalidade das questões, níveis de adesão superiores, em especial nas relativas às práticas, isto é, ao esforço efectivo quer na atracção, quer na integração de voluntários.
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Tabela 17: Envolvimento de voluntários, segundo tipo de organização Tipo de organização IPSS Que importância dá aos contributos dos/as voluntários/as na sua organização?
Nenhum
Outras
Total
N
%
N
%
N
%
N
%
N
%
1
0,9
1
2,6
0
0
0
0
0
0
2
0,9
Pouco
8
7,5
1
2,6
0
0
1
4,5
0
0
10
4,7
Bastante
28
26,2
8
20,5
4
26,7
3
13,6
3
9,7
46
21,5
Muito
49
45,8
14
35,9
10
66,7
14
63,6
19
61,3
106
49,5
Ns/Nr
21
19,6
15
38,5
1
6,7
4
18,2
9
29,0
50
23,4
3,5
3,5
3,7
3,7
3,9
3,6
Nenhum
6
5,6
6
15,4
1
6,7
0
0
2
6,5
15
7,0
Pouco
37
34,6
9
23,1
3
20,0
5
22,7
4
12,9
58
27,1
Bastante
31
29,0
9
23,1
4
26,7
9
40,9
6
19,4
59
27,6
Muito
14
13,1
3
7,7
6
40,0
4
18,2
11
35,5
38
17,8
Ns/Nr
19
17,8
12
30,8
1
6,7
4
18,2
8
25,8
44
20,6
2,6
2,3
3,1
2,9
3,1
2,7
Nenhum
11
10,3
6
15,4
1
6,7
0
0
3
9,7
21
9,8
Pouco
41
38,3
6
15,4
7
46,7
10
45,5
7
22,6
71
33,2
Bastante
22
20,6
9
23,1
4
26,7
6
27,3
8
25,8
49
22,9
Muito
9
8,4
3
7,7
0
0
2
9,1
3
9,7
17
7,9
Ns/Nr
24
22,4
15
38,5
3
20,0
4
18,2
10
32,3
56
26,2
Média* Que esforço tem desenvolvido para integrar e formar voluntários/as?
ONG
%
Média* Qual tem sido o sucesso na atracção de voluntários/as adequados/as às necessidades da sua organização?
ONG-M
N
Média* Que esforço tem desenvolvido para atrair voluntários/as?
ADL
2,3
2,4
2,3
2,6
2,5
2,4
Nenhum
7
6,5
7
17,9
1
6,7
2
9,1
1
3,2
18
8,4
Pouco
39
36,4
7
17,9
4
26,7
4
18,2
4
12,9
58
27,1
Bastante
28
26,2
9
23,1
5
33,3
8
36,4
8
25,8
58
27,1
Muito
10
9,3
3
7,7
4
26,7
4
18,2
6
19,4
27
12,6
Ns/Nr
23
21,5
13
33,3
1
6,7
4
18,2
12
38,7
53
24,8
Media* * 1=Nenhum, 4=Muito.
2,5
2,3
2,9
2,8
3,0
2,6
Fonte: Inquérito às ONG.
4. Profissionalismo da Gestão No inquérito aplicado questionámos as organizações no que diz respeito à auto-avaliação da sua capacidade de organização. O resultado é genericamente positivo (Anexo 11 - Tabela 60). As organizações auto-avaliam-se como possuindo uma boa capacidade ao nível da gestão financeira, contabilidade e gestão de projectos, uma capacidade razoável no que diz respeito à gestão de pessoal, legislação e formação. Assumem como deficitária a comunicação com o exterior e o marketing e a avaliação externa, o que, de resto, coincide com outras questões colocadas no inquérito. Esta auto-avaliação não diverge de acordo com a tipologia das organizações.
Relatório Final
Março de 2007
140
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Tabela 18: Auto-avaliação segundo tipo de organização (%) IPSS
Gestão de pessoal
0
0
0
0
1
5,1
0
9,1
0
11
Razoável
49,5
41,0
53,3
45,5
38,7
99
Boa
33,6
43,6
33,3
22,7
54,8
80
9,3
10,3
13,3
22,7
6,5
23
0
0
0
0
0
0
Deficitária
10,3
5,1
6,7
4,5
3,2
16
Razoável
34,6
28,2
53,3
45,5
35,5
77
Boa
45,8
59,0
33,3
36,4
58,1
103
9,3
7,7
6,7
13,6
3,2
18
0
0
0
0
0
0
3,7
7,7
0
4,5
0
8
Razoável
29,9
15,4
40,0
31,8
25,8
59
Boa
56,1
66,7
53,3
50,0
67,7
126
Não responde
10,3
10,3
6,7
13,6
6,5
21
0
0
0
4,5
0
1
9,3
5,1
0
9,1
3,2
15
Razoável
47,7
28,2
33,3
13,6
41,9
83
Boa
30,8
59,0
53,3
59,1
48,4
92
Não responde
12,1
7,7
13,3
13,6
6,5
23
0,9
0
0
0
3,2
2
Deficitária
18,7
2,6
6,7
18,2
3,2
27
Razoável
48,6
64,1
46,7
50,0
51,6
111
Boa
17,8
20,5
20,0
9,1
32,3
42
Não responde
14,0
12,8
26,7
22,7
9,7
32
Deficitária
Má Deficitária
Má
Má
Formação/ Informação
0,9
0
0
0
0
1
Deficitária
15,0
5,1
0
9,1
12,9
24
Razoável
51,4
48,7
53,3
27,3
41,9
101
Boa
21,5
35,9
40,0
50,0
41,9
67
Não responde
11,2
10,3
6,7
13,6
3,2
21
9,3
5,1
0
9,1
0
14
Deficitária
27,1
33,3
20,0
27,3
19,4
57
Razoável
38,3
43,6
53,3
40,9
51,6
91
Boa
11,2
10,3
13,3
4,5
19,4
25
Não responde
14,0
7,7
13,3
18,2
9,7
27
3,7
0
0
0
0
4
Deficitária
18,7
20,5
20,0
27,3
16,1
42
Razoável
46,7
48,7
46,7
22,7
51,6
97
Boa
16,8
20,5
20,0
31,8
22,6
43
Não responde
14,0
10,3
13,3
18,2
9,7
28
Má
10,3
0
0
0
0
11
Deficitária
29,9
23,1
20,0
18,2
25,8
56
Razoável
35,5
43,6
46,7
36,4
48,4
85
7,5
23,1
6,7
13,6
12,9
25
Má
Comunicação com o exterior/ marketing
Má
Avaliação interna
Avaliação externa
Boa
Relatório Final
Total Orgs.
6,5
Má
Legislação
Outras
0,9
Não responde
Preparação de projectos
ONG
Deficitária
Má
Contabilidade
ONG-M
Má
Não responde
Gestão financeira
ADL
Março de 2007
141
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Não responde
16,8
10,3
26,7
31,8
12,9
37
Fonte: Inquérito às ONG.
Se analisarmos as mudanças organizacionais, conclui-se que elas têm ocorrido globalmente no sentido do reforço da capacidade organizacional, expansão dos serviços, investimento em equipamento, número de beneficiários e de projectos (algumas organizações referem a diminuição acentuada do número de projectos mas um número superior de organizações refere-se ao seu aumento), alargamento de áreas de intervenção, capacidade técnica e capacidade de liderança, número de trabalhadores/as e, mesmo, do orçamento da organização. O que permanece mais estável é o numero de associados/as e de voluntários/as, as actividades de monitorização, os gastos com a formação, as actividades de promoção da igualdade e o número de entidades financiadoras. Gráfico 13. Mudanças na organização nos últimos 5 anos
Nº de Beneficiários/as Clientes ou Utilizadores/as Investimento em equipamento Capacidade técnica do quadro de pessoal Nº de serviços prestados pela organização Capacidade de liderança N.º de projectos em que a organiz. está envolvida Diversificação de temáticas de intervenção N.º de Pessoas ao serviço da organização Motivação do pessoal ao serviço da organização Instalações utilizadas Volume do orçamento da organização Volume de vendas e pagamentos de utilizadores N.º de Pessoas Associadas Actividades de monitorização e avaliação Gastos com a formação do pessoal da organiz. Actividades de promoção da igualdade M/H N.º de Voluntários/as a trabalhar na organização N.º de entidades financiadoras Contracção de empréstimos bancários 0%
Diminuição acentuada
20%
Alguma diminuição
Estagnação
40%
Algum Crescimento
60%
80%
Acrescimento Acentuado
100%
Ns/Nr
Fonte: Inquérito às ONG.
Ainda assim é notável que o número de organizações que referem um crescimento acentuado seja muito superior ao das organizações que referem uma redução acentuada, o que denota o período de crescimento por que têm passado as organizações do terceiro sector. É igualmente
Relatório Final
Março de 2007
142
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
interessante verificar a diversidade de tendências entre as organizações, umas apontando para um franco crescimento e outras para uma estagnação. Quando questionadas sobre os factores de mudança, as organizações (Anexo 11 - Tabela 74) assinalaram em primeiro lugar a crescente procura dos serviços prestados pela organização (29,3% das respostas), as ideias ou preocupações expressas pelos corpos sociais ou outros stakeholders (18,5%), a disponibilidade de financiamento (14,5%) e a aposta no planeamento das actividades (12,8%). Parece, pois, não existir uma tendência marcadamente reactiva (a procura de serviços, a pressão dos utilizadores, a disponibilidade do financiamento) ou marcadamente pró-activa (ideias ou preocupações dos corpos sociais, aposta no aumento do planeamento). Tendo em conta o tipo de organização, verifica-se que as mudanças nas organizações prestadoras de serviços tendem a estar (comparativamente) mais relacionadas com o aumento da procura dos mesmos e com ideias e preocupações dos corpos sociais, enquanto as mudanças nas organizações defensoras de direitos estão comparativamente mais relacionadas
com
a
pressão
dos
stakeholders.
As
organizações
que
se
dedicam
predominantemente ao desenvolvimento tiveram como factores de mudança principal a aposta no planeamento e a crescente participação nos processos de decisão. Gráfico 14. Factores de mudança por tipo de actividade 63% 44% 44%
41% 22%20%
Aposta no planeamento actividades
22% 14% 8%
Participação nos processos de decisão
Prestadora de serviços
36%34% 26%
33% 26%28%
3% Procura dos serviços prestados
23% 16% 15%
6% 0%
Crise de liderança
Disponibilidade financiamento
Defensora direitos e promotora ideias
Ideias e ou preocupações corpos sociais
Pressão stakeholders
Actividades desenvolvimento
Fonte: Inquérito às ONG.
Gestão, Planeamento e Recursos Humanos Tendo atrás elaborado um pouco acerca da profissionalização da gestão, no âmbito da discussão sobre a governação da organização, retomamos agora esta questão com um enfoque em termos das competências. A qualidade de quem gere os destinos das organizações é
Relatório Final
Março de 2007
143
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
incontornável do seu bom funcionamento. Aqui focamos não apenas o papel do/a director/a executivo/a mas também a existência de capacidade de decisão nos níveis intermédios, nomeadamente ao nível de coordenadores/as e responsáveis sectoriais. Quadro 19: Quadro de gestão Capacidade reduzida
Capacidade satisfatória
Boa Capacidade
Não tem pessoas dedicadas à gestão a tempo inteiro; a especialização de funções é inexistente ou reduzida; o quadro técnico é insuficiente.
Tem pessoas dedicadas à gestão a tempo inteiro; a especialização de funções é razoável; a capacidade técnica é satisfatória embora com algumas insuficiências.
Tem várias pessoas dedicadas à gestão a tempo inteiro; existe clara especialização de funções; a capacidade técnica é boa (ex.: domínios financeiro, contabilístico, jurídico, pessoal e outros necessários).
CNOD, APMJ, SCMN, ARCSS, MARP, AMA
FDZHP, APAV, KERIGMA, ADIBB (a tender para boa), ASP, AJP, ANOP
ET, ESDIME, Soroptimist
Fonte: Estudos de Caso.
As organizações que têm vindo a demonstrar debilidades em termos de pessoal e de governação são também aquelas em que a gestão é mais débil. No caso da FDZHP, APAV, KERIGMA, ADIBB, ANOP, ASP e AJP a capacidade de gestão é satisfatória, existindo pessoas dedicadas à gestão a tempo inteiro. Isto reflecte-se, no caso da FDZHP e da AJP, numa elevada capacidade de gestão nos níveis intermédios, ou seja, dos/as responsáveis técnicos/as por departamentos ou projectos. No casos da ADIBB, da ASP, da ANOP, da KERIGMA e da APAV existe director/a executivo/a que desempenha funções gerais de coordenação. A ADIBB também possui um grau relativo de descentralização aos níveis intermédios, pelo que tende para boa, ainda que recentemente as responsabilidades tenham sido concentradas por redução da actividade. Na ASP verifica-se um reforço na capacidade de gestão, quer ao nível do papel da gestão executiva e da existência de uma gestora executiva adjunta. Existe um relativo grau de responsáveis nos níveis intermédios sendo que, porém, é reconhecido que não respondem totalmente às necessidades existentes, em especial porque se depende grandemente das colaborações a título voluntário e tempo parcial. O ET e a ESDIME destacam-se pela boa capacidade gestionária reflectida na presença de toda a direcção na gestão quotidiana (ESDIME) ou na existência de director executivo (ET) a par com um elevado grau de departamentalização e a existência de técnicos/as responsáveis pelos departamentos que participam regularmente nos processos de decisão. O Soroptimist é uma pequena organização, com duas pessoas altamente qualificadas dedicadas à gestão da organização a tempo inteiro e três outras, com idêntico nível de qualificação, que dão apoio
Relatório Final
Março de 2007
144
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
especializado. O facto de ter boa capacidade técnica e pessoas qualificadas em diversas áreas especializadas levou-nos a qualificá-la também como tendo boa capacidade de gestão. Ainda que a maioria das organizações, sobretudo ONG e ONG-M, não possua director/a executivo/a, um volume significativo de organizações (42%), como vimos atrás, tem aquele lugar ocupado (vide ponto 1 deste capítulo). As áreas de formação destes/as profissionais são diversas notando-se, não obstante, o predomínio das qualificações associadas às ciências sociais e humanas (Serviço Social, Psicologia, Sociologia, Economia, …). A mesma preponderância se observa, em termos globais, ao nível das formações de base do pessoal ao serviço nas organizações, como atrás já foi referido. As áreas de formação mais vocacionadas para o controlo de gestão, importantes para aferir sobre a capacidade do quadro de gestão das organizações, designadamente as associadas aos domínios financeiro e contabilístico, têm, todavia, um peso relativamente pouco expressivo nas entidades inquiridas.
Estratégia Quadro 20: Definição de estratégia Incipiente
De cima para baixo
De baixo para cima
Não existe estratégia ou ela está articulada de forma muito pouco clara e desconhecida
A estratégia é conhecida por todos mas foi elaborada por um núcleo restrito (direcção e director executivo)
A estratégia é conhecida de todos, tendo sido elaborada a partir de um processo que envolveu os/as trabalhadores/as; A estratégia está articulada com um diagnóstico de necessidades, problemas e oportunidades.
FDZHP, CNOD, APMJ, SCMN, MARP, ESDIME, AMA
ET, APAV, ARCSS, KERIGMA, ADIBB (com elementos de “baixo para cima”), Soroptimist
ASP, AJP
Fonte: Estudos de Caso.
A análise da capacidade da organização em definir uma estratégia de funcionamento de médio e longo prazo revela que, para um número significativo de organizações, a gestão é feita com grande imediatismo, sobretudo em reacção às pressões imediatas. É de realçar que tal acontece mesmo nos casos onde existe uma competência gestionária razoável, como é o caso da FDZHP, onde são evidentes as deficiências de governação ao nível do topo, ou mesmo da ESDIME, apesar da boa capacidade gestionária. Os restantes casos estão associados a organizações cujas debilidades já referimos.
Relatório Final
Março de 2007
145
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Nos casos em que existe a definição de uma estratégia, verifica-se que ela é maioritariamente definida “de cima para baixo”, ou seja, ao nível dos órgãos de gestão de topo. Refira-se, porém, em alguns casos, a participação dos responsáveis intermédios na definição limitada (e tendencialmente de curto prazo) dos programas relativos ao seu sector (ET, ADIBB). A ASP e a AJP desenvolvem e definem as suas estratégias ancoradas em processos de avaliação profundos, que envolvem agentes externos qualificantes, no caso da ASP, ou os trabalhadores da organização, no caso da AJP. Quadro 21: Coerência da estratégia e da missão Gestão Casuística
Gestão Reactiva
Gestão Estratégica
Não existe estratégia de médio e longo prazo, a organização parece apenas responder às pressões do quotidiano.
Existe uma estratégia de médio e longo prazo mas não está operacionalizada em metas e não existem mecanismos de avaliação; A estratégia está associada à missão em termos muito gerais.
Existe uma estratégia de médio e longo prazo claramente definida e articulada; A estratégia está ligada à missão e está operacionalizada em metas e associada a mecanismos de avaliação; Estratégia é coerente com as actividades e com a missão.
FDZHP, APMJ, CNOD, SCMN, AMA
ET, ESDIME, KERIGMA, ARCSS, MARP, ADIBB
APAV, ASP, AJP, ANOP (excepto avaliacao), Soroptimist
Fonte: Estudos de Caso.
Ainda que definida a estratégia da organização e esta esteja articulada com a missão, nem sempre existe capacidade de concretizar esta estratégia em metas concretas e desenvolver os mecanismos de avaliação correspondentes, de modo a tornar esta estratégia perceptível a todos os agentes da organização. Ainda que em alguns casos a estratégia de médio prazo esteja explicitada nos planos de actividades anuais e estes possuam informação relativamente a metas a atingir, não existe clareza relativamente aos mecanismos de avaliação. Refira-se, porém, o caso da ANOP que enuncia uma estratégia para 2006/2010 e aponta para a capacidade de atingir autonomia financeira em 2010-2015 mantendo-se fiel à filosofia e metodologia da sua intervenção.
Relatório Final
Março de 2007
146
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Quadro 22: Coerência da acção com a missão Casuística
Razoável
Elevada
Não existe coerência entre os serviços e actividades; Não há coerência entre estes e a missão afirmada e estatutária.
Serviços e Programas são coerentes com a estratégia e a missão; Serviços e programas são coerentes entre si, permitindo sinergias.
Serviços e Programas estão bem definidos e são coerentes com a estratégia e a missão; Serviços e programas são coerentes entre si, permitindo sinergias; Serviços e programas têm um carácter inovador.
AMA
FDZHP, SCMN, APMJ, CNOD, ARCSS, KERIGMA, MARP, ADIBB
ET, APAV, ESDIME, ASP, AJP,ANOP, Soroptimist
Fonte: Estudos de Caso.
Verifica-se na generalidade das organizações uma correspondência entre as actividades da organização e a sua missão. No que se refere às 7 organizações classificadas como possuindo uma coerência elevada, é de destacar que revelam capacidade de expandir a sua missão envolvendo-se em actividades de carácter inovador.
Planeamento das actividades Uma forma de afirmar a missão orientadora da sua intervenção é sem dúvida a capacidade de planear as suas próprias actividades a médio e a longo prazo. Planear significa identificar os meios de satisfazer necessidades diagnosticadas e de procurar promover interesses classificados de estratégicos. Se uma organização não demonstra possuir uma boa capacidade de perspectivar o futuro a curto e médio prazo e orientar a actividade no sentido previsto deixa de controlar o modo como as preocupações que prioriza são integradas na sua actividade. Quadro 23: Planeamento das actividades Capacidade reduzida
Capacidade satisfatória
Boa Capacidade
Actividade gerida na base do “dia-a-dia”, sem planeamento a prazo.
Denota capacidade de perspectivar o futuro e orientar a actividade no sentido previsto mas apenas com base nas capacidades internas.
Capacidade para envolver agentes externos “qualificantes” no planeamento e orientação de actividades futuras.
FDZHP, SCMN, APMJ, ARCSS, MARP
ET, ESDIME, KERIGMA, ADIBB, CNOD, AJP, ANOP, Soroptimist
APAV, ASP
Fonte: Estudos de Caso.
Relatório Final
Março de 2007
147
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
A maioria das organizações ou não planeia a sua actividade (5) ou fá-lo (8) sem envolver no processo agentes externos que possam qualificar a organização quer no diagnóstico elaborado quer nas soluções desenhadas para responder aos desafios aceites. Este procedimento apenas foi encontrado na APAV e na ASP, que as torna à partida em duas organizações mais aptas e seguramente mais eficazes na internalização das questões da igualdade na sua acção. É interessante sublinhar que estas duas organizações são também aquelas em que o esforço para atrair e enquadrar trabalho voluntário é desenvolvido de forma sistemática. No inquérito aplicado questionámos as organizações acerca das mudanças previsíveis no curto e médio prazos. As respostas dão-nos uma medida não apenas das transformações esperadas por parte das organizações mas, também, da sua capacidade de planeamento estratégico. Quando questionadas sobre a sua previsível situação em 2010, as organizações responderam maioritariamente que estarão desenvolvendo actividades para as quais conseguiram uma base segura de financiamento e desenvolvendo projectos que estão agora a ser pensados. Estas respostas assinalam uma relativa capacidade de planeamento no sentido de procurar financiamento para o desenvolvimento de actividades que surgem preferencialmente de estímulos internos, respondendo eventualmente à missão da organização. Note-se, porém que as organizações que estarão a desenvolver as actividades escolhidas e para as quais encontraram financiamento são mais as prestadoras de serviços, seguidas das organizações de advocacia. Em contrapartida as organizações de advocacia têm proeminência no que se refere à hipótese de que estarão a desenvolver projectos que estão agora a ser pensados. Esta autorepresentação relativamente positiva no que respeita à capacidade de planeamento poderá explicar a razão pela qual a aposta no aumento do planeamento das actividades é aqui menos importante.
Relatório Final
Março de 2007
148
Formatada: Tipo de letra: Trebuchet MS, 11 pt, Não Realce
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Gráfico 15. Situação da organização em 2010
38% 34% 30% 26% 26%
26% 10%
6% 7%
Crise, p/ alteração regras financ.
9%
15% 13% 5%
8%
7%
Diversific. actividades p/ financiamento
Prestadora de serviços
Actividades c/ financiamento adequado
Desenv. projectos a ser pensados
Defensora direitos e promotora ideias
Aposta no aumento do planeamento
6% 8%
11%
Não responde
Actividades desenvolvimento
Fonte: Inquérito às ONG.
Em contrapartida, e assinalando as duas perspectivas de evolução eventualmente menos positivas, encontramos a previsão de que as actividades serão moldadas em função da facilidade de acesso ao financiamento (colocando-se, pois, a questão da prossecução da missão da organização) ou ainda a ideia de que a organização estará em crise em consequência da alteração das regras de financiamento. De assinalar também que as organizações de advocacia parecem ser as menos afectadas por estas tendências futuras, sendo as organizações prestadoras de serviços as mais afectadas. A maior estabilidade do financiamento das organizações prestadoras de serviços pode justificar esta diferente perspectiva de evolução. Questionámos também as organizações sobre o mais longo prazo, perguntando qual a situação em que a organização considera que se encontrará dentro de 10 anos. As respostas são maioritariamente no sentido da expansão, sendo relativamente menos numerosas as que apontam para a manutenção do quadro actual de actividade. Em termos de expansão, prevê-se como mais significativa a de actividades para novos públicos-alvo, sendo mais evidente esta previsão nas organizações prestadoras de serviços e promotoras de actividades de desenvolvimento, já que 56% destas assinalaram esta perspectiva. Verifica-se também que as organizações prestadoras de serviços são as que mais prevêem uma expansão das actividades para novas problemáticas. Quando questionadas sobre essas problemáticas, um grande numero de organizações aponta um conjunto de áreas relativamente tradicionais nos serviços sociais. Assim, são apontados equipamentos como centros de dia, centros de noite e lares para idosos ou creches. Duas organizações apontam Relatório Final
Março de 2007
149
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
equipamentos mais inovadores para este público-alvo, como sejam habitações de retaguarda ou cuidados continuados. São também apontadas outras áreas dos serviços sociais que respondem a necessidades insuficientemente cobertas, como é o caso das crianças e jovens em risco. Para além destas, o desemprego ou o desenvolvimento de actividades de promoção da empregabilidade também são mencionadas. São ainda referidas actividades na área da luta contra múltiplos tipos de exclusão social como prostituição, toxicodependência, HIV/SIDA, promoção da saúde ou serviços nesta área. Outras também apontadas são as problemáticas relacionadas com minorias étnicas (intercambio com associações ciganas, actividades culturais) ou sexuais (luta contra a homofobia), cooperação e direitos humanos e investigação e desenvolvimento. Para além das áreas sociais aponta-se ainda o desenvolvimento de actividades de lazer, desportivas, culturais, etc. Em suma, não parece existir indicação de que as organizações, sobretudo as prestadoras de serviços, desenvolvam actividades de militância ou defesa dos interesses dos seus públicos-alvo. Gráfico 16. Situação da organização dentro de 10 anos
%
61%
56%
59%
48% 36% 36%
41% 33%
36%
34% 33%
33%
26%
24% 16%
14% 5%
Expansão p/ Intensif. activ. Redução da Manutenção novas problem. igualdade M/H dispersão do quadro activi. actuais actividades Prestadora de serviços
8% 8%
4%
Expansão a novos territórios
Defensora direitos e promotora ideias
11%
Expansão a Não responde novos públicos
Actividades desenvolvimento
Fonte: Inquérito às ONG.
A expansão das actividades a novos territórios também é uma das tendências previstas a médio prazo, sendo esta mais nítida entre as organizações defensoras de direitos e promotoras de ideias e as actuantes na promoção do desenvolvimento. Verifica-se ainda que existe um número significativo de organizações que planeiam a intensificação das suas actividades em matéria de igualdade entre mulheres e homens, em especial entre as organizações de advocacia e as de desenvolvimento. No caso das organizações de mulheres, as suas perspectivas de mudança para 2010 seguem a tendência assinalada para a generalidade das organizações.
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Gráfico 17. Situação das organizações de mulheres em 2010
Outras, 1 Aposta no aumento do planeamento, 1
Crise, conseq. alteração financiamento, 1
Diversificando activ. p/ financiamento, 1
Actividades c/ financ. adequado, 5
Desenv. projectos a ser pensados, 6
Fonte: Inquérito às ONG.
Assim, 6 organizações perspectivam-se a desenvolver projectos que estão agora a ser pensados e 5 organizações a desenvolver actividades para as quais conseguiram financiamento adequado. Uma assinala que estará em crise mas nenhuma assinala que estará sem actividade. Quanto a situação dentro de 10 anos, as organizações de mulheres seguem também uma lógica predominantemente expansionista. Compreensivelmente 9 organizações assinalaram a intensificação das actividades no domínio da igualdade entre mulheres e homens. Um número importante assinalou também a expansão a novos territórios (8), novas problemáticas (7) e novos públicos-alvo.
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Gráfico 18. Situação das organizações de mulheres dentro de 10 anos
Expansão a novos públicos-alvo, 6
Manutenção de actividade, 2
Expansão p/ novas problemáticas, 7
Expansão a novos territórios, 8 Intensif. activ. em Igualdade M/H, 9
Fonte: Inquérito às ONG.
Avaliação Lewis (2001: 135) identifica duas perspectivas a partir das quais a avaliação pode ser concebida, as quais remetem fortemente para a discussão anterior relativamente à responsabilização – a avaliação tecnocrática e a avaliação participativa. Numa perspectiva tecnocrática e gestionária, a avaliação é sobretudo um meio de controle que permite assegurar a prestação de contas perante quem financia ou o Estado, e que inclui frequentemente análise de custos/benefícios, entrevistas ao pessoal e a beneficiários/as, auditoria financeira, utilização de indicadores dos objectivos que permitem medir o progresso. Nesta perspectiva, a avaliação tem como objectivo construir uma visão objectiva dos acontecimentos e considera-se que desde que sejam utilizados os instrumentos e procedimentos de recolha de informação correctos será possível adquirir tal visão objectiva. Há, todavia, que considerar que existe alguma variação neste tipo de avaliação que depende do grau de liberdade da organização em definir/negociar os próprios indicadores de avaliação. A avaliação participativa, segundo refere Lewis (2001), encara a avaliação como um “julgamento combinado” que reflecte as diferentes perspectivas dos/as diferentes stakeholders envolvidos. Os defensores da monitorização e avaliação participativa defendem que a avaliação deve passar a ser feita com base em quatro princípios: 1) participação dos grupos e indivíduos afectados no seu desenho e implementação;
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
2) negociação com todos os stakeholders sobre a recolha e a análise de dados; 3) utilização da avaliação como base de aprendizagem no sentido de introdução de melhorias ou reorientação da acção; 4) flexibilidade na resposta às mudanças no grupo dos stakeholders e no ambiente. Contrariamente ao primeiro tipo de avaliação identificado, que procura sempre um retrato do momento, este tipo de avaliação é de mais longo prazo dando uma importância central aos processos de mudança. Alguns problemas que emergem nesta avaliação reportam-se à construção de indicadores que permitam medir a mudança, os resultados tangíveis e os mais intangíveis, à compatibilização de interesses entre os stakeholders e à disponibilidade de todos para estarem abertos aos diferentes pontos de vista existentes. Quadro 24: Avaliação praticada Inexistente
Avaliação formal
Avaliação formal participada
Avaliação de processos participada
“Avaliação” baseia-se em “impressões” e na exemplificação com “casos” de sucesso. Não há preocupação de fazer comparações com outras organizações (benchmarking) que trabalham na mesma área.
É recolhida informação quantificada sobre os resultados das actividades e projectos mas sem validações externas. Fazem-se os exercícios de avaliação formal obrigatórios. Algumas comparações com instituições afins.
Avaliação de resultados, em vários momentos do tempo, com construção de indicadores e envolvimento dos/as técnicos/as da organização. As trajectórias são corrigidas em função dos balanços obtidos.
Avaliação de processos, vista como fim em si. Os indicadores e os resultados obtidos são apresentados e discutidos publicamente com diferentes tipos de stakeholders. As trajectórias são corrigidas em função dos balanços obtidos.
SCMN, CNOD, APMJ, MARP
FDZHP, KERIGMA, ET, ESDIME, APAV ARCSS, ASP, ADIBB, ANOP, AMA, Soroptimist Fonte: Estudos de Caso.
AJP (sem discussão pública)
Em 4 organizações não detectámos práticas de qualquer tipo de avaliação, muito embora em algumas delas admitamos que possa ser feita avaliação das acções de formação que realizam, até porque tal é imposto pelo menos em projectos apoiados pelo Fundo Social Europeu, mas o facto de as pessoas entrevistadas não se lhe terem referido é certamente sintomático da pouca relevância atribuída a esses procedimentos formais de recolha de informação para a orientação da organização. Segundo Godbout, quanto mais as organizações se aproximam do pólo da comunidade mais desadequados serão os mecanismos e critérios de avaliação e mais se justificará uma confiança nas redes sociais e obrigações mútuas que existem na associação
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
(próxima da confiança que possui relativamente à família). Encontramos nesta categoria, na verdade, um conjunto de organizações caracterizadas por uma grande identificação com um público-alvo muito específico (pobres, mulheres, mulheres rurais, pessoas com deficiência), que poderíamos considerar mais próximo da noção de comunidade, pelo menos provavelmente com comunhão de interesses. Em contrapartida, quando se assemelham mais a organismos do Estado ou do mercado, existindo frequentemente uma ruptura com o meio e em laços de obrigação mais fracos mais se justifica uma avaliação administrativa (Godbout, 53). Assim sendo, a crescente importância da avaliação prende-se grandemente com as transformações existentes ao nível das próprias organizações em resultado dos papéis que têm vindo a desempenhar e dos efeitos da sua relação com o Estado ou outras entidades financiadoras. Como realça Lewis a avaliação é frequentemente vista pelas ONG como algo que é imposto por uma entidade financiadora ou pelo governo e, portanto, encarada com relutância. A submissão ao cumprimento deste quesito de avaliação tecnocrática, reduzida frequentemente à dimensão quantitativa das actividades desenvolvidas, foi o que encontrámos num grupo de cinco organizações (3 ADLs, 1 IPSS e 2 ONG, 2 ONG-M). Mais recentemente tem surgido, por parte das organizações, um maior interesse relativamente à avaliação, enquanto oportunidade de medir a eficácia dos projectos e intervenção e, portanto, enquanto ferramenta de gestão das organizações. Resolvemos criar uma categoria entre as duas propostas por Lewis, a que chamámos formal participada, na medida em que em algumas organizações apesar de se entender a avaliação como meio de controlo e de prestação de contas, ela é participada pelo menos por pessoas com funções de coordenação (para além da direcção). Em algumas das organizações como a ESDIME, a APAV e a AJP, ensaia-se a tentativa de integrar a avaliação na cultura e rotinas da organização, com a finalidade de identificar processos a melhorar. Não podemos associar qualquer tipo de organização a um modelo de avaliação particular. A avaliação de processos participada é um tipo de avaliação organizacional que não encontrou expressão no conjunto das organizações analisadas, o que mostra que avaliar resultados e processos e fazer participar nessa avaliação todos os stakeholders afectados pelo seu desempenho ainda não faz parte da sua cultura organizacional. No inquérito aplicado verificamos que um número elevado de organizações referem possuir práticas de avaliação, quer para as suas actividades em geral (74,7%), quer para os projectos de acordo com as regras das entidades financiadoras (69,6%), quer para as acções de
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formação (65,5%), o que também é legalmente obrigatório. Há ainda um número razoável de organizações que avalia o pessoal ao seu serviço (53,1%), com uma periodicidade que é sobretudo anual. A avaliação externa é aquela que é menos referida (26,8%) e ocorre sobretudo no âmbito de auditorias, avaliações a projectos, higiene e segurança. Confirmando o constatado relativamente aos estudos de caso, algumas, poucas, organizações referiram também a avaliação da satisfação/opinião dos utilizadores/utentes, da qualidade dos serviços, diagnóstico organizacional ou da implantação da organização (Anexo 11 – Tabelas 51 e 52). Não podemos deixar de notar a discrepância existente entre a referida prioridade aos utilizadores e as limitadas práticas de avaliação da satisfação dos mesmos. Tendo em conta o tipo de organização verifica-se que a incidência da avaliação tende a variar ligeiramente. As IPSS são as que mais efectuam avaliação de outras actividades desenvolvidas, nomeadamente as que se referem à sua prestação de serviços sociais. A avaliação do desempenho do pessoal também ocorre predominantemente nas IPSS. As ADL, tal como as organizações da CIDM tendem praticar principalmente avaliação dos projectos, o que se prende com o facto de muitas das suas actividades revestirem esta forma. As avaliações externas ocorrem sobretudo nas ADL e nas ONG, onde a avaliação das acções de formação também é importante. Gráfico 19. Tipo de avaliação por tipo de organização
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
IPSS ADL ONG-M ONG Outras
Acções de formação realizadas
Outras actividades Avaliação interna Avaliação externa Projectos de desenvolvidas de desempenho do acordo com regras pessoal das entidades financiadoras
Outros mecanismos de avaliação
Fonte: Inquérito às ONG.
No que se refere aos participantes na avaliação (Anexo 11 - Tabela 53), e não surpreendentemente, verifica-se que eles são em primeiro lugar os membros da direcção (em 83,2% das organizações) e os responsáveis técnicos (em 77%). Os trabalhadores surgem em terceiro lugar (60,7% das organizações) e os utilizadores ou beneficiários em quarto lugar (52,9%). Só depois destes surgem os outros membros dos órgãos sociais (38,7%), o que denota Relatório Final
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uma forte concentração dos processos de avaliação na componente técnica, mais restrita aos profissionais e chefias de topo. As entidades financiadoras também tendem a ter uma participação reduzida na avaliação (32,5% das organizações), tal como os órgãos de tutela (21,5%) o que, por sua vez, denota a fraca margem de negociação das organizações relativamente aos processos de avaliação. Por fim surge a comunidade local (15,2%) realçando o carácter fechado dos processos de avaliação. Em contrapartida, embora não sejam objecto de avaliação, os membros dos órgãos sociais são aqueles a quem prioritariamente são apresentados os resultados da avaliação (em 76,8% das organizações) (Anexo 11 - Tabela 54). Os responsáveis técnicos e os trabalhadores são o segundo e terceiro grupo a quem são mais apresentados os resultados da avaliação (65,9% e 62,2%). As entidades financiadoras são também, naturalmente, uma das entidades mais referidas, surgindo em quarto lugar (56,8%), e também as entidades parceiras (50,8%). A apresentação dos resultados aos beneficiários (43,2%) é ainda assim mais frequente do que aos órgãos de tutela (31,9%). Detectam-se no quadro abaixo algumas lógicas interessantes, em especial no que se refere às actividades de avaliação menos tradicionais. Parece haver um processo de prestação de contas inerente às próprias avaliações de tal modo que aqueles que mais participam na avaliação são também aqueles que mais recebem os seus resultados. Isto passa-se no caso dos trabalhadores, da comunidade local, dos utilizadores ou beneficiários, das entidades financiadoras e dos órgãos de tutela. A avaliação envolvendo a direcção tende a privilegiar a prestação de contas aos órgãos sociais e aos trabalhadores e a que envolve os órgãos sociais tende a privilegiar a prestação de contas à comunidade. É também curioso verificar a hierarquia na prestação de contas consoante os actores envolvidos. A avaliação envolvendo maioritariamente os responsáveis técnicos efectua-se na seguinte ordem: responsáveis técnicos, trabalhadores, órgãos de tutela, entidades financiadoras, comunidade local, entidades parceiras, utilizadores e membros dos órgãos sociais. A avaliação envolvendo a comunidade efectua-se na seguinte ordem: comunidade, utilizadores, entidades parceiras, trabalhadores, órgãos de tutela, financiadores, responsáveis técnicos e órgãos sociais. Estamos, pois, perante práticas participativas muito diferenciadas no conjunto das organizações. Entre um modelo hierárquico e autocentrado e um modelo horizontal e participado, entre organizações tecnocráticas e organizações abertas a participação dos seus stakeholders.
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Tabela 19: Participantes na avaliação por entidade a quem é apresentada a avaliação (%) Entidades parceiras Direcção
Membros Respondos sáveis órgãos técnicos sociais
Trab. da organiz.
Utilizadores/as e/ou benefici ários/as
Comuni dade local
Repres. das entidad es Financia -doras
Órgãos da tutela
Outros
81,9
87,9
82,6
88,6
84,8
85,3
81,0
83,1
83,3
40,4
46,8
43,0
45,6
46,8
52,9
44,8
37,3
66,7
81,9
78,7
95,0
86,8
82,3
82,4
84,8
86,4
33,3
70,2
65,2
75,2
83,3
74,7
82,4
63,8
69,5
33,3
64,9
58,2
62,0
64,9
81,0
79,4
61,0
61,0
33,3
Comunidade local
25,5
16,3
20,7
23,7
27,8
52,9
21,0
22,0
16,7
Representantes de entidades Financiadoras
44,7
36,2
38,0
35,1
31,6
44,1
52,4
45,8
33,3
Órgãos da tutela
28,7
24,1
24,8
21,9
22,8
23,5
24,8
59,3
16,7
7,4
4,3
3,3
4,4
7,6
8,8
6,7
5,1
33,3
Outros membros dos órgãos sociais Responsáveis técnicos Trabalhadores/as da organização Utilizadores/as e/ou beneficiários/as
Outros
Fonte: Inquérito às ONG.
Gestão de recursos humanos A gestão de recursos humanos constitui uma área chave nestas organizações. Trata-se de uma área de especial sensibilidade já que estão em causa: a) as exigências em termos de envolvimento de trabalhadores e trabalhadoras nos vários processos internos da organização a que temos vindo a aludir; b) as áreas especificas em que muitas das organizações trabalham, com exigências próprias em termos de condições de trabalho e de competências profissionais e sociais; c) a fraca competitividade que geralmente as remunerações e as condições do contrato colectivo de trabalho possuem relativamente às das organizações públicas e privadas lucrativas. Não surpreende, pois, que se trate de uma das actividades principais dos dirigentes das organizações (UCE, 2002). Assim, as nossas questões dirigem-se à capacidade de gestão de recursos humanos em termos de criação de condições de trabalho favoráveis, instrumentos de motivação do bom desempenho e da adesão à missão e de fidelização à organização, promoção das qualificações e da valorização pessoal tendo em conta não apenas as necessidades organizacionais mas também as necessidades de quem nelas trabalha. De facto,
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estas preocupações são centrais nas chamadas “organizações inteligentes” onde, para além das questões relativas à motivação e fidelização, se parte do pressuposto que as competências implícitas são uma mais-valia fundamental para as organizações (Lopes, 2000). Acresce ainda que a promoção da empregabilidade de quem nelas trabalha é uma dimensão inerente à responsabilidade social destas organizações, perante inclusive a grande incerteza que paira sobre o seu próprio futuro, pelo que a empresa deve adoptar políticas e programas específicos para a gestão de competências e aprendizagem ao longo da vida e providenciar, em todos os níveis hierárquicos, oportunidades para a aquisição de conhecimentos com impacto positivo na empregabilidade do seu pessoal. Vários indicadores mostram que a gestão de recursos humanos nestas organizações é pautada por grandes dificuldades que decorrem da debilidade dos suportes da sustentabilidade do emprego que geram. Isso é notório em especial na grande percentagem de pessoal ao serviço com contratos a termo ou com contrato de prestação de serviços. A polivalência e a flexibilidade imperam neste tipo de organizações, em especial nas mais pequenas em que a especialização de funções é reduzida, verificando-se frequentemente a ausência de pessoal auxiliar. Sem qualquer tipo de apoio, tal défice também se pode traduzir em falta de eficiência na utilização dos recursos mais qualificados. Há que, de facto, destacar a existência de uma tensão permanente entre “a busca de equilíbrio financeiro e o respeito pelos valores da Economia Social Solidária”, que é também uma tensão entre uma lógica mais activista e uma lógica mais gestionária (UCE, 2002: 25). Existe reconhecidamente uma pressão para a profissionalização da gestão, derivada das exigências do meio e das transformações ao nível das relações das organizações, quer com as instituições públicas, quer com as organizações lucrativas, e ao nível das necessidades inerentes às próprias ONG em função do lugar que ocupam e do próprio peso dos discursos sobre a gestão. A gestão dos recursos humanos é, pois, motivo de grandes tensões e ambivalências derivadas da filosofia de dupla moral aplicada. Por um lado, são frequentemente públicas advogadas de direitos, laborais nomeadamente, e, por outro lado, dada a precariedade financeira em que vivem, incorrem frequentemente no incumprimento dos direitos laborais do pessoal ao seu serviço, a quem exigem a dedicação do militante que não tem horas nem fins-de-semana e nem consegue gozar as licenças de ausência ao trabalho previstas na lei. Com efeito, um estudo recente mostrou que as organizações do terceiro sector constituem um dos sectores de emprego onde as mulheres menos gozam as licenças a que têm direito, nomeadamente a da redução diária de 2 horas para aleitação durante o primeiro ano de vida da criança (Ferreira e Lopes, 2004). É, porém, bem conhecida a
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precariedade do emprego nas organizações da sociedade civil e os seus baixos salários (Pérotin, 2001). Os objectivos da gestão de recursos humanos não são claramente definidos e, como tal, não possuem sistemas efectivos de avaliação de resultados. Quadro 25: Gestão de recursos humanos Capacidade reduzida
Capacidade satisfatória
Boa Capacidade
Remunerações, condições de trabalho e carreiras standardizadas. Pouca ou nenhuma atenção à formação. Recrutamento baseado no conhecimento pessoal/família e não nas competências.
Existem algumas preocupações de incentivar bom desempenho. Formação pontual à medida das necessidades. Recrutamento com base na informalidade e nas competências.
Remunerações e carreiras, condições trabalho e carreiras desenhadas para atender às necessidades especiais do pessoal e incentivadoras do desempenho e aquisição de competências; Muita atenção à formação que é planeada ano a ano; Preocupação com fidelização dos/as trabalhadores/as; Recrutamento privilegia competências.
SCMN, CNOD, APMJ, ARCSS, AMA
FDZHP, KERIGMA, ADIBB (a tender para “boa”), ASP, AJP, ANOP, Soroptimist
ET, ESDIME, APAV
Fonte: Estudos de Caso.
Em termos de avaliação geral da gestão de recursos humanos, podemos, pois, referir que a maior parte das organizações tende para capacidade reduzida (5 organizações) ou satisfatória (7 organizações). Há que sublinhar que uma das organizações estudadas, a MARP, não possui neste momento qualquer pessoal ao serviço. Destacam-se assim 3 organizações de maior dimensão que tendem para uma boa capacidade na gestão de recursos humanos (ET, ESDIME, APAV), nomeadamente pela preocupação em desenhar carreiras equilibradas e justas, assentes em processos de avaliação objectivos, pelas possibilidades existentes de participação dos/as trabalhadores/as nas decisões, pela preocupação demonstrada em adaptar o horário de trabalho a necessidades especiais dos/as trabalhadores/as de acordo com o que a lei estipula, pela preocupação com a motivação dos/as trabalhadores/as e a ênfase nas suas competências. Menos evidente, no entanto, é a existência de um plano de formação que valorize as competências dos/as próprios/as trabalhadores/as, na medida em que os cursos de formação se enquadram nas necessidades mais imediatas das organizações (ressalve-se a possibilidade de participarem nas acções de formação da associação ou em acções externas) e a precariedade existente ao nível das relações contratuais de um grande número de trabalhadores/as. Relatório Final
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A maioria das organizações não possui políticas formalizadas de formação, mas referiram que o pessoal técnico e mesmo dirigentes participam frequentemente em cursos breves, workshops, seminários e conferências onde reforçam competências, que lhes permitem acompanhar as mudanças observadas tanto em políticas como práticas de intervenção. Conformam nesta dimensão um modelo que podemos considerar próximo do das organizações ditas pós-tayloristas que fazem da gestão dos recursos humanos um instrumento de aquisição, desenvolvimento e estimulação de competências. Será tanto mais assim quanto mais a organização viver de projectos. No inquérito questionámos as organizações sobre quais os aspectos mais valorizados para a estabilidade/satisfação dos membros da organização. Os resultados confirmam o acima assinalado relativamente à dificuldade de manter condições de trabalho adequadas em termos de remuneração, estabilidade contratual e tentativa de valorização de outros elementos como factores de satisfação (Anexo 11 - Tabela 55). Porém, os resultados também demonstram a inexistência de práticas alternativas que se pudessem centrar na participação, autonomia e valorização profissional. Neste sentido, pouco de especifico parece existir nas organizações do terceiro sector ao nível das condições de trabalho, o que nos leva a reflectir sobre o seu papel em termos de criação de oportunidades para novas formas de trabalho mais valorizadoras. Assim, o factor mais assinalado é o ambiente de trabalho (em 50,9% das organizações), seguido do trabalho em equipa (47,7%). Só depois surge a remuneração (37,9%) e a segurança contratual (29,4%). É igualmente considerada importante a participação nos processos de decisão (26,6%). De qualquer modo, à valorização do ambiente de trabalho não parece corresponder a valorização do horário de trabalho (10,7%) ou das condições físicas e tecnológicas de trabalho (8,9%), e a valorização do trabalho em equipa não corresponde à valorização do conteúdo das tarefas (10,3%). Por outro lado, a valorização da participação nos processos de decisão não parece corresponder a igual ênfase na autonomia (16,4%). Os factores associados à valorização profissional como a formação (14,5%) e a progressão na carreira (9,3%), são relativamente pouco valorizados. Basicamente, os factores mais valorizados são aqueles que dependem menos de acções concretas dos responsáveis e apontam mais para o discurso do que para as práticas que dêem sentido à valorização do conteúdo do trabalho. Se tivermos presente a tabela seguinte, que distingue as organizações por tipologia, verificamos que a tendência das IPSS, ADL e ONG é a da valorização do ambiente de trabalho e do trabalho em equipa, surgindo em terceiro lugar a remuneração. As organizações do Relatório Final
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conselho consultivo da CIDM valorizam o trabalho em equipa e a participação nos processos de decisão e em terceiro lugar o ambiente de trabalho. As outras organizações valorizam em primeiro lugar a remuneração, seguida do trabalho em equipa e, depois, do ambiente de trabalho. O factor menos valorizado pelas IPSS é o conteúdo das tarefas, o menos valorizado pelas ADL é o horário de trabalho, as organizações da CIDM valorizam menos a formação, a progressão na carreira e o conteúdo das tarefas, as ONG valorizam menos a progressão na carreira e as outras valorizam menos as condições físicas e tecnológicas. Tabela 20: Aspectos valorizados para a satisfação dos trabalhadores por tipo de organização (%) IPSS Remuneração Horário de trabalho Segurança contratual Formação Trabalho em equipa Condições físicas e tecnológicas Participação em processos de decisão Progressão na carreira Conteúdos das tarefas Ambiente de trabalho Autonomia Outros Não responde N. de organizações
ADL
ONG-M
ONG
Outras
39,3
35,9
26,7
31,8
45,2
8,4
5,1
20,0
13,6
19,4
34,6
23,1
13,3
18,2
35,5
15,9
10,3
6,7
13,6
19,4
45,8
64,1
53,3
31,8
41,9
9,3
10,3
13,3
13,6
0
27,1
23,1
46,7
27,3
19,4
9,3
15,4
6,7
4,5
6,5
4,7
15,4
6,7
27,3
12,9
60,7
48,7
33,3
36,4
38,7
14,0
20,5
13,3
13,6
22,6
1,9
2,6
6,7
4,5
3,2
6,5
5,1
6,7
13,6
9,7
107
39
15
22
31
Fonte: Inquérito às ONG.
Tendo em consideração a área de actividade das organizações, verifica-se que as prioridades pouco mudam.
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Tabela 21: Aspectos valorizados para a satisfação dos trabalhadores por tipo de actividade (%)
Justiça, advocacia, política
Associações profis., empresariais e sindicais
Serviços Sociais
Desenv. e formação
Cultura/
25,0
40,9
39,1
24,4
55,6
22,2
25,0
57,1
8,3
9,6
13,0
6,7
22,2
16,7
0
14,3
25,0
36,5
24,6
26,7
44,4
22,2
0
35,7
25,0
16,5
11,6
22,2
22,2
5,6
0
7,1
41,7
44,3
55,1
51,1
44,4
50,0
50,0
42,9
0
10,4
5,8
11,1
0
11,1
37,5
0
50,0
27,8
30,4
26,7
33,3
50,0
25,0
14,3
0
9,6
10,1
8,9
11,1
11,1
0
14,3
8,3
9,6
14,5
6,7
0
5,6
12,5
14,3
83,3
55,7
55,1
42,2
44,4
38,9
50,0
50,0
8,3
12,2
20,3
20,0
22,2
16,7
12,5
21,4
0
1,7
2,9
2,2
0
5,6
0
7,1
8,3
4,3
2,9
8,9
0
5,6
25,0
7,1
12
115
69
45
9
18
8
14
Saúde
Remuneração Horário de trabalho Segurança contratual Formação Trabalho em equipa Condições físicas e tecnológicas Participação nos processos de decisão Progressão na carreira Conteúdos das tarefas Ambiente de trabalho Autonomia Outros Não responde Total de organizações
Ambiente e protecção ambiental
Igualdade Mulheres e Homens
lazer
Fonte: Inquérito às ONG.
O ambiente de trabalho continua a ser dos mais valorizados, em especial nas actividades de saúde e serviços sociais, o trabalho em equipa surge com peso igualmente elevado em especial nas actividades de desenvolvimento e formação, cultura e lazer, justiça e advocacia. As organizações que actuam na área da igualdade dão igual peso ao trabalho de equipa e participação nos processos de decisão e as organizações profissionais, empresariais e sindicais enfatizam a remuneração.
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5. Participação na Política - efectividade externa No inquérito aplicado pedimos às organizações para avaliarem o seu contributo em termos de resolução dos problemas sociais (Anexo 11 - Tabela 46). As respostas fazem-nos perceber que as organizações avaliam de forma positiva (49,1%) ou mesmo muito positiva (29%) o seu contributo. Apenas 12,6% consideram que a organização tem de melhorar para contribuir para a resolução de problemas sociais. Dada a prevalência ou mesmo agravamento destes mesmos problemas esta será a atitude com mais potencialidades. Questionadas sobre quais são os agentes responsáveis pela resolução dos problemas sociais, as organizações colocaram em primeiro lugar o Estado (33,9%), seguido de perto pela sociedade civil (31,7%), o que denota um forte entendimento da partilha de responsabilidades entre o Estado e a sociedade civil (Anexo 11 – Tabela 49. a)). É interessante verificar que o terceiro actor mencionado são os indivíduos (18,8%) e só em quarto lugar surgem as empresas (10,8%). Estas respostas denotam uma forte orientação para a assunção de que as responsabilidades são em primeiro lugar colectivas, ainda que o facto de a responsabilidade individual surgir à frente da responsabilidade empresarial denota uma ênfase na responsabilização individual em detrimento
da
responsabilidade
social
das
empresas.
A
hierarquização
destas
responsabilidades acentua esta interpretação (Anexo 11 - Tabela 49. b)). A primeira escolha das organizações é predominantemente o Estado (62,1%), a segunda escolha é a sociedade civil (52,8%) e a terceira escolha são os indivíduos (35,5%). As empresas aparecem sobretudo na terceira escolha, ainda que menos mencionadas do que a responsabilidade individual (20,6%). Esta visão, que podemos designar de status quo, tendo em consideração o modo como se repartem quer a provisão de serviços e bens quer as fontes de financiamento das organizações do terceiro sector, é relevante num momento em que se acentua um discurso sobre a necessidade das empresas participarem mais activamente na resolução dos problemas sociais. O facto de as organizações não governamentais não encararem esta responsabilização contribui para a fraca apetência pelos recursos das empresas, nomeadamente através de filantropia. Por outro lado, é interessante verificar que não predomina nestas respostas o princípio da subsidiariedade, segundo o qual devem actuar primeiro os que estão mais próximos dos problemas, que seriam as organizações da sociedade civil, pelo menos no que se refere à responsabilização. É um princípio da subsidiariedade moderno em que a actuação próxima não dispensa uma responsabilidade colectiva através do papel do Estado (que mais não seja em termos do financiamento).
Relatório Final
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163
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Se tivermos em conta o tipo de organização verificamos que existe um relativo consenso em termos da hierarquização das responsabilidades pela resolução dos problemas sociais. Todavia, notam-se algumas variações, como é o caso do peso elevado que as ONG-M atribuem ao Estado, em claro contraste com a tendência das ONG, onde também se encontram muitas organizações de advocacia. As IPSS e as ADL estão próximas em termos da importância atribuida ao Estado, sendo igualmente importante a responsabilização individual. Em termos de segunda opção, é a sociedade civil que surge com proeminência. Realce-se o facto de 20,5% das ADL colocarem as empresas em segundo lugar como responsáveis pela resolução dos problemas sociais, o que se compreende pela intervenção destas organizações no desenvolvimento local e à filosofia e práticas que subjazem à actuação nesta área. É também interessante o peso que as ONG atribuem à responsabilidade individual, cotando-a em segundo lugar. Este nível de responsabilidade é o que detém o maior número de terceiras escolhas por parte das diversas organizações. Tabela 22: Responsáveis pela resolução dos problemas sociais (%) IPSS 1ª opção
2ª opção
ONG-M
ONG
Outras
64,5
56,4
73,3
54,5
61,3
Sociedade Civil
19,6
20,5
20,0
31,8
22,6
Empresas
0,9
0
0
0
3,2
Indivíduos
7,5
15,4
0
4,5
9,7
Outros
1,9
2,6
6,7
9,1
0
Não responde
5,6
5,1
0
0
3,2
Estado
15,0
20,5
20,0
22,7
25,8
Sociedade Civil
57,9
46,2
53,3
54,5
41,9
Empresas
3,7
20,5
6,7
0
6,5
Indivíduos
6,5
0
0
13,6
6,5
Outros
4,7
0
0
0
0
12,1
12,8
20,0
9,1
19,4
Estado
7,5
12,8
0
18,2
3,2
Sociedade Civil
7,5
15,4
6,7
4,5
12,9
Empresas
19,6
25,6
26,7
27,3
9,7
Indivíduos
38,3
28,2
20,0
36,4
41,9
1,9
5,1
13,3
0
3,2
25,2
12,8
33,3
13,6
29,0
Não responde
3ª opção
ADL
Estado
Outros Não responde
Fonte: Inquérito às ONG.
Parte-se do princípio que a participação das organizações na política se faz por muitas vias e por muitas razões (a própria prestação de serviços não é isenta de significado político). Questionadas, através do inquérito aplicado, sobre quais os resultados da acção das organizações que são mais valorizados, verifica-se uma tendência para enfatizar o bem-estar dos públicos-alvo e as mudanças culturais, em detrimento do impacto na política. O que é Relatório Final
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interessante verificar é a subvalorização do impacto na política, ainda que tal suceda com diferenças por tipo de organização. Não deixa, porém, de ser interessante verificar que as organizações mais tendencialmente de expressão relegam os resultados políticos para um lugar marginal em detrimento de resultados culturais. Isto significa que a sua actuação surge mais voltada para a sensibilização da opinião publica do que para a intervenção na esfera politica. Gráfico 20. Resultados da acção das organizações mais valorizados, por tipo de organização
80 Aumento do bem-estar dos públicos-alvo
70 60
Resultados políticos
50
Resultados culturais
40 30
Resultados organizacionais
20
Outros
10 0 IPSS
ADL
ONG-M
ONG
Outras
Fonte: Inquérito às ONG.
No que se refere à natureza da intervenção na política e à relação quer com o Estado quer com o mercado, as organizações foram questionadas acerca das suas perspectivas em termos de concordância com afirmações relativamente às organizações sem fins de lucro ou não governamentais. É interessante verificar, a partir do gráfico abaixo, que a ideia de as organizações serem veículos potenciadores da participação cidadã e promotores da coesão social através da promoção democrática e envolvimento da comunidade recolhe quase consenso em termos do grau de concordância. Do mesmo modo, a afirmação corrente - que tem vindo a ser típica de discursos políticos sobre o papel das organizações do terceiro sector - segundo a qual as organizações são mais flexíveis, inovadoras e próximas das populações também parece obter um relativo consenso. Estas três afirmações estão mais próximas de uma perspectiva centrada na comunidade e na participação no seio da mesma do que uma perspectiva que toma por referência o Estado. O mesmo se pode dizer da recorrente afirmação sobre o impacto burocratizante das exigências de prestação de contas. Já quanto às afirmações relativas à pressão sobre o Estado para alargamento e aprofundamento dos
Relatório Final
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
direitos sociais e monitorização das políticas públicas, estas assumem uma relação decididamente política entre o Estado e a sociedade civil. Trata-se, porém, de afirmações que, ainda que recolhendo uma elevada concordância, também despertam alguma discordância. Entre as afirmações que geram maior discordância encontramos as que se referem à capacidade de acesso à arena político-partidária, a perspectiva das organizações enquanto alternativa quer ao mercado quer ao Estado ou ao isomorfismo quer com o mercado quer com o Estado (burocratização). Estas são também as afirmações que despertam menor consenso entre as organizações. Gráfico 21. Perspectivas sobre as organizações Veículos eficazes e potenciadores da participação cidadã Coesão social c/ partic. democrática e envolv. comunidade Flexíveis, inovadoras e mais próximas das nec. das populações. O papel das ONG de pressionarem o Estado p/ aprof. direitos sociais O melhor modelo de acção social é o da profissionalização Estado promove burocratiz. c/ exigências de prestação de contas O papel de estarem atentas à implem. e impacto das políticas públicas Tem papel supletivo das instituições públicas Principal risco de se tornarem burocráticas Totalmente absorvidas pela captação de recursos Instáveis, parcas em recursos e inconsistentes O papel das ONG é serem uma alternativa ao Estado O principal risco de se tornarem idênticas às organizações mercantis O papel das ONG é serem uma alternativa ao mercado O acesso das ONG à arena politico-partidária é fácil 0%
Discordo Totalmente
Discordo
20%
Concordo
40%
60%
Concordo Plenamente
80%
100%
Ns/Nr
Fonte: Inquérito às ONG.
Um dos meios mais directos de participação das organizações na política é o seu envolvimento em órgãos de consulta. Questionadas, através do inquérito, sobre a sua participação nestes órgãos a nível local ou central, 46,3% das organizações referiram participar, enquanto 40,7% referiram não participar (Anexo 11 - Tabela 56). Entre os órgãos mencionados conta-se a CIDM, o ACIME, o IPJ, o Conselho Económico e Social, o Conselho Económico e Social nas Nações Unidas, conselhos consultivos de alguns ministérios e conselhos consultivos de nível regional (ex. Conselhos Regionais Agrários, Conselho Regional de Educação) ou municipal (Conselho Consultivo das Minorias Étnicas da CML, grupo concelhio para a deficiência, conselho municipal de consumo, concelho municipal de segurança). Numa situação híbrida enquanto órgãos de consulta e parceria de desenvolvimento de políticas, Relatório Final
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surgem os órgãos da Rede Social, nomeadamente o CLAS e a Comissão Social de Freguesia, os mais frequentemente mencionados, bem como as Comissões Locais de Acompanhamento do Rendimento Social de Inserção ou as Comissões de Protecção de Menores. São áreas centrais das actuais politicas e espaços que abrem a possibilidade da participação cidadã na medida em que as organizações se perspectivem neste papel. O quadro de Adil Najam (1999) sobre os papéis das organizações no processo político serve de base de enquadramento das actividades predominantes da organização. Como se vê nos estudos de caso, para algumas organizações foi assinalada a coincidência de mais do que um papel, o que denuncia uma tendência para um crescente hibridismo das organizações (Evers, 2004). Enquanto polivalentes e híbridas, as ONG misturam diferentes tarefas, papéis e racionalidades. Muitas têm que agir sob múltiplas influências e sob dependências paralelas (públicas
e
privadas,
mercado
e
comunidade).
Isto
dá
origem
a
transformações
organizacionais e a diferentes tipos de carreira organizacional, pelo que tanto podem ter características polivalentes, exercendo diferentes funções (por exemplo, serem fornecedoras de serviços aos membros ou não membros e ao mesmo tempo exercerem funções de pressão política e canal de interesses relativamente a determinada área de decisão política). Esta perspectiva, que aponta claramente para o carácter imerso e polivalente das organizações tem vindo a ser enfatizada por diversos outros autores, sendo determinante para as próprias abordagens organizacionais, na medida em que parte do pressuposto de que, mais do que as organizações públicas ou as empresas, as organizações do terceiro sector estão inseridas e dependentes do seu ambiente e das suas relações com o exterior. No gráfico 22 observam-se os tipos de actividades assumidos pelas organizações que responderam ao nosso inquérito. Nota-se a coincidência, em muitas organizações, de mais do que um tipo de intervenção, reforçando a ideia da tendência para o crescente hibridismo das organizações, também evidenciada pelos estudos de caso. Este hibridismo é sobretudo marcado nas ONG e ONG-M: respectivamente, 45,5% e 46,7% acumulam actividades de fornecimento de serviços directos e actividades de expressão de interesses e valores. Ressalta também que, apesar de ambos os tipos de entidade partilharem um forte carácter polivalente, enquanto existe uma ocupação significativa apenas em actividades de serviços por parte das primeiras (45,5%), verifica-se uma concentração bastante expressiva das ONG-M em actividades somente de expressão (33,3%), situação sem paralelo nas ONG.
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Gráfico 22. Tipo de actividade, segundo o tipo de organização
77,6% 56,4% 46,7% 45,5%
45,5%
35,9% 20,0% 19,4%
45,2% 33,3%
32,3%
21,5% 9,1% 2,6% 0,0%
Serviços
Serviços + Expressão IPSS
ADL
CIDM
ONG
Expressão Outras
Fonte: Inquérito às ONG.
Outra chamada de atenção importante relativamente a estas organizações é o facto de nelas coincidirem vários papéis e actividades de natureza diferente. Tendo presente o seu papel político, Adil Najam (1999) constrói um modelo analítico para dar conta do modo como se desenrolam os papéis das organizações enquanto monitores, advogados, inovadores e fornecedores de serviços em vários momentos do processo político, ou seja, do momento em que a agenda política é definida, passando pelo desenvolvimento das políticas até à sua implementação (1999: 153). O papel de monitorização das ONG é desempenhado em nome dos cidadãos. Resulta da sua actividade de vigilantes e denunciantes, recolhendo informação quer das políticas implementadas, quer de factos com impacto em novas políticas. É um papel anterior ao de advogadas, pois relaciona-se mais com a identificação de problemas. No papel de advogadas, as organizações procuram influenciar directamente pelas políticas que defendem ou contra as políticas a que se opõe. É um papel mais pró-activo do que reactivo pois visa a mudança. Para obterem uma maior eficácia, as organizações procuram construir coligações estratégicas e apoio público através de divulgação de informação, educação pública ou mobilização de recursos. No papel de inovadoras, as organizações desenvolvem e demonstram modos diferentes de fazer as coisas e os ganhos das suas inovações, fornecendo não só os exemplos práticos das suas experiências, mas também o seu conhecimento prático, técnico e gestionário. Afirma-se frequentemente que esta é uma das suas maiores vantagens relativamente ao governo, o qual está vinculado à adopção de programas que provem ser politicamente realizáveis. Por fim, o fornecimento de serviços é aquilo que as organizações fazem mais. Neste papel as organizações actuam na satisfação de necessidades, fornecendo directamente os serviços, Relatório Final
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
muitas vezes por subcontratação, ou ainda fornecendo serviços de consultadoria ou aconselhamento aos governos e políticos. Retomámos na pesquisa esta tipologia que propõe as categorias de monitorizadoras, advogadas, inovadoras e prestadoras de serviços, sobrepondo dois tipos de critérios – finalidades e metodologias. Na classificação atribuída, procurámos sublinhar a dimensão mais relevante em termos da imagem pública de cada organização, mas em alguns casos adoptámos mesmo a dupla categorização. Quadro 26: Papel das organizações no processo político Monitorizadoras
Advogadas
Inovadoras
Prestadoras de serviços
Actividade de vigilantes e denunciantes, recolhendo informação quer das políticas implementadas, quer de factos com impacto em novas políticas. É um papel anterior ao de advogadas, pois relaciona-se mais com a identificação de problemas.
As organizações procuram influenciar directamente pelas políticas que defendem ou contra as políticas a que se opõem. É sobretudo um papel pró-activo, procurando a mudança, mais do que reactivo. Para obterem uma maior eficácia, as organizações procuram construir coligações estratégicas e apoio público através da divulgação de informação, educação pública ou mobilização de recursos.
As organizações desenvolvem e demonstram modos diferentes de fazer as coisas e os ganhos das suas inovações, fornecendo não só os exemplos práticos das suas experiências, mas também o seu conhecimento prático, técnico e de gestão. Diz-se frequentemente que esta é uma das suas maiores vantagens relativamente ao governo, o qual está vinculado à adopção de programas que provem ser politicamente realizáveis.
Neste papel as organizações actuam na satisfação de necessidades fornecendo directamente os serviços, muitas vezes por subcontratação, ou ainda fornecendo serviços de consultadoria ou aconselhamento aos governos e políticos.
CNOD, MARP, ADIBB
APMJ, AJP, APAV, ASP, ESDIME, AMA, Soroptimist
ET, FDZHP, APAV, ANOP
ESDIME, SCMN, ARCSS, KERIGMA, ASP, APAV
Fonte: Estudos de Caso.
O seu papel decorre da escala a que a organização projecta a sua intervenção e dos problemas em que centra a sua estratégia.
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Quadro 27: Escala de projecção da organização Local A organização projecta-se a nível local ou regional mas não perspectiva a sua intervenção na resolução de problemas locais.
Local/Regional
Global
A organização projecta-se a nível local ou regional e as suas causas relacionam-se com a solução de problemas locais, sem os colocar em contextos mais amplos.
A organização projecta-se a nível nacional e internacional; A organização vê-se inserida num contexto mais global, inscrevendo as suas actividades no longo prazo (ex. luta contra a discriminação, luta contra a desigualdade).
FDZHP, SCMN, ARCSS, KERIGMA, MARP (embora pretenda projectar-se a nível nacional e internacional), ADIBB, ANOP
ET, APAV, APMJ, CNOD, ESDIME, ASP, AJP, AMA, Soroptimist
Fonte: Estudos de Caso.
Podemos, pois, distinguir entre um papel político mais amplo, inscrito numa lógica de movimento social, quando uma organização se projecta à escala global em termos do sentido que atribui à sua acção. A sua acção é percepcionada como de mudança social. Em contrapartida, a inscrição numa escala local/regional encontra-se mais ligada a uma lógica comunitária, voltada para a resolução de problemas particulares, perspectivados como isolados das suas causas, e numa lógica de retracção da esfera politica. Existe uma ONG que se projecta A ANOP projecta-se a nível nacional mas desenvolve projectos de cariz marcadamente local, nomeadamente em torno do desenvolvimento territorial, funcionando mais como prestadora de serviços e sem realizar reivindicações de carácter mais global. O mesmo grupo de organizações que se projecta a escala global (acrescido da MARP) evidencia ter uma estratégia definida, incluindo reivindicações não apenas organizacionais mas também de defesa dos interesses dos seus públicos-alvo (luta por direitos, antidiscriminação, etc…). Quando as organizações se projectam a nível global, vendo-se inseridas em contextos mais globais de mudança e inscrevendo as suas actividades no longo alcance das lutas contra a discriminação, a desigualdade e a injustiça, apresentam melhores condições para se tornarem em promotoras das políticas de igualdade.
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Quadro 28: Estratégia de reivindicação Instrumental
Funcional
Motivada
Não possui estratégias de reivindicação nem enuncia causas.
Possui algumas estratégias definidas mas que se restringem a reivindicações de natureza organizacional (acesso a recursos, condições mais favoráveis para funcionamento…).
Possui estratégias definidas, incluindo reivindicações não apenas organizacionais mas também de defesa dos interesses dos seus públicos-alvo (luta por direitos, antidiscriminação, etc…).
FDZHP, SCMN, ADIBB
ARCSS, KERIGMA, ANOP
ET, APMJ, ESDIME, APAV, CNOD, MARP, AJP, ASP, AMA, Soroptimist
Fonte: Estudos de Caso.
Será certamente neste grupo de organizações, aquelas que possuem uma estratégia de reivindicação motivada, que vamos verificar uma maior sustentabilidade das actividades ligadas à igualdade entre mulheres e homens (ET, APAV, APMJ, CNOD, ESDIME, ASP, AJP, AMA), a não ser que a sua forte motivação e envolvimento com causas muito definidas dificulte a integração de outras que implicam mudança de perspectivas, como parece ser o caso da CNOD. De facto, quando tratamos de organizações militantes baseadas numa causa específica podemos encontrar incapacidade de estabelecer pontes com outras causas e organizações.
Parcerias e relações com a comunidade Em Portugal, os diagnósticos feitos sobre as parcerias que envolvem o Estado e as ONG são bastante pessimistas (Monteiro, 2004; Hespanha et al., 1999; Capucha, 1995). Os quadros legais criados, sobretudo a partir da década de 80, relativos aos estatutos das organizações e da sua relação com o Estado contribuíram para um considerável estreitamento de muitas organizações no sentido de as tornar meras produtoras de bens e serviços sub-contratados pelo Estado, cada vez mais próximas da lógica de produção de serviços e afastadas do papel de voz de grupos sociais desfavorecidos. Esta constatação confirma-se atrás pelo modo como as organizações não perspectivam a sua acção na esfera politica e concentram as suas actividades numa esfera mais retraída, ainda que não necessariamente privada. A sociedade civil portuguesa está confrontada com o desafio de aproveitar as potencialidades e escapar a esses perigos abertos pelas novas formas de relacionamento entre o Estado e a sociedade civil durante a década de 90 e as transformações nas próprias organizações. Os instrumentos para a co-produção de políticas sugerem-se num conjunto de mecanismos que
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têm vindo a ser introduzidos em Portugal por meio de um conjunto de políticas públicas de escala territorial. As próprias linhas de todo um conjunto de orientações para as políticas proveniente por via da soft law da União Europeia – como seja o PNE, o PNAI e o PNI –, bem como de todo um conjunto de programas europeus, reconhecem a importância das organizações da sociedade civil na governação em termos dos objectivos estratégicos de crescimento económico sustentado e coesão social. As organizações da sociedade civil confrontam-se, pois, com o desafio especial que releva das características desta em Portugal, que tem vindo a ser caracterizada como fraca, com baixa organização e institucionalização e elevados níveis de dependência relativamente ao Estado. Santos refere-se à existência de uma sociedade civil secundária, criada pelo Estado através de políticas que permitiram a organização e corporativização de certos interesses contra a organização e corporativização de outros interesses. Trata-se da coexistência de uma sociedade civil íntima e uma sociedade civil estranha, distintas quanto à sua capacidade de acesso ao Estado e sua administração e ao processo político (Santos, 1990: 222-223). Estes processos foram identificados na área das organizações de solidariedade social em Portugal. Como refere Pedro Hespanha: a possibilidade de iniciativas sociais efectivamente se desenvolverem depende da sua inserção em estruturas que são dominadas por certos sectores sociais a quem o Estado delegou, formal ou tacitamente, certas funções de controle (Hespanha, 1999: 31).
Reportando-se aos países da Europa do Sul Andreotti et al. (2001: 45-46) referem-se a uma coincidência de fraqueza e centralidade enquanto características do Estado e de força e marginalidade como características da maioria das forças sociais. Enquanto a fraqueza do Estado emerge do baixo nível de despesas sociais e do domínio do princípio de subsidariedade (enraizado na tradição Católica), a sua centralidade resulta do papel dominante que desempenha na regulação da vida social, dada a heterogeneidade e fragmentação dos interesses sociais. Na perspectiva analítica por nós adoptada, as parcerias e o envolvimento em redes constituem um factor determinante do acesso à arena politica. De facto, para além dos numerosos tipos de recursos que podem advir deste envolvimento, sejam eles materiais, em competências ou mesmo em valores e objectivos, existe também a influência da organização sobre os seus parceiros e redes. Trata-se, assim, de uma aplicação das oportunidades políticas e da sua esfera de influência.
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Neste quadro, esperávamos encontrar uma integração limitada ainda que pudesse ser horizontal, em que se nota a existência de poucas parcerias, quase só com autoridades públicas locais, tendencialmente limitadoras da autonomia da instituição ou parcerias inexistentes ou muito limitadas com outras entidades, ou vertical, com parcerias de base predominantemente territorial e envolvendo sobretudo entidades públicas (ex. Rede Social, Comissões de Protecção de Menores,...).
Parcerias Quadro 29: Integração em parcerias Integração Horizontal
Integração Vertical
Integração Vertical Internacional
Poucas parcerias, quase só com autoridades públicas locais, tendencialmente limitadoras da autonomia da instituição; parcerias inexistentes ou muito limitadas com outras entidades
Algumas parcerias, de base predominantemente territorial e envolvendo predominantemente entidades públicas (ex. Rede Social, Comissões de Protecção de Menores,...)
Parcerias fortes e construtivas, envolvendo vários tipos de entidades (administração pública, empresas, outras entidades); participação em parcerias de âmbito alargado (nacional, internacional).
SCMN, MARP, ADIBB, AMA
ET, FDZHP, ARCSS, APMJ, Soroptimist
ESDIME, APAV, CNOD, KERIGMA, ASP, AJP, ANOP,
Fonte: Estudos de Caso.
Os resultados, porém, ultrapassaram as expectativas iniciais, verificando-se que em 7 das 16 organizações estudadas já existe uma integração vertical internacional em parcerias de âmbito mais alargado (ESDIME, APAV, CNOD, KERIGMA, ASP, AJP, ANOP, AMA), das quais tanto dirigentes como pessoal técnico dizem beneficiar em múltiplos aspectos, não apenas para criar sinergias mas também para trazer elementos externos qualificantes para as organizações que acabam por também produzir algum isomorfismo institucional. O Programa EQUAL foi frequentemente referido como um dos fora de constituição de parcerias que se têm mostrado muito profícuas. No inquérito realizado às organizações perguntámos sobre o tipo de entidades com que as organizações mais têm estabelecido parcerias. Os resultados apontam para o envolvimento em parcerias com entidades públicas em 54,7% dos casos e com organizações sem fins lucrativos em 34,6% dos casos. Apenas 4,7% das organizações referiram ter parcerias com empresas (Anexo 11 - Tabela 57). Porém, se tivermos em conta a distribuição por área de actividade, verifica-se uma variação nas entidades parceiras. As parcerias com as entidades públicas têm maior presença nas organizações que desenvolvem actividades de prestação de
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serviços sociais, advocacia, cultura e lazer, educação e investigação e saúde. As parcerias com outras organizações não lucrativas são mais importante para as organizações que trabalham na área da igualdade e para as organizações com actividades na área ambiental. Refira-se ainda o facto de as organizações com actividades na área da advocacia e as organizações com actividades na filantropia e promoção do voluntariado terem um importante peso de parcerias com empresas. Tabela 23: Tipo de entidades com que a organização tem mais frequentemente estabelecido parcerias, por âmbito de actividade (%) Cultura /
Organizações s/ fins lucrativos Outras Não responde
Assoc. profiss, empres. e sindic.
62,5
16,7
35,7
4,3
12,5
16,7
21,4
55,6
43,5
25,0
50,0
35,7
0
0
1,4
0
0
7,1
3,5
11,1
2,9
0
16,7
0
Iguald. Mulher. Homens
Saúde
57,8
56,8
33,3
50,0
64,3
33,3
47,8
2,2
4,5
5,6
0
3,5
0
33,3
36,4
61,1
41,7
28,7
0
2,3
0
0
6,7
0
0
8,3
lazer Entidades públicas Empresas
Filant. e prom/ voluntariado
Educ. e Investigação
Serv. Sociais
Amb. e Desen. Just. prot. e Advoc ambie. Forma. polít.
Fonte: Inquérito às ONG.
No que se refere ao âmbito geográfico das parcerias, verifica-se uma predominância para o estabelecimento de parcerias locais (46,3%) e para as parcerias regionais (24,3%). As parcerias nacionais abrangem uma menor percentagem de organizações (17,8%) tal como as internacionais (5,6%) (Anexo 11 - Tabela 58). No que se refere ao âmbito geográfico das parcerias por tipo de entidade, verifica-se uma predominância do nível local em todo o tipo de parceiros e um relativo peso da escala internacional ao nível das parcerias estabelecidas com outras organizações sem fins lucrativos, o que confirma as constatações dos estudos de caso.
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Gráfico 23. Âmbito em que mais frequentemente são estabelecidas as parcerias, por tipo de entidades parceiras
60% 52% 43%
Local Regional
30%
28%
nacional
23% 22% 15%
Internacional 12%
10% 3%
0%
Entidades públicas
Empresas
Organizações sem fins lucrativos
Fonte: Inquérito às ONG.
Questionadas sobre os benefícios que as organizações retiram das parcerias, 50,9% referiramse à implementação de actividades e fornecimento de bens e serviços, o que sugere que muitas parcerias estão ligadas à implementação de projectos. Apenas 13,1% das organizações realçaram a defesa de causas e 5,1% o acesso a informação (Anexo 11 - Tabela 59). Tendo em conta o tipo de benefícios mencionados por tipo de parceiro, verificamos que a implementação de actividades é sobretudo realçada nas parcerias com as empresas, enquanto a defesa de causas está mais associada a parcerias com outras organizações sem fins lucrativos. Ainda assim, verifica-se que algumas parcerias com entidades públicas são valorizadas pela oportunidade de defesa de causas, o que perspectiva uma forma de agir na politica por via da negociação. Tabela 24: Principais benefícios do trabalho em parceria, por tipo de entidade parceira (%) Entidades públicas Acesso à área política
Organizações sem fins lucrativos
Empresas
Outras
Total Org.
0
0
0
0
0
Defesa de causas
9,4
10,0
21,6
0
28
Acesso a informação
5,1
0
6,8
0
11
Fornecimento de bens e serviços
17,9
20,0
13,5
100,0
35
Implementação de actividades
57,3
70,0
45,9
0
109
Outros
6,0
0
8,1
0
13
Não responde
4,3
0
4,1
0
18
100,0
100,0
100,0
100,0
214
Total
Fonte: Inquérito às ONG.
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Redes Ao contrário das parcerias, aqui trata-se de redes de organizações, nomeadamente de organizações de cúpula ou outras da área em questão. Existe uma importante distinção entre a participação em organizações de cúpula, que se estruturam por critérios organizacionais, e redes temáticas. Enquanto nas primeiras o principal objectivo é o da defesa de interesses organizacionais, no segundo caso os objectivos centram-se nas problemáticas e interesses dos utilizadores/beneficiários. O fortalecimento organizacional é uma peça-chave para as organizações, e este tipo de organizações de cúpula pode ter um impacto importante em termos de auto-regulação do sector, evitando eventuais desvios. Já a integração em redes temáticas constitui um aspecto igualmente fundamental dado que destas advém a capacitação no que se refere às actividades específicas. Por efeitos de “isomorfismo institucional”, em especial do tipo normativo, estas redes tendem a ter um impacto fundamental nas organizações. A maioria das organizações que responderam ao inquérito afirma pertencer a plataforma/s nacionais que agregam outras organizações. A análise por tipo de organização revela-nos que são as ONG e as Outras organizações que menos participam em organizações de cúpula, apontando para uma menor institucionalização e mobilização destas entidades em torno da defesa de interesses organizados do sector/área em que operam, ou uma menor estruturação do sub-sector em que actuam. Gráfico 24. Pertença a plataformas nacionais, segundo tipo de organização
76,6
80
71,8
54,5 40,9 Não
23,4
IPSS
25,6
Sim
20
ADL
CIDM
ONG
*Percentagens relativas ao número de casos (entidades), sendo que para cada caso pode haver mais do que uma resposta (plataformas).
Fonte: Inquérito às ONG.
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Dentre a enorme diversidade de plataformas enunciada (que justifica o peso da categoria “outras”) sobressaem duas: a Confederação Nacional de Instituições de Solidariedade (CNIS), abrangendo 43,8% das entidades e a Associação Portuguesa para o Desenvolvimento Local (ANIMAR), que integra 11,8% das instituições inquiridas (Anexo 11 - Tabela 6). O predomínio destas plataformas é coerente com o peso dos vários tipos de organizações na amostra, em que as IPSS e as ADL têm uma presença forte. Quanto à pertença a organismos internacionais, os números parecem inverter-se. Com efeito, enquanto três quartos das organizações afirmam não pertencer a nenhum organismo internacional, pouco mais de 20% afirma essa pertença. Inversamente ao que se passa com a participação em plataformas nacionais, as IPSS e ADL são as que menos integram organismos de nível global (respectivamente 7,5 e 17,9%). Já as ONG e Outras organizações, com fraca pertença a organizações de cúpula, evidenciam uma participação em organismos internacionais expressiva (respectivamente, 50% e 29%). Por outro lado, as ONG-M, que apresentavam a participação mais forte em Plataformas, são também as que têm maior participação em organismos internacionais (66,7%). Os tipos de organização com maior pertença a estes organismos parecem ser aquelas em que as funções de expressão são mais marcadas, envolvendo actividades de defesa de causas e direitos, e de expressão de valores e interesses profissionais, culturais, políticos ou sociais. Gráfico 25. Pertença a organismos internacionais, por tipo de organização 89,7 71,8
67,7
66,7 50 45,5 33,3
Não
29
Sim
17,9 7,5
IPSS
ADL
CIDM
ONG
Outras
Fonte: Inquérito às ONG.
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Quadro 30: Integração em redes Integração Horizontal
Integração Vertical
Integração Vertical Internacional
Número limitado de participações em redes de organizações e em federações e organizações de cúpula.
Participação em mais do que uma rede ou federação/confederação e/ou participação em órgãos de natureza multisectorial.
Participação em redes locais e internacionais, para além das nacionais, e também em redes temáticas (estas redes tendem a exercer influência sobre a organização).
ET, FDZHP (com excepção das organizações da comunidade) SCMN, MARP (embora ambicione participação em redes internacionais), ADIBB,
ARCSS, KERIGMA
ESDIME, APAV, APMJ, ASP, AJP, CNOD, ANOP, AMA, Soroptimist
Fonte: Estudos de Caso.
A avaliação dos benefícios por parte das organizaçoes diz-nos quais os principais papéis desempenhados por estas redes: acesso à arena política, defesa de causas, acesso a informação, fornecimentos de bens e serviços. Encontramos entre as organizações com integração vertical internacional principalmente as organizações com públicos-alvo mais definidos, o que não deixa de ser interessante para entendermos também os processos de globalização das políticas de promoção da igualdade para grupos discriminados. O acesso à arena política das organizações foi também entrevisto a partir da participação individual de dirigentes ou de quadros técnicos em outras redes. Pressupõe-se, pois, que a organização enquanto tal pode também daí retirar benefícios (acesso mais informação, mais recursos, etc.). Quadro 31: Participação individual em associações e redes Profissional Associação a organizações profissionais.
Local/sectorial
Local/multissectorial
Global
Participação em redes ou federação/confederação para além dos da organização e participação em outras organizações locais.
Participação em redes ou órgãos de natureza multissectorial para além dos da organização e participação em outras organizações locais.
Participação em redes locais e internacionais, para além das nacionais, e em redes temáticas para além dos da organização.
ET, FDZHP, MARP
ADIBB (de âmbito regional e nacional)
ASP, AJP, ANOP
Fonte: Estudos de Caso.
Os resultados do envolvimento de dirigentes das organizações ao nível global são frequentemente capitalizados na organização quando desenvolvem actividades relacionadas Relatório Final
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com a definição dos objectivos estratégicos da organização. Para além disso, ligada a esta dupla inserção, está ainda a existência de uma temporalidade plural na qual o/a dirigente actua, por um lado, na perenização da sua organização através das estratégias quotidianas gestionárias e, por outro lado, inscrevendo-se e inscrevendo a organização numa dimensão mais longa de um projecto de sociedade. Como vemos, os/as dirigentes de menos de metade das organizações estudadas participam em nome individual em outras associações e redes. Estes/as, ao desenvolverem estratégias de activismo a uma escala mais ampla (regional, europeia, ou mesmo internacional) acabam por se envolver em actividades de representação, de reflexão, de capitalização, de publicação e de desenvolvimento de alianças que ultrapassam o seu próprio campo local de acção e alargam o contributo que podem trazer para o interior das organizações que dirigem (UCE, 2002: 23).
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6. Síntese da Caracterização das Organizações Apresentamos em seguida os resultados da análise dos estudos de caso e do inquérito, que nos dão um retrato do sector das organizações não governamentais ou do terceiro sector em Portugal. O retrato geral em termos de governação das organizações estudadas, quer nos estudos de caso quer no inquérito é de défice em vários aspectos. No que se refere às assembleias gerais, o seu funcionamento encontra-se entre o não cumprimento dos requisitos legais e o estrito cumprimento dos requisitos legais de funcionamento, nomeadamente as reuniões para aprovação dos relatórios de contas e dos planos de actividades. Para além disso, têm uma participação limitada, envolvendo membros dos órgãos sociais e associados/as voluntários/as. No que se refere à rotatividade da direcção, interpretada como indicador de democracia interna, verifica-se que existe uma baixa rotatividade da direcção de topo das organizações. A dependência relativamente ao/à presidente da direcção (frequentemente o/a fundador/a), perspectivada quanto à percepção da possibilidade de sustentabilidade futura das organizações, parece, todavia, variar. Um dos outros aspectos analisados foi a capacidade de governo, estudada a partir da percentagem de membros da direcção a tempo inteiro ou a percentagem de tempo dedicado às tarefas de gestão da organização. Aqui verifica-se alguma heterogeneidade. Em termos de tempo dedicado à organização pelos órgãos de direcção, os resultados do inquérito apontam para uma dedicação média relativamente elevada por parte da direcção das entidades, sobretudo do/a Presidente, não grandemente afastada do/a Vice-presidente e do/a Tesoureiro/a. A capacidade de governo também é reforçada pela existência de director/a executivo/a, mais frequente nas IPSS e ADL do que nas ONG e ONG-M. No que se refere aos processos de decisão, os resultados do inquérito mostram um elevado grau de controlo dos órgãos dirigentes, ainda que com participação do corpo técnico em muitos casos. O processo de elaboração dos relatórios de contas e planos de actividades é pouco participado, envolvendo sobretudo os membros da Direcção e responsáveis técnicos das instituições. Analisamos também a prestação de contas e a responsabilização nas organizações, procurando saber não só como esta prestação de contas e feita mas também perante quem ela e feita. No que se refere aos principais actores estratégicos para a promoção da
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organização as organizações que responderam ao inquérito referira-se maioritariamente aos utilizadores e associados. Todavia, o envio dos relatórios e planos de actividades da organização não se efectua para os mesmos actores que as organizações referem ser estratégicos. Este envio tende a ficar-se pelo cumprimento de obrigações legais ou impostas pelos financiadores. Em termos da relação com a comunidade, verificamos que um número muito elevado de organizações refere que recebe solicitações da comunidade às quais não pode responder. Verificou-se também, nos estudos de caso, que em termos gerais as organizações demonstram preocupação em divulgar as suas actividades publicamente, ainda que em alguns casos se verifique que esta divulgação é sobretudo reactiva e pontual. No inquérito constatámos que a Internet é o meio mais utilizado, seguido dos meios de comunicação local. Um aspecto vital da capacitação das organizações é a sua autonomia organizacional, quer em termos do financiamento quer em termos do seu pessoal e voluntariado. Aqui demos relevância à dependência relativamente aos financiadores, demonstrativa de uma limitada margem de manobra e termos de definição das actividades. Dos estudos de caso e do inquérito depreendeu-se que existe um número muito elevado de organizações que possuem grande dependência relativamente a um só financiador, o que nos dá um panorama geral de um modelo de financiamento concentrado. As organizações que desempenham actividades de prestação de serviços são aquelas cuja dependência do financiamento público é maior, independentemente da capacidade de angariação de outras receitas. As organizações de maior dimensão financeira são as IPSS e as ADL, o que coincide com a tendência para se concentrarem na prestação de serviços. São os subsídios da administração central e os subsídios comunitários que atingem montantes mais elevados. Se consideramos a dimensão das organizações em termos de número de trabalhadores/as, as IPSS também se destacam como sendo as entidades que empregam o maior número de trabalhadores/as, em oposição às ONG e às ONG-M. Já no que toca à capacidade técnica, concretamente ao peso de trabalhadores/as com qualificações superiores, que em termos gerais abrange uma fatia significativa do pessoal ao serviço, a maior incidência verifica-se ao nível das ONG-M. No que se refere ao voluntariado, seja nos estudos de caso seja no inquérito, constata-se que a larga maioria das organizações possui um número reduzido ou inexistente de voluntários. Apesar de as organizações enunciarem a importância dos voluntários, são poucas as que desenvolvem esforços concretos para atrair, integrar e formar voluntários/as.
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Relativamente ao profissionalismo da Gestão, as organizações inquiridas auto-avaliam-se como possuindo uma boa capacidade ao nível da gestão financeira, contabilidade e gestão de projectos, uma capacidade razoável no que diz respeito à gestão de pessoal, legislação e formação. Assumem como deficitária a comunicação com o exterior e o marketing e a avaliação externa. A análise da capacidade da organização em definir uma estratégia de funcionamento de médio e longo prazo revela que, para um número significativo de organizações, a gestão é feita com grande imediatismo, sobretudo em reacção às pressões imediatas. Nos casos em que existe a definição de uma estratégia, verifica-se que ela é maioritariamente definida “de cima para baixo”, ou seja, ao nível dos órgãos de gestão de topo. A maioria das organizações ou não planeia as suas actividades ou fá-lo sem envolver no processo agentes externos que possam qualificar a organização quer no diagnóstico elaborado quer nas soluções desenhadas para responder aos desafios aceites. Quando questionadas sobre as mudanças organizacionais recentes verifica-se que estamos perante um panorama de crescimento e fortalecimento das organizações. São referidos o reforço da capacidade organizacional, expansão dos serviços, investimento em equipamento, aumento do número de beneficiários e de projectos, alargamento de áreas de intervenção, da capacidade técnica e da capacidade de liderança, aumento do número de trabalhadores/as e, mesmo, do orçamento da organização. O que permanece mais estável é o numero de associados/as e de voluntários/as, as actividades de monitorização, os gastos com a formação, as actividades de promoção da igualdade e o número de entidades financiadoras. No médio prazo as organizações possuem maioritariamente uma perspectiva expansionista, para novos públicos-alvo, para novas problemáticas (sobretudo as organizações prestadoras de serviços) e para novos territórios (mais nítida entre as organizações de advocacia e as de desenvolvimento). No inquérito aplicado verificámos que um número elevado de organizações referem possuir práticas de avaliação, quer para as suas actividades em geral, quer para os projectos, quer para as acções de formação. Não obstante, poucas organizações referiram também a avaliação da satisfação/opinião de utilizadoras e utilizadores ou de utentes, a qualidade dos serviços, o diagnóstico organizacional ou a implantação da organização. A análise dos/as participantes na avaliação faz sobressair o carácter fechado dos processos de avaliação e uma forte concentração dos processos de avaliação na componente técnica, mais restrita aos profissionais e chefias de topo.
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No que se refere à gestão de recursos humanos, os factores apontados como mais valorizados para a estabilidade/satisfação dos membros da organização confirmam a dificuldade de manter condições de trabalho adequadas em termos de remuneração ou estabilidade contratual. Em vez disso são valorizados outros elementos como ambiente de trabalho e trabalho em equipa. Os resultados também demonstram a inexistência de práticas alternativas que se pudessem centrar na participação, autonomia e valorização profissional. A outra faceta importante a que demos relevo na análise das organizações foi o seu papel na política e a sua participação na política. As respostas ao inquérito fazem-nos perceber que as organizações avaliam de forma positiva ou mesmo muito positiva o seu contributo para a resolução de problemas sociais. Quanto à responsabilidade pela resolução dos problemas sociais as organizações colocam em primeiro lugar o Estado, seguido de perto pela sociedade civil. Os terceiros mencionados são os indivíduos e só em quarto lugar surgem as empresas. Verifica-se aqui, claramente, uma ênfase na responsabilização individual em prejuízo da responsabilidade social das empresas. Em termos dos resultados da acção das organizações que são mais valorizados, verifica-se uma tendência para enfatizar o bem-estar dos públicos-alvo e as mudanças culturais, sendo negligenciado o impacto na política. É certo que a ideia de as organizações serem veículos potenciadores da participação cidadã e promotores da coesão social através da promoção democrática e envolvimento da comunidade recolhe quase consenso em termos do grau de concordância. Do mesmo modo, a afirmação corrente - que tem vindo a ser típica de discursos políticos sobre o papel das organizações do terceiro sector - segundo a qual as organizações são mais flexíveis, inovadoras e próximas das populações também parece obter um relativo consenso. Estas três afirmações estão mais próximas de uma perspectiva centrada na comunidade e na participação no seio da mesma do que uma perspectiva que toma por referência o Estado e, portanto, de cariz mais militante. Outra área relevante da actividade politica das organizações é o seu envolvimento em órgãos de consulta ou mesmo de desenvolvimento de politicas, o que abrange quase metade das organizações. A maioria destas parcerias envolve organizações públicas, seguidas das parcerias intra-sectoriais e são de nível local. Quanto aos benefícios que as organizações retiram das parcerias, boa parte refere-se à implementação de actividades e fornecimento de bens e serviços, o que sugere que muitas parcerias estão ligadas à implementação de projectos. Um número bastante mais reduzido realça a defesa de causas.
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CAPÍTULO 5
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Índice de Quadros Quadro 1. Composição sexual dos órgãos sociais ............................................................... 188 Quadro 2. Feminização do Quadro de Pessoal, por Categorias ............................................... 193 Quadro 3. Feminização do Quadro de Pessoal, por níveis de escolaridade ................................. 195 Quadro 4. Repartição do Pessoal ao Serviço na Organização, por tipo de vínculo contratual ........... 198 Quadro 5. Repartição do Pessoal ao Serviço na Organização, por tipo de horário de trabalho*......... 199 Quadro 6. Repartição do Pessoal ao Serviço na Organização, por responsabilização de coordenaçãoe gestão de recursos .................................................................................................. 201 Quadro 7. Tipificação sexual das capacidades profissionais .................................................. 203 Quadro 8. Fundamentos para as desigualdades entre mulheres e homens no mercado de trabalho.... 206 Quadro 9. Dimensões das Políticas de Igualdade ............................................................... 208 Quadro 10. Impacto do Projecto da Pequena Subvenção na organização (excepto gestão de recursos humanos) ............................................................................................................. 221 Quadro 11. Impacto do Projecto SATF na gestão de recursos humanos da organização .................. 225 Quadro 12. Sustentabilidade do emprego criado nas organizações .......................................... 229 Quadro 13. Sustentabilidade das preocupações com a igualdade entre mulheres e homens ............ 231 Quadro 14. Sustentabilidade das actividades em prol da igualdade desenvolvidas no projecto......... 232 Quadro 15. Factores de resistência organizacional ............................................................ 234
Índice de Tabelas Tabela 1. Composição sexual dos órgãos sociais das organizações inquiridas, segundo o tipo de organização .......................................................................................................... 189 Tabela 2. Salários Médios de Trabalhadores/as por Conta de Outrem na Categoria Especialistas das Profissões Intelectuais e Científicas, no Emprego Total e no 3º Sector (em €) ............................ 196 Tabela 3. Peso e taxa de feminização médias do pessoal com contrato permanente, segundo tipo de organização .......................................................................................................... 196 Tabela 4. Atitudes sobre o papel e situação das mulheres no mercado de trabalho, por tipo de organização .......................................................................................................... 204 Tabela 5. Principais factores que dificultam o progresso das mulheres no mercado de trabalho e o acesso aos cargos de liderança.................................................................................... 206 Tabela 6. Medidas de promoção da igualdade entre homens e mulheres (*) ............................... 210 Tabela 7. Medidas de igualdade entre homens e mulheres, segundo tipo de organização (%)* ......... 217 Tabela 8. Preocupações com a Igualdade entre Mulheres e Homens... ..................................... 230
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Índice de Gráficos Gráfico 1. Sexo do/a Director/a Executivo/a, segundo tipo de organização............................... 191 Gráfico 2. Taxa de feminização do pessoal ao serviço, segundo tipo de organização (*)................. 192 Gráfico 3. Taxa de feminização média do pessoal com formação superior, segundo tipo de organização ........................................................................................................................ 194 Gráfico 4. Principais factores que dificultam o progresso das mulheres no mercado de trabalho e o acesso aos cargos de liderança.................................................................................... 207 Gráfico 5. Medidas de promoção da igualdade entre homens e mulheres, por tipo de organização (*) 211 Gráfico 6. Impacto da erradicação das desigualdades entre mulheres e homens, por tipo de organização (média de pontuação) .............................................................................................. 212 Gráfico 7. Evolução das desigualdades entre mulheres e homens no passado recente e no futuro próximo, na zona de intervenção, no país e na União Europeia.............................................. 214 Gráfico 8. Prazo para alcançar a igualdade entre mulheres e homens...................................... 215 Gráfico 9. Competências do pessoal técnico e dirigente em igualdade entre mulheres e homens, segundo tipo de organização (*) .................................................................................. 220 Gráfico 10. Existência de medidas de conciliação da vida profissional e familiar/pessoal, segundo tipo de organização ...................................................................................................... 226 Gráfico 11. Medidas de conciliação da vida profissional e familiar/pessoal, segundo tipo de organização ........................................................................................................................ 227
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Cap. 5 – Efectividade interna e externa das organizações na igualdade entre mulheres e homens: processos de mainstreaming e de empowerment 1. Participação de mulheres e homens na gestão quotidiana e estratégica da organização A composição sexual das estruturas organizacionais constitui o indicador por excelência para analisar as organizações estudadas do ponto de vista do modo como incorporaram elas próprias o princípio da igualdade entre os sexos e promovem activamente a igual participação de mulheres e homens na gestão quotidiana e estratégica da organização. Este é o primeiro passo de qualquer diagnóstico organizacional de que a dimensão da desigualdade sexual seja uma componente central. Como já foi enunciado, tal démarche implicou atender, em cada organização, aos seguintes índices, entre outros:
Composição dos órgãos sociais, segundo o sexo;
Proporção de mulheres e de homens na coordenação, como principais responsáveis, de projectos desenvolvidos;
Proporção de mulheres e de homens envolvidos na concepção e desenvolvimento das actividades mais representativas;
Repartição de mulheres e de homens pelas diferentes categorias que integram o quadro de pessoal;
Montantes financeiros geridos por mulheres e por homens;
No inquérito postal realizado, foram incluídas perguntas que permitiram obter informação relativamente a estes indicadores. Nos estudos de caso, os comportamentos das organizações a este nível foram por nós caracterizados a partir de um conjunto de 110 indicadores quantificados construídos essencialmente a partir das respostas ao inquérito que as organizações começavam por preencher, antes mesmo da realização de qualquer entrevista, e por outra documentação.
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Os órgãos sociais das organizações estudadas são, no geral, bastante masculinizados. Há mesmo alguns casos em que são inteiramente masculinos (como é o caso de algumas ADL, nomeadamente a ADIBB). Esse facto deve-se a que, frequentemente, os seus associados representam instituições locais/regionais, elas próprias presididas por homens. Noutros casos, como o de algumas fundações, como a FDZHP, trata-se também de nomeações das instituições públicas de suporte. Esta predominância masculina é reforçada no caso de lugares de topo uma vez que as presidências dos órgãos são muito predominantemente masculinas. Há, no entanto, algumas excepções claras a esta tendência, constituídas estas por ONG de mulheres (MARP e APMJ) ou por outras ONG com grande sensibilidade à questão da igualdade como é o caso da AJP ou da ESDIME. Quadro 1. Composição sexual dos órgãos sociais Indicadores
Níveis de feminização < a 33%
Taxa de feminização, em geral
Taxa de feminização da direcção
Taxa de feminização dos lugares de presidente do conjunto dos órgãos
Director/a executivo/a
Nº Org. SCMN, CNOD, APAV, FDZHP, KERIGMA, ADIBB (0)
33% a 66%
ESDIME, ET, ARCSS, ASP, ANOP
> de 66%
APMJ, AJP, MARP (100%), Soroptimist, AMA
< a 33%
SCMN, CNOD, FDZHP, KERIGMA, ADIBB (0)
33% a 66%
APAV, ET, ARCSS, ASP, ANOP
> de 66%
APMJ, ESDIME, AJP, MARP, Soroptimist e AMA (a maior parte com 100%)
< a 33%
APAV, CNOD, SCMN, FDZHP, KERIGMA (0%), ADIBB (0%), ASP (0%), ANOP (0%)
33% a 66%
ESDIME, ARCSS
> de 66%
APMJ, AJP, MARP, Soroptimist e AMA (a maior parte com 100%)
Sexo Masculino
APAV (secretário geral); SCMN (Provedor); ET, KERIGMA, ADIBB, ASP
Sexo Feminino
ESDIME, ANOP
APMJ, CNOD, FDZHP, ARCSS, MARP, AJP, Soroptimist, AMA Fonte: Estudos de Caso.
Nenhum
Nos 16 estudos de caso analisados intensivamente, só em 8 organizações há uma direcção executiva e só em duas essa posição é ocupada por uma mulher (ESDIME e ANOP), o que nos dá uma taxa de feminização de 25%, um valor ainda mais baixo do que o registado na presidência da direcção. À semelhança do que pudemos verificar para os estudos de caso, os órgãos sociais das organizações que responderam ao inquérito são bastante masculinizados, sobretudo os lugares Relatório Final
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de topo dos diferentes órgãos, esbatendo-se esse diferencial nos lugares abaixo do/a Presidente. Focalizando a nossa atenção especificamente nos órgãos de direcção, constatamos que em 70% das organizações eles são presididos por homens, enquanto nos lugares de Vice-Presidente e Vogal a sua presença é um pouco menos expressiva (passando para, respectivamente, 57% e 54%). As excepções claras a esta tendência vêm das organizações de mulheres, onde se verifica uma preponderância feminina em todos os lugares, sendo que, designadamente, os lugares de Presidente da Direcção e da Assembleia-Geral são exclusivamente ocupados por mulheres. Nota-se também que nas ONG existe um maior equilíbrio entre os sexos a este nível, quando comparadas com as IPSS, ADL e Outras organizações da nossa amostra. Tabela 1. Composição sexual dos órgãos sociais das organizações inquiridas, segundo o tipo de organização Tipo de organização
ÓRGÃO
IPSS N
ADL %
N
ONG-M %
N
ONG
%
N
Outras %
N
%
Total N
%
Direcção Presidente
Vice-Presidente
Tesoureiro
1.º Vogal
2.º Vogal
M
78
74,3
28
73,7
0
0
14
66,7
24
82,8
144
69,6
F
27
25,7
10
26,3
14
100
7
33,3
5
17,2
63
30,4
M
49
52,7
24
75,0
2
14,3
9
52,9
19
76,0
103
56,9
F
44
47,3
8
25,0
12
85,7
8
47,1
6
24,0
78
43,1
M
72
71,3
23
79,3
0
0
10
58,8
20
80,0
125
67,2
F
29
28,7
6
20,7
14
100
7
41,2
5
20,0
61
32,8
M
48
50,5
22
68,8
2
18,2
7
43,8
16
72,7
95
54,0
F
47
49,5
10
31,3
9
81,8
9
56,3
6
27,3
81
46,0
M
53
60,2
17
58,6
0
0
6
37,5
13
61,9
89
54,3
F
35
39,8
12
41,4
10
100
10
62,5
8
38,1
75
45,7
M
70
77,8
28
82,4
0
0
12
66,7
21
80,8
131
73,2
F
20
22,2
6
17,6
11
100
6
33,3
5
19,2
48
26,8
M
29
56,9
17
73,9
1
9,1
7
53,8
12
63,2
66
56,4
F
22
43,1
6
26,1
10
90,9
6
46,2
7
36,8
51
43,6
M
49
60,5
23
76,7
1
9,1
9
60,0
14
56,0
96
59,3
F
32
39,5
7
23,3
10
90,9
6
40,0
11
44,0
66
40,7
M
28
59,6
14
82,4
0
0
3
60,0
5
35,7
50
56,8
F
19
40,4
3
17,6
5
100
2
40,0
9
64,3
38
43,2
AssembleiaGeral Presidente
Vice-Presidente
1.º Secretário
2.º Secretário
Relatório Final
Março de 2007
189
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Conselho Fiscal Presidente
Vice-Presidente
1.º Vogal
2.º Vogal
M
77
80,2
28
82,4
2
16,7
6
35,3
25
92,6
138
74,2
F
19
19,8
6
17,6
10
83,3
11
64,7
2
7,4
48
25,8
M
40
74,1
15
71,4
0
0
8
66,7
15
83,3
78
67,2
F
14
25,9
6
28,6
11
100
4
33,3
3
16,7
38
32,8
M
58
66,7
24
75,0
0
0
9
52,9
19
76,0
110
63,6
F
29
33,3
8
25,0
12
100
8
47,1
6
24,0
63
36,4
M
30
58,8
14
82,4
0
0
3
50,0
13
76,5
60
63,2
F
21
41,2
3
17,6
4
100
3
50,0
4
23,5
35
36,8
Fonte: Inquérito às ONG.
Quanto à composição sexual da direcção executiva das entidades inquiridas, as maiores discrepâncias verificam-se nas Outras organizações e ADL, em benefício dos homens, e nas ONG-M, em benefício das mulheres. A este relativo equilíbrio registado nas IPSS não é alheio o facto de o papel de direcção executiva caber em muitos casos ao/à Director/a Técnico/a, com qualificações ligadas à área de intervenção da entidade, muito associadas às mulheres (Técnicas de Serviço Social, Psicóloga, …). De resto, em termos globais, embora as áreas de formação destes/as profissionais sejam diversas, nota-se o predomínio das qualificações associadas às ciências sociais e humanas (Serviço Social, Psicologia, Sociologia, Economia, Gestão…).
Relatório Final
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190
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Gráfico 1. Sexo do/a Director/a Executivo/a, segundo tipo de organização
80 70 60 50 Sexo Feminino
40
Sexo M asculino
30 20 10 0 IPSS
ADL
ONG-M
ONG
Outras
Fonte: Inquérito às ONG.
A situação é radicalmente diferente no que respeita aos quadros de pessoal das organizações em análise, os quais se apresentam intensamente feminizados, como vemos no gráfico 2, que apresenta a taxa de feminização do pessoal remunerado ao serviço por tipo de organização, segundo os dados apurados no inquérito. Em termos globais, sobressai a elevada taxa de feminização média do pessoal ao serviço das organizações da nossa amostra (77,6%), reforçando-se as ideias correntes sobre a distribuição por sexo dos/as trabalhadores/as no sector não lucrativo. De acordo com os dados dos Quadros de Pessoal do MTSS, a taxa de feminização das entidades empregadoras do sector não-lucrativo era, em 2004, precisamente 75,6%, um aumento de 1,1 p.p. relativamente a 2002 (DGEEP, dados não publicados). A grande concentração de mulheres no sector não-lucrativo ficar-se-á a dever, não ao sector em si, mas pelo tipo de trabalho que nele é realizado – o trabalho social (Lange e Trukeschitz, 2005). Este tipo de trabalho, largamente presente nas organizações do terceiro sector, é, em geral, de acordo com os padrões convencionais de tipificação das profissões, definido como feminino. Os valores médios de feminização do quadro de pessoal são superiores aos observados para o conjunto das entidades beneficiárias do SATF-ONG em todos os tipos de organizações (vide gráfico 11, Cap. 3), embora pareçam manter-se as grandes tendências: a taxa de feminização
Relatório Final
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191
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
média mais elevada nas ONG-M (93,7%) e a mais baixa nas Outras organizações (67,3%). De resto, é nestes tipos de entidades que se observa um maior peso das taxas de feminização extremas: as taxas de 100% nas primeiras e as de 0% nas últimas. Chama-nos também a atenção o facto de a segunda categoria com taxa de feminização mais baixa ter ficado deserta, o que aponta, tal como os estudos de caso demonstraram, para uma grande homogeneidade nas práticas de recrutamento de pessoal. Gráfico 2. Taxa de feminização do pessoal ao serviço, segundo tipo de organização (*)
Média 100%
35,1
51,5
75% a 99,99%
18,8 10,3
66,7
19,4 10,8
67,3
72,9
93,7
70,1
82
25
12,5
IPSS
34,5
ADL 50% a 74,99%
17,5
43,2
25% a 49,99%
3,9
8,1
0
31
37,5
ONG-M ONG
0
3,4
12,5
Outras
0.01% a 24,99% 0 10,3
1,9 0
0% 0%
20%
40%
60%
80%
100%
(*) Inclui trabalhadores/as remunerados/as: com contrato de trabalho dependente e contrato de prestação de serviços.
Fonte: Inquérito às ONG.
Os estudos de caso permitem-nos confirmar estas tendências gerais, mostrando-nos que estes valores médios não escondem realidades muito heterogéneas.
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Quadro 2. Feminização do Quadro de Pessoal, por Categorias Indicadores
Organizações12
Níveis de feminização < a 33%
Taxa de feminização, em geral
33% a 66%
ET, FDZHP, ASP (incluindo voluntários/as), ANOP
> de 66%
SCMN, APAV, APMJ, ESDIME, CNOD, ARCSS, KERIGMA, ADIBB, ASP (excluindo voluntários/as), AJP, Soroptimist, AMA
< a 33% Taxa de feminização de postos de enquadramento (Quadros superiores e Médios)
33% a 66%
FDZHP, ASP
> de 66%
APMJ, ESDIME, APAV, SCMN, ET, ARCSS, KERIGMA, ADIBB, AJP, Soroptimist, AMA, ANOP
< a 33% Taxa de feminização do pessoal administrativo/financeiro
33% a 66%
SCMN, ADIBB, ANOP
> de 66%
APMJ, ESDIME, APAV, CNOD, ET, ARCSS, KERIGMA, ASP, AJP, Soroptimist, AMA
< a 33% Taxa de feminização do pessoal auxiliar
Taxa de feminização do pessoal voluntário
33% a 66%
ET, FDZHP
> de 66%
SCMN, APMJ, APAV, ARCSS, ADIBB, Soroptimist, AMA, ANOP
< a 33%
SCMN
33% a 66%
ESDIME, ASP
> de 66% APMJ, APAV, ET, AJP, AMA Fonte: Estudos de Caso.
De facto, só apresentam taxas gerais de feminização inferiores a 66% a ET, FDZHP, ANOP e ASP (e nesta quando são considerados os voluntários que, no entanto, constituem componente decisiva da vida da instituição). Uma nota algo surpreendente neste panorama é o facto de a categoria do pessoal auxiliar, habitualmente mais feminizada do que as outras, não aparecer como tal nestes casos. Neste domínio, destaca-se o caso da ET que tendo níveis de feminização superiores a 66% nos postos de enquadramento e em pessoal administrativo e financeiro, apresenta uma situação paritária no que respeita ao pessoal auxiliar. Por outro lado, a FDZHP surge como a entidade com maior grau de paridade relativa em todas as categorias identificadas do seu quadro de pessoal.
12
A MARP não tinha no momento do levantamento da informação pessoas ao seu serviço.
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
De referir também que mesmo o voluntariado destas organizações tende a ser exercido maioritariamente por mulheres (o único caso em que tal não acontece – SCMN – é uma instituição na qual o trabalho voluntário é irrelevante). A elevada feminização observa-se em todos os níveis de escolaridade, nomeadamente no do ensino superior, ainda que neste caso com uma ligeira quebra de 1,4 p.p.. De resto, a desagregação por tipo de entidade, revela-nos que esta tendência se verifica em todos os tipos de organizações e, em especial, entre as Outras organizações. Gráfico 3. Taxa de feminização média do pessoal com formação superior, segundo tipo de organização
0%
1,3 0
0.01% a 24,99% 0
13,3 4
0
2,6
25% a 49,99%
10
0
8
0
IPSS ADL
50% a 74,99%
22,1
44
18,2
40
46,7
ONG-M ONG
75% a 99,99%
40,3
100%
26
Média
81
32 8
9,1
63,6 67,6
89,9
10
13,3
Outras
10 6,7 70,5
57,9
Fonte: Inquérito às ONG.
Como se verifica rapidamente, por este gráfico, é nos escalões de feminização entre os 50% e os 100% (mas excluindo este valor limite) que observamos uma repartição mais semelhante entre todos os tipos de organizações. Os estudos de caso confirmaram-nos isso mesmo. Com excepção clara da SCMN, estas entidades empregam em grande medida pessoal com nível de escolaridade superior, sendo este claramente predominantemente feminino, conforme se constata neste quadro. A excepção constituída pela SCMN resulta do facto de esta dispor de muito poucos/as trabalhadores/as com diploma de ensino superior.
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Quadro 3. Feminização do Quadro de Pessoal, por níveis de escolaridade Indicadores
%
Organizações
< a 33% Taxa de feminização do pessoal com ensino superior
Percentagem de mulheres com ensino superior, no total das mulheres ao serviço da organização
Percentagem de homens com ensino superior, no total dos homens ao serviço da organização
33% a 66%
ASP, ANOP
> de 66%
SCMN, ESDIME, APAV, ET, FDZHP, ARCSS, KERIGMA, ADIBB, AJP, Soroptimist, AMA
< a 25%
SCMN
25% a 50% 50% a 75%
ARCSS
> de 75%
ESDIME, APAV, ET, FDZHP, KERIGMA, ADIBB, ASP, AJP, Soroptimist, AMA, ANOP
< a 25%
SCMN
25% a 50% 50% a 75%
ET, FDZHP, ADIBB
APAV, ESDIME, ARCSS, KERIGMA, ASP, AJP, Soroptimist, AMA, ANOP Fonte: Estudos de Caso.
> de 75%
Importa, no entanto, salientar que a proporção de homens com ensino superior no total dos homens ao serviço é menor do que o valor correspondente para as mulheres na ET, FDZHP e ADIBB. O que podemos concluir daqui é que as mulheres que trabalham nas organizações do terceiro sector são confrontadas com um tecto de vidro que as impede de alcançar os lugares de direcção, mas não ficam presas num chão viscoso, encapsuladas nas posições mais desqualificadas. Uma explicação possível para tal poderia assentar na ideia de que o terceiro sector remunera pior do que o sector lucrativo e, daí, estar mais feminizado. A comparação com os dados de que dispomos, porém, não corrobora esta expectativa. De facto, segundo os dados da DGEEP, se compararmos o emprego global com o do terceiro sector, no que diz respeito aos dados das médias mensais quer das remunerações de base, quer dos ganhos, em 2004, rapidamente concluímos que este último remunera os homens praticamente ao mesmo nível e remunera bastante melhor as mulheres, nas profissões do Grupo 2 – Especialistas das Profissões Intelectuais e Científicas, na qual se integram as pessoas com diplomas de ensino superior.
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Tabela 2. Salários Médios de Trabalhadores/as por Conta de Outrem na Categoria Especialistas das Profissões Intelectuais e Científicas, no Emprego Total e no 3º Sector (em €) Tipo de Remuneração Remuneração Média Mensal Base
TPCO, em geral Mulheres
Diferencial %
TPCO, 3º SECTOR
983,09
Homens
Diferencial %
1203,96 67,2
1462,97
86,3
1491,49
Mulheres 1107,35 1327,08 Remumeração 68,2 Média Mensal 1677,4 Homens 1623,98 Ganho Fonte: Cálculos próprios a partir de DGEEP, 2004 (dados não publicados).
83,5
Muito haveria a explorar neste campo, mas queremos agora apenas chamar a atenção para a relativa equiparação das remunerações auferidas no terceiro sector com a média geral do emprego e para o menor diferencial dos salários das mulheres relativamente aos dos homens. Esta diferença é muitíssimo significativa atingindo perto dos 20 p.p. e 15 p.p., respectivamente no caso da remuneração média mensal de base e do ganho. Encontramos aqui um outro motivo para as mulheres fazerem do emprego nas organizações do terceiro sector matéria de escolha e não de “último recurso”. Um dos factores que pode contribuir para o descontentamento das pessoas no emprego, segundo a diferença estabelecida por Herzberg entre factores de satisfação e de descontentamento, é a estabilidade e segurança que o contrato de trabalho pode proporcionar. A taxa de pessoal com contrato permanente apurada no inquérito (64,6%) está um pouco acima da média do emprego em geral no Continente (à volta dos 60%, para ambos os sexos, segundo o INE, 2007), o que contribui para reforçar a refutação de que o emprego no terceiro sector oferece condições mais precárias. Por outro lado, os resultados confirmam também a tendência para o maior peso das mulheres entre o pessoal dependente relativamente ao pessoal com contrato de prestação de serviços. Tabela 3. Peso e taxa de feminização médias do pessoal com contrato permanente, segundo tipo de organização Tipo de organização
Pessoal Permanente
IPSS
ADL
ONG-M
ONG
Outras
Total
Média
Média
Média
Média
Média
Média
Peso/dependentes
71,5
49,5
35,9
40,2
84,4
64,6
Taxa Feminização
82,8
74,8
81,5
73,5
68,6
78,6
Fonte: Inquérito às ONG.
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Analisado, do ponto de vista da variabilidade entre os diversos tipos de organizações, porém, constata-se que esta posição mais favorável só se regista nas IPSS e nas Outras organizações. Nas restantes, mais próximas de um perfil de organização da sociedade civil, mais baseada no voluntariado, aquela percentagem cai quase para metade, no caso das ONG-M, e entre cerca de 15 a 25 p.p.. As ONG de mulheres surgem, uma vez mais, aqui retratadas na sua enorme debilidade em termos dos recursos permanentes com que podem contar. Os estudos de caso permitiram-nos afinar esta análise, confirmando a marcada feminização do pessoal com contrato sem termo, e evidenciando que esta característica se manifesta ainda mais intensamente no que respeita aos quadros superiores e médios. Os quadros com contratos de prestação de serviços aparecem muito mais heterogeneamente feminizados: mais de 66% na ASP, AJP, APAV, Soroptimist, ANOP e SCMN (com100%); entre 33 e 66% na ET, ARCSS, KERIGMA, ESDIME e menos de um terço na ADIBB e na CNOD.
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Quadro 4. Repartição do Pessoal ao Serviço na Organização, por tipo de vínculo contratual Indicadores Proporção de mulheres Quadros Superiores e Médios, com contrato permanente, no conjunto das mulheres nessa categoria Proporção de homens Quadros Superiores e Médios, com contrato permanente, no conjunto dos homens nessa categoria Proporção de mulheres Quadros Superiores e Médios, com contrato de prestação de serviços, no conjunto das mulheres nessa categoria Proporção de homens Quadros Superiores e Médios, com contrato de prestação de serviços, no conjunto dos homens nessa categoria
Organizações13
% < a 25%
ET, ASP, APAV, Soroptimist, ANOP
25% a 50% 50% a 75% > de 75% < a 25%
FDZHP, ESDIME, SCMN ADIBB, CNOD
ET, APAV, Soroptimist (0%)
25% a 50%
ANOP
50% a 75%
ADIBB, ESDIME
> de 75% < a 25%
FDZHP
ET, FDZHP, AJP, ADIBB, CNOD, ESDIME, APAV, ANOP
25% a 50% 50% a 75%
ARCSS, ASP
> de 75%
KERIGMA, Soroptimist
< a 25%
ET, FDZHP, ASP, APAV,
25% a 50%
AJP, ADIBB, ESDIME
50% a 75%
ANOP
> de 75%
ARCSS, KERIGMA, Soroptimist (100%)
< a 33% Taxa de feminização, em geral, do pessoal com contrato permanente Taxa de feminização dos Quadros Superiores e Médios, com contrato permanente Taxa de feminização dos Quadros Superiores e Médios, com contrato de prestação de serviços
33% a 66%
ET, FDZHP, ANOP
> de 66%
KERIGMA, ADIBB, ASP, CNOD, APAV, ESDIME, SCMN, Soroptimist
< a 33% 33% a 66%
ANOP
> de 66%
ESDIME, SCMN (100%), APAV, ET, FDZHP, ADIBB, ASP, CNOD, Soroptimist
< a 33%
ADIBB, CNOD
33% a 66%
ET, ARCSS, KERIGMA, AJP, ESDIME
> de 66%
ASP, AJP, APAV, Soroptimist, ANOP, SCMN (100%)
13
A MARP não tem neste momento pessoas ao seu serviço. A AMJP tem apenas uma mulher, não quadro, ao serviço. A FDZHP não tem neste momento nenhum contrato de prestação de serviços, dada a fase de retracção de actividade que atravessa. A AJP não tem pessoal com contrato permanente. Não temos informação detalhada sobre o quadro técnico da AMA que viabilize o preenchimento nem desta tabela nem das seguintes.
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Três das organizações destacam-se, no entanto, por não terem quadros com contrato permanente: a ARCSS, a AJP e a KERIGMA. Já na FDZHP, na ESDIME e na ADIBB é nítida a prevalência de quadros (homens e mulheres) com contrato permanente. Na leitura da informação deste quadro importa ainda ter presente que algumas destas organizações contam com uma colaboração muito significativa de pessoas com formação superior que, embora trabalhando para a organização (e sendo cruciais para a actividade desenvolvida), não têm com ela nenhum dos vínculos contratuais explicitados mas sim o de voluntárias: é o caso da APAV, da AJPM, da Soroptimist ou da ASP. Quadro 5. Repartição do Pessoal ao Serviço na Organização, por tipo de horário de trabalho* Indicadores
%
Organizações
Proporção de mulheres Quadros Superiores e Médios, com horários atípicos**, no conjunto das mulheres nessa categoria
< a 25%
SCMN, ESDIME, FDZHP = 0, ADIBB=0
25% a 50%
KERIGMA, ANOP
50% a 75%
ASP
> de 75%
APAV, ET, ARCSS, AJP, Soroptimist
Proporção de homens Quadros Superiores e Médios, com horários atípicos**, no conjunto dos homens nessa categoria
< a 25%
SCMN, FDZHP = 0, ASP, ADIBB=0
25% a 50%
ANOP
50% a 75%
APAV, KERIGMA,
> de 75%
ESDIME, ET, ARCSS, AJP, Soroptimist
< a 33% Taxa de feminização, em geral, do pessoal a tempo inteiro Taxa de feminização dos Quadros Superiores e Médios, com horários atípicos** Taxa de feminização do restante pessoal, com horários atípicos**
33% a 66%
ET, FDZHP
> de 66%
SCMN, APAV, ESDIME, ARCSS, KERIGMA, ADIBB, ASP, Soroptimist, ANOP
< a 33%
SCMN, ESDIME, FDZHP = 0, ADIBB=0
33% a 66%
ET, KERIGMA,
> de 66%
APAV, ARCSS, ASP, AJP, Soroptimist, ANOP
< a 33%
SCMN, FDZHP, ARCSS, ADIBB=0
33% a 66%
KERIGMA, ANOP
> de 66%
Soroptimist
* Não foi possível colher esta informação para a AMA. ** Incluímos nos horários atípicos os seguintes regimes: o trabalho a tempo parcial, em jornada contínua, com horário flexível, com isenção de horário e por turnos. Apesar de termos feito o apuramento para cada um destes regimes de horário atípico, decidimos apresentar os resultados agregados, dada a fraca expressão que têm.
Fonte: Estudos de Caso.
Como se nota, mesmo nas organizações do terceiro sector, é francamente inexpressivo o número de pessoas que praticam horários diferentes do “tempo inteiro”, não se afastando assim de modo significativo dos padrões gerais de emprego. Quando tal acontece, são os Relatório Final
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
quadros que mais apresentam essa situação, afectando igualmente homens e mulheres. Das entidades analisadas há cinco que se distinguem pelo facto de a maioria dos seus quadros ter horário atípico: o ET, a AJP, a ARCSS, a APAV e a Soroptimist. A ESDIME salienta-se pelo facto de a prática de horário atípico ser quase exclusivamente feminina (mais de 75% dos quadros homens praticam horário atípico mas apenas menos de um quarto das mulheres o fazem). No caso do ET tal resulta do elevado número de trabalhadores em regime de prestação de serviços, existindo ainda flexibilidade de horários como medida de conciliação. Na KERIGMA parece haver um fenómeno semelhante mas com menor intensidade. A este propósito importa referir que, apesar da baixa incidência de horários atípicos “formalizados”, o terceiro sector não é o reino do horário “das 9 às 5!”, como já foi referido. De facto, a natureza dos serviços prestados, os processos de trabalho e a interacção com serviços públicos irregulares e desorganizados são factores que se conjugam para transformar o horário dos/as trabalhadores/as deste sector num horário bastante atípico “de facto”. Na verdade ouvimos sistematicamente referências à necessidade de trabalhar “fora de horas”, à noite e ao fim-de-semana, com alguma frequência, sem remuneração adicional, “porque as conjunturas a isso obrigam”, e os públicos-alvo também. A forma de compensação que as organizações encontram para “compensar” estas situações é a (tão referida) “flexibilidade informal” ou seja, quando o/a trabalhador/a precisa de “umas horas” para si elas não lhe são recusadas. No entanto, esta situação tem o inconveniente de tornar difícil e incerta a conciliação entre a vida familiar e a vida profissional destes/as trabalhadores/as. Ao não estar formalizada nas relações salariais da organização estará necessariamente dependente das vontades pessoais dos elementos de gestão.
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Quadro 6. Repartição do Pessoal ao Serviço na Organização, por responsabilização de coordenação e gestão de recursos Indicadores Taxa de feminização da função de coordenação dos maiores projectos em curso Taxa de feminização da função de coordenação dos projectos sobre a igualdade
Montante financeiro relativo dos projectos coordenados por mulheres
Montante financeiro relativo dos projectos sobre igualdade coordenados por mulheres
% < a 33%
Organizações SCMN, CNOD, FDZHP, ASP
33% a 66%
APAV, ET, ARCSS,
> de 66%
ESDIME, KERIGMA, ADIBB, AJP, Soroptimist, AMA, ANOP
< a 33%
SCMN, CNOD
33% a 66%
ET,
> de 66%
APAV, ESDIME, FDZHP, ARCSS, KERIGMA, ADIBB, ASP, AJP, Soroptimist, AMA, ANOP
Superiores aos dos homens Próximo dos homens
APAV, ESDIME, ET, ARCSS, ADIBB, AJP, Soroptimist, e AMA (todos coordenados por mulheres), ANOP KERIGMA,
Inferiores aos dos homens
SCMN, CNOD, FDZHP, ASP
Superiores aos dos homens
APAV, ESDIME, ARCSS, KERIGMA, ADIBB, AJP, AMA e Soroptimist (todos coord. por mulheres), ANOP
Próximo dos homens Inferiores aos dos SCMN, CNOD, ET, ASP hom. Fonte: Estudos de Caso.
A análise do quadro 6 sugere que estamos perante dois grupos de organizações bem diferenciados no que respeita à responsabilidade de coordenação e gestão de recursos. Por um lado, o grupo constituído pela SCMN, CNOD, FDZHP e ASP, em que os maiores projectos em curso são maioritariamente coordenados por homens; por outro, ESDIME, KERIGMA, ADIBB, AJP, Soroptimist, AMA e ANOP, que atribuem responsabilidade preferencial a mulheres na coordenação de grandes projectos. O ET, a ARCSS e a APAV parecem manifestar algum equilíbrio entre os sexos no que respeita à atribuição de responsabilidades de coordenação. Os casos da SCMN e da CNOD parecem ser particularmente flagrantes porque estas entidades se distinguem por atribuir a homens a coordenação dos projectos sobre igualdade, ao contrário do que acontece com todas as outras entidades.
Relatório Final
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Em suma, podemos concluir relativamente à participação de mulheres e homens na gestão quotidiana e estratégica das organizações que se constata ainda uma diferenciação que atribui mais relevância ao papel masculino na gestão estratégica das organizações, com a excepção evidente das organizações que integram o Conselho Consultivo da CIDM, que aqui designamos de ONG-M. Na gestão quotidiana os contributos são mais repartidos, o que é visível na elevada feminização dos quadros médios e superiores das organizações e na repartição de responsabilidades em termos de coordenação de actividades e de recursos, com poucas excepções. É, portanto, ao nível da governação que as organizações mais têm que auto-reformar-se. O mainstreaming parece estar a fazer-se, ao nível do desenvolvimento das actividades, mas é ainda muito pouco visível ao nível da gestão estratégica nas organizações em que a erradicação das desigualdades entre mulheres e homens não constitui um objectivo prioritário da sua missão.
2. Representações de igualdade e de políticas de igualdade As fontes de informação, nos estudos de caso, para captar as representações que as pessoas têm da igualdade entre mulheres e homens são várias e encontram-se em todos os materiais consultados e também nas informações produzidas através de entrevistas. Encontramo-las mais explicitamente quando os/as entrevistados/as se referem ao projecto sobre a igualdade financiado pela CIDM (existência de actividades no âmbito desta temática antes deste projecto; razões para a candidatura; continuidade ou não deste tipo de actividades depois do projecto terminar, etc.), mas também têm que forçosamente constar na documentação ou surgir espontaneamente no discurso das pessoas entrevistadas quando abordam mais genericamente a actividade da organização a que pertencem, de que beneficiam ou com a qual colaboram, ou mesmo, quando estão apenas a elucubrar sobre algum problema social. Em entrevistas, nas abordagens explícitas a esta temática, corremos um enorme risco de obter como resposta algumas ideias feitas, mais ou menos correctas politicamente. É quando as pessoas não estão a responder a perguntas directas sobre a igualdade entre mulheres e homens que tendem a produzir um discurso menos defensivo e, portanto, potencialmente mais revelador das ideologias implícitas acerca das desigualdades e diferenças entre os sexos. É assim que procurámos, em primeiro lugar, identificar os marcadores discursivos usados pelas pessoas entrevistadas, e pelas organizações, para definir a questão da igualdade entre mulheres e homens. Partindo do entendimento de que um dos mais fortes marcadores dessas ideologias implícitas é a tipificação sexual das competências e aptidões profissionais,
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procurámos identificar qual das seguintes concepções quanto às capacidades profissionais das mulheres estava presente: Quadro 7. Tipificação sexual das capacidades profissionais Organizações Existem trabalhos mais apropriados para homens e trabalhos mais apropriados para mulheres
SCMN, ADIBB, ASP, ARCSS e KERIGMA (as mulheres estão mais ligadas às áreas das ciências sociais); na AMA sublinha-se o papel das mulheres na família.
Na situação actual do mercado de trabalho, continua a ser mais fácil aos homens arranjarem um emprego
FDZHP, MARP, ADIBB, AJP, AMA, ANOP
As mulheres e os homens têm as mesmas capacidades de aprendizagem quando são educados no mesmo contexto socioeconómico
ET, MARP, ADIBB, ASP, AJP, Soroptimist
As mulheres criam mais conflitos no local SCMN, ESDIME, ADIBB de trabalho Fonte: Estudos de Caso.
Acerca das capacidades profissionais das mulheres, algumas entidades consideram que o contexto socioeconómico é determinante da idêntica capacidade de aprendizagem para homens e mulheres. Surgiu também, por vezes, a noção de que o acesso ao mercado de trabalho é mais fácil para os homens do que para as mulheres. Outra ideia avançada por algumas das pessoas com quem falámos foi a de que as mulheres têm maior vocação para trabalhos no âmbito do “social”, enquanto na AMA se vai mais longe, sublinhando-se as características físicas e psicológicas próprias das mulheres que as tornam incontornáveis no seio da família. Em 3 das organizações, foi ressaltada a ideia de que os ambientes de trabalho só com mulheres tendem a ser conflituosos e crispados, uma ideia bastante comum, que está hoje em dia até na base da adopção de práticas de paridade que resultam na discriminação positiva a favor dos homens, quando se pretende tornar o ambiente de trabalho menos feminino. Positivo, e sem dúvida de assinalar, muito embora fosse de esperar, é que não tenhamos encontrado as representações hostis ao princípio da igualdade de oportunidades mais graves do tipo “os homens têm capacidades de aprendizagem superiores às das mulheres” ou “as mulheres, pela sua própria natureza, não têm jeito para a liderança”. O contexto e a matéria em análise tornavam tais representações completamente incorrectas politicamente, de qualquer modo, não deixa de ser sintomático de que tanto dirigentes como outro pessoal já tenham pelo menos percebido o carácter socialmente indesejável de tais representações.
Relatório Final
Março de 2007
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Tabela 4. Atitudes sobre o papel e situação das mulheres no mercado de trabalho, por tipo de organização Tipo de organização IPSS N Existem trabalhos mais apropriados para homens e trabalhos mais apropriados para mulheres
Discordo Totalmente
N
6,5
%
ONG-M N
%
7 17,9 10 66,7
ONG N
%
Outras N
%
Total N
%
7 31,8
7 22,6
38 17,8
Discordo
28
26,2 10 25,6
2 13,3
5 22,7
9 29,0
54 25,2
Concordo
51
47,7 15 38,5
3 20,0
8 36,4 11 35,5
88 41,1
2,6
0
0,0
1
4,5
2
6,5
13
6,1
6 15,4
0
0,0
1
4,5
2
6,5
21
9,8
2
0
0,0
1
4,5
1
3,2
9
4,2
Concordo Plenamente Ns/Nr
Na situação actual do mercado de trabalho, continua a ser mais fácil aos homens arranjarem emprego
7
%
ADL
Discordo Totalmente
9
8,4
12
11,2
5
4,7
1
5,1
Discordo
19
17,8
Concordo
57
53,3 21 53,8
8 53,3 13 59,1 14 45,2 113 52,8
Concordo Plenamente
12
11,2
7 17,9
4 26,7
4 18,2
3
9,7
30 14,0
Ns/Nr
14
13,1
4 10,3
1
6,7
1
4,5
2
6,5
22 10,3
1
0,9
0
0,0
0
0,0
0
0,0
0
0,0
1
0,5
7,5
0
0,0
1
6,7
2
9,1
2
6,5
13
6,1
As mulheres e os homens têm as mesmas capacidades de aprendizagem quando são educados no mesmo contexto socioeconómico
Discordo Totalmente
As mulheres criam mais conflitos no local de trabalho
5 12,8
2 13,3
3 13,6 11 35,5
40 18,7
Discordo
8
Concordo
30
28,0 12 30,8
Concordo Plenamente
55
51,4 24 61,5 10 66,7 12 54,5 16 51,6 117 54,7
Ns/Nr
13
12,1
Discordo Totalmente
14
13,1 10 25,6
9 60,0
6 19,4
44 20,6
3
7,7
4 26,7
0
0,0
7 31,8 12 38,7
1
4,5
5 22,7
1
3,2
65 30,4
18
8,4
Discordo
39
36,4 13 33,3
5 33,3 10 45,5 13 41,9
80 37,4
Concordo
33
30,8
7 17,9
1
6,7
2
9,1
8 25,8
51 23,8
7
6,5
4 10,3
0
0,0
2
9,1
2
15
Concordo Plenamente
6,5
7,0
Fonte: Inquérito às ONG.
Retomando estas categorias de discurso no questionário, obtemos os dados que se apresentam neste quadro. Muito haveria a explorar a este propósito, mas quedamo-nos pelas conclusões mais salientes: A opinião de que “As mulheres e os homens têm as mesmas capacidades de aprendizagem quando educados no mesmo contexto socioeconómico” foi a que colheu maior unanimidade nas pessoas que responderam ao questionário (juntando as 2 opiniões favoráveis, obtemos 85,1%), o que confirma a rejeição maioritária das desigualdades naturais entre mulheres e homens; O universo das IPSS surge como o mais aderente à tipificação das profissões em função do sexo. A prestação de cuidados a que muitas se dedicam apresta-se a isso.
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204
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
O facto de mais de metade destas organizações ter declarado concordar com a afirmação de que há “trabalhos mais apropriados para homens e trabalhos mais apropriados para mulheres” surge inevitavelmente como um obstáculo ao processo de dessegregação do mercado de emprego; A conclusão anterior reforça-se em outros elementos das respostas dadas pelas IPSS: são também estas que mais frequentemente têm uma imagem negativa do input que as mulheres trazem para o ambiente de trabalho (quase um terço considera que elas criam mais conflitos no trabalho). O universo das Outras organizações surge, também ele, como oferecendo um lastro menos receptivo a ideias de igualdade de oportunidades. Como uma segunda face da mesma moeda, encontramos os fundamentos para as desigualdades que as mulheres enfrentam no mercado de trabalho. O conservadorismo de alguns sectores sociais e o peso excessivo das responsabilidades familiares das mulheres foram os factores mais referidos como justificativos para as desigualdades entre mulheres e homens no mercado de trabalho. O desigual acesso à educação foi-nos também referido como sendo (ainda hoje) um factor de desigualdade significativo em meio rural (MARP). Por fim, há que destacar dois outros argumentos surgidos nas entrevistas e estudos de caso. O argumento da baixa auto-estima das mulheres foi avançado pela MARP, uma marca importante das identidades femininas em contextos tradicionais, que oferecem poucas oportunidades de emprego às mulheres e o argumento da violência contra as mulheres (tanto no espaço doméstico como público, e especial no local de trabalho) foi salientado pela Soroptimist.
Relatório Final
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205
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Quadro 8. Fundamentos para as desigualdades entre mulheres e homens no mercado de trabalho Fundamentos para as desigualdades entre mulheres e homens no mercado de trabalho O maior entrave ao progresso das mulheres no mercado de trabalho e aos cargos de liderança é o excessivo peso das suas responsabilidades familiares. O maior obstáculo que as mulheres enfrentam no mercado de trabalho é a subavaliação que certos sectores mais conservadores fazem do seu desempenho. Outros.
Organizações
SCMN, CNOD, ARCSS, MARP, AMA, ANOP
FDZHP, ET, KERIGMA, MARP, ADIBB, ASP, AJP
MARP (a baixa auto-estima de muitas mulheres); Soroptimist (a violência exercida sobre as mulheres tanto doméstica como no local de trabalho) Fonte: Estudos de Caso.
A exclusão das mulheres no acesso ao exercício das profissões melhor remuneradas não surgiu no discurso das pessoas como fundamento para as desigualdades entre os sexos. Esta ausência do discurso denota uma desvalorização das práticas discriminatórias. A ideia de que já não é feita uma discriminação directa das mulheres no mercado de trabalho está bastante difundida, o que dificulta a tomada de consciência da necessidade de intervir, de dispor de políticas e fazer uma intervenção pró-activa. Os resultados do inquérito mostram-nos uma grande adesão à ideia de que verdadeiros obstáculos à construção da igualdade são os preconceitos ainda existentes quanto aos papéis de cada sexo na sociedade, já que perto de metade das 183 organizações que responderam assinalaram este como o principal factor que dificulta o progresso das mulheres no mercado de trabalho e o seu acesso aos cargos de liderança. Tabela 5. Principais factores que dificultam o progresso das mulheres no mercado de trabalho e o acesso aos cargos de liderança N
%
A desvalorização das suas competências técnicoprofissionais
21
9,8
O excessivo peso das suas responsabilidades familiares
70
32,7
Os preconceitos ainda existentes quanto ao seu papel na sociedade
83
38,8
Outras Não responde Total
9
4,2
31
14,5
214
100,0
Fonte: Inquérito às ONG.
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Com excepção das ONG-M, que relegaram este obstáculo para segundo lugar em ex æquo com o da desvalorização social que é feita das competências das mulheres (com 20%), todas as outras organizações deram um grande peso aos estereótipos. Este resultado prenuncia uma atitude muito fatalista quanto ao que é possível fazer para combater os estereótipos, já que tudo passa a ser uma “questão de mudar as mentalidades”, o que é consabidamente difícil e demorado. Gráfico 4. Principais factores que dificultam o progresso das mulheres no mercado de trabalho e o acesso aos cargos de liderança
43,6
41,9 38,7
40,9
40,0
38,3 34,6 30,8
20,0 20,0 13,6 13,6
12,8
9,1
7,5
6,7 3,7
IPSS
6,5 3,2
2,6
ADL
ONG-M
ONG
Outras
A desvalorização das suas competências técnico-profissionais O excessivo peso das suas responsabilidades familiares Os preconceitos ainda existentes quanto ao seu papel na soci Outras
Fonte: Inquérito às ONG.
A par das representações de igualdade e respectivos fundamentos detectadas nos discursos a que tivemos acesso, procurámos, além disso, perceber quais os instrumentos de gestão que as organizações entendem poderem ser promotores da igual participação de mulheres e homens na vida organizacional. Quisemos saber a que práticas reconheciam o potencial transformador dos padrões de desigualdade actualmente existentes. Eis os exemplos colhidos:
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207
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Quadro 9. Dimensões das Políticas de Igualdade Dimensões das Políticas de Igualdade
Organizações
Igualdade é não discriminar ninguém.
APAV, CNOD, FDZHP, ET, MARP, ADIBB, ASP
Igualdade é pagar um salário igual para um trabalho de valor igual.
APAV, CNOD, FDZHP, ET, MARP, ADIBB
Igualdade é proporcionar o mesmo acesso à formação e à promoção para todos/as os/as trabalhadores/as.
ET, MARP, ADIBB
Ter uma política de igualdade é proporcionar um serviço ou apoio financeiro para acolhimento de crianças.
ESDIME, ARCSS, KERIGMA, AMA
Ter uma política de igualdade é proporcionar horários flexíveis que visem a conciliação entre a vida profissional e familiar.
SCMN, APAV, ESDIME, APMJ, ET, ARCSS, KERIGMA, MARP, ADIBB, ASP, AJP, Soroptimist, AMA, ANOP
Ter uma política de igualdade é procurar activamente garantir uma participação equilibrada de mulheres e homens nos órgãos de decisão da organização.
ESDIME, ARCSS, KERIGMA, MARP, AJP, ANOP
Ter uma política de igualdade é garantir a contratação/ colaboração de mulheres
SCMN, APAV, ESDIME, CNOD, APMJ, AJP, Soroptimist
Outras.
ARCSS (procurar que exista uma semelhança entre o número de mulheres e o número de homens que frequentam as suas acções de formação) Fonte: Estudos de Caso.
Em geral, as organizações não revelam ter uma noção clara do que podem ser medidas a adoptar para promover internamente a igualdade e tendem, em muitos casos, a afirmar que, pelo simples facto de empregar quase só mulheres, têm práticas de igualdade. Assim, a simples presença de uma maioria feminina ao serviço da organização é lida como sinónimo de igualdade. As concepções acerca da igualdade entre mulheres e homens tendem a ser muito estereotipadas: “igualdade é não discriminar ninguém”; “igualdade é pagar um salário igual para um trabalho de valor igual”. Com efeito, é frequente no discurso de algumas pessoas deste universo a preocupação em declarar a neutralidade. Neste sentido, praticar a igualdade é não discriminar ninguém, é tratar toda a gente por igual, ou seja, está de alguma forma inscrito nas representações que homens e mulheres têm as mesmas oportunidades se forem tratados de igual maneira, não sendo reconhecidas as desigualdades que afectam a ambos, em diferentes esferas, a montante e a jusante de cada trabalho/emprego.
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A prática mais frequentemente referida como promotora de igualdade dentro da organização é a flexibilidade de horários. Esta é uma prática geralmente não formalizada (os horários são formalmente “standard”) mas que quase todas as organizações dizem acontecer “de facto” sempre que as circunstâncias familiares das/os trabalhadoras/es o exigem. A participação equilibrada de homens e mulheres nos órgãos de decisão foi referida por algumas das organizações como um factor caracterizador de igualdade. A AJP distinguiu-se por considerar que a classificação neutra das profissões é um factor promotor de igualdade e a ANOP por ter criado mecanismos específicos que permitem a conciliação ao permitir que em situaçoes de indisponibilidade por responsabilidades familiares o trabalho possa ser desenvolvido a partir de casa, usando como meios de ligação com a empresa um programa de conversação na Internet. Estas conclusões saem reforçadas pela ausência da noção da importância de planos de acções positivas, baseados em diagnósticos objectivos, que incluam o estabelecimento de metas quantificadas de modo a promover activamente a igualdade de oportunidades. Este défice ao nível das representações da necessidade de institucionalizar as vias para a igualdade impõenos o questionamento da legitimidade, para não falar da base de competências na matéria, com que estas mesmas organizações são promotoras ou parceiras de projectos de intervenção social que têm em vista a introdução de boas práticas de igualdade ou de responsabilidade social, por exemplo, em outras organizações especialmente nas lucrativas.14 Perante este quadro, seria de esperar que, quando colocadas perante a questão de saber que medidas entendem ser necessárias para promover a igualdade, a maior parte das organizações assinalasse a intervenção para mudar as mentalidades (com 28,6% foi a medida que colheu maior adesão) e a educação para a igualdade das crianças (27,6% das respostas). No conjunto das primeiras e segundas opções, estas duas medidas destacam-se largamente das restantes, merecendo a escolha de 114 e 110, respectivamente. Cruzando as respostas a uma e outra opção, concluímos que a intervenção para a mudança de mentalidades foi assinalada em primeira opção por 60 organizações e em segunda por 54, enquanto a educação das crianças para a igualdade foi apontada como prioritária por 61 organizações e por 49 em segunda prioridade.
14
Ocorre-nos referir, como exemplo, o que se passa em muitos projectos financiados no âmbito da Iniciativa Comunitária EQUAL, que se propõem precisamente desenvolver este tipo de actividades.
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Março de 2007
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Tabela 6. Medidas de promoção da igualdade entre homens e mulheres (*) N= 193 N Aumentar a investigação científica sobre a situação actual
(%) 9
4,2
Aumentar o apoio a projectos de intervenção social nesta área
19
8,9
Implementar medidas fiscais que incentivem a adopção da igualdade
27
12,6
Regulamentar a igualdade de acesso e tratamento a posições de chefia
28
13,1
114
53,3
Promover campanhas de sensibilização e de informação
24
11,2
Regulamentar a igualdade de acesso e tratamento ao exercício
14
6,5
Reforçar as competências em intervenção para a igualdade do
9
4,2
Intervir para mudar as mentalidades
Regulamentar a existência de planos de igualdade nas organizações Educar as crianças para a igualdade Outras Não responde
16
7,5
110
51,4
8
3,7
21
Total
9,8 399
(*) Pergunta com múltiplas respostas Fonte: Inquérito às ONG.
Apurando as medidas apontadas como necessárias por tipo de organização (veja-se gráfico seguinte), verificamos, quanto a nós, com alguma estranheza, que as ONG-M que responderam ao inquérito não tenham, por um lado, assinalado a pertinência da existência de planos para a igualdade nas organizações (enquanto algumas das IPSS, ONG e Outras ONG o fizeram) ou muito poucas tenham referido a necessidade de apoiar projectos de intervenção nesta área ou de criar medidas fiscais que incentivem a adopção da igualdade. Outro aspecto interessante destes resultados é que este tipo de organizações foi o que registou maior número de referências à necessidade de aumentar a investigação científica sobre a situação actual, no que diz respeito à situação social e condições de vida de mulheres e homens.
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Gráfico 5. Medidas de promoção da igualdade entre homens e mulheres, por tipo de organização (*)
ONG-M 13,3% 13,3% 13,3% ADL
15,4%
IPSS
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
10,3%
54,2%
7,5%
54,2%
9,3% 13,1% 4,7%
0,0%
46,2%
17,9%
53,8%
17,9% 10,3%
0,0%
60,0%
6,7%
33,3%
20,0%
18,2%
40,9%
22,7%
45,5%
18,2% 9,1%13,6%
ONG
3,2%
51,6%
9,7%
64,5%
Outras 6,5% 19,4% 12,9%
70%
80%
90%
100%
Aumentar a investigação científica sobre a situação actual Aumentar apoio a projectos de intervenção social nesta área Implementar medidas fiscais que incentivem a adopção da igualdade Regulamentar a igualdade de acesso e tratamento a posições de chefia Intervir para mudar as mentalidades Promover campanhas de sensibilização e de informação Educar as crianças para a igualdade Regulamentar a existência de planos de igualdade nas organizações
(*) Pergunta com múltiplas respostas Fonte: Inquérito às ONG.
Neste aspecto também notamos a relativa sobreposição do perfil de respostas entre as ONG-M e as ADL. De qualquer modo, o que ressalta desta questão é a unânime necessidade apontada para combater os estereótipos através da intervenção e educação. Como as ONG-M não tinham, ao contrário das restantes, identificado os estereótipos como o principal obstáculo à progressão das mulheres no mercado de trabalho, esperávamos que elas se distanciassem um pouco desta perspectiva e evidenciassem manter com a mudança da sociedade uma relação de maior pró-actividade. Apostar na mudança de mentalidades, à espera de maior efectividade, parece-nos uma perspectiva muito limitada, que poucos resultados produzirá. Uma questão que não nos tinha ocorrido quando elaborámos o guião dos estudos de caso e considerámos interessante incluir no questionário usado no inquérito foi a de saber como é que as organizações avaliavam o impacto da promoção da igualdade em várias dimensões da vida social.
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211
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Gráfico 6. Impacto da erradicação das desigualdades entre mulheres e homens, por tipo de organização (média de pontuação)
Qualidade da vida democrática e de cidadania
Protecção na velhice Desenvolvimento pessoal dos homens e das mulheres
Outras ONG
Relações familiares
ONG-M ADL IPSS
Solidariedade social
Condições de desenvolvimento infantil
Qualidade de vida de homens e de mulheres
3,0 3,1 3,2 3,3 3,4 3,5 3,6 3,7 3,8 3,9
Fonte: Inquérito às ONG.
Os resultados não deixam de ser reveladores. Em primeiro lugar, o elevado número de não respostas mostra que muitas pessoas não têm uma imagem clara de quais podem ser os efeitos da igualdade. Os vectores que colheram menos não-respostas são os óbvios, os que facilmente podemos integrar na “cassete do politicamente correcto”. O pedido de avaliação do impacto da “protecção na velhice” foi a que mais hesitações originou e, para além disso, foi também a que registou uma expectativa média menos positiva. Parece, pois, que as pessoas não sabem como relacionar esta questão com a igualdade, o que significa que não existe uma clara noção de quão é importante a integração das mulheres no mercado de trabalho em condições de igualdade para que no futuro os diferenciais entre as pensões dos homens e das mulheres não sejam tão amplos como os que agora se verificam. Desde que estejam em causa valores como “desenvolvimento pessoal” e “qualidade da vida democrática”, as hesitações diminuem. Quanto às restantes, em média 20% das organizações não respondeu. No gráfico seguinte representam-se as médias de classificação obtidas através de uma escala em que ao impacto mais negativo foi atribuído o valor 1 e ao mais positivo o valor 4.
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212
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Destaca-se em primeiro lugar o facto de nenhuma das questões ter merecido uma média de respostas inferiores a 3,2 pontos, o que significa que a esmagadora maioria declarou que esperava que o impacto da igualdade seja positivo ou muito positivo. No gráfico, pensamos que se destaca claramente a cor roxa, a que representa as médias atribuídas pelas ONG-M, que são as mais elevadas. São estas organizações que esperam efeitos mais claramente positivos. Por uma vez o perfil de respostas das ADL aproxima-se mais do das IPSS, as que tendem a apresentar em quase todos os itens as médias mais curtas (note-se o comprimento das barras azuis turquesa). As IPSS foram de facto responsáveis por 72% das expectativas negativas obtidas (sendo que elas representam cerca de 50% da amostra). Repare-se, por fim, na limitação das expectativas de impacto positivo em dois aspectos fundamentais – o desenvolvimento infantil e as relações familiares. As avaliações negativas surgiram em relação a todos os aspectos em avaliação, estes dois aspectos forma, contudo, os que concitarem expectativas mais negativas (12 e 11 respostas, respectivamente). Por detrás desta avaliação está a valorização do modelo de família tradicional. Falta-nos ainda analisar as perspectivas quanto ao ritmo de mudança, tanto no passado recente como no futuro próximo. No que ao primeiro diz respeito, as organizações consideram que, nos últimos cinco anos, as situações de desigualdade entre mulheres e homens diminuíram em todos os níveis – regional, nacional e europeu. É muito interessante verificar que, no entanto, foi na zona em que intervêm que notaram menos a diminuição das desigualdades. O espaço da União Europeia é a que é objecto de uma avaliação mais optimista – 70% das pessoas que responderam no inquérito consideram que aí as desigualdades diminuíram. É também, contudo, a que recolhe diagnósticos mais negativos – 13,3% considera que as desigualdades aumentaram. A distância tanto ameniza como agudiza a avaliação. A realidade vista de perto parece mais imóvel. É, por isso, que o olhar externo é tantas vezes necessário como alavanca das mudanças.
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Março de 2007
213
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Gráfico 7. Evolução das desigualdades entre mulheres e homens no passado recente e no futuro próximo, na zona de intervenção, no país e na União Europeia
90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Na zona de intervenção da organização
No país
Na União Europeia
Diminuíram
Tenderão a diminuir
Estagnaram
Tenderão a estagnar
Aumentaram
Tenderão a aumentar
Fonte: Inquérito às ONG.
As perspectivas para o futuro próximo são bastante mais optimistas para a zona de intervenção do que as da avaliação do passado recente (comparar altura da coluna azul turquesa e verde), mas continuam a ser menos positivas do que para os outros dois níveis regionais em apreciação. Quanto à esperança de construir uma sociedade equilibrada do ponto de vista da igualdade de direitos de jure e de facto entre mulheres e homens, as opiniões recolhidas são muito díspares.
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Gráfico 8. Prazo para alcançar a igualdade entre mulheres e homens
51,6 47,7 43,6 40,9
40,0 33,3
20,5 15,0 15,0 14,0
19,4 13,6
12,8 7,7 7,7 7,7
5,6
22,7
20,0
13,6 9,7 6,56,5 6,5
9,1
6,7
2,8 0,0 0,0 IPSS Nunca
ADL
ONG-M
Para lá de 2030
2020-2030
2010-2020
0,0 ONG Antes de 2010
Outras Ns/Nr
Fonte: Inquérito às ONG.
As ONG-M destacam-se neste gráfico pelo seu extremo pessimismo (ou deveríamos dizer realismo?), pois 40% das inquiridas não hesitaram em declarar que não crêem que seja possível alcançar o equilíbrio entre os sexos, sendo sido também as que menos se escusaram a dar a sua opinião. As ONG que se dedicam a causas diversas são as mais optimistas, esperando 40,9% delas que seja possível alcançar a igualdade dentro dos próximos 4 anos. Os dois grupos de organizações mais distantes da questão são de novo as IPSS e as Outras ONG, em que cerca de metade não respondeu. No cômputo do total das respostas expressas, cerca de 2 em cada 3 das organizações, atira para depois do ano 2020 a realização de uma sociedade mais justa do ponto de vista da igualdade de mulheres e homens.
3. Efectividade Interna na Promoção da Igualdade Entre Mulheres e Homens Pressupõe-se que uma organização com boas estratégias de inovação e mainstreaming apresenta as seguintes características: partilha de uma visão de que a inovação é útil e vital, porque garante o desenvolvimento sustentado, a competitividade e, por consequência, a sobrevivência da organização; tem uma estratégia permanente e sistemática de reflexão sobre as actividades, as práticas e os processos internos de construção de valor – produtos e serviços – para o seu público-alvo; e desenvolve esforços contínuos de comparação do seu desempenho com os de organizações semelhantes (vide acima avaliação). Por outro lado, uma
Relatório Final
Março de 2007
215
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
organização eficaz na disseminação/empowerment sabe estimular o estabelecimento de parcerias para a partilha e a disseminação (vide acima parcerias, plataformas e redes). Neste quadro, para formular uma noção da efectividade das organizações na promoção das políticas de igualdade, começámos por avaliar a efectividade interna. Esta sequência assenta na certeza de que não pode haver efectividade externa sem que exista um certo grau de efectividade a nível interno. Ou seja, uma organização sem práticas e reflexividade inspiradas em princípios de igualdade entre mulheres e homens dificilmente pode exportar/disseminar boas práticas neste campo. Pode adoptar um certo número de procedimentos mais ou menos tecnocráticos, mas dificilmente será eficaz nos resultados obtidos. Justifica-se, assim, que tenhamos começado por tentar avaliar o impacto do projecto no funcionamento e nas actividades da organização do ponto de vista da igualdade entre mulheres e homens. No quadro que se segue, enumeram-se as práticas organizacionais e de intervenção social que considerámos serem promotoras desta igualdade. Tanto se trata de práticas que afectam sobretudo o funcionamento interno, como será o caso da demanda da paridade nos grupos constituídos no seio da organização/entidade, como a imagem projectada para o exterior, cujos melhores exemplos são a preocupação em visibilizar publicamente a prossecução da promoção da igualdade entre mulheres e homens e a organização de eventos no âmbito desta temática.
Relatório Final
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216
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Tabela 7. Medidas de igualdade entre homens e mulheres, segundo tipo de organização (%)* IPSS ADL
ONGOuM ONG tras
Total (N=180)
N
Utiliza linguagem inclusiva (recusando o masculino como representando os dois sexos)
47,7
61,8
84,6
52,4
45,8
96
53,3
Tem em consideração a paridade nos grupos que se constituem na organização/entidade
46,6
52,9
61,5
66,7
33,3
89
49,4
Torna visível na sua imagem exterior a preocupação com a promoção da igualdade de mulheres e homens
52,3
73,5
100,0
61,9
66,7
113
62,8
Quando organiza as suas actividades, tem em conta os interesses específicos de ambos os sexos
80,7
82,4
100,0
90,5
75,0
149
82,8
Procura incluir, nas suas parcerias, organizações promotoras da da igualdade de mulheres e homens
40,9
64,7
92,3
61,9
58,3
97
53,9
Promove a da igualdade de mulheres e homens no acesso ao emprego e na progressão da carreira profissional
80,7
88,2
61,5
76,2
95,8
148
82,2
Promove a Igualdade salarial de mulheres e homens para trabalho igual ou de valor igual
81,8
88,2
69,2
85,7
91,7
151
83,9
Promove a Igualdade de mulheres e homens no acesso à formação
87,5
97,1
69,2
95,2
95,8
162
90,0
9,1
8,8
38,5
23,8
12,5
24
13,3
86,4
91,2
69,2
52,4
79,2
146
81,1
8,0
11,8
7,7
9,5
4,2
15
8,3
Tem implementado medidas de prevenção e de combate ao assédio sexual no local de trabalho:
13,6
0,0
23,1
14,3
12,5
21
11,7
Já concorreu ao Prémio "Igualdade é Qualidade"
4,5
0,0
0,0
0,0
0,0
4
2,2
Outras medidas
3,4
0,0
0,0
4,8
0,0
4
2,2
Existe um documento que explicita a política de da igualdade de mulheres e homens em vigor na organização Os anúncios de vagas de emprego respeitam as regras da não discriminação Selecciona o sexo menos representado no acesso à formação para certos domínios profissionais.
* As percentagens referem-se à proporção de cada tipo de organização que deu uma resposta positiva a cada um destes itens, com excepção da última coluna em que as percentagens se referem ao total das 180 organizações que responderam a esta questão (registamos, portanto, 34 não respostas). Fonte: Inquérito às ONG.
Nestes resultados, gostaríamos de destacar o seguinte: A maior parte das organizações declarou adoptar as práticas obrigatórias por lei, ou seja, a igualdade: no acesso à formação (90%); na retribuição salarial (84%); no acesso ao emprego e na progressão da carreira profissional (82%); na divulgação das vagas de emprego (81%).
Relatório Final
Março de 2007
217
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Num segundo plano, vêm as práticas associadas a uma maior eficácia das actividades desenvolvidas, as quais são atendidas por mais de metade das organizações: Quando organiza as suas actividades, tem em conta os interesses específicos de ambos os sexos (83%); Tem em consideração a paridade nos grupos que se constituem na organização/entidade (49%); Procura incluir, nas suas parcerias, organizações promotoras da igualdade de mulheres e homens (54%). De registar, talvez até em primeiro lugar, a fraca adesão declarada a práticas marcadamente assumidas como prosseguindo um objectivo de aprofundamento da igualdade que se vive na instituição, como é o caso das seguintes: Existe um documento que explicita a política de da igualdade de mulheres e homens em vigor na organização (13,3%); Tem implementado medidas de prevenção e de combate ao assédio sexual no local de trabalho (11,7%); Selecciona o sexo menos representado no acesso à formação para certos domínios profissionais (8,3%); Já concorreu ao Prémio "Igualdade é Qualidade" (2,2%). Por fim, não deixou de nos surpreender a declaração de que as organizações adoptam uma linguagem inclusiva, recusando o masculino como representando os dois sexos (53,3%). Como seria de esperar, as ONG-M registam a mais elevada percentagem de resposta afirmativa a esta prática; O grupo das ONG-M que respondeu adopta um comportamento muito peculiar nas práticas de gestão de pessoas consagradas na lei. Pensamos que seria legítimo pensar que elas deveriam também nesta dimensão apresentar as taxas de respostas afirmativas mais elevadas, mas tal não acontece. Cremos que os fundamentos para este comportamento se prendem com o facto de estas organizações terem um quadro de pessoal muito restrito e muito feminizado e não estarem dotadas de uma gestão profissionalizada. O contrário acontece com o grupo das ADL que exibe as mais elevadas taxas de cumprimento dos requisitos de igualdade na gestão de pessoas (anúncios; acesso ao emprego, formação e carreira; remuneração e até recrutamento do sexo menos representado). No questionário, também quisemos ter uma percepção do tipo de iniciativa que as organizações estavam a desenvolver no sentido de ganhar competências na temática da igualdade de mulheres e homens. A esta questão só 114 organizações responderam, pelo que deduzimos que as restantes não desenvolveram qualquer das iniciativas sugeridas na
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218
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
pergunta. Isto representa uma proporção elevadíssima de 47% de organizações que não revelam interesse em melhorar as suas competências na temática da igualdade. Vejamos outros dos resultados que sobressaem das respostas ao inquérito. Das 53% que responderam, 73, isto é 64%, declararam que o pessoal técnico tinha frequentado uma ou mais acções de formação externa com a duração de menos de 30 horas cada. O escrutínio do desempenho desta opção por tipo de organização revela-nos uma variação que vai desde os cerca de 42% das ONG-M e das Outras ONG até aos 82% das IPSS. Dos estudos de caso, podemos depreender que estas acções de formação são, em geral, seminários de um ou dois dias, no máximo, em que o pessoal técnico participa com regularidade. Os outros dois tipos de iniciativas referidos por quase metade das organizações que responderam foram a frequência pelo pessoal técnico de acções de formação interna e pelo pessoal dirigente de uma ou mais acções de formação externa de menos de 30 horas cada (opção mais citada pelos dois tipos de ONG que não pertencem ao Conselho Consultivo da CIDM). Nos dois grupos de ONG (ONG e Outras), a preferência fez-se pela frequência apenas do pessoal dirigente. Em 22 das organizações (19% das respondentes e 9% das inquiridas), procedeu-se à contratação de um/a especialista na temática da igualdade de mulheres e homens e em outras 15 (apenas 13% das respondentes) foram contratados os serviços especializados de uma empresa de consultoria.
Relatório Final
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219
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Gráfico 9. Competências do pessoal técnico e dirigente em igualdade entre mulheres e homens, segundo tipo de organização (*)
Outras
ONG
ONG-M
ADL
IPSS
42,9%
42,9%
57,1%
41,7%
28,6%
21,4% 21,4%
50,0%
54,2%
42,9%
50,0%
82,0%
28,6%
50,0%
8,3%
50,0%
20,8%
36,0%
7,1%
18,0%
64,3%
64,3%
0,0% 33,3%
50,0%
52,0%
35,7%
28,6%
16,7%
25,0%
8,0%
37,5%
48,0%
28,6%
21,4%
57,1%
50,0%
50,0%
25,0%
18,0%
50,0%
33,3%
34,0%
25,0%
30,0%
Pessoal técnico frequentou 1 ou mais acções de formação externa com a duração de menos de 30 horas cada Pessoal técnico frequentou 1 ou mais acções de formação externa com a duração de 30 horas ou mais cada Foi contratado/a um/a especialista Pessoal técnico frequentou 1 ou mais acções de formação interna Foram contratados os serviços especializados de uma empresa de consultoria Pessoal dirigente frequentou 1 ou mais acções de formação externa de menos de 30 horas Pessoal dirigente frequentou 1 ou mais acções de formação externa de 30 horas ou mais Todo o pessoal participou em 1 ou mais acções de formação Pessoal dirigente frequentou acções de formação interna
(*)Questão de resposta múltipla: para cada caso pode observar-se mais do que uma resposta. As “não respostas” não são ponderadas nas percentagens.
Fonte: Inquérito às ONG.
De realçar de novo que cerca de um quarto das ADL e das Outras ONG, recorreram aos serviços de consultoras, o que parece revelar interesse e investimento sério na aquisição de competências organizacionais nesta matéria, em especial no primeiro caso, que se traduz na
Relatório Final
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220
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
sua endogeneização. Compreensivelmente, as ONG-M foram as que menos recorreram a estas soluções.
4. Impacto do Projecto da Pequena subvenção na Organização Através do inquérito às organizações também procurámos conhecer o impacto dos projectos nas organizações que beneficiaram de financiamento ao abrigo da medida designada “Pequena Subvenção”. Uma pergunta filtro permitiu-nos encaminhar as organizações que tinham desenvolvido projectos ao abrigo desta medida para um conjunto de questões sobre as mudanças introduzidas com esses projectos. Neste caso, não era perguntado se as práticas referidas estavam ou não já em vigor, apenas indagámos acerca das que se tinham iniciado com os projectos financiados pelo SATF-ONG. Os resultados obtidos são apresentados no quadro que se segue, conjuntamente com os dos estudos de caso. Quadro 10. Impacto do Projecto da Pequena Subvenção na organização (excepto gestão de recursos humanos)
Práticas organizacionais promotoras da igualdade entre mulheres e homens:
Antes do Projecto
Depois do Projecto
Organiz. Inquiridas (N=21)
Inclusão de módulos sobre a igualdade na formação oferecida pela organização.
ET, MARP, AJP, Soroptimist, AMA
APAV, ET, KERIGMA, MARP, Soroptimist, AMA, ANOP 7 (44%)
3 (15%)
Inclusão do tema da igualdade nos eventos organizados pela organização (seminários, workshops, conferências, etc…).
MARP, AJP, Soroptimist, AMA
ARCSS, KERIGMA, MARP, ASP, ANOP Soroptimist, AMA 7 (44%)
9 (43%)
Utilização de uma linguagem inclusiva (recusando o masculino como representando os dois sexos).
APMJ, APAV, MARP, AJP
APAV, ESDIME, APMJ, ET, ARCSS, KERIGMA, ADIBB, MARP, ASP, ANOP 10 (63%)
9 (43%)
Conta com um/a técnico/a especializado em questões de igualdade entre mulheres e homens.
ESDIME, AJP
ESDIME 1 (6%)
8 (38%)
APAV, ESDIME 2 (12%)
5 (24%)
Procura a paridade nos grupos que se constituem na organização/entidade. A organização/entidade visibiliza na sua imagem exterior a preocupação com a promoção da igualdade entre mulheres e homens.
ET, AJP, APMJ, Soroptimist, AMA
Tem em conta os interesses específicos de
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ESDIME, APMJ, ET, ASP, ADIBB, Soroptimist, AMA 7 (44%)
13 (62%)
ESDIME
11 (52%)
221
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
ambos os sexos (deixou de realizar reuniões em horário pós-laboral sem antes se assegurar de que toda a gente pode participar, p. e.).
1 (6%)
AJP
Procura incluir, nas suas parcerias, organizações direccionadas para a promoção da igualdade.
ESDIME, APMJ, APAV 3 (19%) MARP, ADIBB, FDZHP – 3 (19%)
Maior conhecimento da dimensão efectiva e dos contornos da desigualdade no “terreno”.
14 (66,6%)
15 (72%)
Preocupação em seleccionar o sexo menos representado no acesso à formação para certos domínios profissionais.
0
6 (29%)
Adopção de medidas de prevenção e de combate ao assédio sexual no local de trabalho.
0
2 (10%)
Criação de serviços e/ou de apoios ao acolhimento de crianças.
ESDIME
ESDIME
3 (15%)
Criação de gabinete de atendimento a mulheres vítimas de violência
0
2 (10%)
Maior capacidade de intervenção sistemática
0
1 (5%)
Fonte: Estudos de Caso.
As percentagens, ainda que sobre bases muito pouco significativas, em termos estatísticos, dão-nos indicações de tendências. Elas permitem-nos concluir que a participação em projectos do SATF-ONG produziu alguns efeitos nas organizações promotoras. Os efeitos que parecem ter-se produzido para um maior número de organizações foram, conjugando os resultados de ambas as técnicas de produção da informação: ter passado a visibilizar para o exterior a promoção da igualdade como marca distintiva da sua imagem; em segundo lugar, a utilização de uma linguagem inclusiva ; e, ainda, a inclusão do tema da igualdade nos eventos organizados pela organização (seminários, workshops, conferências, etc.). Na nossa avaliação, qualquer destes procedimentos é de fácil adopção para as entidades, não acarretando praticamente custos. A inclusão de módulos sobre a igualdade na formação oferecida também foi relativamente adoptada pelas entidades objecto de estudo mais intensivo. Do questionário, resultou a indicação de que uma parte significativa das organizações também declara que: passou a incluir, nas suas parcerias, organizações direccionadas para a promoção da igualdade; ganhou maior conhecimento da dimensão efectiva e dos contornos da desigualdade no “terreno”; e, por fim, passou a ter em conta os interesses específicos de ambos os sexos, deixando de realizar reuniões em horário pós-laboral sem antes se assegurar
Relatório Final
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222
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
de que toda a gente pode participar, p. e.. Como se vê também estas práticas são relativamente fáceis de introduzir no modo de funcionamento e nas rotinas de qualquer organização. Nos questionários, apurámos ainda outras práticas que não tinham tido eco nos estudos de caso. Estamos a referir-nos a práticas que efectivamente mobilizam recursos ou alteram significativamente a sua utilização, como são: Preocupação em seleccionar o sexo menos representado no acesso à formação para certos domínios profissionais (6 casos); a criação de serviços e/ou de apoios ao acolhimento de crianças (3 casos); Criação de gabinete de atendimento a mulheres vítimas de violência (2 casos); Adopção de medidas de prevenção e de combate ao assédio sexual no local de trabalho (2 casos); Maior capacidade de intervenção sistemática (1 caso). Não sabemos o que é que quem deu esta resposta entendia por “ganhar maior capacidade de intervenção sistemática”, o que faz parte da ambivalência em torno da problemática, sobre a qual se pergunta e sobre a qual se responde, mas que é incontornável no inquérito por questionário de administração directa, na qual não existe contacto com a pessoa que responde. Foi, precisamente, para apurar se estes projectos tinham gerado essa capacitação que indagámos acerca de cada uma daquelas práticas. No quadro anterior, destaca-se a AJP como a organização que já adoptara maior número de práticas de igualdade antes de se propor e ganhar financiamento para o seu projecto. Já no que toca à alteração das práticas de funcionamento interno as aquisições parecem ter sido mais modestas. Neste domínio parece salientar-se a ESDIME que, para além de outras práticas mais de fachada, passou a contar com um/a técnico/a especializado em questões de igualdade entre mulheres e homens. Talvez este sucesso relativo da ESDIME na capacitação adquirida seja uma consequência desse ganho em competências específicas relativamente à temática. Vem a propósito referir que, na verdade, uma das questões que nos foi recorrentemente referida é o facto destes projectos terem sido, na maioria dos casos, coordenados e dinamizados por jovens licenciados/as, muitas vezes sensíveis ao problema (nem sempre, contudo) mas pouco preparados/as para actuações efectivas e mobilizadoras dos públicosalvo. Ocorre-nos, em particular, o sublinhado que uma das dirigentes da MARP fez sobre o carácter crucial de intervir na formação do pessoal técnico e de direcção das organizações, que considerava condição prévia a qualquer actuação bem sucedida neste domínio. Na mesma linha, uma das técnicas da mesma entidade afirmava-nos o seu desinteresse em fazer formação específica em igualdade porque, segundo ela, os cursos que conhecia forneciam um conjunto de conceitos, princípios e constatações mas não instrumentos e técnicas de Relatório Final
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223
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
“actuação para a acção” neste domínio. Acresce ainda que a inexistência de qualquer tipo de sensibilização das direcções das organizações quando estas se encontram afastadas da operacionalidade dos projectos é evidente no caso da FDZHP. Ainda assim, as entidades envolvidas terão, em geral, adquirido sensibilidade acrescida a esta questão e algumas – como a ASP, a ESDIME ou a ADIBB – terão passado a procurar dar-se a conhecer para o exterior como organizações que actuam também neste domínio. Outras terão passado a procurar parcerias qualificantes da sua actividade (ESDIME, APMJ, APAV). Outras ainda terão podido adquirir uma noção mais concreta dos contornos e dificuldades que esta problemática assume nos seus territórios de actuação (ADIBB, MARP, FDZHP). No quadro que se segue, encontramos basicamente o tipo de práticas que, em qualquer organização de trabalho, podemos associar a boas práticas de igualdade entre mulheres e homens na gestão de pessoas. Com ela pretendemos apurar uma das dimensões fundamentais do impacto do projecto na organização. Interessava, portanto, saber se a política de gestão de pessoas sofreu alguma mudança na sequência do projecto. Neste apuramento, utilizámos as mesmas variáveis já discutidas anteriormente a propósito das medidas em vigor nas organizações destinadas a garantir que mulheres e homens gozam de igualdade de oportunidades em todos os aspectos.
Relatório Final
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Quadro 11. Impacto do Projecto SATF na gestão de recursos humanos da organização
A gestão de RH contempla/va:
Antes do Projecto
Depois do Projecto
Conciliação entre trabalho e vida familiar/pessoal.
ESDIME, APMJ, APAV, APMJ, SCMN, CNOD, ET, ARCSS, AJP KERIGMA, ADIBB, MARP, ANOP, Soroptimist, AMA
ESDIME, APMJ, APAV, APMJ, SCMN, CNOD, ET, ARCSS, KERIGMA, ADIBB, MARP, Soroptimist, AMA, ANOP
Igualdade entre mulheres e homens no acesso ao emprego e na progressão da carreira profissional.
FDZHP, ET, ADIBB, ASP, AJP
FDZHP, ET, ADIBB, ASP
Igualdade salarial de mulheres e homens p/ trabalho de valor igual.
FDZHP, ET, ADIBB, ASP, AJP,
ESDIME, APAV, FDZHP, ET, ADIBB, ASP
Igualdade de mulheres e homens no acesso à formação.
FDZHP, ET, ADIBB, ASP, AJP
FDZHP, ET, ARCSS, ADIBB, ASP
Flexibilidade de horários para atender responsabilidades familiares.
SCMN, APMJ, ESDIME, ET, ARCSS, KERIGMA, ADIBB, ASP, AJP, AMA, Soroptimist, ANOP
SCMN, APMJ, ESDIME, ET, ARCSS, KERIGMA, ADIBB, ASP, AMA Soroptimist, ANOP ET
Existência de um documento em que se explicita a política de igualdade de oportunidades em vigor na organização. Anúncios de vagas de emprego respeitam regras de não discriminação.
ADIBB
ESDIME, ADIBB
Preocupação em recrutar o sexo menos representado no acesso à formação para certos domínios profissionais.
APAV, ESDIME
APAV, ESDIME
Medidas de prevenção e de combate ao assédio sexual no local de trabalho.
ET,
ET
A possibilidade de gozar licenças associadas à maternidade e paternidade mais longas do que o previsto na lei.
ESDIME
ESDIME
Existência de serviços de acolhimento de crianças.
ESDIME
ESDIME
A preocupação em dar visibilidade às questões da igualdade na publicidade/ materiais de divulgação da organização/entidade.
APMJ, APAV, ESDIME AJP, MARP, Soroptimist
APAV, ESDIME, APMJ, ET, ARCSS, KERIGMA, ADIBB, MARP, Soroptimist, ANOP
Oferta de formação sobre o tema da AJP igualdade de oportunidades. Fonte: Estudos de Caso.
APAV, ET, KERIGMA, ASP, Soroptimist, ANOP
Neste aspecto, da gestão interna, o impacto dos projectos da Pequena Subvenção parece ter sido particularmente reduzido. De facto a maioria das organizações envolvidas limita-se a Relatório Final
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225
Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
fazer aquilo a que obriga a lei em vigor (em matéria de salários, formação, recrutamento) e, embora quase todos os discursos sublinhem a preocupação de agir em conformidade com a defesa da conciliação entre trabalho e família, na prática esta acção é habitualmente considerada sinónimo de “flexibilidade de horário” gerida de modo informal, ao sabor das necessidades pontuais dos/as trabalhadores/as e não corresponde a práticas formalizadas, interiorizadas e assumidas conscientemente por toda a organização (quer dirigentes quer pessoal). Os resultados do inquérito confirmam a extrapolação destas tendências às organizações do terceiro sector: das 109 respondentes, 91 sinalizaram a existência desta prática (84%). É provável que as 105 que não responderam não tenham nenhuma prática de conciliação, o que reduziria a percentagem das respostas afirmativas para os horários flexíveis para 43%. Analisando as respostas à pergunta filtro e as não respostas, por tipo de organização, concluímos que as ONG-M são as que menos responderam afirmativamente e as que mais se abstiveram de dar qualquer reposta (veja-se gráfico seguinte). Pensamos que, mais uma vez, estas organizações provam ser as mais fragilizadas em termos de quadro de pessoal. Gráfico 10. Existência de medidas de conciliação da vida profissional e familiar/pessoal, segundo tipo de organização
70,0 58,1
60,0 51,4
53,8
40,0
51,9 46,7
50,0 39,3
45,5 45,5
38,5
38,3
35,5
Sim Não
30,0
26,7 26,7
N/r
20,0 10,0
9,3
9,1
7,7
9,8 6,5
0,0 IPSS
ADL
ONG-M
ONG
Outras
Total
Fonte: Inquérito às ONG.
Através deste indicador, reforçamos a imagem das ADL como aquelas que mais medidas implementaram tendo em vista a conciliação da vida profissional com a vida pessoal e familiar. O fundamento para a elevada percentagem de IPSS que indicou possuir equipamento
Relatório Final
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
para acolhimento de crianças (48%) deve ser entendido como sendo uma decorrência da própria actividade daquelas organizações. Surpreendente é a capacidade evidenciada pelas ONG inquiridas (que excluem as ONG-M e as Outras ONG) que aqui surgem como aquelas que mais frequentemente disponibilizam pelo menos uma medida de conciliação. Desdobrados os tipos de medida pelo tipo de organização, verifica-se que, também, as ADL dispõem de um leque variado de medidas. Gráfico 11. Medidas de conciliação da vida profissional e familiar/pessoal, segundo tipo de organização 95,0%
85,7%
83,3%
80,0%
79,6%
48,1% 37,0%
40,0% 30,0%
28,6% 14,8% 9,3%
22,2%
28,6% 20,0% 20,0%
20,0% 15,0% 5,0%
IPSS ADL Serviço para acolhimento de crianças
0,0%
0,0%
ONG-M
10,0% 11,1% 5,6% 5,6%
ONG
Outras
Horários flexíveis que visem a conciliação entre a vida profissional e familiar Licenças de maternidade e paternidade de duração superior à prevista na lei Redução de horário para amamentação/aleitação de duração superior à prevista na lei Outras
Fonte: Inquérito às ONG.
Importa, last but not least, sublinhar que a gestão da “flexibilidade de horário” produz efeitos muito ambivalentes sobre as possibilidades de conciliação efectiva da vida profissional, familiar e pessoal. De facto, em muitas destas organizações, a referida flexibilidade é vista como “inerente” à vida da organização, uma vez que trabalhar ali significa enfrentar horários irregulares, com carácter mais ou menos sistemático, ao sabor das exigências de cada projecto, de cada público-alvo ou dos diferentes objectivos prosseguidos. Na verdade foram várias pessoas (técnicos/as e dirigentes) que nos salientaram a dificuldade de conciliarem a sua actividade na organização com a sua vida pessoal. Ocorre-nos o exemplo da ADIBB ou da MARP que, trabalhando nestes projectos (e noutros) com populações rurais, só à noite e ao fim-de-semana conseguiam organizar reuniões com as mulheres e os homens com quem se propunham trabalhar no terreno. Ocorre-nos também a referência muito frequente
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
“às longas jornadas de trabalho, incluindo fins-de-semana” em períodos de “apresentação de candidaturas”, devido ao esforço requerido para corresponder às exigências sempre crescentes e, muitas vezes, inovatórias, das entidades financiadoras. Ocorre-nos ainda a natureza dos serviços prestados por entidades como a APAV, a Soroptimist ou a ASP que têm exigências muito próprias em matéria de horários… Não podemos, no entanto, deixar de sublinhar exemplos de impactos positivos do projecto, como o do ET que, após o projecto, se terá dotado de “um documento em que se explicita a política de igualdade de oportunidades em vigor na organização”. Aliás esta organização destaca-se pela visibilização e pelo grau de formalização que confere às suas preocupações com a igualdade das suas práticas de gestão promotoras de igualdade, que já lhe valeram por exemplo o Prémio Igualdade é Qualidade e que constituem a base da sua intervenção no âmbito dos projectos SATF, que têm procurado essencialmente exportar estas boas práticas para entidades empresariais.15 A criação do sistema de apoio financeiro e técnico às ONG tinha entre os seus objectivos principais reforçar a capacidade das organizações na promoção das políticas de igualdade entre mulheres e homens. A consecução desse objectivo passava pela criação de emprego dotado de competências nesse domínio específico. É, portanto, importantíssimo perceber o impacto dos projectos do SATF na criação sustentada de emprego quer de especialistas em igualdade entre mulheres e homens quer de outras áreas profissionais, para ajuizar do futuro das actividades associadas à igualdade entre mulheres e homens no pós-projectos das organizações.
15
As dificuldades financeiras das organizações estão bem patentes na inexistência de apoios financeiros por motivos familiares – nascimento, casamento, etc. ou de bolsas de estudo para descendentes dos/as trabalhadores/as, ou ainda de outros serviços de apoio à vida familiar, por vezes praticados pelas organizações do sector empresarial. É sabido que, por vezes, estas práticas são uma estratégia de fuga ao aumento generalizado dos custos laborais e podemos mesmo colocar em dúvida se constituem medidas de conciliação da vida familiar com a vida pessoal, com excepção da última. De qualquer maneira, achámos relevante a ausência dessa componente da remuneração, atestando mais uma vez que “o terceiro sector remunera mal”.
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
Quadro 12. Sustentabilidade do emprego criado nas organizações Emprego criado pelos projectos SATF
Sexo dos titulares dos novos postos
Nº de novos postos de trabalho
Nº desses postos que continuam pósprojecto
Criação de um posto de trabalho de Técnico/a Oficial de Contas
Sexo Feminino
APMJ (1), MARP (1), Soroptimist (1)
Sexo Masculino
ASP (1), AJP (1), AMA (2 – 1 a tempo parcial)
ASP (1), AMA (1),
Coordenador/a do projecto
Sexo Feminino
APMJ (2), APAV (1) ESDIME (1), MARP (1), ADIBB (2), AJP (1), ANOP (2), Soroptimist (3); AMA (1)
ANOP (2), Soroptimist (1), AMA (1)
Sexo Masculino
CNOD (1) APAV (1), SCMN (1) ASP (1) ET (1)16
Sexo Feminino
ASP (1), AJP (2), KERIGMA (4) ) ET (1), ANOP (4); Soroptimist (7);
KERIGMA (2), Soroptimist (1)
Sexo Feminino
SCMN (1), CNOD (1), FDZHP (2), MARP (1), ADIBB (1), ASP (2), AJP (1 jurista), ANOP (2), AMA (3)
ASP (1), ANOP (1)
Sexo Masculino
CNOD (3), ANOP (1), Soroptimist (2)
Sexo Feminino
MARP (2 administ.), ADIBB (2 administrat.), AJP (1 psicóloga), ET (1), Soroptimist (4)
Técnico/a de projecto com know-how em igualdade
Sexo Masculino Técnico/a de projecto sem know-how em igualdade
Outro pessoal
Soroptimist (1), AMA (1)
Sexo Masculino
CNOD (administrativo), Soroptimist (1 técnico de website), AMA (1 técnico website) Fonte: Estudos de Caso.
A sustentabilidade do emprego criado no âmbito do SATF-ONG aparece-nos neste quadro como decepcionante. De facto dos muitos postos de trabalho criados pelos projectos, só se terão mantido 2 de técnicas com know-how em igualdade entre mulheres e homens (na 16
Todos os postos de trabalho criados no ET dependem, para sua continuidade, da aprovação de novas candidaturas.
Relatório Final
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
KERIGMA), 1 de técnico oficial de contas na ASP e 2 de técnicos sem know-how específico em igualdade (respectivamente no ET e na ASP). O ET, cujo segundo projecto ainda decorre, menciona que a manutenção dos postos de trabalho dependerá da aprovação de novas candidaturas. Os resultados dos inquéritos, muito pouco fiáveis neste campo, apontam para uma tendência ligeiramente mais positiva: das 20 organizações que responderam, 8 não retiveram nenhum posto de trabalho, enquanto 4 mantiveram 1 posto de trabalho e 8 entre 2 a 5, o que poderia resultar na manutenção de cerca de 20 postos de trabalho ou mais. O fraco desempenho obtido neste domínio é indissociável da incapacidade financeira das entidades para manterem o emprego criado. Na sua esmagadora maioria trata-se de entidades cujos orçamentos se alimentam de financiamento de entidades públicas para projectos específicos, pelo que a manutenção do emprego se encontra estritamente condicionada pela disponibilização do referido financiamento.
5. Sustentabilidade da Promoção da Igualdade entre Mulheres e Homens Por fim, fomos conhecer o grau da sustentabilidade no futuro quer das preocupações quer das actividades desenvolvidas no projecto, ou já anteriormente existentes na organização, em torno da temática da igualdade entre mulheres e homens. Tabela 8. Preocupações com a Igualdade entre Mulheres e Homens... N Já existiam anteriormente e vão continuar
% 21
100,0
Fonte: Inquérito às ONG.
As 21 organizações declararam que já anteriormente integravam as preocupações com as questões da igualdade nos objectivos que prosseguem. O facto de se terem proposto para realizar um projecto de intervenção nesta área já é um indicador da existência disso mesmo. Como pudemos comprovar nos estudos de caso, o raciocínio não é assim tão linear, pois é sabido que algumas destas organizações foram “convidadas” a montar um projecto. No inquérito verificou-se que cerca de 49 (23%) das 179 organizações que responderam a esta questão declararam que não candidataram projectos a financiamento da Pequena Subvenção porque “a temática não está entre as prioridades da missão da organização”. Neste caso,
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assume-se que este problema social não é mobilizador para a organização. Por outro lado, 70, isto é, um terço das organizações, disse que não concorreram por não terem tido conhecimento da existência deste programa de financiamento. Quadro 13. Sustentabilidade das preocupações com a igualdade entre mulheres e homens Preocupações com a igualdade entre mulheres e homens
Organizações
- não existiam antes do projecto e não vão continuar na organização/entidade
SCMN,
- não existiam antes do projecto, mas passaram a conformar a actividade da organização/entidade
ARCSS, KERIGMA, ASP
- já existiam anteriormente e vão continuar
ESDIME, APAV, APMJ, ET, MARP, ADIBB, CNOD, AJP, FDZHP, Soroptimist, AMA, ANOP Fonte: Estudos de Caso.
Como podemos ver no quadro 13, a maioria das organizações apoiadas caracteriza-se por já ter preocupações com a igualdade entre mulheres e homens antes do projecto, associadas à sua área de actividade e do campo específico de intervenção. Nalguns casos, contudo, o projecto terá permitido adquirir sensibilidade à questão de modo a determinar a manutenção desta preocupação no futuro (ex. ARCSS, KERIGMA, ASP). No caso destas organizações, as actividades anteriormente desenvolvidas são, respectivamente, a acção social a populações carenciadas, a formação, a promoção da saúde reprodutiva e a reabilitação urbana de centros históricos degradados e envelhecidos. No caso da FDZHP há que ressalvar que a consciência de que a organização tem que abordar a temática da igualdade entre mulheres e homens se verifica ao nível do pessoal técnico, o qual, apesar de tudo, possui capacidade propositiva no que se refere a novos projectos. No que se refere aos órgãos dirigentes da organização a sensibilização é nula, explicitando-se que a organização não pretende desenvolver actividades específicas nesta área. No caso concreto da SCMN, o projecto não terá conseguido motivar a organização a assumir esta preocupação, até pela própria natureza do projecto, que continha uma importante componente de intervenção interna e tinha previstas actividades de sensibilização dirigidas para o seio da organização. Isso talvez explique a não continuação das actividades pouco exigentes em termos do recursos necessários à sua realização. Vale a pena especificar os casos de 2 das organizações que surgem como possuindo já preocupações no campo da igualdade e que declararam pretender continuar a ter. Os casos da CNOD e da MARP ilustram como se podem desenvolver actividades dirigidas às mulheres Relatório Final
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
(respectivamente, mulheres com deficiência e mulheres rurais), com menção à dupla discriminação de que elas são objecto, por via das suas múltiplas desvantagens, numa total ausência do princípio da igualdade. A dirigente da segunda desdobrou-se em declarações em como não era feminista, o dirigente da primeira provavelmente nem lhe ocorreu que alguém pudesse colocar tal hipótese a seu respeito. Formalmente, as organizações já tinham preocupações no campo da igualdade e vão continuar a desenvolver, mas, do nosso ponto de vista, apenas formalmente, isto é, como lip service. Tabela 9. Actividades em prol da igualdade desenvolvidas no projecto... N Não existiam antes do projecto, mas passaram a conformar a actividade da organização
% 2
0,9
Já existiam anteriormente e vão continuar
19
8,9
Total
21
9,8
Fonte: Inquérito às ONG.
Este quadro fala-nos em especial de 2 organizações que, estando já preocupadas com o problema social das desigualdades entre os sexos, passaram à intervenção com a oportunidade aberta pela linha de financiamento da Pequena Subvenção. Quadro 14. Sustentabilidade das actividades em prol da igualdade desenvolvidas no projecto Continuidade das actividades em prol da igualdade desenvolvidas no projecto:
Organizações
- não existiam antes do projecto e não vão continuar a ser desenvolvidas.
SCMN, ARCSS, KERIGMA, ASP, ADIBB, MARP
- não existiam antes do projecto, mas vão continuar a ser desenvolvidas.
FDZHP, ANOP
ET, ESDIME, APAV, APMJ, CNOD, AJP, - já existiam anteriormente e vão ser Soroptimist, AMA continuadas (desde que pelo menos uma dessas actividades esteja neste caso). Fonte: Estudos de Caso.
Contudo, é diferente manter “a preocupação” e continuar as actividades postas em prática no âmbito do projecto. Nos casos da ET, ESDIME, APAV, APMJ, CNOD, AJP, Soroptimist e AMA parece ser possível manter pelo menos alguma/s das actividades iniciadas no projecto, até porque mesmo antes dele as entidades em causa já tinham actividade nesta área. Também a FDZHP se manifesta capaz de prosseguir a actuação iniciada no projecto, mas apenas da parte do pessoal técnico envolvido no projecto SATF, e por via paralela, através da participação em projectos da temática da igualdade de que é entidade parceira. A ANOP, por seu turno, reporta uma tomada de consciência generalizada na organização do carácter estrutural desta Relatório Final
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problemática. Por isso, mas também por ter entretanto contratado pessoas com know how específico em igualdade de oportunidades, é provável que estas actividades continuem a ser desenvolvidas na organização. Já noutros casos - SCMN, ARCSS, KERIGMA, ASP, ADIBB, MARP – não há condições para manter as actividades desenvolvidas. A falta de meios financeiros é uma das causas principais para esta situação: uma vez descontinuado o financiamento é impossível manter o emprego do pessoal técnico recrutado e, por isso, é impossível continuar. Ainda assim, a sensibilidade à problemática ficou, nalguns casos, adquirida: por exemplo, na ARCSS, KERIGMA, ASP e ADIBB, foi-nos dito que os projectos SATF-ONG tinham constituído um primeiro passo, uma porta de entrada, para a acção num domínio de intervenção social que se reconhecia como manifestamente relevante, e que, caso houvesse financiamento disponível, a entidade voltaria a candidatar-se. Noutros casos, o projecto SATF-ONG encontra sequência através de outras entidades e de outros financiadores: é o caso da MARP. Face ao desinteresse da sua presidente em dar continuidade ao tipo de intervenção desenvolvida no âmbito do projecto, uma das suas outras dirigentes resolveu “aproveitar” o diagnóstico de situação elaborado e promover, através de uma outra associação que actua no mesmo território, um projecto EQUAL com o objectivo de aprofundar a intervenção. A necessidade de continuar as intervenções, que entretanto criaram expectativas nas populações, foi referenciada por muitas das pessoas entrevistadas. Para ajuizar nesta matéria, chamamos de novo à colação algumas das características das organizações que melhor lhes permitirão superar as dificuldades sobrevindas à redução do financiamento (eventualmente inexorável com o fim do projecto) e garantir a sustentabilidade das suas actividades no campo da igualdade entre mulheres e homens. Segundo um estudo de Hawkins, Steger e Trimble, (1986, in Smith, 2000: 211), as organizações que melhor se adaptam a cortes orçamentais são as que possuem um quadro de pessoal altamente qualificado e diversificado (com sociólogos/as, juristas e informático/as, por ex.); as que conseguem uma parte significativa de auto-financiamento; e as que recorrem mais ao trabalho de voluntários/as. Nós acrescentaríamos a existência de know-how no campo específico da temática em apreço.
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Quadro 15. Factores de resistência organizacional Factores críticos que favorecem resistência a diminuição de financiamento
Antes do projecto
Depois do projecto
Quadro de pessoal qualificado e diversificado
ESDIME, APAV, ET, FDZHP, ADIBB, ASP, Soroptimist, ANOP
ESDIME, APAV, ET, FDZHP, ADIBB, ASP, Soroptimist, ANOP
Auto-financiamento significativo
ET, SCMN
ET, SCMN, KERIGMA
Mobilização de trabalho voluntário
APAV, APMJ, ET, ASP, AJP
APAV, APMJ, ET, ASP, AJP
Existência de know-how no campo específico da igualdade
ESDIME, APMJ, MARP, AJP, Soroptimist, AMA
APAV, ESDIME, APMJ, ET, FDZHP, ARCSS, KERIGMA, MARP, ASP, AJP, Soroptimist, AMA, ANOP
Fonte: Estudos de Caso.
Neste quadro, fizemos o exercício de verificar quais eram as organizações que apresentavam maior número de ocorrências do lado direito do quadro, que são aquelas que, em nosso entender, mais ganhos tiveram com o projecto SATF e cuja capacitação terá saído claramente reforçada. O ET é a organização que surge no final do projecto como detentora de todos os quesitos apresentados, tendo ganho o único que lhe faltava que era o know-how no campo específico da igualdade. A seguir com maior capacitação no pós-projecto, mas continuando a falhar o critério do auto-financiamento significativo surgem a APAV e a ASP, que entretanto terão ganho know-how no campo específico da igualdade. A FDZHP e a ANOP também apenas se reforçaram neste aspecto, continuando a faltar-lhes o auto-financiamento significativo e a mobilização de trabalho voluntário. A KERIGMA e a ARCSS são ganhadoras líquidas tendo ganho a primeira, ao longo deste período, auto-financiamento significativo e know-how no campo específico da igualdade e apenas este último quesito, a segunda. A ESDIME, a AJPM, a AJP e a Soroptimist não parecem ter saído reforçadas nas suas capacidades, pois não registam qualquer progresso no que respeita aos dois critérios que não observam (o auto-financiamento significativo e a mobilização de trabalho voluntário, no caso da ESDIME e da SOROPTIMIST, e o reforço do quadro de pessoal qualificado e diversificado e também o auto-financiamento significativo, no caso da APMJ e da AJP). Como vimos, contudo, a sustentabilidade do emprego criado ao abrigo destes projectos revela-se muito frágil.
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A SCMN, a MARP e a AMA não ganharam nada com esta experiência, pois apenas continuaram a ter o que já possuíam (o auto-financiamento significativo, no caso da SCMN, e o know-how no campo específico da igualdade, no caso da MARP e da AMA). Há ainda que notar o caso especial da CNOD, que nem consta do quadro, pois de facto não está ainda em condições de preencher nenhuma das categorias. O seu quadro de pessoal é ainda insuficiente, o seu modelo de financiamento é ainda concentrado, não mobiliza pessoal voluntário e não possui ainda know-how no campo da igualdade entre homens e mulheres. Esta situação não se alterou com o projecto SATF. Tal não significa que o projecto não tenha tido qualquer incidência positiva, mas não conseguimos apurá-la. Menos de metade das organizações parecem ter ganho capacidade. As organizações com maior suporte institucional e mais profissionalizadas foram aquelas que também mais viram a sua capacidade reforçada. Uma vez que a ideia que inicialmente presidiu ao programa de financiamento foi o reforço da capacidade das organizações de mulheres, há que questionar se o modo como essa ideia foi operacionalizada conduziu ou não aos resultados esperados. Na verdade, ouvimos muitas reclamações, mesmo da parte das organizações que são manifestamente ganhadoras deste desafio, relativamente ao que consideram ser um controlo contabilístico excessivamente rigoroso que as sobrecarrega com tarefas burocráticoadministrativas. As maiores queixas, contudo, incidem nos atrasos recorrentes de reembolso, o que as coloca em situações insustentáveis de deixar de poder pagar salários às pessoas contratadas, ou de contrair dívidas (algumas à custa do património individual de dirigentes, como nos foi referido). Um resultado claramente positivo da Pequena Subvenção foi a alocação de competências em igualdade de mulheres e homens a dezenas de organizações (13 das organizações incluídas nos estudos de caso e 15 das 21 que tinham tido projectos SATF-ONG e responderam ao inquérito sublinharam os ganhos em know-how na temática da igualdade). Na dimensão imaterial dos recursos – as competências - houve claramente capacitação das organizações. Nas restantes dimensões, como vimos, os resultados não são de modo nenhum de molde a alimentar boas perspectivas de sustentabilidade das actividades iniciadas com os projectos.
6. Organizações - capacidade organizacional e política Este relatório rege-se pela multidimensionalidade da abordagem à igualdade entre mulheres e homens como reflexo da medida cujo impacto estuda. Podemos identificar dois eixos principais de actuação desta medida que se plasma neste relatório. O primeiro eixo, entre
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Estudo Papel das ONG nas Políticas de Igualdade
igualdade entre mulheres e homens interna/ externa e o segundo eixo entre capacitação organizacional/intervenção
na
sociedade.
Estes
dois
eixos
configuram
a
dupla
mainstreaming/empowerment que subjaz à filosofia do SATF. Ainda que, na realidade, estes dois eixos interajam e se reforcem ou enfraqueçam mutuamente é útil isolar analiticamente os agentes e factores que intervêm nos dois eixos. No eixo igualdade entre mulheres e homens interna/externa encontramos a medida das práticas de igualdade dentro da organização e fora da organização. Assim, em termos internos, temos as práticas de igualdade no que se refere aos lugares de poder na organização e as políticas e medidas de igualdade entre mulheres e homens na gestão de recursos humanos e em outros aspectos da organização. Ao nível externo temos o impacto da organização na comunidade local ou global, quer através das práticas internas de igualdade entre mulheres e homens (funcionando como modelo de boas práticas, por exemplo) quer através dos seus projectos de intervenção na sociedade (que podem igualmente variar na forma como procuram agir sobre a temática, replicando estes dois eixos). No eixo capacitação organizacional/intervenção na comunidade encontramos as capacidades de governação, de gestão e técnica, a coerência da missão, os processos de decisão, de prestação de contas, as capacidades estratégicas, de planeamento e avaliação, por um lado, e o encastramento na comunidade, a natureza do papel político e envolvimento em redes e parcerias, por outro. Porque estas dimensões se encontram articuladas através de complexos mecanismos, não é possível desenhar uma correspondência entre a natureza da organização e o tipo de intervenção na comunidade. De facto, as organizações estudadas são exemplares dos processos de hibridização que têm vindo a ocorrer no seio do terceiro sector (Evers, 2004). A multidimensionalidade referida pressupõe, pois, que as politicas têm sempre impactos múltiplos, quer as do Estado, através de exemplos como o da medida da Pequena Subvenção, quer as das organizações, através do impacto interno e externo das suas acções. Por isso, uma avaliação destes impactos tem também de ter em conta a dimensão temporal através dos processos de mudança. Os estudos de caso, pela diversidade que contêm, permitem observar esta mesma multidimensionalidade. Todavia, sendo o nosso enfoque na organização e na sua capacidade e não a mudança provocada na sociedade, partimos, ainda assim, do pressuposto de que quanto maior o papel político e/ou a imersão das organizações na comunidade, maior é a possibilidade das suas práticas de igualdade entre mulheres e homens internas e externas
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provocarem mudanças nos actores sociais. Neste sentido, consideramos que, para além das actividades desenvolvidas no projecto, têm impacto questões relativas ao encastramento, à prestação de contas descendente, à divulgação e marketing, tipo de papel político, natureza e escala das reivindicações e tipo de redes, pois elas ampliam não só a legitimidade das organizações mas também o impacto das mudanças internas nas organizações. Não quer com isto dizer que não sejam determinantes os efeitos das iniciativas de promoção da igualdade entre mulheres e homens no âmbito de projectos específicos. De facto são-no, mas o seu efeito multiplicador para dentro da organização e para a sociedade exigem um quadro mais amplo em termos da compreensão da questão da igualdade entre mulheres e homens. A este nível, é central a capacidade que as organizações têm de aprender com os projectos em que se envolvem e de os considerar de forma articulada com as restantes práticas da organização, onde os canais de comunicação entre quadro de pessoal e entre este e órgãos de governação são uma dimensão fundamental. Focamos, por agora, a questão da mudança provocada pelo projecto, tendo em consideração as características das organizações. Identificamos quatro grupos consoante o impacto da medida, reflectindo acerca da capacidade organizacional e política. 1) As organizações que não tinham práticas de igualdade, e não as passaram a ter: SCMN e CNOD. São duas organizações em que não se verificou existir qualquer alteração em termos da sua situação de afastamento relativamente à temática da igualdade entre mulheres e homens, quer ao nível interno, da gestão de recursos humanos ou de outras práticas organizacionais, quer ao nível externo, em termos da continuidade das actividades ou mesmo da incorporação da igualdade nos seus estatutos. São duas organizações muito diferentes relativamente às suas actividades e dimensão: a SCMN é uma IPSS, de grande dimensão, prestadora de serviços, com reivindicações de natureza instrumental, com uma escala de projecção local e ligação a redes e parcerias horizontais. A CNOD é uma ONG, de pequena dimensão, com um papel de monitora das políticas, as suas reivindicações são motivacionais e a escala de projecção é global, sendo internacionais as suas parcerias e redes. Porém, estas duas organizações partilham vários aspectos em termos de capacidade organizacional, que podem explicar a resistência à mudança: a tomada de decisão está concentrada no topo, o tipo-ideal de configuração de gestão é a gestão a solo, existe uma reduzida capacidade em termos do pessoal, existe uma reduzida capacidade de gestão ao nível do topo e dos graus
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intermédios, a estratégia é incipiente e a sua coerência com a missão é casuística, os processos de avaliação são débeis ou inexistentes, e a capacidade da gestão de recursos humanos é reduzida. Nos dois casos existem menos de 30% de mulheres quer nos órgãos de direcção quer na coordenação de projectos de maior dimensão. 2) As organizações que tinham práticas significativas de igualdade e não alteraram significativamente a sua capacidade: APMJ, MARP, AJP, Soroptimist e AMA Trata-se das quatro organizações de mulheres que nos foi possível estudar - a APMJ, a MARP, a Soroptimist e a AMA – e uma ONG de carácter híbrido. As quatro organizações de mulheres destacam-se pela sua debilidade organizacional quando comparadas com outras organizações presentes no estudo: possuem um número nulo ou reduzido de trabalhadores/as, têm fraca capacidade de governo, a tomada de decisões centra-se no topo, possuem um encastramento limitado ou nulo, capacidade técnica reduzida, capacidade de gestão reduzida, estratégia incipiente, planeamento reduzido, avaliação inexistente. O seu papel é claramente político: as reivindicações são motivacionais. Em três dos casos, o seu papel político é de advocacia, a escala de projecção é global e as redes são internacionais. Noutro caso o papel é de monitorização, a escala é local e as redes são horizontais. Todas possuem um número muito elevado de mulheres na direcção. Em princípio, o impacto das suas actividades na sociedade em termos de geração da mudança social no que se refere à igualdade entre mulheres e homens é potencialmente elevado, dado que esta constitui o seu principal objectivo. Neste quadro, os recursos que adquiriram com o projecto, parcerias e conhecimento, são naturalmente potenciados para esta área. Refira-se, por fim, o que de qualquer modo não é inédito, o limitado encastramento destas organizações na comunidade no sentido de serem consideradas canal da expressão das necessidades dessa mesma comunidade ou de tenderem a dar resposta a essas mesmas necessidades. Para esta limitação contribui não só o carácter particularista das organizações mas também a evidente fragilidade organizacional. 3) As organizações que tinham reduzidas práticas de igualdade, mas criaram sensibilidade e melhoraram a sua capacidade: ASP, KERIGMA, ARCSS, FDZHP, ANOP e APAV A ASP e a KERIGMA foram as duas únicas organizações que nesta fase, em que ainda decorrem alguns projectos, tiveram capacidade de criar postos de trabalho. A ARCSS, a Relatório Final
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APAV, a ANOP e a FDZHP capacitaram-se sobretudo em termos de know-how. Para além disso estas quatro organizações passaram a incorporar práticas como: realização de workshops sobre o tema (ARCSS, KERIGMA, ASP), igualdade entre mulheres e homens na linguagem (ARCSS, KERIGMA, ANOP), igualdade entre mulheres e homens na formação (KERIGMA, APAV, ANOP), conhecimento (FDZHP, ANOP), igualdade entre mulheres e homens na imagem da organização (ARCSS, KERIGMA, ASP). Na gestão de recursos humanos ARCSS, a KERIGMA, a APAV e a ASP fornecem formação sobre igualdade entre mulheres e homens aos seus trabalhadores e a ASP visibiliza publicamente esta política de igualdade na organização. De referir, porém, que em nenhuma destas organizações se verificaram melhorias substanciais no que diz respeito a politicas de conciliação. O que as organizações partilham em termos de características organizacionais, e que pode ser determinante para a capacitação expressa na criação de postos de trabalho, é a existência de um modelo de financiamento entre diversificado e autocentrado, com excepção da FDZHP e da ANOP. Dentro deste grupo existem dois subgrupos. Um composto pela ASP e pela APAV, que se evidenciam em termos de capacidade organizacional e papel político militante. Outro, composto pela KERIGMA, ANOP, ARCSS e FDZHP com aspectos da capacidade organizacional menos homogéneos. Trata-se, de facto, de organizações muito diferentes. Duas IPSS (APAV e ARCSS), duas ADL (KERIGMA e ANOP) e duas ONG (ASP e FDZHP). A APAV e a ASP partilham uma lógica de prestação de contas descendente, com uma acessibilidade ampla e eficaz, fazem uma boa divulgação, uma boa capacidade técnica, boa capacidade em termos de recursos financeiros e de voluntariado, coerência da estratégia com a missão. O seu papel político articula a militância e a inovação, por um lado, e a militância e a prestação de serviços, por outro. A estratégia de reivindicação é motivacional, a escala de projecção global e as parcerias são internacionais. Possuem um equilíbrio entre os dois sexos na direcção. Verifica-se também que existe alguma capacidade técnica no caso da KERIGMA, ANOP e FDZHP e capacidade de gestão satisfatória (planeamento, avaliação e GRH) no caso da KERIGMA e ANOP. Porém a lógica de prestação de contas é formal e ascendente. No que se refere ao papel político, a KERIGMA e a ARCSS são fundamentalmente prestadoras de serviços, possuem reivindicações de carácter funcional e projectam-se à escala local. Nestes dois casos a incorporação da igualdade entre mulheres e homens nos estatutos é
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completa, estando presente nos documentos e discursos dos dirigentes. A FDZHP e a ANOP tem o papel de inovadoras, possuem reivindicações de carácter instrumental, e inscrevem o seu papel na escala local. A ANOP tem uma projecção a escala nacional mas o seu âmbito de actuação é local. Porém, a não incorporação da igualdade entre mulheres e homens nos estatutos da FDZHP sugere uma fraca sustentabilidade. Na ARCSS e ANOP existe um equilíbrio entre homens e mulheres na direcção e na KERIGMA e na FDZHP uma predominância de homens. Quanto à coordenação de projectos o papel das mulheres é maior no caso da ARCSS, da KERIGMA e da ANOP. 4) As organizações que possuíam já importantes práticas de igualdade internas e externas e melhoraram estas práticas: ESDIME, ADIBB, ET São organizações que têm em comum o facto de possuírem uma internalização completa da igualdade entre mulheres e homens, patente na correspondência entre a sua explicitação nos estatutos e o discurso de quem a dirige. As melhorias verificadas colocaram estas organizações como aquelas que melhor incorporam a igualdade entre mulheres e homens nas práticas organizacionais e na gestão de recursos humanos. Tratase de duas ADL e de uma IPSS da área da Saúde. No que se refere aos aspectos organizacionais, existem profundas diferenças entre as características de governação, o tipo de liderança e de prestação de contas, dado que a ESDIME, enquanto cooperativa de trabalhadores e pelas suas práticas participativas e de prestação de contas descendente se afasta do ET e da ADIBB. O seu modelo de financiamento também difere, sendo o da ADIBB o mais dependente de um único financiador. As organizações partilham, no entanto, um quadro técnico cuja autonomia é boa ou satisfatória, uma capacidade de gestão e uma gestão de recursos humanos que é boa ou satisfatória e uma capacidade de planeamento que é boa. Quanto ao seu papel político, ele varia entre inovadoras, monitoras e militantes, sendo as suas reivindicações militantes e a escala de projecção global no caso do ET e da ESDIME, e instrumentais no caso da ADIBB, com uma escala de projecção local. No caso do ET e da ESDIME existe um número elevado de mulheres na direcção e na coordenação de projectos, enquanto no caso da ADIBB a predominância é de homens. Estamos conscientes que a identificação dos quatro grupos anteriores corre o risco de excessiva simplificação. Também não resume, de modo algum, o trabalho de análise contido nos estudos de caso onde se tem em melhor consideração os processos e as particularidades de cada uma das organizações estudadas.
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A tipologia apresentada caracteriza-se pela por definir categorias nas quais encontramos quase todos os tipos de organizações. Tal significa que o desempenho relativamente aos critérios mobilizados para a sua construção apresenta grande transversalidade relativamente aos vários tipos de organizações. Apenas uma categoria, a segunda, se destaca por nela se concentrarem as organizações de mulheres e a AJP, uma organização juvenil que estava em fase de integração no Conselho Consultivo da CIDM, no momento em que foi levantada a informação para o estudo de caso, e que, mesmo sem estatuto, projecta a imagem de organização que pugna pelos direitos das mulheres. Com esta excepção, podemos concluir que os factores críticos de sucesso que identificámos no desempenho de cada organização se prendem menos com as características formais e mais com a centralidade que o princípio da igualdade entre mulheres e homens tem na gestão interna das pessoas e das actividades, nas competências específicas na temática que é capaz de mobilizar, na visão estratégica e na capacidade de planeamento. É nas ONG-M que se encontram as competências necessárias a uma intervenção qualificada no domínio da igualdade de mulheres e homens, pelo que o reforço e capacitação destas organizações devem continuar a constituir a primeira prioridade de qualquer nova medida de apoio técnico-financeiro. Por outro lado, como nos foi sugerido por uma organização, faria todo o sentido que as organizações de outros sectores, que não contem nos seus quadros com especialistas em igualdade de género devidamente certificadas/os pela CIDM, e queiram intervir nesta área, fossem obrigadas a estabelecer parcerias com outras organizações que preenchessem essa condição.
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CAPÍTULO 6
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Cap. 6 – Conclusões e Recomendações Condensamos neste capítulo final as conclusões e consequentes recomendações que, em nosso entender, devem ser destacadas depois de analisada toda a informação que constituiu os dois sistemas de informação construídos.
1. A gestão dos projectos do SATF-ONG Do processo de análise dos dossiers relativos aos projectos, existentes nas CIDM, retivemos alguns aspectos relativamente aos processos e conteúdos das candidaturas, avaliação e negociação entre as entidades proponentes e a CIDM, que consideramos relevante apontar. Encontramos diferenças significativas ao longo das três fases de candidatura, que se evidenciam na consulta dos processos de candidatura. Estas diferenças evidenciam não só as dificuldades existentes ao nível do processo de candidatura mas também a adaptação a estas dificuldades através de uma aprendizagem mútua, quer das organizações quer da entidade gestora. Assim,
8
Os dossiers relativos à Fase 1 de candidaturas à medida da Pequena Subvenção contêm, naturalmente, mais informação, já que a fase de execução em que se encontravam era mais avançada. Por outro lado, a informação está dispersa e desorganizada, tornando a sua consulta extremamente problemática. Tal ficou a dever-se
à
incapacidade
evidenciada
pela
generalidade
das
entidades
de
preencherem os formulários próprios; optando por apresentar uma proposta com estrutura discricionária. Para além disso são raríssimos os casos em que foi fornecida toda a informação e documentação exigidas pela candidatura. Donde, a informação que é pedida nos formulários nem sempre se encontra nos documentos apresentados, ou está dispersa ou “escondida” nas diversas secções da proposta. De notar, também, que a correspondência da CIDM a solicitar informação e documentação em falta nas candidaturas é muito volumosa, o que evidencia que a política da CIDM foi de apoiar as organizações no sentido destas apresentarem candidaturas susceptíveis de serem aprovadas.
8
Os dossiers relativos às Fases 2 e 3 estão muito melhor organizados. Os formulários de candidatura estão preenchidos e a informação está estruturada, concisa e sistematizada. Em nosso entender tal evidencia uma aprendizagem mútua
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em que não só a CIDM ficou mais capacitada para dar apoio às organizações, mediante um maior conhecimento do tipo de entidades que concorreram e das dificuldades específicas da candidatura, mas as organizações também adquiriram mais capacidade.
8
Existe
um
desequilíbrio
relativamente
à
informação
fornecida
pelas
organizações na candidatura. Enquanto na 1.ª fase encontramos, com frequência, informação pormenorizada sobre a entidade (nomeadamente das suas actividades anteriores), nas outras fases essa informação é menos frequente, precisamente porque houve a preocupação de responder especificamente às solicitações do formulário. Se algumas entidades tiveram o cuidado de acrescentar este tipo de informação na opção “observações/outras informações” ou na fundamentação do projecto, outras não terão tipo essa preocupação. As organizações revelam uma aprendizagem em termos de corresponder às exigências da candidatura, em especial no que se refere à orçamentação e planeamento, mas menos ricas em conteúdo programático.
8
Relativamente à avaliação, o tipo de informação constante nos relatórios elaborados pelos/as técnicos/as da CIDM parece variar consoante o/a tutor/a e a fase da candidatura: nota-se que alguns/umas são mais descritivos/as, outros/as mais críticos/as e valorativos/as. Esta variação também se verifica um pouco em relação às várias fases de candidatura. Assim, na fase 1, os relatórios são mais sintéticos e críticos, enquanto nas fases 2 e 3 são muito longos e descritivos, reproduzindo os conteúdos da candidatura de forma exaustiva. Esta constatação aconselharia a uma leitura cruzada entre pelo menos dois/uas técnicos/as, de modo a que o relatório de avaliação pudesse ser resultado/consensualizado entre pelo menos duas pessoas. Acreditamos que provavelmente esta metodologia foi seguida informalmente e que se tema que a agora proposta leve a uma duplicação dos recursos necessários. Os ganhos potenciados por esta metodologia, pelo menos na primeira abordagem à proposta, teriam compensado em nossa opinião o acréscimo eventual de tempo e recursos despendidos e teriam evitado decisões díspares (de deferimento versus indeferimento) relativamente a situações à primeira vista idênticas.
8
Pareceu-nos existir uma grande preocupação com os aspectos formais das candidaturas - critérios de elegibilidade (tipo de acções, públicos alvo, natureza
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jurídica das entidades, …), o que é compreensível dada a natureza da prestação de contas dos projectos financiados pelo FSE. Existe igualmente uma grande preocupação com a fundamentação das decisões em critérios objectivos. Conforme nos foi sugerido pelos/as técnicos/as da CIDM durante o nosso período de consulta dos dossiers, e também identificado em alguns casos, existiram reformulações muito substanciais dos projectos, a ponto de implicarem nova candidatura, novo dossier, e mesmo nova organização proponente, etc. Isto reforça a ideia de que existiu um forte apoio técnico da entidade gestora no sentido de criar condições para a aprovação de um número significativo de candidaturas. Importa, pois, aprofundar um pouco mais o conteúdo da negociação entre as organizações que se candidataram e a entidade gestora. As reformulações mais comuns são relativas quer às actividades quer ao pessoal a admitir:
8
Algumas das actividades não foram contempladas por não se inscreverem nos objectivos da medida: porque não estavam relacionadas com a igualdade de oportunidades; porque as actividades não tinham enquadramento nas estratégias previstas (sobretudo acções de formação, por contraposição com acções de sensibilização, estas sim enquadráveis na Pequena Subvenção). Também foram recusadas
actividades
que
se
limitavam
a
dar
continuidade
a
projectos
anteriormente financiados por outros programas ou actividades com enquadramento em outros programas existentes (caso da criação de gabinetes de estímulo ao empreendedorismo feminino).
8
Quanto à negociação relativa ao pessoal a contratar, verificaram-se frequentes cortes na contratação de pessoal administrativo a par de uma grande ênfase na manutenção/contratação de um/a técnico/a coordenador/a do projecto. Dada a prioridade na criação de emprego sustentado pelo projecto, não foi admitida a imputação de custos de pessoal já ao serviço da organização, pelo que foram frequentes os cortes em termos de imputação de horas deste tipo de pessoal. Procurou-se que o projecto resultasse na criação líquida de empregos e não servisse apenas de sustentáculo ao pessoal e às actividades já existentes na organização. Paradoxalmente, animadores/as,
dado
que
consultores/as,
os
projectos
conselheiros/as,
mobilizavam etc.,
a
frequentemente
tempo
parcial,
as
subcontratações acabaram por ter um peso muito grande, não chegando a criar emprego sustentado. Como mera suposição, pensamos que é ao nível destas
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subcontratações que as organizações podem facilmente imputar custos com pessoal já ao seu serviço recorrendo a contratos de prestação de serviços.
2. Adesão diferenciada das organizações Foi objectivo do nosso estudo perceber as características das organizações que mostraram maior efectividade tanto interna como externa nas estratégias de mainstreaming e de empowerment para a igualdade entre mulheres e homens, face à diversidade de organizações candidatas à implementação de projectos. Uma das perplexidades que surgiram desde logo foi a pouca procura por parte das organizações de mulheres deste tipo de financiamento. Este padrão de fraca adesão repetiu-se na renitente colaboração que estas organizações concederam à realização deste estudo (veja-se capítulo 2). Num segundo momento do estudo, pudemos alargar mais a base de comparação das organizações de mulheres (ONG-M) e das restantes organizações da sociedade civil, a partir dos resultados dos inquéritos e das entrevistas. No discurso das dirigentes de ONG-M, a tímida (ou mesmo ausência de) reacção ficou a dever-se à sua fragilidade organizacional – “não tínhamos capacidade”. Mais assente no voluntariado do seu pessoal dirigente que, comparativamente, dedica menos horas em média à organização e o enorme défice ou mesmo inexistência de pessoal ao serviço fez com que muitas destas organizações se tivessem retraído e não tivessem aceitado o repto que lhes foi lançado. Uma outra razão para esta reacção prende-se com a natureza militante destas organizações, que as mantém muito próximas de uma lógica activista, na qual a personagem principal ainda é a pessoa militante e não o/a voluntário. Esta sua natureza determina a relação de menor dependência das entidades financiadoras – exercendo actividades políticas que não implicam necessariamente custos associados à manutenção e funcionamento de equipamentos – acabam por ter uma dependência mais atenuada, como foi referido no capítulo 4. O receio de perder autonomia face a uma grande dependência dos financiamentos do Estado está sempre presente. Esta condição faz com que a falta de recursos não seja necessariamente constrangedora das suas iniciativas, até porque estas são à partida condicionadas pela inexistência ou inexpressão do seu quadro técnico, conforme constatámos no capítulo 5. Percebe-se assim que estas organizações mantenham um baixo grau de profissionalização e fraca capacidade de resposta a desafios extraordinários. Um segundo aspecto a assinalar caracterizador destas organizações mais próximas do modelo da militância é o seu autocentramento, que também encontrámos noutro tipo de
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organizações, especialmente na categoria a que chamámos simplesmente ONG. O centramento em torno do combate a uma certa forma de discriminação, que fornece o rationale para a sua própria constituição e missão, acaba por determinar uma orientação frequentemente exclusivista dos meios de que estas organizações dispõem para maximizar a sua capacidade de resposta ao seu grupo-alvo e base constituinte. Verificámos, assim, que, em algumas organizações, mesmo quando já desenvolviam anteriormente actividades dirigidas às mulheres, o discurso da igualdade entre mulheres e homens não foi internalizado, ainda que haja pontualmente o reconhecimento de que aquelas são vítimas de dupla discriminação. O discurso que acaba sempre por assomar à tona é a desigualdade identificada na missão fundacional – a deficiência, a ruralidade, a pobreza, etc. Na base desta problemática está a hipótese de que, no relacionamento entre estas organizações e o Estado, estejam em questão tensões específicas resultantes da articulação entre a lógica do Estado, tendencialmente universalista, e a lógia de algumas organizações mais próximas do princípio da comunidade, particularista (Evers, 1995), tanto mais evidentes quanto são fortes as marcas de particularismo na sociedade portuguesa (Hespanha et al, 2000). Assim sendo, um apelo que se volta para uma abordagem da temática da igualdade descentrado dos seus grupos sociais de base pode não ser interpretado como uma oportunidade por parte destas organizações. 15 organizações assinalaram no inquérito que nunca tinham pensado na possibilidade de apresentar um projecto no âmbito do SATF-ONG, e provavelmente as 31 que não responderam teriam uma resposta próxima desta. Foi, portanto, nas situações de maior autocentramento, que encontrámos um maior fechamento relativamente à temática da igualdade. Outro motivo apontado para a não-candidatura foi a falta de informação. Um dos aspectos a desenvolver melhor em futuros programas de apoio técnico-financeiro às ONG é, portanto, a estratégia de divulgação do próprio programa de financiamento às potenciais interessadas, porque 40% das ONG que responderam ao inquérito indicaram como motivo para não terem apresentado propostas ao SATF-ONG ou o desconhecimento da sua existência ou a insuficiência da informação a que tiveram acesso. Uma outra hipótese explicativa do afastamento destas organizações relativamente ao projectos SATF-ONG passa por atribuir à sua fragilidade organizacional as dificuldades pressentidas no que diz respeito à prestação de contas nos novos moldes que o Estado está a impor, e que procura, de algum modo, estabelecer um novo tipo de relacionamento com as organizações. Concorrerão, para aqui, factores que relacionamos com efeitos de isomorfismo institucional (DiMaggio e Powell, 1983). De facto, o relativo afastamento em que estas
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organizações têm operado relativamente ao Estado não permite efeitos de isomorfismo institucional onde as lógicas da prestação de contas públicas tenham sido interiorizadas pelas organizações. Isto refere-se quer ao isomorfismo que decorre das regras do Estado, impostas por via de projectos ou outros mecanismos de prestação de contas associados a financiamentos, quer ao isomorfismo normativo, que decorre da proximidade dos dirigentes e, sobretudo, do pessoal técnico das organizações, relativamente aos agentes do Estado. Este aspecto adquire particularidades na sociedade portuguesa e no tipo de relação entre a sociedade civil e o Estado dita simultaneamente de autonomia e dependência (Santos, 1988; Andreotti, 2001). De autonomia pela fraca capacidade reguladora do Estado e de dependência pela fraca capacidade de organização autónoma da sociedade civil, moldada por processos históricos e de actuação selectiva do Estado relativamente às organizações. As dificuldades de relacionamento com o Estado inerente às transformações por que passa este relacionamento têm, aliás, sido mencionadas na vasta literatura relativa à cultura de contrato em outros países (Taylor, 2002). Esta literatura aponta para os efeitos negativos da natureza da prestação de contas, assinalados pelas organizações do terceiro sector. Trata-se, sobretudo, de processos de mudança nos termos de relacionamento da lógica de subsídio para a lógica de contrato e de uma ênfase crescente nos resultados e objectivos quantificáveis, inerentes à nova lógica da gestão pública. Entre estes efeitos menciona-se o desviar do núcleo central de actividades dos membros das organizações para a prestação de contas dado o acréscimo de tarefas que lhe estão associadas, ou mesmo, o desviar para actividades que correspondam aos objectivos programáticos dos financiadores e que sejam facilmente quantificáveis em termos de resultados, pois também o Estado sofre pressões crescentes ao nível deste tipo de prestação de contas. Perante estas transformações, o reforço da capacidade organizacional torna-se um factor chave de sobrevivência.
3. Formação e sensibilização para a intervenção e para as acções positivas Visto que não foram apontadas por nenhuma organização medidas de acção positiva que permitam encurtar a disparidade existente entre homens e mulheres, é importante visibilizar a importância destas medidas num futuro contexto de formação que envolva todas as entidades envolvidas em projectos sobre a igualdade entre mulheres e homens. O défice de práticas institucionalizadas de igualdade que encontrámos nas organizações impõe-nos o questionamento da legitimidade, para não falar da base de competências na
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matéria, com que estas mesmas organizações são promotoras ou parceiras de projectos de intervenção social que têm em vista a introdução de boas práticas de igualdade ou de responsabilidade social, por exemplo, em outras organizações, especialmente do sector lucrativo. Tal tem que ser colmatado por um extenso e intenso programa de formação generalizado que envolva todos os protagonistas no terreno. Esta formação deve ter extensão e conteúdos diferenciados segundo os seus destinatários. Foi notória a necessidade de melhorar as competências das direcções das organizações (não apenas das promotoras bem assim como das entidades parceiras), mas também e até de quem coordenava os projectos, bem assim como do pessoal técnico envolvido. Como é evidente, os objectivos de cada uma destas acções tipo seriam diferentes e adaptados às necessidades (desde o trabalho ao nível das representações, do conhecimento das realidades das desigualdades entre os sexos e da definição de estratégias de intervenção – acções positivas versus mainstreaming, até ao planeamento, gestão e avaliação de projectos na perspectiva da igualdade entre mulheres e homens). Não basta fornecer um conjunto de conceitos, princípios e constatações e negligenciar os instrumentos e as técnicas de “actuação para a acção” neste domínio.
4. Modelo de acompanhamento dos projectos Dado o défice de competências já referenciado, é fundamental garantir um bom acompanhamento aos projectos e às pessoas que os coordenam. A não elegibilidade do pagamento a pessoal que já estivesse ao serviço da organização à luz das regras da pequena subvenção fez com muitas das pessoas a coordenarem os projectos fossem recém-licenciados/as e/ou com pouca experiência no campo da igualdade entre mulheres e homens. Tal teve dois efeitos: por um lado, os projectos tiveram um impacto enorme em termos pessoais (mesmo em termos de saber-ser) das pessoas directamente envolvidas que declaram terem melhorado muito as suas competências no domínio da igualdade de oportunidades; por outro lado, o reverso da medalha desses ganhos pessoais foram as vicissitudes pelas quais os projectos foram passando, dadas as fragilidades de quem os coordenava ou executava no terreno. Detectámos uma enorme vontade de obterem melhor formação e de aprofundarem competências especialmente no domínio do saber-fazer. Também detectámos deficiências ao nível da capacidade auto-reflexiva sobre os processos organizacionais que possam contribuir para a incorporação dos princípios da igualdade entre homens e mulheres na organização. De facto, falta uma perspectiva holística sobre a
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igualdade entre homens e mulheres traduzida, em muitos casos, na falta de questionamento sobre as práticas existentes nas áreas não directamente implicadas pelas actividades do projecto. A ambição de uma mudança organizacional operada pela prática dos projectos exige estratégias que tenham como base, por um lado, uma perspectiva holística e, por outro lado, conhecimento relativamente aos contextos organizacionais específicos. São poucas as organizações onde os processos de governação permitem tal perspectiva holística, pelo que se torna ainda mais crucial a implicação das chefias de topo, por via da direcção ou da direcção executiva. Assim, propomos que o acompanhamento possa ser realizado através de reuniões periódicas de trabalho entre a equipa de gestão do SATF e o pessoal técnico e de coordenação envolvido na implementação dos projectos. Os custos associados seriam incluídos no orçamento do gabinete de gestão prevendo pelo menos 3 viagens por ano. Estas reuniões de trabalho deveriam
ser
participadas,
em
algum
momento,
por
representantes
da
instituição/organização, pois pelos estudos de caso analisados verificou-se que quando a direcção das organizações está mais embrenhada nesta temática e nos projectos em igualdade, a receptividade e sensibilidade para uma maior efectividade interna e externa é maior. O encontro entre entidades promotoras de projectos, proporcionado pelas acções de formação em conjunto, por exemplo, oferece boas oportunidades para a troca de experiências e foi mencionado como desejável pelas equipas no terreno com que contactámos. A ideia fundamental neste modelo de acompanhamento é apoiar as organizações para que os recursos possam ser bem aplicados nas finalidades previstas. Não se trata de forçar as organizações a querer mostrar resultados mas acompanhá-las num processo de reflexividade que ajude a encontrar estratégias que apontem para o objectivo global definido, de encontrar estratégias para a mudança. Para além da criação de um modelo de apresentação da execução física das actividades dos projectos, não queremos deixar de incluir também a recomendação (óbvia) da necessidade de repensar todo o sistema de prestação de contas da execução financeira e do respectivo reembolso, que falhou rotundamente em toda a linha nesta primeira edição do SATF-ONG. De tal modo que muitas actividades previstas de muitos projectos foram inviabilizadas por escassez de recursos e o nosso receio é mesmo o de que o futuro de algumas organizações tenha sido alijado face ao impacte negativo desta experiência na mobilização de muitas/os dirigentes.
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5. Práticas de avaliação dos projectos Em resultado da nossa análise, não podemos associar qualquer tipo de organização a um modelo de avaliação em particular. A avaliação de processos participada é um tipo de avaliação organizacional que encontrou pouca expressão no conjunto das organizações analisadas, o que mostra que avaliar resultados e processos e fazer participar nessa avaliação todos os stakeholders afectados pelo seu desempenho ainda não faz parte da sua cultura organizacional. A própria avaliação dos projectos revelou-se limitada não permitindo uma reflexão aprofundada acerca dos sucessos e fracassos das actividades desenvolvidas e da identificação de estratégias de adaptação que sejam inovadoras e não reprodutoras das práticas organizacionais tradicionais. Classificamos de urgente a necessidade de implantar esta modalidade de avaliação nos projectos. Para ela ser eficaz, contudo, cremos que a avaliação externa contratada pela entidade financiadora, e não pelos promotores do próprio projecto, é a modalidade mais adequada. Essa entidade teria que ser a principal animadora de uma avaliação participativa, o que
conduziria a
uma
espécie
de
participação
tutelada,
cujos inconvenientes
(externalização do papel de animador, carácter menos contínuo do processo) seriam, em nosso entender, amplamente superados pelas suas vantagens (maior objectividade, rotinização das práticas de avaliação participativas). Os resultados deste modelo são optimizados quando todo o processo é acompanhado por uma equipa interna de avaliação que vai registando a informação relevante do desenrolar do projecto, supervisionando e confrontando com o plano inicial, e que deve preferencialmente ser feito por alguém ligado à coordenação do projecto, e complementado por auditorias internas episódicas, conduzidas por membros da organização não directamente ligadas ao desenvolvimento dos projectos. Apoiar as organizações na definição dos indicadores, integrados neste processo de avaliação, que reflictam as mudanças operadas ao nível das desigualdades entre os sexos é imperioso, pois foi notório na grande maioria dos projectos a inexistência destes e doutros indicadores. A não clarificação, ab initio, dos indicadores de processo, de resultado e de impacto a mobilizar na avaliação final está em geral associada à definição incorrecta dos objectivos que cada projecto se propõe alcançar. Ambiciosos objectivos definidos de modo vago são muito frequentes e levam inexoravelmente a uma avaliação negativa da implementação dos projectos. Ao contrário, objectivos realistas e rigorosamente definidos produzem mais frequentemente avaliações positivas.
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Impor o modelo participativo de avaliação tem exactamente como objectivo evitar que medir o impacto da igualdade de mulheres e homens em qualquer processo de intervenção social se transforme num mero procedimento tecnocrático de resposta a check-lists pré-formatadas e frequentemente desfasadas das realidades em que é suposto fazer a sua aplicação.
6. A criação de serviços de apoio às mulheres Foi notória a boa receptividade que alguns gabinetes de apoio às mulheres tiveram junto das populações. Os casos de sucesso identificados mostraram que estes gabinetes são um bom meio de territorializar políticas, de fornecer serviços de proximidade em problemáticas sensíveis como a violência e o desemprego, sendo também um referencial importante para outras organizações locais. A sua experiência deveria ser reflectida e adoptada como política de justiça de proximidade a ser alargada a todo o território. Uma vez que o actual governo, pela voz do seu Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, anunciou a criação deste tipo de estruturas, a nível local, a experiência destes projectos no âmbito do SATF deveria ser reflectida e integrada na sua implementação. Essas estruturas não devem assentar em modelos de financiamento por natureza precários como o é o dos projectos. Com efeito, uma das críticas que os/as promotores/as nos foram comunicando ao modo de intervenção de projectos deste tipo é a descontinuação das actuações. Segundo eles/elas, muitas vezes os projectos criam esperanças e expectativas junto das populações a quem são dirigidas que depois são frustradas por falta de recursos para dar continuidade às actuações. Daí que algumas das entrevistadas tenham defendido que actuações desta natureza deveriam dispor de garantias de financiamento mais prolongado, sujeito, naturalmente, à verificação da sua eficácia e validade. Uma solução possível passa por as integrar no âmbito das estruturas do poder local. Estas estruturas são importantes na medida em que visibilizam as mulheres como sujeitos de direitos de bem-estar social. Das práticas já há muito estabelecidas em outros países, é sabido que essas estruturas também favorecem a mobilização das mulheres em torno das políticas locais, desde que a perspectiva adoptada não se limite à psicologização, judicialização ou formação para o emprego. O modelo de intervenção não deve reduzir a percepção das mulheres como pessoas com problemas pessoais a que há que acudir, mas tem que assentar numa perspectiva mais ampla de intervenção na valorização e sensibilização para as questões das desigualdades entre mulheres e homens.
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Está prevista na lei que regulamenta a rede social a “introdução da dimensão de género como factor determinante do desenvolvimento local” (preâmbulo do Dec.-Lei n.º 115/2006 de 14 de Junho), perpassando todos os aspectos da rede social: “Art. 10º: “No quadro da rede social, o planeamento e a intervenção integram a dimensão de género quer nas medidas e acções quer na avaliação do impacte”. Na composição dos Conselhos Locais de Acção Social, está prevista a integração dos “conselheiros locais para a igualdade de género, quando existam” (nosso sublinhado) (art. 21º - e)). Por seu turno, o Art.31º - c) estabelece que “nos casos em que existam gabinetes descentralizados, institucionais ou em regime de parceria, destinados à promoção da igualdade de género, os órgãos locais da rede social estabelecem com estes adequadas formas de cooperação” e, por fim, no nº 5 do art.º 36 estabelece-se que “o Plano de Desenvolvimento Social integra ainda a dimensão de género através de eixos e medidas que promovam a igualdade entre homens e mulheres”. Face a este quadro legal, limitar-nosemos a incentivar enfaticamente a implantação deste modelo de rede social no terreno, desde que os/as titulares da posição de conselheiro/a para a igualdade estejam presentes em grande parte da rede e desde que tenham as competências adequadas e que esta nova função não se sobreponha a outras já desempenhadas de tal forma que acabe por representar uma sobrecarga de trabalho e por degenerar em letra morta. Serviços de apoio assim integrados no conjunto das acções locais de desenvolvimento social, desde o planeamento à acção e à avaliação de impacte das actividades de desenvolvimento fazem todo o sentido. As redes sociais possuem, com efeito, um potencial assinalável enquanto parcerias entre municípios, serviços públicos regionais e organizações sem fins lucrativos do sector cooperativo e social agindo no mesmo território em prol da promoção do desenvolvimento local, fazendo diagnósticos de necessidades locais e identificando factores de exclusão e desigualdades sociais dos vários grupos sociais. Assim elas sigam um modelo de acordo com o agora regulamentado e não o desvirtuem na prática. Os vários nós destas redes locais podem ser, em nosso entender, fortalecidos através dos programas de apoio como o SATF-ONG.
7. A importância estratégica de alguns tipos de organizações Uma das primeiras conclusões deste estudo ressalta o facto de em todos os 5 tipos de organizações consideradas ser possível encontrar exemplos de capacidade efectiva para desenvolver actividades promotoras de igualdade entre mulheres e homens. No entanto, esta capacidade não parece distribuir-se uniformemente, e surge como mais provável nas organizações cuja missão principal anda directa ou indirectamente associada ao objectivo Relatório Final
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especifico de promoção do estatuto das mulheres na sociedade nas suas múltiplas dimensões. É assim que parece justificar-se que encontremos neste âmbito desde logo ONG especificamente vocacionadas para a promoção de políticas de igualdade mas também ADL que, até pelo facto de operarem no quadro de multidimensionalidade característico do desenvolvimento
sócio-económico,
parecem
manifestar
capacidade
para
incorporar
facilmente na sua actividade mais mais este tipo de intervenção. No que respeita aos restantes 3 tipos de organizações considerados (ONG, IPSS e Outras) encontramos ainda exemplos de capacidade de prossecução neste domínio mas ela parece ser fortemente condicionada e até, por vezes, secundarizada quando em presença de uma missão fundacional especificamente associada a outras dimensões da vida geradoras de desvantagem e desigualdade. Os resultados do estudo mostraram, com efeito que, se, por um lado, as organizações da sociedade civil com uma missão orientada para o combate a formas específicas de discriminação (como a deficiência, por exemplo) tendem a secundarizar a relevância da discriminação em razão do sexo, por outro lado, e por essa mesma razão, devem ser alvo de um trabalho específico de sensibilização, já que o seu poder de multiplicação é enorme, podendo ter um papel muito importante na sensibilização de públicos muito diferenciados. No conjunto das entrevistas que realizámos, destacaram-se três tipos de organizações cujo papel na promoção das políticas de igualdade reputamos de fundamental. Esses três grupos de organizações são as organizações de mulheres, os parceiros sociais e as estruturas federativas ou de cooperação dos diversos tipos de organizações existentes e reconhecidos legalmente. Estas são plataformas que agregam ONG de todos os tipos e temáticas.17 Nesta secção, expomos conclusões e subsequentes recomendações relativas a alguns tipos específicos de organizações, individualizando-os um a um.
17
São muitos os tipos de associações reconhecidos e regulamentados pela legislação em vigor. Ao todo são aproximadamente 35 os tipos de organizações com regulamentação específica na lei. Elas
vão desde associações de: moradores/as; consumidores/as; beneficiários/as da segurança social; representantes das famílias; cidadãos/ãs portadores/as de deficiência; defesa do património cultural; professores/as, alunos/as, pais e mães, comunidades e instituições de carácter científico; colectividades desportivas; jovens; estudantes; defesa do ambiente; solidariedade social; mutualistas; cooperativas; educação popular; profissionais (de militares, de polícias, etc.); imigrantes; comunidades portuguesas e luso-descendentes; cultura e desporto; de cooperação para o desenvolvimento; representativas dos municípios e freguesias, etc. As associações de mulheres são regulamentadas pela Lei n.º 95/88, de 17 de Agosto, sobre a garantia dos direitos das associações de mulheres (alterada pela Lei n.º 33/91, de 27 de Julho), e Lei n.º 10/97, de 12 de Maio, que reforça aqueles direitos (alterada pela Lei n.º 128/99, de 20 de Agosto e regulamentada pelo DL n.º 246/98, de 11 de Agosto, alterado pela Lei n.º 37/99, de 26 de Maio). Relatório Final
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7.1. As organizações de mulheres Segundo um estudo de Hawkins, Steger e Trimble, (1986, in Smith, 2000: 211), as organizações que melhor se adaptam a cortes orçamentais são as que possuem um quadro de pessoal altamente qualificado e diversificado (com sociólogos/as, juristas e informático/as, por ex.); as que conseguem uma parte significativa de auto-financiamento; e as que recorrem mais ao trabalho de voluntários/as. Nós acrescentaríamos a existência de know-how no campo específico da temática em apreço. A importância das organizações de mulheres é sublinhada em todos os instrumentos de política da União Europeia relativamente ao modelo de uma governação que torne efectivas as políticas de igualdade europeias em vigor, porque é efectivamente nestas organizações que se concentra a massa crítica de competências necessária a uma intervenção qualificada no domínio da “igualdade de género”, para usar uma expressão oficial. Se queremos evitar a tecnocratização destas intervenções em prol da “igualdade de género”, não podemos ignorar a natureza social e política das mudanças a fazer - a mudança das relações sociais de sexo não é uma questão técnica. Não se trata apenas de mudar procedimentos - todo o sistema de valores central ao funcionamento da nossa sociedade é afectado; todo o nosso viver sofre mudanças. O modelo tecnocrático conduz a mudanças de fachada, de lip service, quando muito de adaptação ao nível das aparências e do discurso. Mesmo que este modelo mereça alguma valorização, pelo facto de acarretar mudanças ao nível do discurso, dificilmente o esperado efeito demonstrativo se produz, não chegando a ocorrer o spill over para as práticas. É por isso que, enquadradas num modelo de “boa governação”, as organizações de mulheres devem ser tomadas como agentes políticos de transformação fundamentais à promoção das políticas de igualdade. Entende-se, portanto, mal por que é que a comunidade, através do Estado, não contribui de uma forma mais decisiva para o reforço e capacitação destas organizações, que podem prestar inestimáveis serviços de defesa e divulgação das regras e processos sociais que conduzem às desigualdade entre mulheres e homens e propõem caminhos para uma sociedade mais justa e equilibrada. O seu reforço e empoderamento deve ser um objectivo permanente de qualquer medida de apoio técnico-financeiro a organizações não governamentais. Só assim elas poderão, até, exercer plenamente os direitos que a lei lhes consagra de: As associações de mulheres têm direito a: estar representadas no Conselho Consultivo da Comissão para a Igualdade e demais organismos consultivos que funcionem junto de entidades públicas que tenham competência na definição de políticas de promoção dos Relatório Final
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direitos das mulheres; a solicitar as informações que lhes permitam acompanhar o modo de aplicação da legislação referente aos direitos das mulheres no acesso à formação ou ao trabalho, na maternidade e paternidade, nas práticas dos meios de comunicação social e de violências exercidas sobre mulheres; a propor as iniciativas necessárias à prevenção ou cessação de actos ou omissões de entidades públicas que violem os direitos das mulheres, designadamente através do direito de queixa ao Provedor de Justiça; exercer o direito de acção popular em defesa dos direitos das mulheres, nos termos do artigo 52.º da Constituição; a gozar do estatuto de parceiro social, com direito, nomeadamente, a representação no Conselho Económico e Social; a serem ouvidas no âmbito dos planos de desenvolvimento regional e local; a tempo de antena na rádio e na televisão nos mesmos termos das associações profissionais; beneficiar das regras do mecenato, nos termos do Dec.-Lei n.º 74/99, de 16 de Março (http://www.cgtp.pt/direitos/guia_direitos_as/CAP5.htm). 18 Trata-se de uma carta de direitos, sim, mas também de um imenso caderno de encargos de monitorização das políticas públicas a acrescentar ao seu papel de advocacia. A comunidade não lhes pode impor estes deveres em nome e esperar que elas dependam exclusivamente dos seus próprios meios. Os apoios até agora disponibilizados têm-se mostrado incapazes de superar debilidades estruturais nestas organizações. O Partido Comunista apresentou em 2001 uma Proposta de Lei à Assembleia da República (proposta de Lei n.º 385/VIII) que não teve seguimento, para alargar estes direitos, nomeadamente, a extensão dos benefícios de ordem económica, propondo que se apliquem uma série de outras isenções e preços sociais em despesas que se prendem com a aquisição da personalidade jurídica, com a manutenção das sedes, as actividades e as publicações.19 Em nosso entender, seria extremamente benéfico instituir este
18
Com efeito, apesar de reconhecidas desde 1988 e de a lei ter estabelecido o seu direito a serem
apoiadas pelo Estado central e local, desde 1997, e de, por fim, em 1999, lhes ter estendido a aplicação das regras do mecenato, as ONG-M continuam a registar grandes dificuldades. 19
Concretamente foi proposto que as ONG-M passassem a poder gozar de isenções e preços sociais, nomeadamente, nos seguintes actos: a. têm direito às isenções de IVA previstas na lei para os organismos sem fins lucrativos; b. isenção de pagamento de emolumentos ou taxas pela inscrição no ficheiro central de pessoas colectivas e requisição do respectivo cartão de identificação; c. publicação gratuita no Diário da República dos estatutos ou alterações estatutárias; d. isenção de contribuição autárquica, imposto sobre sucessões e doações e sisa de aquisição de imóveis destinados à realização dos seus fins; Relatório Final
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tipo de apoios, especialmente os respeitantes a estes três últimos aspectos relacionados com custos correntes que se tornam incomportáveis para pequenas associações de advocacia que não têm na prestação de serviços uma fonte de auto-financiamento. Estes apoios permanentes, atribuídos em geral e numa base de total independência, deveriam ainda
ser
complementados
pela
contratualização
de
projectos
e
programas
de
desenvolvimento de médio ou longo prazo (sempre sujeitos a avaliações intercalares). À recomendação que deixamos é que se estude um sistema de financiamento da intervenção social neste campo semelhante ao actualmente em vigor no domínio da investigação científica. O Estado contratualiza com as organizações científicas sem fins lucrativos programas a médio (5 anos) e longo prazo (10 anos), periodicamente avaliados segundo modelos a definir. A iniciativa partiria das próprias organizações que se encarregariam de apresentar o seu programa de acção detalhado, que seria depois ajustado/negociado com a CIDM (ou outro organismo que lhe suceda). Finalmente, como nos foi sugerido por uma organização, faria todo o sentido que as organizações que não possuam nos seus quadros especialistas em “igualdade de género” devidamente certificadas/os pela CIDM, e queiram intervir nesta área, tenham que estabelecer parcerias com outras organizações que preenchessem essa condição. Estamos, porém, conscientes das dificuldades de patrocinar parcerias desta natureza, pois ao longo das entrevistas que realizámos também captámos muitas resistências e representações negativas relativamente às organizações de mulheres, acerca das quais vimos repetidamente referido o e. isenção de encargos com o licenciamento e o policiamento das suas actividades públicas; f. isenção de custas e preparos judiciais; g. preços sociais nos consumos de água, energia eléctrica, telecomunicações e combustíveis para aquecimento; h. porte pago nas publicações editadas. (em http://pcp.pt/ar/legis-8/projlei/pjl385.html) Nessa proposta, previa-se também uma extensão da aplicação das regras do mecenato: “Os donativos dos associados que correspondam a senhas de presença recebidas em virtude da representação das respectivas associações junto do CES ou dos demais organismos consultivos que funcionam junto de entidades públicas, são dedutíveis à colecta do ano a que dizem respeito pelo valor da totalidade do donativo”. Por fim, propunha-se, ainda que a representação das ONG de mulheres em vários órgãos consultivos: Conselho Geral do Instituto do Consumidor; Conselho Nacional de Cultura; Conselho Nacional de Educação; Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável; Conselho Nacional de Prevenção da Toxicodependência; Conselho Nacional da Família; Conselho Superior de Desporto; Conselho Consultivo para os Assuntos de Imigração; Conselhos Económicos e Sociais Regionais; Conselhos Municipais de Segurança.
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seu fechamento. Resta saber se é ao posicionamento das ONG-M que as dificuldades de estabelecer parcerias se devem ou à resistência à própria ideia de intervir para a igualdade.
7.2. As organizações federativas do Terceiro Sector Entrevistámos dirigentes de algumas organizações de cúpula que nos ajudaram a formular um conjunto de reflexões sobre o papel destas organizações na promoção das políticas de igualdade. Estas organizações chamadas de cúpula, federativas, de segundo ou terceiro grau, constituem importantes elementos na estruturação do sector das organizações que agregam. Significam o reconhecimento de uma identidade e interesses comuns entre um conjunto de organizações. Para além disso, contribuem também elas para essa mesma estruturação. Os seus papéis podem ser muito diversos. Kramer et al. (1993: 158) referem que estas organizações têm uma importante função representativa e legitimadora e que o seu papel pode variar entre um papel político ou um papel de troca de informação, planeamento e coordenação. Melville (1999) descreve-as como organizações de membros que fornecem serviços às organizações suas associadas e podem representar interesses/causas ou representar as organizações constituindo-se em coligações.20 Visam representar a perspectiva dos seus membros, as organizações associadas, perante o governo, a comunidade e outros corpos. Entre as suas actividades incluem-se a informação e divulgação de serviços, o apoio aos membros, a coordenação, advocacia e representação, a investigação e preparação e concepção de propostas políticas para os seus membros ou outras partes interessadas. Podem apoiar as organizações através de subsídios e patrocínios. Também podem assumir o papel de monitores do sector ou dos padrões de fornecimento dos serviços e fornecer formação e servir não só de canal político dos interesses das suas associadas, mas também das pessoas que usam os serviços das organizações. As organizações federativas possuem, pois, um papel importante na intermediação entre o Estado e as organizações do terceiro sector, sendo um dos palcos onde os interesses e as políticas são negociadas e “traduzidas” entre as organizações associadas, órgãos do poder político e agências públicas. Para além disso, desempenham um papel auto-regulador do sector, sendo fonte de normas sobre as organizações associadas, as quais podem possuir um carácter mais ou menos vinculativo.
20
As suas formas organizativas podem ser muito diversas: associação de organizações, redes,
coordenadoras, federações, centros nacionais, consórcios, encontros ou fóruns, uniões, coligações, conselhos, frentes, etc..
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É, pois, pelos diversos papéis assumidos por estas organizações federativas que consideramos ser importante que as mesmas sejam tidas em consideração no equacionar das possibilidades do contributo das organizações não governamentais para a promoção da igualdade. Estas organizações federativas são os interlocutores por excelência do governo no diálogo com os diversos sectores, sendo frequentemente canais de comunicação entre o Estado e as organizações, transmitindo ao primeiro as perspectivas e necessidades das segundas e a estas as medidas governamentais. Assim, um dos papéis que desempenham é o de serem o órgão representativo do sector em espaços de negociação. Para além das nacionais, estas organizações representam as associadas em organizações federativas ou de cúpula de nível europeu ou internacional. Tendo presentes os inúmeros órgãos de desenvolvimento de políticas em que estas organizações estão representadas, o seu papel de influência não será menosprezável. Para além disso, existem outros canais de acesso quer à esfera político-partidária quer à esfera pública. Em todos estes palcos estas estruturas federativas tanto podem fazer ouvir a sua voz no que diz respeito aos interesses das associadas como serem também advogadas das clientelas específicas dos públicos-alvo das suas associadas. Para além do papel para o exterior, enquanto representantes das associadas, ou especialistas nas áreas de política em que trabalham, estas organizações federativas também possuem um carácter normativo para as suas associadas. Este carácter pode ser mais ou menos vinculativo, sendo grande a variação, indo desde a regulação ao nível estatutário e códigos deontológicos a formas mais soft como as de formação e informação. Há, naturalmente, um papel normativo mais difuso que tem a ver com a cultura que circula nos contactos promovidos entre as organizações, os documentos e estratégias decididas conjuntamente em congressos e outros fóruns intra-sectoriais, e o papel das organizações federativas na difusão dessas ideias e estratégias e no contacto que estabelecem com federações internacionais onde esta cultura também se produz e difunde. Uma outra área de actividade das organizações de cúpula é a da prestação de serviços de apoio às suas associadas. Este apoio pode ser ao nível da assistência jurídica ao apoio em termos de consultadoria financeira. A área de divulgação de informação relativamente a candidaturas a projectos é também um serviço tradicional para além de centros de recursos em conhecimento e partilha de informação entre as associadas. Para além destes serviços, as organizações oferecem também formação às suas associadas, nomeadamente formação para os dirigentes e quadros.
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Por fim, resta-nos sublinhar que, além dos serviços de apoio às associadas, algumas organizações de cúpula desenvolvem as suas próprias actividades e projectos, considerados protótipos e promotores de outras actividades. Questionámos os/as dirigentes das organizações entrevistadas sobre a igualdade interna quer nas organizações de cúpula quer nas suas associadas. Muito frequentemente o quadro de igualdade existente ao nível dos órgãos sociais das organizações associadas reflecte-se nos órgãos federativos, na medida em que a presença nestes órgãos se faz frequentemente por representação das próprias associadas ao nível dos seus presidentes. Assim, se existe um peso muito elevado dos homens nos órgãos de topo, este reflecte-se nos órgãos das entidades federativas. Foi-nos referido por vários/as entrevistados/as que a desigualdade do acesso das mulheres aos órgãos de governo das organizações está a mudar por via de vários factores. Foram-nos referidos a crescente presença de profissionais técnicos – maioritariamente mulheres – nos órgãos sociais, mudança de mentalidades e maior aceitação das iguais competências das mulheres, crise nas associações que leva a que as mulheres saiam dos mais obscuros lugares de suporte para a protagonização dos órgãos dirigentes. No que se refere aos projectos e actividades, e para além daquelas que surgem da existência de programas de financiamento para a promoção de projectos nesta área, identificámos nas organizações que se dedicam ao desenvolvimento local uma reflexão sobre a importância do papel das mulheres e do seu empowerment na base dos processos de desenvolvimento local. Para outras organizações, a temática da igualdade é incorporada ao nível da especificidade das problemáticas que atinge os seus públicos. No que se refere a organizações que actuam sobretudo na prestação de serviços sociais é mencionado o papel importante que estas organizações possuem em termos de actuação no espaço de suporte ao papel da mulher, em especial através dos seus serviços de apoio à família. Em termos de perspectivas futuras para a intervenção no domínio da igualdade verifica-se que existe uma consciência da importância do tema e da promoção das políticas de igualdade bem como alguma abertura no que se refere ao desenvolvimento de actividades de promoção da igualdade, quer nas próprias estruturas de cúpula quer no que se refere ao seu papel junto das associadas. De qualquer modo, fica-nos a ideia de que estas actividades necessitarão de um estímulo exterior para chegarem a ser concretizadas. Procurámos questionar de que modo as questões de igualdade poderiam ser incorporadas nas organizações de cúpula, tendo especialmente presente o seu papel normativo e o seu papel politico. Da generalidade das respostas ficou-nos a ideia de que esta é uma questão que
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raramente fora objecto de reflexão ou, quando o foi, nunca foi pensada em termos de desenvolvimento de uma estratégia. Por isso, muitas das respostas dadas pelas organizações representam sobretudo exercícios iniciais de concepção sobre o seu papel nesta área e estão longe de ser qualquer estratégia ou compromisso. Não pretendendo que todas as organizações do terceiro sector se transformem em organizações de luta pelos direitos das mulheres, podemos, porém, considerar que muitas das actividades
das
responsabilidade
organizações das
actuam
mulheres,
sem
exactamente que
este
nas
papel
esferas implícito
de
“tradicional”
de
transformar
responsabilidades privadas em responsabilidades colectivas seja consciente. Quanto ao papel das organizações de cúpula ele pode ser muito importante pela diversidade: 8 de áreas de actuação (serviços, politica); 8 de esferas e interlocutores (associadas, governos, opinião publica, outras estruturas federativas e redes) 8 de papéis (representação, expertise, monitorização, criação de normas e identidades, reivindicação, apoio e formação). Recomendamos, pois, que a CIDM passe a trabalhar com as organizações federativas do terceiro sector na promoção das políticas de igualdade: 1) A CIDM deve inscrever no seu programa de actividades o contacto com as organizações representativas do sector no sentido de as incentivar a inscrever nos seus planos a temática da igualdade; 2) A CIDM deve procurar divulgar as suas actividades e programas junto das organizações de cúpula usando-as como veículo de acesso às associações (frequentemente estas são as que estão em boa situação para chegar rapidamente às organizações do terceiro sector por via dos seus mailings e órgãos de informação);
7.3. As organizações Empresariais e Sindicais O diálogo social reveste-se de uma centralidade cada vez maior nos novos modelos de governação. Tanto as organizações empresariais como as sindicais tendem a estar próximas das suas bases constituintes. Não será por acaso que, existindo apenas 2 organizações de mulheres que no nosso país têm o estatuto de organizações de representatividade genérica, que só é atribuído a quem tiver mais de 1.000 associados/as, uma delas seja a Associação Nacional de Empresárias (sendo a outra, o Movimento Democrático das Mulheres). A primeira
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tem uma marcada natureza de associação profissional, enquanto a segunda tem a sua génese como organização de mulheres no seio de um partido político. Estas características tornamnas muito particulares enquanto organizações de mulheres, na verdade pouco representativas da generalidade das suas congéneres. São estas, no entanto, que estão individualmente representadas em alguns órgãos consultivos, nomeadamente, no Conselho Económico e Social, e possuem o estatuto de parceiros sociais. Não participam na concertação social tripartida, mas participam na administração consultiva, formada por um conjunto de órgãos consultivos nos quais participam representantes de interesses organizados - económicos, sociais, profissionais, etc.. É corrente a opinião de que estes órgãos consultivos não funcionam praticamente, e não apenas por parte do governo que os não mobiliza, mas também por via da debilidade das próprias organizações da sociedade civil que, como já vimos, têm dificuldade em cumprir todos os deveres que os seus direitos lhes instituem. As associações de mulheres empresárias surgiram em Portugal em meados dos anos 80 com o objectivo fundamental de dar visibilidade às empresárias portuguesas e ao seu contributo para a coesão social, através de capacidade de iniciativa e de criação de emprego, nomeadamente em micro e pequenas empresas. A actividade destas associações centra-se no apoio às iniciativas empresariais de mulheres quer na fase da criação da empresa quer em fases subsequentes de consolidação e/ou expansão de negócio. Pretendem ainda promover a sua inserção nas associações empresariais de escala nacional e o seu acesso aos órgãos dirigentes dessas associações. Têm também como metas a alcançar a participação na concertação social tripartida, onde não há associações de empresárias, e nas missões empresariais fora do país, que geralmente as ignoram. Estas organizações, membros do Conselho Consultivo da CIDM, são muito deficitárias em recursos financeiros e humanos tal como a generalidade das outras organizações de mulheres. As suas dirigentes são quase inteiramente voluntárias que exercem esta actividade a tempo parcial, os recursos humanos de que dispõem são escassos ou inexistentes e os orçamentos são muito limitados e baseiam-se em projectos co-financiados e donativos porque a expressão das quotizações recebidas é insignificante. A debilidade das quotizações e a inexistência de vendas de serviços justifica-se pela própria fragilidade e pequena dimensão empresarial das associadas. Estas organizações colocaram-se numa posição fortemente crítica do papel da CIDM, de que resultou a conclusão de que exigiriam mais de uma agência oficial de promoção da igualdade de mulheres e homens. Deduz-se das suas opiniões que consideram que a CIDM tem um papel
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marginal, assumindo os objectivos das organizações de mulheres, mas não tendo mostrado capacidade de influenciar a definição dos termos em que as políticas públicas são discutidas. Supomos que estas organizações esperariam da CIDM um papel de insider que conseguisse inserir as perspectivas da igualdade no discurso dominante do debate público sobre cada problema fosse ele social, cultural, político ou económico. Outra instituição pública que criticam é o IAPMEI, outra agência governamental com um papel potencialmente importante para estas associações e suas associadas. Estas expectativas não se têm concretizado porque o IAPMEI é pouco vocacionado para um universo que é constituído predominantemente por micro empresas e não se tem mostrado sensível às questões da igualdade de mulheres e homens no mundo empresarial. As organizações de mulheres no seio das estruturas sindicais, por seu turno, foram também criadas há cerca de duas décadas. O seu principal objectivo é a inserção das mulheres no mundo sindical e a intervenção sobre os problemas específicos das mulheres trabalhadoras. A sua principal estratégia é instituir como matéria de negociação colectiva as questões relativas à igualdade de mulheres e homens e aos direitos das mulheres. No âmbito sindical as problemáticas específicas das mulheres são entendidas principalmente como as que dizem respeito à discriminação de que elas são alvo, à fraca participação nos órgãos de direcção e à invisibilidade das suas acções. Todas as entrevistadas consideram que as organizações sindicais a que pertencem fizeram progressos nestes domínios mas afirmam também que esses progressos são ainda limitados e insuficientes o que, desde logo, se expressa numa fraca participação nos respectivos órgãos dirigentes. Em todos os casos, a formação é encarada como vector fundamental da actuação. Uma das entrevistadas refere como principal dificuldade enfrentada “a barreira da cultura sindical” uma vez que a Igualdade de Oportunidades é ainda vista no mundo sindical como “um problema de mulheres”. Pelas opiniões expressas percebemos que estes dois tipos de organizações mostram orientações opostas quanto à forma como definem a sua estratégia de actuação que decorrem simplesmente do lugar que elas ocupam nas estruturas que tomam como referência. É evidente a orientação para o exterior do melhor do esforço das associações de mulheres para responderem às necessidades da sua base constituinte, principalmente empresárias de pequenas ou micro empresas que enfrentam maiores dificuldades de acesso ao crédito, entre outros problemas. Elas exigem dos organismos públicos repostas adequadas e exigem participar na concertação social tripartida, na qual estão representados diversos sectores de
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actividade através das respectivas confederações (CAP, CIP, CCP, CTP). Não se sentem representadas nessa instância e alegam o carácter transversal aos diversos sectores da sua representação. Por seu turno, as comissões sindicais de mulheres, enquanto órgãos estatutários das respectivas estruturas sindicais orientam muito do seu esforço para o trabalho de transformação interno. Tentar mudar a cultura da organização em que se está inserido é um trabalho que exige um esforço denodado e contínuo de grande desgaste, pelo que estas organizações devem ser apoiadas nos seus esforços de intervenção. Além disso, a importância da formação de quadros dirigentes sindicais para a igualdade é absolutamente estratégica para que esta chegue aos locais de trabalho. Como salientou uma das pessoas entrevistadas, é fundamental que os dirigentes sindicais possam, eles próprios, ser formadores a nível do local de trabalho. Igualmente importante é a influência que estas organizações podem ter no bemestar de largas camadas de trabalhadores e trabalhadoras ao tornarem os direitos de igualdade de oportunidades e de tratamento no trabalho e no emprego matéria de negociação colectiva. A centralidade estratégica destas organizações advém-lhes da sua proximidade ao mundo do trabalho, no qual gozam de uma localização importante nas cadeias de transmissão de informação e de mobilização em torno da reivindicação de políticas de igualdade: as associações de mulheres empresárias pelo papel facilitador de processos burocráticos de acesso ao crédito e aos mercados, mas principalmente pelo papel de referencial de boas práticas e de formação; as associações de mulheres em estruturas sindicais pelo seu papel de alavanca de mainstreaming da igualdade nas estruturas sindicais e na concertação colectiva. Pelo que também relativamente a estes dois tipos de organizações recomendamos que a CIDM encontre formas adequadas de apoio às suas actividades, pelo potencial multiplicador que estas têm.
8. Critérios de selectividade de candidaturas Por fim, pensamos que é importante afinar os critérios de selecção dos projectos e das organizações a apoiar no âmbito de qualquer programa de financiamento de intervenções na área da igualdade de mulheres e homens, com riscos de desperdiçar recursos que poderiam ser muito melhor aproveitados em outras mãos. O tom que encontrámos fora do campo das organizações de mulheres raiou por vezes o da rejeição da necessidade de fazer intervir em prol da igualdade, porque “é tudo uma questão de tempo até que as mentalidades mudem…”
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e até porque “discriminação propriamente dita já não há…”. Dificilmente alguém possuidor de uma tal convicção pode ser um bom interventor em prol da igualdade. Para além destas observações críticas, recolhemos algumas sugestões de práticas de discriminação positiva das organizações que manifestem boas práticas no que se refere à interiorização da igualdade na organização e nos projectos e actividades e de criação de trajectórias de capacitação para organizações que ainda não possuam estas práticas mas o desejem fazer. É neste contexto que recomendamos que do processo de aprovação das candidaturas das organizações ao desenvolvimento de projectos de intervenção social para a promoção da igualdade de mulheres e homens faça parte não apenas a avaliação das competências nesta temática, nem somente a inclusão deste objectivo nos respectivos estatutos, mas também a inclusão no discurso organizacional dos seguintes elementos que podemos identificar como sendo característicos de um discurso emancipatório das mulheres e promotor da igualdade de mulheres e homens: 8
A referência explícita às mulheres como um grupo, uma forma explícita de consciência de que a situação destas é mais desfavorável;
8
A utilização de uma linguagem explicitamente sexualizada, referindo-se às mulheres como distintas dos homens: imagens de como as mulheres são; de como elas diferem dos homens; de como as mulheres são diferentes umas das outras; de como a categoria sexual molda as identidades;
8
A expressão de ideias em termos de representar as mulheres na vida pública enquanto mulheres;
8
A indicação de que os objectivos a alcançar beneficiarão de alguma forma as mulheres, já que se parte do princípio de que o seu estatuto e a forma como são tratadas pela sociedade lhes são desfavoráveis;
8
A inclusão de concepções que explícita ou implicitamente desafiam as hierarquias sociais de sexo e as formas de subordinação social das mulheres actualmente existentes.21
21
Retomamos aqui as conclusões produzidas no âmbito de um estudo que há cerca de uma década analisa as formas de articulação entre as organizações de mulheres e o Estado, incluindo as suas agências de promoção da igualdade de mulheres e homens. Referimo-nos ao estudo conduzido pela Research Network on Gender Politics and the State (Rede de Pesquisa sobre Género e o Estado), criada a partir do projecto sobre feminismo estatal comparado dirigido por Amy G. Mazur e Dorothy E. Relatório Final
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Em suma, o discurso da organização deve conter, senão todos, pelo menos alguns destes elementos: identificação com as mulheres; sexualização explícita; representação das mulheres; melhoria do estatuto social das mulheres; desafio das hierarquias sociais de sexo. A CIDM apurará o cumprimento destes requisitos através da análise da documentação disponibilizada pela ONG e mediante a audiência prévia desta. Nos diagnósticos apresentados para justificar a necessidade da intervenção proposta, as referências às mulheres devem ser feitas não apenas para dizer que elas possuem características biológicas específicas (maternidade, etc.) ou para mencionar os seus efectivos nesta ou naquela condição (essencialmente variáveis demográficas), mas para explicitamente mostrar como, por um lado, fenómenos como as identidades e as representações acerca dos homens e das mulheres e, por outro lado, processos de ordem social, económica, política e cultural dão origem a status quo diferenciados de mulheres e homens. Neste quadro, há, portanto, que submeter estes diagnósticos e projectos de intervenção às seguintes questões: 8
Em que termos é que os problemas são definidos? – As mulheres, em geral, ou grupos particulares de mulheres são referidos como sendo especialmente afectadas pelos problemas em causa?
8
Quem ou que entidades são identificados como estando na origem do problema? São identificados grupos ou entidades como responsáveis dos problemas, injustiças ou ameaças?
8
Que acções correctivas são apontadas? De que forma é que estas tomam as relações sociais entre mulheres e homens em conta? São referidos impactos esperados nas mulheres e nos homens?
A tónica desta selecção deve ser a da valorização das competências e da importância da sua mobilização para se conseguirem boas práticas e intervenções sociais bem sucedidas em prol da mudança das relações sociais de mulheres e homens.
McBride (antes Stetson) (vide Mazur e Stetson, 1995). As recomendações agora retomadas datam de Maio de 2005 e podem ser encontradas no site da rede (http://libarts.wsu.edu/polisci/rngs/pdf/project505.pdf, consultada em Maio de 2006).
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ANEXO AO CAPÍTULO 3
Gráfico I. Dimensão financeira das entidades (total de receitas/ano)
11
Mais de 1000.000€
16
250.000€ a 999.999€ 13
100.000€ a 249.999€ 15.000€ a 99.999€
12
Menos de 15.000€
12
Nº de entidades
9
Não refere receitas
Gráfico II. Dimensão financeira das entidades segundo tipo de organização (%)
66,7
Outras
33,3
87,5
ONG
12,5
Até 100.000€ 55,6
CIDM
ADL
IPSS
11,8
44,4
88,2
33,3
66,7
Mais de 100.000€
Gráfico III. Dimensão financeira das entidades segundo o tipo de organização (%)
22,2
Outras
ONG
22,2
12,5
22,2
25
11,1
22,2
50
0
0 12,5 0 Não refere receitas Menos de 15.000€ 15.000€ a 99.999€
CIDM
16,7
27,8
16,7
27,8
5,6 5,7
100.000€ a 249.999€ 250.000€ a 999.999€ Mais de 1000.000€
ADL
IPSS
5,905,9
9,5
17,6
14,3
29,4
9,5
19
41,2
33,3
14,3
Gráfico IV. Localização geográfica das intervenções segundo o tipo de organização (%) 63,3 55,6 54,5
54,2 46,7
IPSS 38,1
ADL
36,4 33,3
CIDM 27,3 22,2
20,8 16,7
ONG
25,0
23,8 20,8
20,0
16,7
10,0
23,3 22,2
16,7 9,5
Outras
18,2
14,3 11,1
9,1
11,1 4,2 0,0
Norte Litoral
Norte Interior
Centro Litoral
Centro Interior
Alentejo
Algarve
0,0
Gráfico V. Dimensão financeira dos projectos segundo localização geográfica (%)
42,9 38,3 35,3
35,3
33,3
29,4
27,7
30,0
28,6
21,3
112.501€ a 150.000€ 150.001€ a 187.500€ Mais de 187.500€
14,314,3 11,8
10,6
11,1
5,9
10,0
5,6
2,1 0,0 Norte Litoral
Norte Interior
Centro Litoral
37.500€ a 75.000€ 75.001€ a 112.500€
22,2
20,6 17,6
17,6
30,030,0
27,8
26,5
0,0 Centro Interior
0,0 Alentejo
Algarve
