FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO GRADUAÇÃO GESTÃO PÚBLICA

Professor Me. José Renato de Paula Lamberti

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO

GRADUAÇÃO GESTÃO PÚBLICA

MARINGÁ-PR 2012

Reitor: Wilson de Matos Silva Vice-Reitor: Wilson de Matos Silva Filho Pró-Reitor de Administração: Wilson de Matos Silva Filho Presidente da Mantenedora: Cláudio Ferdinandi

NEAD - Núcleo de Educação a Distância Diretoria do NEAD: Willian Victor Kendrick de Matos Silva Coordenação Pedagógica: Gislene Miotto Catolino Raymundo Coordenação de Polos: Diego Figueiredo Dias Coordenação Comercial: Helder Machado Coordenação de Tecnologia: Fabrício Ricardo Lazilha Coordenação de Curso: Ariane Maria Machado de Oliveira Supervisora do Núcleo de Produção de Materiais: Nalva Aparecida da Rosa Moura Capa e Editoração: Daniel Fuverki Hey, Fernando Henrique Mendes, Luiz Fernando Rokubuiti e Renata Sguissardi Supervisão de Materiais: Nádila de Almeida Toledo Revisão Textual e Normas: Cristiane de Oliveira Alves, Janaína Bicudo Kikuchi, Jaquelina Kutsunugi e Maria Fernanda Canova Vasconcelos.

Av. Guedner, 1610 - Jd. Aclimação - (44) 3027-6360 - CEP 87050-390 - Maringá - Paraná - www.cesumar.br NEAD - Núcleo de Educação a Distância - bl. 4 sl. 1 e 2 - (44) 3027-6363 - [email protected] - www.ead.cesumar.br

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Central - CESUMAR CENTRO UNIVERSITÁRIO DE MARINGÁ. Núcleo de Educação a distância: C397 Finanças e orçamento público/ José Renato de Paula Lam berti. Maringá - PR, 2012. 146 p. “Graduação em Gestão Pública - EaD”. 1. Administração pública. 2. Orçamentos. 3. Finanças. 4.EaD. I.Título.

CDD - 22 ed. 351 CIP - NBR 12899 - AACR/2

“As imagens utilizadas neste livro foram obtidas a partir dos sites PHOTOS.COM e SHUTTERSTOCK”.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO Professor Me. José Renato de Paula Lamberti

4

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

APRESENTAÇÃO Viver e trabalhar em uma sociedade global é um grande desafio para todos os cidadãos. A busca por tecnologia, informação, conhecimento de qualidade, novas habilidades para liderança e solução de problemas com eficiência tornou-se uma questão de sobrevivência no mundo do trabalho. Cada um de nós tem uma grande responsabilidade: as escolhas que fizermos por nós e pelos nossos fará grande diferença no futuro. Com essa visão, o Cesumar – Centro Universitário de Maringá – assume o compromisso de democratizar o conhecimento por meio de alta tecnologia e contribuir para o futuro dos brasileiros. No cumprimento de sua missão – “promover a educação de qualidade nas diferentes áreas do conhecimento, formando profissionais cidadãos que contribuam para o desenvolvimento de uma sociedade justa e solidária” –, o Cesumar busca a integração do ensino-pesquisaextensão com as demandas institucionais e sociais; a realização de uma prática acadêmica que contribua para o desenvolvimento da consciência social e política e, por fim, a democratização do conhecimento acadêmico com a articulação e a integração com a sociedade. Diante disso, o Cesumar almeja ser reconhecido como uma instituição universitária de referência regional e nacional pela qualidade e compromisso do corpo docente; aquisição de competências institucionais para o desenvolvimento de linhas de pesquisa; consolidação da extensão universitária; qualidade da oferta dos ensinos presencial e a distância; bem-estar e satisfação da comunidade interna; qualidade da gestão acadêmica e administrativa; compromisso social de inclusão; processos de cooperação e parceria com o mundo do trabalho, como também pelo compromisso e relacionamento permanente com os egressos, incentivando a educação continuada.

Professor Wilson de Matos Silva Reitor

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

5

Caro aluno, “ensinar não é transferir conhecimento, mas criar as possibilidades para a sua produção ou a sua construção” (FREIRE, 1996, p. 25). Tenho a certeza de que no Núcleo de Educação a Distância do Cesumar, você terá à sua disposição todas as condições para se fazer um competente profissional e, assim, colaborar efetivamente para o desenvolvimento da realidade social em que está inserido. Todas as atividades de estudo presentes neste material foram desenvolvidas para atender o seu processo de formação e contemplam as diretrizes curriculares dos cursos de graduação, determinadas pelo Ministério da Educação (MEC). Desta forma, buscando atender essas necessidades, dispomos de uma equipe de profissionais multidisciplinares para que, independente da distância geográfica que você esteja, possamos interagir e, assim, fazer-se presentes no seu processo de ensino-aprendizagem-conhecimento. Neste sentido, por meio de um modelo pedagógico interativo, possibilitamos que, efetivamente, você construa e amplie a sua rede de conhecimentos. Essa interatividade será vivenciada especialmente no ambiente virtual de aprendizagem – AVA – no qual disponibilizamos, além do material produzido em linguagem dialógica, aulas sobre os conteúdos abordados, atividades de estudo, enfim, um mundo de linguagens diferenciadas e ricas de possibilidades efetivas para a sua aprendizagem. Assim sendo, todas as atividades de ensino, disponibilizadas para o seu processo de formação, têm por intuito possibilitar o desenvolvimento de novas competências necessárias para que você se aproprie do conhecimento de forma colaborativa. Portanto, recomendo que durante a realização de seu curso, você procure interagir com os textos, fazer anotações, responder às atividades de autoestudo, participar ativamente dos fóruns, ver as indicações de leitura e realizar novas pesquisas sobre os assuntos tratados, pois tais atividades lhe possibilitarão organizar o seu processo educativo e, assim, superar os desafios na construção de conhecimentos. Para finalizar essa mensagem de boas-vindas, lhe estendo o convite para que caminhe conosco na Comunidade do Conhecimento e vivencie a oportunidade de constituir-se sujeito do seu processo de aprendizagem e membro de uma comunidade mais universal e igualitária. Um grande abraço e ótimos momentos de construção de aprendizagem! Professora Gislene Miotto Catolino Raymundo Coordenadora Pedagógica do NEAD- CESUMAR

APRESENTAÇÃO Livro: FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO Professor Me. José Renato de Paula Lamberti

Olá, prezado acadêmico! Seja bem-vindo ao livro de Finanças e Orçamento Público. Primeiramente gostaria de me apresentar a você. Meu nome é José Renato Lamberti, sou professor de administração no Cesumar, onde leciono as matérias de contabilidade e finanças, além de possuir experiência na área pública em previdência social. Agora, quero propor uma pergunta a você: imagine um país sem governo, o que aconteceria? Certamente viveríamos em um caos. Um país sem educação, saúde, policiamento, justiça e segurança. Embora exista em todos nós um senso de anarquismo, não conseguiríamos viver em um mundo assim. Com diz um dos maiores sociólogos do mundo, Zygmunt Bauman (2011), quando compara liberdade com segurança. Vale a pena ver esse vídeo. Segue o link, disponível no youtube: . O autor diz que “quanto mais liberdade queremos, menos segurança teremos. E quanto mais segurança queremos, menos liberdade teremos”. Para ele, essas duas palavras caminham de maneira diferente. Nessa mesma linha Giambiago e Além (1999, p.25) diz que “o governo surge como um fato natural da evolução das sociedades humanas, como forma de organizar e disciplinar melhor as relações entre as pessoas”. O objetivo inicial do governo é o bem comum, o Estado existe para realizar o bem comum. O problema é que sempre existem interesses divergentes entre quem governa e quem é governado. É o que Jensen e Meckling (1976) denominaram problema de agência, ou teoria da agência. Para coibir esse problema, discutiremos algumas leis, tais como a Lei do Orçamento e a de Responsabilidade Fiscal, que normatizam os governantes a preverem e demonstrarem os seus gastos públicos, além de apresentar as fontes de receitas. FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

7

O orçamento público, de maneira simplificada, pode ser entendido como um conjunto de ferramentas de planejamento da alocação dos recursos públicos, isto é, conhecer as receitas e despesas que serão realizadas em determinado período (em geral, um prazo de 1 ano). Como os recursos financeiros são escassos, prever o que se pode gastar, dentro do período de um ano, minimiza os riscos de endividamento e incerteza sobre como utilizar esse recurso, o que, também, potencializa obras que beneficiam a população em geral (saneamento, estradas, escolas, hospitais). Dessa forma, é notória a importância de conhecer os conceitos de finanças e orçamento público para a sociedade. Mas são poucos que buscam esse conhecimento. Em diversas palestras das quais eu participei como acadêmico, sobre gestão pública, fiquei atônito com a falta de interesse por parte de diversas pessoas sobre o tema. Lembro-me, exclusivamente, de uma excelente apresentação sobre a Lei da Responsabilidade Fiscal, ministrada em uma Universidade Federal, em que poucos alunos permaneceram até o final. Essa experiência se sustenta em uma frase de Platão: “Não há nada de errado com aqueles que não gostam de política, simplesmente serão governados por aqueles que gostam”. Agora, para situar o que aprenderemos neste livro, faço um breve resumo das unidades. Na primeira unidade discutiremos as noções básicas de Estado, Direito Tributário, Contabilidade e Finanças Públicas. Desta forma, será a base para aprofundarmos nossos conhecimentos de orçamento e políticas fiscais governamentais. Já na segunda unidade descreveremos as despesas e as receitas públicas, assim como a base de lei de orçamentação. Sendo assim, verificaremos como o governo arrecada suas receitas e realiza suas operações que resultam em despesas. Na terceira unidade falaremos sobre a proposta orçamentária, isto é, foram transcritos os principais capítulos da Lei Orçamentária e comentários, com o intuito de facilitar o aprendizado. O objetivo desta unidade é facilitar a leitura da própria lei e agilizar o seu aprendizado. Chegamos à unidade IV, em que será apresentado o conceito de Finanças Públicas.

8

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Trataremos, basicamente, dos principais termos de Finanças, com a intenção de demonstrar sua essência e competência para o gestor público e aos cidadãos mais instruídos. Desta forma, a unidade V fechará com métodos de avaliação interna e externa dos Gastos Públicos, sendo que veremos de maneira mais profunda a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Governança Corporativa aplicada à Administração Pública. Contaremos sempre com leituras complementares, reflexões e saiba mais, para que você possa dinamizar seu estudo. Sendo assim, meu caro aluno, finalizaremos esse livro com o intuito de criar conhecimento aplicado na sua vida profissional. Se precisar de minha ajuda pode contar comigo! José Renato Lamberti

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

9

10

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

SUMÁRIO

UNIDADE I VISÃO GERAL DA ADMINISTRAÇÃO E FINANÇAS PÚBLICAS ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA...................................................................................................19 ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA......................................................................20 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.......................................................................23 VISÃO DA CONTABILIDADE PÚBLICA...................................................................................24 A FUNÇÃO DO CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA..............................................26 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA CONTABILIDADE PÚBLICA............................................29 TIPOS DE REGIMES CONTÁBEIS..........................................................................................35 ARRECADAÇÃO DA RECEITA PÚBLICA...............................................................................35 LEI DA RESPONSABILIDADE FISCAL...................................................................................36

UNIDADE II UMA VISÃO GLOBAL DE RECEITA, DESPESA PÚBLICA E ORÇAMENTO RECEITA PÚBLICA..................................................................................................................44 DESPESA PÚBLICA................................................................................................................50 HISTÓRICO DO ORÇAMENTO PÚBLICO..............................................................................54 CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO................................................................................56 O ORÇAMENTO E A CONSTITUIÇÃO DE 1988.....................................................................57 CLASSIFICAÇÃO DO ORÇAMENTO .....................................................................................60 CICLO ORÇAMENTÁRIO........................................................................................................61 O PLANO PLURIANUAL..........................................................................................................63

LEI DAS DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)...................................................................65 LEI DO ORÇAMENTO ANUAL (LOA)......................................................................................65

UNIDADE III LEI DO ORÇAMENTO: COMENTÁRIOS E CASOS DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA..........................................................................................74 ELABORAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA................................................................76 DAS PREVISÕES ANUAIS......................................................................................................80 BALANÇO PATRIMONIAL.......................................................................................................84 DA ELABORAÇÃO DA LEI DO ORÇAMENTO........................................................................86 DA EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO.........................................................................................88

UNIDADE IV CONCEITOS DE FINANÇAS PÚBLICAS CONCEITO DE FINANÇAS.....................................................................................................93 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL.......................................94 OBJETIVOS DAS FINANÇAS E AS FUNÇÕES DO GOVERNO............................................95 PRODUTO INTERNO BRUTO (PIB)........................................................................................95 SELIC.......................................................................................................................................96 INFLAÇÃO................................................................................................................................98 CONCEITO DE TRIBUTO......................................................................................................101 REGRAS DO SISTEMA DE ARRECADAÇÃO DE TRIBUTOS.............................................101 TRIBUTOS NÃO VINCULADOS – IMPOSTOS.....................................................................102

TRIBUTOS VINCULADOS – TAXAS E CONTRIBUIÇÕES DE MELHORIA.........................103 CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL (1996)............................................................................104 IMPOSTO DE RENDA...........................................................................................................108 IMPOSTO SOBRE PATRIMÔNIO..........................................................................................109 IMPOSTO SOBRE VENDAS.................................................................................................. 110 CÁLCULO DOS IMPOSTOS.................................................................................................. 110 AS FONTES DOS DADOS DA SITUAÇÃO FISCAL NO BRASIL.......................................... 112 O RESULTADO NOMINAL DO GOVERNO FEDERAL......................................................... 113 GASTOS DO GOVERNO....................................................................................................... 114 NECESSIDADE FINANCIAMENTO DO SETOR PÚBLICO (NFSP)...................................... 114 CONCEITOS SOBRE NFSP.................................................................................................. 116 TÍTULOS PÚBLICOS FEDERAIS.......................................................................................... 117

UNIDADE V FINANÇAS E ORÇAMENTO: CONTROLE DOS GASTOS PÚBLICOS AUDITORIA INTERNA NO SISTEMA PÚBLICO...................................................................127 FINALIDADE DA AUDITORIA INTERNA...............................................................................128 CONTROLE EXTERNO.........................................................................................................132 LICITAÇÕES...........................................................................................................................133 LEI DA RESPONSABILIDADE FISCAL.................................................................................136 GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO.................................................................................138

CONCLUSÃO.........................................................................................................................143 REFERÊNCIAS......................................................................................................................144

UNIDADE I

VISÃO GERAL DA ADMINISTRAÇÃO E FINANÇAS PÚBLICAS Professor Me. José Renato de Paula Lamberti “Quem não é capaz de se governar a si mesmo não será capaz de governar os outros”. (Gandhi)

Objetivos de Aprendizagem • Aprender o conceito de Estado, Administração Pública e Contabilidade Pública que darão base ao Orçamento e Finanças Públicas. • Estudar a introdução da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Plano de Estudo A seguir, apresentam-se os tópicos que você estudará nesta unidade:

• Funções do Estado • Conceitos gerais de Administração Pública • Conceitos de Contabilidade Pública • Introdução da Lei de Responsabilidade Fiscal

INTRODUÇÃO Para estudarmos o que é finanças e orçamento público e como se aplicam no governo, precisaremos conhecer o ambiente em que essas teorias atuam: Administração Pública e Contabilidade Governamental. Precisamos conhecer alguns termos da Administração Pública, tais como: Estado: conforme Azambuja (1996), o Estado corresponde à organização político-jurídica de uma sociedade para realizar o bem público, com governo próprio e território determinado. Governo: a origem da palavra governo vem do grego kubernates e significa timoneiro ou navegar. Para Meirelles (1999), é o complexo das funções do Estado. Administração Pública: é o conjunto coordenado de ações que visam à boa gestão da coisa pública (república). De acordo com Araújo e Arruda (2006), a administração pública deve possibiliar que os interesses da sociedade sejam alcançados. Administração Direta: compreende a estrutura administrativa dos três Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) e suas subdivisões (estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios, Secretárias estaduais e os municipais com seus respectivos departamentos e seções). São as unidades administrativas de cada um dos Poderes da União, Estados e Municípios. Administração Indireta: constitui-se das entidades dotadas de personalidade jurídicas próprias, isto é, vinculadas aos Poderes da União, Estados e Municípios. Podemos entender como administração indireta as autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. O conhecimento da Contabilidade Governamental também se faz necessário para adentrarmos nos assuntos sobre finanças e orçamento público. Desta maneira, vamos fazer uma viagem

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

17

para o passado, passear pela história da Contabilidade. A primeira coisa que observaremos é que ela sempre esteve presente na história comercial do homem. Veremos no homem antigo, antes da escrita, registros contábeis em pedras e peças de argila. O homem dessa época gravava figuras do que se trocava (sistema de escambo). Podemos, também, verificar a Contabilidade em várias passagens bíblicas, tais como: - Em uma parábola de Jesus, há citação de um construtor, que faz contas para verificar se o que dispunha era suficiente para construir uma torre (Lucas 14.28-30). - Ainda, se relata a história de um devedor que foi perdoado de sua dívida registrada (Mateus 18.23-27). Se continuarmos nosso passeio, conheceremos o frei e matemático Lucca Pacioli, que desenvolveu o método da partilha dobrada em 1494. Esse método separava débito e crédito, por conseguinte o que era passivo e o que era ativo: a origem do Balanço Patrimonial. Veremos a Revolução Industrial e as técnicas manuais de Contabilidade criadas para as indústrias da época. Conforme Perez e Oliveira (2009), a mecanização da produção, que até então era artesanal e familiar, impactou as relações de troca e de trabalho, e ficou conhecida como a Revolução Industrial. A sociedade evoluiu e nasceu uma nova classe social, formada de família de empresários e de banqueiros, chamados grupos empresariais. Nessa época surgiu a figura do contador e do administrador empresarial. Nosso último destino será o presente, a era do conhecimento: a Contabilidade como instrumento de gestão estratégica.

18

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Desta forma, Martins (2001) nos ensina que a contabilidade é uma ciência adaptável às transformações impostas pelo mundo moderno. Transpôs fases do desconhecimento escritural, adaptou-se a sistemas manual, mecanizado, informatizado, acompanhando os processos da globalização. Já a contabilidade governamental brasileira nasce com a vinda da Família Real para o Brasil em 1808. Conforme Slomski (2007), a contabilidade pública aparece no Brasil, de fato, com a publicação de um alvará datado de 28 de julho de 1808, quando Dom João VI cria o Erário Régio e institui o Conselho da Fazenda. Para o mesmo autor, a contabilidade pública tem um grande desenvolvimento com a criação da lei da responsabilidade fiscal de 2000. Essa lei exige novos padrões de controle e de transparência dos atos dos gestores públicos. Podemos concluir que a contabilidade pública evolui, correlatamente, com a ética, isto é, em utilizar o dinheiro público, de maneira responsável, a favor dos próprios contribuintes. É nesse contexto que as finanças e o orçamento público estão presentes.

Fonte: SHUTTERSTOCK.COM

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

19

Vamos ler o conceito de Silva (2006, p.112) para Administração Pública: Administração Pública é o conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos, organizados e necessários para executar as decisões políticas. Essa é uma noção simples de Administração Pública que destaca, em primeiro lugar, que é subordinada ao poder político. Em segundo lugar, que é meio e, portanto, algo de que serve para atingir fins definidos. Em terceiro lugar, denota seus aspectos: um conjunto de órgãos a serviço do poder político e as operações realizadas, atividades administrativas.

Conforme Castro (2008), a Administração Pública pode ser entendida em dois sentidos básicos: • Organizacional escrito em letra maiúscula (Administração Pública) – indica o complexo de órgãos responsáveis por funções administrativas. É o conjunto de órgãos instituídos para a consecução concreta dos objetivos do governo. A Administração Pública compreende a personalidade jurídica do conjunto de órgãos e de entidades públicas que exercem atividades administrativas. • Funcional: escrito em letra minúscula (administração pública) significa a atividade administrativa propriamente dita. Refere-se, portanto, ao conjunto de atividades concretas e imediatas, desenvolvidas pelo Estado, na forma da lei. Desta maneira, a Administração Pública Federal está dividada em duas áreas: Administração Direta e Indireta, conforme item abaixo.

ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Vamos conhecer os órgãos da Administração Pública: Conforme decreto n. 200/67, a Administração Pública Federal está segmentada em Administração Direta e Indireta. A Administração Direta está composta do conjunto de órgãos integrados responsáveis pela condução da Administração da União, Executivo, Legislativo e Judiciário.

20

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

E Administração Indireta, conforme Castro (2008), concebida para possibilitar maior eficiência da gestão governamental, conta com a seguinte estrutura: • Autarquias: são entidades com personalidade jurídica, patrimônio e receita própria, exercício de atividades típicas da Administração Pública, que contam com gestão administrativa e financeira descentralizada. Possuem autonomia, com função pública própria e típica, autorizada pelo Estado. São exemplos: Universidades Federais, Escolas Técnicas, INSS, Banco Central do Brasil, Agência Nacional do Cinema, Comissão Nacional de Energia Nuclear, Comissão de Valores Mobiliários, Instituto de Açúcar e Álcool entre outras. • Empresas públicas ou estatais: abrange as entidades com personalidade jurídica de direito privado, patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criados por lei, com o objetivo de explorar uma atividade econômica que o governo compreenda conveniente aos objetivos do Estado. Exemplos: Banco Nacional Econômico e Social (BNDES), Caixa Econômica Federal, Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO). • Fundações públicas: as Fundações Públicas realizam atividades não típicas de Estado, mas de interesse coletivo, sendo as mais comuns as que atuam nas áreas de educação, cultura e pesquisa. São exemplos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). • Sociedades de economia mista: pessoa jurídica de direito privado, com participação do Poder Público e de particulares em seu capital e em sua administração que se destina ao desenvolvimento de atividades econômicas ou de serviço de interesse coletivo delegado pelo Estado. Outras entidades que a Administração Pública pode atribuir competência, mas é distinta a estrutura administrativa do Estado. Conforme art.175 da Constituição Federal, para que esta possibilidade ocorra, tais entidades não podem ter fins lucrativos. Além disso, a delegação precisa ser feita por lei ou contrato de concessão, sob controle da Administração Pública. São as chamadas entidades do Terceiro Setor, que podem ser dividas nas seguintes

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

21

organizações: • Serviços sociais autônomos: entidades instituídas por lei, com personalidade jurídica de direito privado, para dar assistência a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, mantidos por contribuições parafiscais. Como exemplo: o SESI, SESC, SENAI e SEBRAE. • Organizações Sociais (OS): pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativas de particulares, para desempenhar serviços sociais, não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização do Poder Público, por vínculo jurídico instituído mediante contrato de gestão. Por força do referido contrato de gestão, a Administração Pública repassa recursos do orçamento, mediante controle do resultado. • Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP): organizações privadas, nos moldes das organizações sociais, mas que mantêm vínculo com a Administração Pública por meio de “Termo de Parceria”, o qual permite que executem atividades autorizadas pelo Estado e são consideradas de utilidade pública por força da lei que as criou. E, por fim, as Agências Reguladoras, que são autarquias e fundações integrantes da Administração Pública Federal, criadas mediante decreto do Poder Executivo, que permite a elas executarem suas operações por meio de contrato de gestão, em que são definidos indicadores e metas operacionais, com introdução de princípios da administração gerencial, em substituição aos da administração burocrática. São chamadas autarquias especiais, criadas por lei, com o objetivo de regular (normatizar, disciplinar e fiscalizar) a prestação de serviços privados de acentuado interesse público, inseridos nas atividades econômicas. Por exemplo, a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL). Agora, precisamos conhecer os princípios que regem a administração pública.

22

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Conforme Castro (2008), entende-se contrato de gestão o instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social ou agência executiva, com vistas à formação de parceria entre as partes, para fomento e execução das atividades relativas a concessões e permissões de serviços públicos.

Fonte: SHUTTERSTOCK.COM

PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Vejamos o artigo 37 da Constituição Federal: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”. Como veremos abaixo: • Legalidade: diferentemente da vida privada, onde tudo é permitido, menos o proibido, na área pública nada é permitido, exceto o regulamentado legalmente. Ao assumir o cargo

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

23

público, a pergunta correta do administrador não pode ser onde está escrito que não posso agir desta ou daquela forma, mas como ter segurança de que o ato que vai praticar está definido em norma clara ou amparado por parecer de especialista em direito. • Impessoalidade: esse princípio tem como característica principal o fato de que a entidade e nome do qual o administrador age é o Estado. Desta maneira, é esta a figura principal e não a pessoa de seu administrador. • Moralidade: sempre que se verificar um comportamento da Administração, mesmo em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras da boa administração, os princípios de justiça e equidade, a ideia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa. • Publicidade: refere-se a divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo prevista na Constituição. A publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo, porque se entende que o Poder Público, por ser público, deve agir com a maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores estão fazendo. • Eficiência: trata-se de um conceito econômico. Não qualifica normas, qualifica atividades. Significa fazer com racionalidade. Busca estimular e conseguir os melhores resultados com os meios de que dispõe ao menor custo. A eficiência, para os administradores, é a otimização de meios.

VISÃO DA CONTABILIDADE PÚBLICA Segundo Lopes de Sá (1997), encontraram na Súmeria evidências de registros contábeis em tábuas de argila. Eram tábuas pequenas de poucos centrímetros nas quais eram colocados lançamentos únicos. Depois, surgiu a necessidade de conhecer o movimento de todo um dia, reproduziam-se tais fatos em uma tábua maior, e assim, surgiu o diário contábil. A seguir, para identificar as tábuas pelos mesmos fatos, amarravam uma corda e assim nasceu a razão. O débito e o crédito nasceriam do conceito de “meu e seu” e o saldo seria uma decorrência natural.

24

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Como podemos perceber a contabilidade sempre esteve presente na história comercial do homem. Segundo Marion (2010), a contabilidade pode ser definida como um sistema de informação gerencial, capaz de captar, registrar, reunir, divulgar e interpretar os fenômenos monetários que afetam a situação patrimonial da empresa. Já a contabilidade pública é um ramo da Ciência Contábil voltado para o registro, o controle e a demonstração dos fatos financeiros que afetam o patrimônio da União, dos Estados e dos Municípios. Nessa mesma linha, Castro e Garcia (2004) conceituam a contabilidade governamental como a contabilidade aplicada às entidades públicas. É o que diz Kohama (1989, p.35) que “a Contabilidade Governamental deriva da Contabilidade e, tem a principal função de estudar, orientar, controlar e demonstrar a organização e execução da Fazenda Pública, o patrimônio público e suas variações, isto é, uma transparência do que se faz com o dinheiro público”. Conforme Araújo e Arruda (2006), as principais funções da contabilidade pública são: • Sua área compreende os três níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal. • Tem por fim selecionar, estudar, registrar, interpretar, orientar, controlar, resumir e demonstrar os fatos que afetam o patrimônio estatal. • Seu objeto de estudo é a gestão do patrimônio das entidades públicas quanto aos aspectos contábil, orçamentário, patrimonial, financeiro e de resultado. • Constitui um importante instrumento de planejamento e controle da gestão governamental. • No Brasil, suas normas estão definidas na Lei n. 4320/64.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

25

Fonte: PHOTOS.COM

A FUNÇÃO DO CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

De forma didática, podemos entender controle como um conjunto de medidas necessárias para o perfeito funcionamento de um sistema simples ou complexo. Vejamos a conceituação de avaliação por Oliveira (2010) que nos ensina que controle é um tema da administração estratégica, e ocorre mediante a comparação com padrões previamente estabelecidos, e procura medir e avaliar o desempenho e o resultado das ações, com a finalidade de realimentar os tomadores de decisões, de forma que possam corrigir ou reforçar esse desempenho ou interferir em funções do processo administrativo, para assegurar que os resultados satisfaçam às metas e aos objetivos estabelecidos. Se olharmos no dicionário HOUAISS (2010), a palavra controle origina-se do latim contra rotulum, que significa ato ou efeito de controlar, monitorar, fiscalizar, ou exame minucioso, que obedece a determinada expectativa, normas e convenções. Segundo Oliveira (2010), as principais funções do controle e avaliação que podemos adaptar para as instituições públicas são: 1) Estabelecimento de padrões de medida e avaliação: esses padrões são decorrentes dos objetivos, metas, estratégias, políticas, projetos e ações, bem como das normas e procedi-

26

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

mentos. 2) Medida dos desempenhos apresentados: o processo de medir e avaliar desempenho significa estabelecer o que medir e selecionar, bem como medir, mediante critérios de quantidade, qualidade e tempo. 3) Comparação do realizado com o esperado: desvios dentro da fronteira do que for esperado não se deve preocupar; desvios que excederem um pouco a fronteira do esperado devem ser ajustados; e desvios que excederem em muito a fronteira do esperado deverão interromper as ações até que as causas sejam identificadas e eliminadas. 4) Ação corretiva: essa ação corresponde às medidas ou providências que são eliminar os desvios significativos que o executivo detectou, ou forçar os aspectos positivos que a situação apresenta. Desta forma, prezado aluno, na administração pública o controle exercido deve ter as mesmas funções do controle privado, isto é, no acompanhamento, vigilância, verificação, orientação e correção que um poder, órgão ou agente público exerce sobre a atuação de outro ou sobre sua própria atuação. Vamos observar a frase de Rui Barbosa apud Revista do Tribunal de Contas da União (1997, p. 20) sobre controle do Estado: Não basta julgar a administração, denunciar o excesso cometido, colher a exorbitância ou prevaricação para as punir. Circunscrita a esses limites, essa função tutelar dos dinheiros públicos será muitas vezes inútil, por omissa, tardia ou impotente. Convém levantar entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder que quotidianamente a executa um mediador independente, auxiliar de um e de outro, que, comunicando com a legislatura e intervindo na administração, seja não só o vigia como a mão forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetuação das infrações orçamentárias por um veto oportuno aos atos do executivo, que direta ou indireta, próxima ou remotamente, discrepem da linha rigorosa das leis de finanças.

Essa frase do nosso glorioso Águia de Haia, apelido recebido na Conferência da Paz em Haia, demonstra para nós como o controle é de suma importância para o bem-estar da Administração Pública.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

27

A literatura jurídica apresenta o sistema de freios e contrapesos da Constituição Federal. De acordo com Silveira (1991) em seu artigo Supremo Tribunal Federal tempo de mudança e de Fortalecimento, ensina-nos que esse termo significa que “um poder deve frear o outro poder”. Vale a pena ler Montesquieu, em sua obra o espírito das leis: “O Poder vai até onde encontra os seus limites” e “estaria tudo perdido se um homem, ou um mesmo corpo de príncipes ou nobres, exercesse esses três poderes: o de fazer as leis, o de executar as resoluções públicas e o de julgar os crimes ou demandas dos particulares”. Dessa maneira, vamos ler o que a Constituição Federal de 1988 estabelece como um sistema de freios e contrapesos entre os poderes: - PODER LEGISLATIVO: Controla o Judiciário: escolhe os membros dos tribunais superiores, julga os ministros do STF nos crimes de responsabilidade, fiscaliza a forma como é gerenciado o dinheiro público pelo poder Judiciário. Controla o Executivo: julga o Presidente da República, o Vice-Presidente e os ministros de Estado, nos crimes de responsabilidade, aprecia as contas do Presidente da República, fiscaliza e controla os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta. - PODER EXECUTIVO: Controla o Judiciário: nomeando os ministros do STF e dos demais tribunais superiores. Controla o Legislativo: participa da elaboração das leis, por meio da sanção ou veto aos projetos de lei aprovados e participa da escolha dos ministros do Tribunal de Contas da União. - PODER JUDICIÁRIO: Controla o Legislativo: exerce o controle da constitucionalidade das leis e atos administrativos e julga os membros do Congresso Nacional nos crimes comuns e os membros do Tribunal de Contas da União, nos crimes comuns e de responsabilidade. Controla o Executivo: exerce o papel da constitucionalidade das leis e atos administrativos, julga o Presidente da República, o Vice-Presidente, os ministros de Estado, nos crimes comuns e julga os ministros do Estado nos crimes de responsabilidade, quando estes não forem conexos com crimes

28

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

atribuídos ao Presidente ou Vice-Presidente. Além disso, os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário devem prestar contas: - Tribunal de Contas do Município (TCM). - Tribunal de Contas da União (TCU). - Controle Social. - Controle pelos Conselhos Fiscais.

PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA CONTABILIDADE PÚBLICA Antes de começar esse tópico, vamos entender o que são princípios. Princípios são normas que servem como um guia para os gestores tomarem suas decisões. Conforme Castro e Garcia (2006), a expressão Princípio de Contabilidade Geralmente Aceitos foi cunhada nos Estados Unidos da América do Norte na década de 50, com o objetivo de fixar normas contábeis para servirem de regras ou guias de orientações aos contadores, com o objetivo de eliminar as divergências nas demonstrações contábeis publicadas naquele país. Vamos imaginar que os Princípios são a estrutura da Contabilidade. Para isso, iremos utilizar a Resolução CFC n. 750, de 29/12/1993, são Princípios Fundamentais da Contabilidade: Princípio da Entidade. Princípio da Continuidade. Princípio da Oportunidade. Princípio do Registro pelo Valor Original. Princípio da Atualização Monetária.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

29

Princípio da Competência; e Princípio da Prudência. Iremos destrinchar tais princípios a seguir. Princípio da Entidade O Princípio da ENTIDADE reconhece o Patrimônio como objeto da Contabilidade e afirma a autonomia patrimonial, a necessidade da diferenciação de um Patrimônio particular no universo dos patrimônios existentes, independentemente de pertencer a uma pessoa, um conjunto de pessoas, uma sociedade ou instituição de qualquer natureza ou finalidade, com ou sem fins lucrativos. Por consequência, nesta acepção, o Patrimônio não se confunde com aqueles dos seus sócios ou proprietários, no caso de sociedade ou instituição. O PATRIMÔNIO pertence à ENTIDADE, mas a recíproca não é verdadeira. A soma ou agregação contábil de patrimônios autônomos não resulta em nova ENTIDADE, mas em uma unidade de natureza econômico-contábil. Princípio da Continuidade A continuidade ou não da entidade, bem como sua vida definida ou provável, deve ser considerada quando da classificação e avaliação das mutações patrimoniais, quantitativas e qualitativas. A continuidade influencia o valor econômico dos ativos e, em muitos casos, o valor ou o vencimento dos passivos, especialmente quando a extinção da Entidade tem prazo determinado, previsto ou previsível. Princípio da Oportunidade O princípio da Oportunidade refere-se, simultaneamente, à tempestividade e à integridade do

30

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

registro do patrimônio e das suas mutações, determinando que este seja feito de imediato e com a extensão correta, independentemente, das causas que as originaram. Como resultado da observância do princípio da Oportunidade: I – Desde que tecnicamente estimável, o registro das variações patrimoniais deve ser feito, mesmo na hipótese de somente existir razoável certeza de sua ocorrência. II – O registro compreende os elementos quantitativos e qualitativos, contemplando os aspectos físicos e monetários. III – O registro deve ensejar o reconhecimento universal das variações ocorridas no patrimônio da Entidade em um período de tempo determinado, base necessária para gerar informações

Princípio do Registro Pelo Valor Original

Fonte: SHUTTERSTOCK.COM

úteis ao processo decisório da gestão.

Os componentes do patrimônio devem ser registrados pelos valores originais das transações com o mundo exterior, expressos a valor presente na moeda do país, que serão mantidos na avaliação patrimoniais, inclusive quando configurarem agregações ou decomposições no interior da Entidade. Do princípio do Registro pelo Valor Original resulta:

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

31

I – A avaliação dos componentes patrimoniais deve ser feita com base nos valores de entrada, considerando-se como tais os resultantes do consenso com os agentes externos, ou da imposição destes. II – Uma vez integrado o patrimônio, o bem, direito ou obrigações, não poderão ter alterados seus valores intrínsecos, admitindo-se, tão-somente, sua decomposição em elementos e/ou sua agregação, parcial ou integral, a outros elementos patrimoniais. III – O valor original será mantido enquanto o componente permanecer como parte do patrimônio, inclusive quando da saída deste. IV – Os princípios da Atualização Monetária e do Registro pelo Valor Original são compatíveis entre si e complementares, dado que o primeiro apenas atualiza e mantém atualizado o valor da entrada. V – O uso da moeda do País na tradução do valor dos componentes patrimoniais constitui imperativo de homogeneização quantitativa dos mesmos.

Fonte: PHOTOS.COM

Princípio da Atualização Monetária

Os efeitos da alteração do poder aquisitivo da moeda nacional devem ser reconhecidos nos registros contábeis mediante o ajustamento da expressão formal dos valores dos componentes patrimoniais.

32

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

São resultantes da adoção do princípio da Atualização Monetária: I – A moeda, embora aceita universalmente como medida de valor, não representa unidade constante em termos do poder aquisitivo. II – Para que a avaliação do patrimônio possa manter os valores das transações originais, é necessário atualizar sua expressão formal em moeda nacional, a fim de que permaneçam substantivamente corretos os valores dos componentes patrimoniais e, por consequência, do patrimônio líquido. III – A atualização monetária não representa nova avaliação, mas, tão-somente, o ajustamento dos valores originais para determinada data, mediante a aplicação de indexadores, ou outros elementos aptos a traduzir a variação do poder aquisitivo da moeda nacional em um dado período. Princípio da Competência As receitas e as despesas devem ser incluídas na apuração do resultado do período em que ocorrerem, sempre simultaneamente quando se correlacionarem, independentemente de recebimento ou pagamento. O princípio da Competência determina quando as alterações no ativo ou no passivo resultam em aumento ou diminuição no patrimônio líquido, estabelecendo diretrizes para classificação das mutações patrimoniais, resultantes da observância do princípio da Oportunidade. O reconhecimento simultâneo das receitas e despesas, quando correlatas, é consequência natural do respeito ao período em que ocorrer sua geração. As receitas consideram-se realizadas: I – Nas transações com terceiros, quando estes efetuarem o pagamento ou assumirem firmemente efetivá-lo, quer pela investidura na propriedade de bens anteriormente pertencentes

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

33

à Entidade, quer pela fruição de serviços por estas prestados. II – Quando da extinção, parcial ou total de um passivo, qualquer que seja o motivo, sem o desaparecimento concomitante de um ativo de valor igual ou maior. III – Pela geração natural de novos ativos independentemente da intervenção de terceiros. IV – No recebimento efetivo de doações e subvenções. Consideram-se incorridas as despesas: I – Quando deixar de existir o correspondente valor ativo por transferência de sua propriedade para terceiros. II – Pela diminuição ou extinção do valor econômico de um ativo. III – Pelo surgimento de um passivo sem o correspondente ativo. Princípio da Prudência O princípio da Prudência determina a adoção do menor valor para os componentes do Ativo e do maior para os do Passivo, sempre que apresentem alternativas igualmente válidas para a quantificação das mutações patrimoniais que alterem o patrimônio líquido. O princípio da Prudência impõe a escolha da hipótese de que resulte menor patrimônio líquido, quando se apresentarem opções igualmente aceitáveis diante dos demais Princípios Fundamentais de Contabilidade. Observando o disposto no art. 7, o Princípio da Prudência somente se aplica às mutações posteriores, constituindo-se ordenamento indispensável à correta aplicação do Princípio da Competência. A aplicação do princípio da Prudência ganha ênfase quando, para definição dos valores

34

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

relativos às variações patrimoniais, devem ser feitas estimativas que envolvem incertezas de graus variáveis.

TIPOS DE REGIMES CONTÁBEIS Conforme Marion (2010), são dois os tipos de regimes contábeis aceitos pela contabilidade: Regime de caixa: modalidade que considera a apuração do resultado do exercício apenas os pagamentos efetivamente ocorridos no exercício. Neste regime, a receita é reconhecida no exercício em que é arrecadada; já a despesa, quando paga. Regime de competência: modalidade que considera os fatos contábeis ocorridos durante o exercício para fins de apuração dos seus resultados. Neste regime, as receitas e despesas são atribuídas ao exercício de acordo com a real ocorrência. Toda receita realizada e toda despesa incorrida pertencem ao próprio exercício.

O regime de caixa refere-se ao registro das receitas e despesas quando ocorrem, respectivamente, os recebimentos e os pagamentos. No regime de competência, as receitas merecidas e não arrecadas passam a constituir “Contas a Receber” no Ativo, assim como as despesas incorridas e não pagas são reconhecidas como obrigações e lançadas em um grupo específico denominado “Contas a Pagar” no Passivo.

ARRECADAÇÃO DA RECEITA PÚBLICA Conforme Fabretti e Fabretti (2009), o Estado possui diversas fontes de arrecadação, que são:

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

35

1 – Receita originária: oriunda do próprio patrimônio do Estado (imóveis, empresas estatais, exploração de recursos naturais etc.). 2 – Receita derivada: advinda do patrimônio de terceiros (particulares), que se divide em: a) Derivada de contrato: o Estado busca recursos por meio de contratos celebrados com os particulares que, no entanto, têm a livre disposição de vontade para firmá-los ou não. Nestes contratos é prevista, de alguma forma, a devolução do valor contratado, inclusive com o acréscimo do rendimento, como, por exemplo, os títulos da dívida pública. b) Derivada da soberania: os recursos são captados no patrimônio dos particulares, pela imposição do Estado que exerce seu poder soberano, sem considerar a disposição de vontade do contribuinte, que, assim, fica obrigado a adimplir a obrigação, até coercitivamente, se necessário. Os valores dessa forma de arrecadação não são devolvidos diretamente ao contribuinte, mas são convertidos em obras e serviços públicos.

Fonte: SHUTTERSTOCK.COM

LEI DA RESPONSABILIDADE FISCAL

A atividade financeira do Estado era regida pela Lei n. 4.320, de 17/02/1964 e, em 05/10/1988, a Constituição Federal determinou que a nova lei dispusesse sobre finanças públicas (art. 163 da CF). Conforme Fabretti e Fabretti (2009), essa lei só foi atendida com a Lei da Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar n. 101 de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

36

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

As normas da LRF dispõem sobre: a) Orçamento público. b) Receita pública. c) Despesa pública. d) Endividamento. e) Gestão patrimonial. f) Transparência na gestão fiscal. Veja o que Barros (2001, p.24) nos fala: Obter, representa a RECEITA PÚBLICA; despender, a DESPESA PÚBLICA; gerir, o ORÇAMENTO PÚBLICO, e criar, o CRÉDITO PÚBLICO. Neste diapasão, a atividade financeira do Estado volta-se para obter a soma de dinheiro indispensável para a sua manutenção, revertendo-a em despesas, para seus gastos, gerindo, administrando, cuidando da receita e despesa, através de uma peça chamada Orçamento, ao mesmo tempo em que, diante de certas conjunturas, ele cria novas fontes de receitas, utilizando de seu Crédito, quer para suprir uma deficiência de caixa, ou para atender um programa de governo.

Destarte, na próxima unidade estudaremos as contas do orçamento público. Até lá!

Leia o texto do professor Rogério Vieira de Andrade. A Lei de Responsabilidade Fiscal como um código de conduta para os gestores públicos A Lei de Responsabilidade Fiscal proporciona uma mudança cultural e institucional na administração dos recursos da sociedade através do equilíbrio das contas públicas. Assim, por força dos deveres jurídicos trazidos pela Lei Complementar n. 101/2000, os gestores públicos ficam subordinados às normas estabelecidas pela lei onde a violação desses deveres à responsabilidade, acarretará prestação consubstanciada em sanções institucionais e contra os próprios sujeitos que servem ao poder público.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

37

O texto legal é nítido face ao seu caráter obrigacional, uma vez que sua natureza jurídica não é modificada ante a seu conjunto orgânico como norma geral, pois, está atrelada às finanças públicas. Portanto, a norma jurídica da Lei de Responsabilidade Fiscal é de caráter financeiro, devendo-lhe não ser atribuída à inconstitucionalidade formal, tendo em vista uma eventual inobservância a princípios decorrentes da competência legislativa concorrente, inserida no artigo 24 da Constituição Federal. Destarte, as leis complementares, embora complementem a Constituição Federal, nem sempre pertencem ao direito constitucional, porque sua função complementar, por mais que seja de caráter fundamental, refere-se ao conteúdo das normas integradas e da natureza desse conteúdo retiram sua própria natureza. Assim, a lei em comento, por maior que seja a ambiguidade do seu artigo 1º, é norma de caráter financeiro que visa regulamentar o artigo 163 da Constituição Federal, tendo por finalidade estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Nesse prisma, conforme Conti (2009) mais do que um código de condutas o que se extrai do instrumento normativo denominado Lei de Responsabilidade Fiscal, é que este é aplicável a todos os entes da federação indistintamente, erguendo-se em um verdadeiro código de obrigações ante a postura danosa de gestores que administram os cofres públicos gastando mais do que arrecadam, deixando dívidas para seus sucessores e assumindo compromissos que têm ciência, de aviso prévio, não poderão adimplir. Disponível em: . Acesso em: 15 dez. 2011.

Seguem abaixo alguns links sobre a Responsabilidade Fiscal: . .

38

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Verifique a importância da Lei de Responsabilidade fiscal por meio de matérias em revistas e jornais.

CONSIDERAÇÕES FINAIS Nesta primeira unidade, foi tratado sobre os aspectos introdutórios de Administração Pública e sua contribuição para as áreas de Contabilidade Pública, Direito Tributário, Orçamento Público e Finanças Públicas. O conceito de Administração Pública nos ensina qual é a função do gestor público, que podemos sintetizar em tomar suas decisões orientadas ao bem-estar dos cidadãos. Esse é o principio básico da teoria da agência, isto é, o gestor apresenta interesses diferentes do que a população considera necessária. Desta forma, podemos dizer que entender destes conceitos nos proporciona conhecer o que é a Lei de Responsabilidade Fiscal, que nada mais clama do que a transparência dos governantes em relação à arrecadação e aos gastos públicos.

ATIVIDADE DE AUTOESTUDO 1- Segundo Silva (2001), a “Administração Pública é o conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos, organizados e necessários para executar as decisões políticas”. Deste modo, qual a diferença entre Administração Pública direta e indireta? 2- De acordo com o Art. 37, “a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”. Sendo assim, explique com suas palavras os princípios citados. FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

39

3- Conforme Marion (2010) são dois os tipos de regimes contábeis aceitos pela contabilidade. Quais são esses dois tipos de regimes? Explique-os. 4- Leia a matéria publicada no jornal Tribuna do Norte, em 18 de outubro de 2011:

Cerca de 25 mil aposentados e 9 mil pensionistas do Rio Grande do Norte poderão ter os benefícios revistos nos próximos anos. Como parte da política de redução de custos que objetiva equilibrar as contas estaduais e mantê-las abaixo do limite da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o secretário de Administração e dos Recursos Humanos (Searh), José Anselmo de Carvalho, afirmou que irá propor uma mudança na Lei que dispõe sobre o Regime Jurídico Único dos Servidores do RN. A intenção é criar um dispositivo jurídico que obrigue os servidores inativos passarem por vistorias médicas em determinado tempo. “A legislação previdenciária estadual não é clara com relação aos benefícios”. O projeto ainda é embrionário e vai percorrer um longo caminho até que seja posto em prática. Como trata-se de uma emenda à Constituição Estadual, é necessário votação e aprovação dos deputados estaduais na Assembleia Legislativa. A minuta da proposta, segundo Anselmo, será encaminhada pela Casa Civil, nos próximos dias, à Consultoria Geral do Estado.

a) Com base na unidade estudada e na matéria, qual o objetivo da lei da responsabilidade fiscal? b) De que maneira essa lei pode beneficiar o Estado e o gestor público?

40

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

UNIDADE II

UMA VISÃO GLOBAL DE RECEITA, DESPESA PÚBLICA E ORÇAMENTO Professor Me. José Renato de Paula Lamberti “A coisa principal da vida não é o conhecimento, mas o uso que dele se faz”. (Talmud)

Objetivos de Aprendizagem • Estudar a teoria de receita e despesas públicas. • Estudar as contas que integram as receitas e despesas públicas. • Apresentar uma introdução ao Orçamento Público.

Plano de Estudo A seguir, apresentam-se os tópicos que você estudará nesta unidade:

• Receita Pública • Despesa Pública • Contas de Receita Pública • Contas de Despesa Pública • Conceitos da Lei de Orçamento Público

INTRODUÇÃO Chegamos à unidade da nossa aula em que iremos tratar de receita e despesa pública e desmembrar suas contas. Essas contas terão como principal objetivo medir o que entra e o que sai de dinheiro público, para poder informar se uma gestão está sendo transparente e honesta, visando sempre ao bem dos cidadãos. Como diz Castro (2008), é possível que o governo possa simplificar esses processos e tornar mais efetiva a transparência administrativa quanto aos dados do orçamento e execução física das obras e serviços, conduzindo ao efetivo cumprimento do princípio da publicidade da gestão pública. Vamos facilitar essa frase: os governantes, que escolhemos para governar nosso país, devem demonstrar de maneira transparente como arrecadam e gastam nosso dinheiro. Desta maneira, podemos concluir que o principal objetivo desta unidade é demonstrar aos gestores públicos como buscar essas informações que podem fazer a diferença, de maneira positiva, para a administração pública.

Conforme Castro (2008), será de suma importância o conhecimento por parte da área de Auditoria Pública, afinal serão responsáveis por fiscalizar as receitas e despesas do governo.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

43

Fonte: SHUTTERSTOCK.COM

RECEITA PÚBLICA

Começaremos a pensar na palavra receita. Receita para a Contabilidade Geral representa uma entrada de dinheiro, por venda de mercadoria, prestação de serviços, venda de um ativo. Já para a Contabilidade Pública, receita pode ser definida como qualquer recurso recebido pelo Estado. Vejamos a definição de Araújo e Arruda (2006, p.57) para receita pública: Na contabilidade pública, receita pública engloba todo e qualquer recolhimento de recursos feito ao cofre público, realizado sob a forma de numerário e de outros bens representativos de valores, que o governo tem o direito de arrecadar em virtude da Constituição, de leis, contratos ou de quaisquer outros títulos de que derivem direitos ao favor do Estado.

A Lei n. 4320/64 classifica a receita pública da seguinte forma: receita orçamentária e receita extraorçamentária, conforme veremos no próximo tópico.

44

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Fonte: PHOTOS.COM

Receitas Orçamentárias

Representam os valores constantes do orçamento, tais como tributos, rendas, transferências, alienações, amortização de empréstimos, operações de crédito por prazos superiores. A Lei n. 4.320/64 classificou a receita pública orçamentária em duas categorias econômicas, tais como: receitas correntes e receitas de capital. Receitas correntes São denominadas receitas correntes porque são derivadas do poder de tributar ou da venda de produtos e serviços, que contribuem para a finalidade fundamental do órgão ou entidade pública. De acordo com a Lei n. 4.320/64, as receitas correntes serão classificadas nos seguintes níveis de subcategorias econômicas: (redação alterada conforme retificação publicada no Diário Oficial da União – 29/06/2004).

Receita Tributária: são os ingressos provenientes da arrecadação de impostos, taxas e contribuições de melhoria. Desta forma, é uma receita privativa das entidades investidas do poder de tributar: União, Estados, Distrito Federal e os Municípios.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

45

Algumas peculiaridades do poder de tributar devem ser consideradas nesta classificação. Destacam-se as seguintes: a) O poder de tributar pertence a um ente, mas a arrecadação e aplicação pertencem a outro ente – a classificação como receita tributária deve ocorrer no ente arrecadador e aplicador e não deverá haver registro no ente tributante. b) O poder de tributar, arrecadar e distribuir pertence a um ente, mas a aplicação dos recursos correspondentes pertence a outro ente – a classificação como receita tributária deverá ocorrer no ente tributante, porém, observando os seguintes aspectos:

b.1) No ente tributante, a transferência de recursos arrecadados deverá ser registrada como dedução de receita ou como despesa orçamentária, de acordo com a legislação em vigor.



b.2) No ente beneficiário ou aplicador deverá ser registrado o recebimento dos recursos como receita tributária ou de transferência, de acordo com a legislação em vigor.



b.3) No caso de recursos compartilhados entre entes da federação, quando um é beneficiado pelo tributo de outro, é necessária a compatibilidade entre os registros dos respectivos entes.



b.4) Qualquer que seja a forma de recebimento da receita, quando for anteriormente reconhecido um direito, mesmo com valor estimado, deverá haver registro do crédito a receber precedido do recebimento. No momento do recebimento deverá haver registros simultâneos de baixa dos créditos a receber e do respectivo recebimento.

• Receita Receita de Contribuições: é o ingresso proveniente de contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de intervenção nas respectivas áreas. - Contribuições sociais – destinadas ao custeio da seguridade social, compreendendo a previdência social, a saúde e a assistência social. - Contribuições de Intervenção no domínio econômico – deriva da contraprestação à atuação estatal exercida em favor de determinado grupo ou coletividade. - Contribuições de Interesse das categorias profissionais ou econômicas – destinadas ao fornecimento de recursos aos órgãos representativos de categorias profissionais legalmente regulamentadas ou a órgãos de defesa de interesse dos empregadores ou empregado. • Receita Receita Patrimonial: é o ingresso proveniente de rendimentos sobre investimentos do ativo permanente, de aplicações de disponibilidades em opções de mercado e outros rendimentos oriun-

46

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

dos de renda de ativos permanentes. • Receita Receita Agropecuária: é o ingresso proveniente da atividade ou da exploração agropecuária de origem vegetal ou animal. Incluem-se nesta classificação as receitas advindas da exploração da agricultura (cultivo do solo), da pecuária (criação, recriação ou engorda de gado e de animais de pequeno porte) e das atividades de beneficiamento ou transformação de produtos agropecuários em instalações existentes nos próprios estabelecimentos. • Receita Receita Industrial: é o ingresso proveniente da atividade industrial de extração mineral, de transformação, de construção e outras, provenientes das atividades industriais definidas como tal pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. • Receita Receita de Serviços: é o ingresso proveniente da prestação de serviços de transporte, saúde, comunicação, portuário, armazenagem, de inspeção e fiscalização, judiciário, processamento de dados, vendas de mercadorias e produtos inerentes à atividade da entidade e outros serviços. • Receita Transferência Corrente: é o ingresso proveniente de outros entes ou entidades, referentes a recursos pertencentes ao ente ou entidade recebedora ou ao ente ou entidade transferidora, efetivados mediante condições preestabelecidas ou mesmo sem qualquer exigência, desde que o objetivo seja a aplicação em despesas corrente. • Receita Outras Receitas Correntes: são os ingressos provenientes de outras origens não classificáveis nas subcategorias econômicas anteriores.

O Código Tributário Nacional define tributo no art. 3º como: “Toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada” e define suas espécies da seguinte forma: Impostos – conforme art. 16, “imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte”.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

47

Taxa – de acordo com o art. 77, as taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. Contribuição de Melhoria – segundo o art. 81, a contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado

Receitas de capital São denominadas receita de capital porque são derivadas da obtenção de recursos mediante a constituição de dívidas, amortização de empréstimos e financiamentos e/ou alienação de componentes do ativo permanente, constituindo-se em meios para atingir a finalidade fundamental do órgão ou entidade, ou mesmo, atividades não operacionais visando ao estímulo às atividades operacionais do governo. De acordo com a Lei n. 4.320/64 as receitas de capital serão classificadas nos seguintes níveis de subcategorias econômicas: (redação alterada conforme retificação publicada no Diário Oficial da União – 29/06/2004).

• Operações de Crédito: é o ingresso proveniente da colocação de títulos públicos ou da contratação de empréstimos e financiamentos obtidos juntos a entidades estatais ou privadas. • Alienação de Bens: é o ingresso proveniente da alienação de componentes do ativo permanente.

48

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

• Amortização de Empréstimos: é o ingresso proveniente da amortização, ou seja, parcela referente ao recebimento de parcelas de empréstimos ou financiamentos concedidos em títulos ou contratos. • Transferências de Capital: é o ingresso proveniente de outros entes ou entidades referentes a recursos pertencentes ao ente ou entidade recebedora ou ao ente ou entidade transferidora, efetivado mediante condições preestabelecidas ou mesmo sem qualquer exigência, desde que o objetivo seja a aplicação em despesas de capital. • Outras Receitas de Capital: são os ingressos provenientes de outras origens não classificáveis nas subcategorias econômicas anteriores.

Receita Extraorçamentária Se pensarmos na expressão receita extraorçamentária teremos a impressão de que é uma receita fora do orçamento. Mas segundo Conti (2009), a receita extraorçamentária representa os valores provenientes de toda e qualquer arrecadação que não figure no orçamento do Estado e, consequentemente, todo recolhimento que não constitui sua renda. Portanto, não pertence ao Estado. Possui caráter de extemporaneidade ou de transitoriedade nos orçamentos. Representa o recebimento de recursos que constituirão compromissos exigíveis, cujos pagamentos independem de autorização do Poder Legislativo. De maneira mais simples, podemos entender que são os valores recebidos pelo Estado, mas que não são de sua propriedade e terão de ser devolvidos. Desta forma, embora o governo utilize o termo receita extraorçamentária, para vários autores, como Conti (2009), Castro (2008), Slomski (2007), esse termo não deveria ser denominado receita, mas disponibilidade transitória.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

49

Estágios da Receita Pública Segundo Araújo e Arruda (2006), os estágios da receita pública são: • Previsão: indica a expectativa da receita por parte da Fazenda Pública, isto é, detalhamento do que se pretende arrecadar no exercício financeiro. • Lançamento: individualização e cadastramento discriminando a espécie, o valor e o vencimento dos tributos devidos. • Arrecadação: representa o momento em que o contribuinte liquida suas obrigações para com o Estado. • Recolhimento: o ato pelo qual os gestores arrecadadores entregam diretamente ao Tesouro Público o produto da arrecadação.

Fonte: SHUTTERSTOCK.COM

DESPESA PÚBLICA

Agora vamos pensar no conceito despesa. Podemos entender despesa como uma saída de dinheiro que contribui na geração de receita.

50

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Vamos pensar que para você conseguir trabalhar um mês para receber um salário (receita), necessite de transporte para chegar ao local do trabalho. Esse dinheiro é chamado de despesa. Para Araújo e Arruda (2006), despesa pública pode ser definida como sendo um gasto ou o compromisso de gasto dos recursos governamentais, devidamente autorizados pelo poder competente, com o objetivo de atender às necessidades de interesse coletivo previstas na Lei do Orçamento, elaborada em conformidade com o plano plurianual, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Podemos entender que a despesa pode ter duas tendências, tais como: • Financeira: desembolso de recursos voltados para o custeio da máquina pública, bem como para investimentos públicos, que são denominados gastos de capital. • Econômica: gasto ou promessa de recursos em função da realização de serviços que visam atender às finalidades constitucionais do Estado. Desta maneira, podemos concluir que representa desembolso efetuado pelos agentes pagadores do Estado, ou mesmo a promessa desse pagamento, em face do serviço prestado ou bem consumido. As despesas públicas são classificadas, conforme Lei n. 4320/64, em despesas orçamentárias e extraorçamentárias, conforme tópico abaixo. Despesa Orçamentária Conforme a Lei 4320/64, as despesas públicas que, para serem realizadas, dependem de autorização legislativa e não podem se efetivar sem crédito orçamentário correspondente. Assim como as receitas orçamentárias, as despesas podem ser divididas em despesas correntes e em despesas de capital, conforme item abaixo.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

51

Despesa corrente As despesas correntes são as de natureza operacional realizadas para a manutenção das máquinas e funcionamento dos órgãos governamentais e são divididas em: 1) Despesa de custeio: de acordo com a Lei n. 4320/64, são as dotações para a manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bem imóveis, tais como: i.

Pessoal civil.

ii.

Pessoal militar.

iii.

Material de consumo.

iv

Serviço de terceiros.

v.

Encargos diversos.

2) Transferências correntes: de acordo com a Lei n. 4320/64 são as dotações para despesas às quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou privada. São divididas: i.

Subvenções sociais.

ii.

Subvenções econômicas.

iii. Inativos. iv. Pensionistas. v.

Salário-família e abono familiar.

vi.

Juros da dívida pública.

vii. Contribuições para a Previdência Social. viii. Diversas transferências correntes.

52

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Despesa de capital Segundo Araújo e Arruda (2006), despesas de capital são realizadas como propósitos de forma ou adquirir ativos reais, envolvendo o planejamento e a execução de obras, a compra de instalações, equipamentos, material permanente, títulos representativos do capital de empresas ou entidades e qualquer natureza, bem como amortização de dívida e concessões de empréstimos. Despesa Extraorçamentária São aquelas pagas à margem do orçamento, isto é, elas independem da autorização do Poder Legislativo, pois são despesas compensatórias de entradas no ativo financeiro. Despesas Sigilosas Prezado aluno, imagine quando o governo necessita fazer uma operação especial, como, por exemplo, a tomada de uma favela. Essa operação necessita de sigilo. Desta forma, Oliveira (2010) nos ensina que há um dispositivo constitucional que permite informações sigilosas quando para acobertar operações militares, segredos de movimentação de tropas, aquisição de equipamento de defesas etc. Estágios da Despesa Pública A doutrina contábil menciona que os estágios da despesa pública são: programação, licitação, empenho, liquidação e pagamento, explicados abaixo: •

Programação: ocorre após a publicação da lei orçamentária, por meio de decreto, em

que ocorre a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. •

Licitação: representa o procedimento administrativo destinado a escolher, entre

fornecedores previamente qualificados, aquele que apresentar a proposta mais vantajosa para

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

53

a contratação de obras, serviços, compras etc. Pode ser feito por meio do convite, tomada de preço, concorrência, concurso, leilão, pregão. • Empenho: representa a garantia de que existe crédito necessário para a liquidação de dívida assumida. • Liquidação: consiste na verificação do direito do credor, por base dos títulos ou documentos comprobatórios do respectivo crédito. • Pagamento: representa a fase final do processo de despesa pública, quando o pagamento é ordenado após sua regular liquidação.

Fonte: PHOTOS.COM

HISTÓRICO DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Vamos agora conhecer um pouco da história e evolução do orçamento público. Conforme Pires e Motta (2006) os países que desenvolveram a ferramenta orçamentária foram Inglaterra, França e Estados Unidos, conforme sintetizado abaixo: • Inglaterra: o orçamento público teve seu embrião na Inglaterra, em 1215, com a Carta Magna imposta ao rei João Sem-Terra pelos senhores feudais (conhecida como o Artigo dos Barões), que extinguiu a maneira arbitária como o rei cobrava os impostos. Outro documento importante que auxiliou a desenvolver essa técnica orçamentária foi a Bill of Rights (Declaração dos Direitos), de 1688, assinada em terras inglesas, em que se estabeleceu que nenhuma pessoa pagaria imposto, sem o consentimento do Parlamento Inglês.

54

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

• França: a técnica orçamentária tem sua origem em 1789, com a Revolução Francesa e a Declaração dos Direitos dos Homens, que estabeleceu que os impostos deveriam ser votados pelo povo e pagos por todos de acordo com sua capacidade contributiva. • Estados Unidos: o orçamento surgiu após a Revolução Americana de 1776. Conforme dispositivo constitucional, de 1800, caberia ao Secretário do Tesouro Nacional elaborar um relatório financeiro que demonstrasse para os contribuintes as receitas e despesas do governo. Já no Brasil, com base em Araújo e Arruda (2006), a origem do orçamento está ligada ao surgimento do governo representativo, sendo que a nossa primeira lei orçamentária data de 1824, na Constiutição do Império, artigo 172: O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os orçamentos relativos às despesas das suas repartições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que estiver reunida, um balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro, e da importância de todas as contribuições, e rendas públicas.

Podemos concluir que o orçamento está, intrinsicamente, ligado a soberania dos cidadãos e do regime de Estado democrático. Conforme Kashiwakura (1997) o Orçamento Público está intimamente ligado ao desenvolvimento dos princípios democráticos, à ideia de soberania popular e, por conseguinte, ao triunfo dos sistemas representativos do governo, em contraposição aos Estados antigos, quando o monarca considerava patrimônio próprio o tesouro público e a soberania do príncipe tinha fundamento divino. Nesta época, o povo não participava da fixação dos impostos e dos gastos públicos, pois o monarca impunha os tributo que desejava e gastava segundo o seu poder discricionário.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

55

Assista ao filme Coração Valente, que demonstra a cobrança de impostos pela Coroa Britânica. Mel Gibson interpreta William Wallace, um escocês que tem sua mulher morta por soldados ingleses em sua noite de núpcias. No século XIII, o rei Inglês Edward I resolveu implantar um tipo de imposto chamado de prima noche para dominar ainda mais o povo da Escócia. Esse imposto dava o direito aos senhores feudais de dormirem na noite de núpcias com as mulheres que se casavam com os camponeses. Título original: Braveheart Lançamento: 1995 Direção: Mel Gibson Roteiro: Randall Wallace Gênero: Ação/Drama/Guerra Origem: Estados Unidos Duração: 177 minutos

CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO Prezado aluno, uma dica para controlar suas entradas e saídas de dinheiro é fazer um orçamento familiar. Já para a empresa particular, o orçamento deve ser utilizado como uma técnica de planejamento estratégico, isto é, o gestor tomará as decisões de investimentos com apoio do plano orçamentário. Vamos pensar, de maneira simplificada, o que o governo necessita demonstrar quando utiliza o dinheiro que os cidadãos colocam à sua disposição:

56

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

- Quanto arrecada? - Como arrecada? - Quanto vai gastar? - Em que vai gastar? - Como vai gastar? Para Araújo e Arruda (2006), quando o governo assim procede, está planejando sobre receita e despesa pública, ou, em outras palavras, elabora o que chamamos de orçamento público. Desta maneira, Horvath (1999) define orçamento como uma peça que contém a previsão das receitas e a autorização das despesas, com interesses efetivos da população. Na mesma linha, Silva (2006, p.37) conceitua orçamento público como “um plano de trabalho governamental expresso em termos monetários, que evidencia a política econômico-financeira do Governo e em cuja elaboração foram observados os princípios de unidade, universalidade, anualidade, especificação e outros”.

Orçamento vem da palavra inglesa budget, que significa bolsa de couro que o Chanceler do Erário utilizava para levar ao Parlamento os documentos relativos à exposição das necessidades do Governo.

O ORÇAMENTO E A CONSTITUIÇÃO DE 1988 Vamos pensar desta maneira: o orçamento público deixou de ser uma peça de natureza

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

57

contábil para se tornar um instrumento efetivo de controle da sociedade sobre as finanças públicas, isto é, serve para o gestor público como uma ferramenta de auxílio na tomada de decisão do que fazer com o dinheiro público. Segundo o artigo 165, § 5° da CF/1988, o orçamento é composto atualmente por três partes distintas, tais como: 1. Orçamento fiscal referente aos Poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. 2. Orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Ressalte-se que as receitas e despesas operacionais destas empresam não são incluídas no orçamento público, não sendo matéria reservada a lei. 3. O Orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgão a ela vinculados, da administração direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

LEI DO ORÇAMENTO Segue abaixo a introdução da Lei Orçamentária. Na unidade seguinte, será comentada os principais pontos desta lei. Art.2° A Lei do Orçamento conterá a discrimanção da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos dos princípios de unidade, uiversalidade e anualidade. §1° Integrarão a Lei do Orçamento: I – sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Governo; II – quadro demonstrativo da receita e despesa segundo categorias econômicas, na forma do Anexo 1; III – quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação; IV – quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração.

58

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

§2° Acompanharão a Lei do Orçamento: I – quadro demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais; II – quadro demonstrativo da despesa, na forma dos Anexos 6 e 9; III – quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realização de obras e de prestação de serviços. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS Assim como a Contabilidade e a Administração Pública, o Orçamento Governamental apresenta princípios. Tais principíos, segundo o art.165 da Constituição, são: Anualidade: obriga que a estimativa de receita e a fixação de despesa limitem-se a período definido de tempo, chamado exercício financeiro. De acordo com o art. 34 da Lei n°4320/64, o exercício financeiro coincide com o ano civil, de 1° de janeiro a 31 de dezembro. Pertecem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente empenhadas, o que resultou em regime misto de contabilização. Exclusividade: (art. 165 da CF/1988): determina que a proposta de lei deva conter apenas matéria orçamentária (exceção feita à autorização para abertura de créditos sumplementares e contratação de operações de crédito) e não cuidar de assuntos estranhos a ela. Sua adoção pôs fim às chamadas “caudas orçamentárias que serviam para dar nomes a rua, bem como fazer nomeações e dar promoções”. Essa regra foi importante, pois evitou que a lei orçamentária contivesse dispositivos estranhos aos orçamentos, o que poderia causar confusão para sua aprovação, avaliação e controle. Especificação (Discriminação ou Especialização): as receitas e as despesas devem aparecer no Orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e a sua aplicação, conforme o artigo 5° da Lei n° 4320/64. Unidade: deve existir apenas um e somente um orçamento anual, sendo proibida qualquer existência de orçamentos paralelos. A Constituição Federal de 1988 definiu a composição do Orçamento Anual em Orçamento Fiscal, Orçamento de Investimento das Empresas Estatais e Orçamento das Entidades de Seguridade Social. Publicidade: a lei orçamentária deve ser divulgada por meio dos mecanismos oficiais de comunicação/ divulgação para conhecimento público e para a eficácia de sua validade, como qualquer outra lei. Universalidade: o Orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, Órgãos e entidades da administração direta e indireta, para o exercício financeiro. (art. 165, § 5º, CF/1988). Equilíbrio: em cada exercício financeiro, o montante da despesa não pode ultrapassar a receita pre-

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

59

vista para o período, em obediência ao compromisso de equilíbrio fiscal. Não-afetação das receitas (vinculação): nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida para atender a determinados gastos que não são definidos em lei específica.

CLASSIFICAÇÃO DO ORÇAMENTO Prezado aluno, o orçamento pode ser classificado em tradicional ou orçamento programa, como veremos abaixo: • Orçamento tradicional ou clássico: conforme Araújo e Arruda (2006), trata-se de um simples detalhamento das receitas a arrecadar e das despesas a executar. Um único documento, no qual as receitas e as despesas por tipo de gastos (pessoal, equipamentos, material de consumo entre outros) são previstas de forma comparativa, sem qualquer especificação do programa e dos objetivos de governo. O orçamento tradicional prevaleceu até a década de 60, pois a Lei n. 4320/64, identificou uma evolução no processo de elaboração do orçamento público no Brasil, com o advento do orçamento programa. • Orçamento programa ou moderno: de acordo com Schubert (1987, p.15), o orçamento programa surgiu na década de 1950, nos Estados Unidos, sob a denominação de Sistema de Planejamento, Programação e Orçamentação (PPBS – Planning Programming Budgetting System). Foi desenvolvida pelas grandes empresas particulares da época (DuPont, Ford), e representa uma modalidade de orçamento na qual a estimativa dos recursos financeiros e sua destinação derivam da elaboração de um plano de trabalho. Hoje é o método adotado pelo Brasil. Araújo e Arruda (2006) demonstram que a principal característica que distingue-os dos tipos de orçamento é que o orçamento programa parte da previsão de recursos para que sejam definidos as atividades e os projetos que serão executados, enquanto que no orçamento tradicional a previsão dos recursos constitui a etapa final do processo de planejamento. Segundo Martner (1972) as decisões tomadas pelo modelo de orçamento programa apresentam algumas vantagens em relação ao orçamento tradicional, tais como:

60

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

1) Melhor planejamento do trabalho. 2) Maior precisão na elaboração dos orçamentos. 3) Determinação de responsabilidades. 4) Maior oportunidade para redução dos custos, baseando-se em decisões políticas. 5) Maior compreensão do conteúdo do orçamento por parte do Executivo, do Legislativo e do público. 6) Identificação das funções duplicadas. 7) Melhor controle da execução do programa.

Conforme Castro (2008), toda organização precisa encontrar formas para atingir seus objetivos, cumprir sua missão ou melhorar seus resultados para justificar ou preservar sua existência. Nesse caminho, necessariamente, devem ser utilizados o orçamento e os mecanismos de controle. Se para as empresas particulares essa é uma realidade cada vez mais presente, torna-se ainda mais importante para o setor público.

CICLO ORÇAMENTÁRIO Vamos observar uma definição bem interessante de ciclo orçamentário de Vieira (2001, p.1): “o processo orçamentário engloba etapas de elaboração técnica e de negociação política em torno do orçamento público e de seus programas de gastos”. Para Castro e Garcia (2006), o ciclo divide-se em seis etapas, conforme abaixo:

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

61

• Lei Orçamentária: elaboração do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei do Orçamento Anual (LOA). Fica a cargo da Secretaria de Planejamento e Investimento Estratégico do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. • Elaboração Orçamentária: momento em que os órgãos programam suas ações, com base nos objetivos dos programas do governo, de maneira a contemplar a solução de problemas identificados no planejamento. De responsabilidade de cada ministério. • Aprovação do Orçamento: operacionalização da elaboração do orçamento, cuja responsabilidade é da Secretaria de Orçamento Federal, do Ministério do Planejamento. • Execução: etapa em que atos e fatos são praticados na Administração Pública para implantação da ação governamental e na qual ocorre o processo de operacionalização objetiva e concreta de uma política pública. O gerenciamento é feito pela Secretaria do tesouro Nacional do Ministério da Fazenda. • Controle: é a verificação da execução física e financeira das ações, que objetiva preservar a probidade do gestor e a eficiência da gestão. Existe o controle interno administrativo, a cargo do gestor público, o sistema de controle interno, de responsabilidade da Controladoria Geral da União, da Presidência da República, por meio da Secretaria Federal de Controle Interno, e o controle externo, função do Congresso Nacional, por meio do Tribunal de Contas da União. • Avaliação: diagnóstico e análise dos resultados e efetividade da execução das ações do governo. O Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA) também participa dessa etapa. Para nossa melhor visualização, segue abaixo a figura elaborada por Giacomoni sobre o ciclo orçamentário.

Fonte: Giacomoni (2007)

62

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Podemos entender que no ciclo orçamentário o orçamento é preparado, votado, executado e avaliado.

Araújo e Arruda (2006, p.221) resumem o ciclo orçamentário nas seguintes fases: - identificação dos objetivos; - preparação da proposta; - audiências públicas; - discussão da proposta; - votação da proposta; - sanção da lei orçamentária; - ampla divulgação; - execução do orçamento; - acompanhamento da execução pelos órgãos de planejamento; - aferição da eficácia; - avaliação final.

O PLANO PLURIANUAL Corresponde ao plano de médio prazo, por meio do qual se procura ordenar as ações do governo que levem ao alcance dos objetivos e das metas fixados para um período de quatro anos.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

63

Fonte: SHUTTERSTOCK.COM

Podemos entender o plano Plurianual como um planejamento do que se fazer com o dinheiro público, pois sem um plano não se consegue gastar bem os recursos financeiros arrecados por meio de impostos dos cidadãos públicos. Observe o texto presente em nossa Constituição Federal de 1988 (artigo 165): “O Plano Plurianual (PPA) estabelece diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. Segundo Castro (2001), o PPA, portanto, estabelece um norte, uma diretriz, um balizamento ao planejamento conjuntural para a promoção da política governamental, no que tange à promoção do desenvolvimento econômico-social a longo prazo. É a partir de sua elaboração que o governo traça metas, direcionando sua ação para os mais variados setores da atividade econômica, buscando, principalmente, a partir de sua estabilidade, o desenvolvimento e equilíbrio entre as várias regiões do país, diminuindo as diferenças sociais hoje existentes. O que o autor está nos dizendo é que o PPA é uma ferramenta de planejamento estratégico da administração pública. Podemos, também, definir como um instrumento essencial para o gestor público tomar uma decisão eficaz e com a intenção de utilizar o dinheiro público no que os cidadãos realmente necessitam.

64

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

LEI DAS DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) Primeiramente, vamos ler o parágrafo que cita a LDO: Parágrafo 2º do art. 165 da CF, a LDO: • compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente; •

orientará a elaboração da LOA;

•

disporá sobre as alterações na legislação tributária; e

•

estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Como podemos observar, a Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende as metas e as prioridades da administração pública federal. Ainda, conforme o artigo 165 da Constituição Federal, orientará a elaboração da lei dos orçamentos anuais (LOA), compreendidos em: • Orçamentos Fiscais. • Orçamento de Investimentos das Empresas Estatais. • Orçamento da Seguridade Social (saúde, previdência e assistência social).

LEI DO ORÇAMENTO ANUAL (LOA) A proposta da LOA compreende os três tipos distintos de orçamentos da União, a saber: a) Orçamento Fiscal: compreende os poderes da União, os Fundos, Órgãos, Autarquias, inclusive as especiais e Fundações instituídas e mantidas pela União; abrange, também, as empresas públicas e sociedades de economia mista em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer recursos que não sejam provenientes de participação acionária, pagamentos de serviços prestados, transferências para aplicação em programas de financiamento atendendo ao disposto na alínea “c” do inciso I do art. 159 da CF e

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

65

refinanciamento da dívida externa; b) Orçamento de Seguridade Social: compreende todos os órgãos e entidades a quem compete executar ações nas áreas de saúde, previdência e assistência social, quer sejam da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; compreende, ainda, os demais subprojetos ou subatividades, não integrantes do Programa de Trabalho dos Órgãos e Entidades mencionados, mas que se relacionem com as referidas ações, tendo em vista o disposto no art. 194 da CF; e c) Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: previsto no inciso II, parágrafo 5º do art. 165 da CF, abrange as empresas públicas e sociedades de economia mista em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

66

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO: iniciativa tomada pela Prefeitura do Partido dos Trabalhadores em Porto Alegre, em que os cidadãos eram convocados às decisões do Governo Municipal. Conforme Oliveira (2010), esse tipo de orçamento tem como objetivo: a) Busca a decisão descentralizada. b) Cria conselhos populares, o que enseja a produção da opinião pública independente. c) Faz com que o cidadão desloque seu centro de atenção para os problemas locais. d) Gera consciência da participação do cidadão. e) Dá nascimento a dois focos de poder democrático; um pelo voto, outro, pelas instituições diretas de participação. f) Objetiva criar condições de aprovação do orçamento e despertar a participação. g) Enseja a instauração de um processo aberto de discussão. h) Necessita de autorregulação interna, para disciplina do processo decisório e oara que não nasça ele viciado.

ORÇAMENTO BASE ZERO O Zero Base Budgeting (ZBB), conforme Oliveira (2010), foi introduzido por Carter em 1977 e consiste em serem as despesas avaliadas em cada ano (ou de dois em dois anos, ou de cinco em cinco anos), mas como se fossem a primeira vez, isto é, sem olhar o passado.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

67

Leia a matéria públicada no site de notícias a Crítica, disponível em , acesso em: 20 out. 2011. O deputado estadual José Ricardo Wendling (PT) propôs nessa segunda-feira (31) que Assembleia Legislativa do Amazonas (ALE-AM) inclua a sociedade na discussão da Lei Orçamentária 2012 (LOA) e do Plano Plurianual (PPA) para amarrar políticas de combate as causas da violência no Estado. A ampliação do debate sobre a construção das leis que vão definir os investimentos do Estado nos próximos quatro anos foi motivada pela proposta feita pelo arcebispo de Manaus, Dom Soares Vieira, na edição de ontem de A CRÍTICA, de celebração de um pacto entre o Poder Público e a sociedade de enfrentamento da violência e dos fatores sociais, políticos e econômicos que a produzem. Para José Ricardo, uma forma concreta de colocar em prática o chamamento feito por Dom Luiz é democratização da elaboração da LOA com a participação dos municípios do interior do Estado. “Seria importante ouvir os municípios na elaboração do orçamento. Isso poderia ser feito por meio de audiências públicas. Essa questão da violência e as ações para combatê-la têm que ser abordada na formulação do orçamento”, disse o deputado estadual. O Governo do Estado estima em R$ 11,3 bilhões o valor do seu orçamento para 2012. O projeto chegou na ALE-AM na última quinta-feira (27), e será analisada pela Casa, onde já está em andamento o PPA. O plano prevê os investimentos do Governo, no valor de R$ 50 bilhões, no período de 2012 a 2015. “Quais são as políticas do Governo para o enfrentamento da violência com foto nas suas causas? Como se pretende combater as drogas? Qual é a política para a juventude e a erradicação da miséria? São questões que a ALE-AM precisa considerar na discussão do PPA”, questionou o parlamentar. Principal autoridade da Igreja Católica no Amazonas, Dom Luiz Soares Vieira ressaltou, na entrevista publicada em A CRÍTICA, que a falta de segurança fez a sociedade virar refém do medo. “E quando nos tornamos reféns do medo somos escravizados”, acentou o religioso. Na avaliação de Dom Luiz, a violência tem que ser combatida nas suas causas com ações articuladas pelos governos municipal, estadual e federal e população. Ele citou como causas da insegurança pública as drogas, o alcoolismo e a miséria. O líder religioso enfatizou que a ineficiência das instituições públicas no combate à falta de segurança estimula o surgimento de xerifes eletrônicos, que se apresentam à população como salvadores da

68

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

pátria nos programas de televisão, e se alimentam do medo e da ignorância. “Chegamos a nível de violência que exige, já, a participação de todos se desejarmos enfrentar esse mal”, disse Dom Luiz.

CONSIDERAÇÕES FINAIS Prezado acadêmico, vimos nesta unidade a importância das receitas e despesas públicas para a Lei do Orçamento e Finanças Públicas. Agora é do seu conhecimento quais contas integram nas receitas do governo, que arrecada por meio de impostos e taxas, e também, as contas que integram as despesas governamentais, que são os gastos do governo, em geral, condizentes com o que os cidadãos desejam. Deste modo, não preciso ressaltar, novamente, a importância do aprendizado desses assuntos, que estarão presentes em todo o nosso livro e também durante todo o curso.

ATIVIDADE DE AUTOESTUDO 1 - Segundo Araújo e Arruda (2006, p.126), receita pública engloba todo e qualquer recolhimento de recursos feito aos cofres públicos, realizado sob a forma de numerário e de outros bens representativos de valores, que o governo tem o direito de arrecadar em virtude da Constituição, de leis, contratos ou de quaisquer outros títulos de que derivem direitos a favor do Estado.

Desta maneira, responda: O que são receitas orçamentárias? Dê exemplos. Diferencie receita de capital e receita corrente. Quais são os estágios da receita pública? Explique-os. 2 - Para Araújo e Arruda (2006), despesa pública pode ser definida como sendo um gasto ou o compromisso de gasto dos recursos governamentais, devidamente autorizados pelo poder competente, com o objetivo de atender às necessidades de interesse coletivo previstas na Lei do Orçamento, elaborada em conformidade com o plano plurianual, com a Lei de Diretrizes FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

69

Orçamentárias e com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Agora, responda: O que são despesas orçamentárias? Dê exemplos. Diferencie despesas de custeio de transferência corrente. Quais são os estágios das despesas públicas? Explique-os. 3 – Segundo Lamberti (2011), assim como a Contabilidade e a Administração Pública, o Orçamento Governamental apresenta princípios. Desta maneira, quais são os princípios orçamentários? Explique-os. 4 - Segundo Martner (1972), as decisões tomadas pelo modelo de orçamento programa apresentam algumas vantagens em relação ao orçamento tradicional. Quais são essas vantagens? 5 – Complete os espaços em branço: Segundo a Constituição Federal de 1988 (artigo 165) “o Plano Plurianual (PPA) estabelece diretrizes, objetivos e metas da __________ para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. 6 – Segundo Lamberti (2011), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) compreende as metas e as prioridades da administração pública federal. Desta forma, a LDO auxiliará a Lei de Orçamento Anual compreendidos em 3 áreas. Quais são estas áreas? Explique-as.

70

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

UNIDADE III

LEI DO ORÇAMENTO: COMENTÁRIOS E CASOS Professor Me. José Renato de Paula Lamberti “Nenhuma empresa é melhor do que o seu administrador permite”. (Peter Druker)

Objetivos de Aprendizagem • Estudar os principais artigos da lei do orçamento e por meio dos comentários facilitar sua leitura e o processo de aprendizagem.

Plano de Estudo A seguir, apresentam-se os tópicos que você estudará nesta unidade:

• Lei do Orçamento • Comentários sobre os principais artigos da lei • Balanço Orçamentário

INTRODUÇÃO O orçamento é a lei mais importante para a Administração Pública, é o chamado planejamento governamental e deve ser utilizado como uma ferramenta de previsão, com o intuito de auxiliar o gestor público em suas tomadas de decisões mais eficazes. Como os recursos financeiros são escassos, prever o que se pode gastar, dentro do período de um ano, minimiza os riscos de endividamento e incerteza sobre como utilizar esse recurso, o que, também, potencializa obras que beneficiam a população em geral (saneamento, estradas, escolas, hospitais). Como diz Oliveira (2006), o orçamento deixou de ser uma peça de natureza contábil para se tornar instrumento efetivo de controle da sociedade sobre as finanças públicas e tem seus aspectos: • Político, porque revela desígnios sociais e regionais, na destinação das verbas. • Econômico, porque manifesta a atualidade econômica. • Técnico, com o cálculo de receitas e despesas; e • Jurídico, pelo atendimento às normas constitucionais e legais. Como dito, anteriormente, o orçamento é um documento legal (já que estabelecido pelo consenso dos governantes), com a premissa de promover o artigo 3 da Constituição Brasileira: Art. 3º - Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

73

O objetivo desta unidade será o de comentar as leis que regem o ciclo orçamentário, desde a proposta à execução orçamentária.

Fonte: SHUTTERSTOCK.COM

DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA

Prezado aluno, conforme informado na introdução, utilizaremos a lei 4.320/1964 para o estudo do ciclo orçamentário. No entanto, serão feitos comentários sobre os artigos expostos, com o objetivo de facilitar a aprendizagem. Começaremos com o artigo 22 da mesma lei:

Art. 22. A proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á: I - Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômica-financeira do Governo; justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital; II - Projeto de Lei de Orçamento; III - Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e despesa, constarão, em colunas

74

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

distintas e para fins de comparação: a) A receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores aquele em que se elaborou a proposta; b) A receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta; c) A receita prevista para o exercício a que se refere a proposta; d) A despesa realizada no exercício imediatamente anterior; e) A despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; e f) A despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta. IV - Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativa do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e administrativa. Parágrafo único. Constará da proposta orçamentária, para cada unidade administrativa, descrição sucinta de suas principais finalidades, com indicação da respectiva legislação.

Comentários: Prezado acadêmico, conforme pudemos observar, esse artigo descreve o conteúdo e a forma da proposta orçamentária. Verificamos que compete ao chefe do Poder Executivo encaminhar o projeto de lei do orçamento, nos prazos legais, acompanhando as informações mencionadas acima. É o que diz diversos autores como Harada (2007), Kohama (1998) e Conti (2009). Vamos utilizar o conceito de Kohama (1998) que nos ensina que cabe ao Chefe do Executivo justificar a receita e a despesa, especialmente no que se refere ao orçamento de capital. As despesas de capital são os gastos realizados pela administração pública, cujo propósito é o de criar novos bens de capital ou mesmo adquirir bens de capital já em uso, como é o caso dos investimentos e inversões financeiras, respectivamente, e que constituirão, em última análise, incorporações ao patrimônio público de forma efetiva ou por meio de mutação patrimonial.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

75

ELABORAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA Agora iremos tratar da elaboração da proposta orçamentária. Os artigos que regem esta fase são: 23, 24, 25 e 26. Art. 23. As receitas e despesas de capital serão objeto de um Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital, aprovado por decreto do Poder Executivo, abrangendo, no mínimo um triênio. Parágrafo único. O Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital será anualmente reajustado acrescentando-se-lhe as previsões de mais um ano, de todo a assegurar a projeção contínua dos períodos.

Comentários: Esse artigo, conforme pudemos observar, trata das receitas e despesas de capital e do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA). Art. 24. O Quadro de Recursos e de Aplicação de capital abrangerá: I - as despesas e, como couber, também as receitas previstas em planos especiais aprovados em lei e destinados a atender a regiões ou a setores da administração ou da economia; II - as despesas à conta de fundos especiais e, como couber, as receitas que os constituam; III - em anexos, as despesas de capital das entidades referidas no Título X desta lei, com indicação das respectivas receitas, para as quais forem previstas transferências de capital.

Comentários: Prezado aluno, nesse artigo pudemos ver os planos especiais, que são medidas aprovadas pelo governo com o intuito de fomentar o crescimento e desenvolvimento da economia social brasileira. É o caso do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC). Fundos especiais é o produto da receita que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos, facultada normas de aplicação (art.71 da Lei 4.320/1964).

76

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Entidades são as autarquias, paraestatais e a previdência social. Tranferência de capital: são as rendas para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devem realizar, independentemente da contraprestação direta em bens ou serviços (art.12, Lei 4.320/1964).

PAC (Programa de Aceleração do Crescimento) Segundo o site , o PAC é definido: PAC1 Lançado em janeiro de 2007, o PAC 1 tinha o objetivo de acelerar o ritmo da expansão da atividade econômica, a partir da taxa de investimento da econômica brasileira. As ações e metas do PAC estão organizadas em um amplo conjunto de investimento privado. O programa previa também a melhora na qualidade do gasto público, em contenção do crescimento do gasto corrente e aperfeiçoamento da gestão pública, tanto no orçamento fiscal quanto no orçamento da previdência e seguridade social (Manual técnico de orçamento – 2008). PAC2 O governo lançou, em 29 de março de 2010, a segunda fase do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC 2), que incorpora ainda mais ações nas áreas social e urbana, além de mais recursos para continuar construindo a infraestrutura logística e energética para sustentar o crescimento do País. Os investimentos do PAC2 estão organizados em seis grandes eixos: - Transportes. - Energia. - Cidade Melhor. - Comunidade Cidadã. - Minha Casa, Minha Vida. - Água e Luz para Todos. A segunda fase do programa agrega e consolida as ações da primeira. O ritmo do PAC 2 em 2011 está em níveis semelhantes ao de 2010, ano de melhor desempenho do programa. Nos seis primeiros meses desse ano, R$ 86,4 bilhões já foram direcionados a obras por todo o Brasil.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

77

Desse total, R$ 35 bilhões correspondem ao Financiamento Habitacional, R$ 24,4 bilhões ao executado pelas estatais, R$13,4 bilhões ao setor privado e R$ 9 bilhões ao Orçamento Geral da União Fiscal e Seguridade. Os R$3 bilhões restantes são do programa Minha Casa, Minha Vida. Com o PAC, o Brasil alcançou um patamar de crescimento, com elevação de investimentos públicos e privados, ampliação do Produto Interno Bruto (PIB) e o aumento de emprego e renda para os brasileiros. Na primeira etapa do programa, a participação do investimento total no PIB passou de 16,4%, em 2006 para 18,4%, em 2010. Além disso, o Brasil gerou 8,9 milhões de empregos formais de janeiro de 2007 até junho de 2001, um recorde. O PAC é coordenado pelo Comitê Gestor do PAC (CGPAC), composto pelos ministros da Casa Civil, do Planejamento e da Fazenda. Há também o Grupo Executivo do PAC (GEPAC), integrado pela Subchefia de Articulação e Monitoramento (Casa Civil), Secretaria de Orçamento Federal e Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (Planejamento), além da Secretaria Nacional do Tesouro (Fazenda). O GEPAC estabelece metas e acompanha a implementação do Programa de Aceleração do Crescimento.

Art. 25. Os Programas constantes do Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital sempre que possível serão correlacionados a metas objetivas em termos de realização de obras e de prestação de serviços. Parágrafo único. Consideram-se metas os resultados que se pretendem obter com a realização de cada programa.

Comentários: “Os programas de trabalho do governo são: o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos” (Portaria MOG 42/1999, art. 2, a; Lei 11.439/2006 – LDO União 2007, art.5, I). Observando o Manual Técnico do Orçamento (2008) o programa de trabalho, que define qualitativamente a programação orçamentária, deve responder, de maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas que caracterizam o ato de orçar, sendo, do ponto de vista operacional, composto dos seguintes blocos de informação: classificação por esfera, classificação institucional, classificação funcional e estrutura programática.

78

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Conforme detalhado a seguir:

Fonte: Manual Técnico do Orçamento (2008)

Projeto é o instrumento de programação destinado a alcançar o objetivo de um programa, que compreende um conjunto de operações, em um determinado período, que resultam em um produto voltado à expansão ou ao aperfeiçamento da ação de governo (Lei 10.934/2004). Atividade é um instrumento de programação que tem como visão alcançar um objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações contínuas e permanentes (Lei 10.934/2004). Operações especiais é uma categoria que engloba as despesas que não contribuem para a manutenção das ações do governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação sob a

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

79

forma de bem ou serviço (Lei 10.934/2004). Metas são os resultados que se pretendem obter com a realização de cada programa, ou ainda, a quantidade de produto a ser ofertada, por ação, em um determinado período.

Art. 26. “A proposta orçamentária conterá o programa anual atualizado dos investimentos, inversões financeiras e transferências previstos no Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital”. Comentários: Investimentos são as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro (Lei 4.320/1964 art.12, §4).

Já as inversões financeiras são as dotações destinadas à aquisição de imóveis, de bens de capital, já em utilização e de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento de capital; e as dotações para constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros (Lei 4.320/1964, art.12, §5).

E as transferências são as dotações para investimento ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública (Lei 4.320/1964, art.12, §6).

DAS PREVISÕES ANUAIS Art. 27. “As propostas parciais de orçamento guardarão estrita conformidade com a política

80

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

econômico-financeira, o programa anual de trabalho do Governo e, quando fixado, o limite global máximo para o orçamento de cada unidade administrativa”. Comentários: Como já estudamos no capítulo anterior, a lei orçamentária deve ser elaborada conforme o que foi estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias e de forma compatível com o plano plurianual. O ciclo orçamentário é o período em que ocorre a preparação, votação e execução do orçamento. Para Conti (2009), a elaboração do orçamento se divide em duas etapas: a) Fase administrativa: órgão central (Secretaria de Orçamento Federal – SOF), os órgãos setoriais e as unidades orçamentárias. Compreende o período que vai do início das previsões e cálculos nas várias unidades orçamentárias e demais órgãos que integram o processo de elaboração da lei orçamentária, até o momento em que finaliza a proposta da lei orçamentária, encaminhando ao Poder Legislativo para deliberação e aprovação. b) Fase legislativa: abrange o processo legislativo até que se aprove e promulgue a lei orçamentária. Art. 28. As propostas parciais das unidades administrativas, organizadas em formulário próprio, serão acompanhadas de: I - tabelas explicativas da despesa, sob a forma estabelecida no artigo 22, inciso III, letras “d”, “e” e “f”; II - justificação pormenorizada de cada dotação solicitada, com a indicação dos atos de aprovação de projetos e orçamentos de obras públicas, para cujo início ou prosseguimento ela se destina.

Comentários: Segundo Conti (2009), o artigo 28 faz referência às unidades administrativas e aos sistemas informatizados de elaboração das propostas orçamentárias.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

81

Podemos observar a presença do SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal,) informatizando a elaboração e execução dos orçamentos públicos.

Conforme o site do Ministério da Fazenda, os principais programas utilizados pelo governo federal são: SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal. SIDOR – Sistema Integrado de Dados Orçamentários. ANGELA – Sistema de Análise Gerencial de Arrecadação. SINTESE – Sistema Integrado de Tratamento Estatístico de Séries Estratégicas. SIGPLAN – Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual. SIEST – Sistema de Informações Estatais. SIASG – Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais. INFORMAR – Sistema de Informações Gerenciais de Arrecadação. SIAFEM – Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios.

Art. 29. Caberá aos órgãos de contabilidade ou de arrecadação organizar demonstrações mensais da receita arrecadadas segundo as rubricas, para servirem de base a estimativa da receita, na proposta orçamentária. Parágrafo único. Quando houver órgão central de orçamento, essas demonstrações ser-lhe-ão remetidas mensalmente.

Comentários: Conforme Lei 10.180/2001, o sistema de contabilidade federal visa evidenciar a situação orçamentária, financeira e patrimonial da União, tendo por finalidade, essencialmente, registrar os atos e fatos relacionados com a administração orçamentária, financeira e patrimonial da União.

82

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

BALANÇO ORÇAMENTÁRIO O Balanço Orçamentário, definido na Lei n. 4.320/1964, demonstra as receitas e despesas previstas em confronto com as realizadas. Esse balanço também está previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, porém com mais detalhamento. Conforme Araújo e Arruda (2006), o balanço pode ser interpretado da seguinte maneira: • Economia orçamentária: ocorre quando a despesa realizada é menor que a despesa fixada. • Superávit orçamentário: ocorre quando a despesa realizada é menor que a receita arrecada. • Déficit orçamentário: ocorre quando a despesa realizada é maior que a receita arrecada. • Excesso de arrecadação: ocorre quando a receita arrecadada é maior que a receita estimada. • Frustração de arrecadação: ocorre quando a receita arrecadada é menor que a receita estimada.

Balanço Orçamentário

Fonte: Araújo e Arruda (2006)

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

83

Fonte: PHOTOS.COM

BALANÇO PATRIMONIAL

Balanço Patrimonial é a demonstração contábil destinada a evidenciar, qualitativa e quantitativamente, em uma determinada data, a posição patrimonial e financeira da Entidade. No balanço patrimonial, as contas deverão ser classificadas segundo os elementos do patrimônio que registrem e agrupadas de modo a facilitar o conhecimento e a análise da situação financeira da empresa. Balanço Patrimonial

Fonte: Araújo e Arruda (2006)

84

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

De acordo com o § 1 do artigo 176 da Lei 6.404/76, as demonstrações de cada exercício serão publicadas com a indicação dos valores correspondentes das demonstrações do exercício anterior, para fins de comparação. Segue a composição do balanço patrimonial: Ativo Financeiro – são os créditos de curto prazo. Ativo Permanente – mobilização e alienação dependem de autorização legislativa. Passivo Financeiro - compromissos exigíveis de curto prazo. Passivo Permanente – dívidas fundadas e dependentes de autorização legislativa. Saldo Patrimonial – diferença entre o ativo e o passivo. Art. 30. “A estimativa da receita terá por base as demonstrações a que se refere o artigo anterior à arrecadação dos três últimos exercícios, pelo menos bem como as circunstâncias de ordem conjuntural outras, que possam afetar a produtividade da cada fonte de receita”. Comentários: Segundo Conti (2009), na previsão das receitas que comporão a proposta orçamentária, deverão ser utilizadas as informações prestadas pelos diversos órgãos que cuidam da arrecadação das várias fontes de receitas públicas, que produzirão os demonstrativos contábeis, tendo-se em conta a arrecadação dos últimos três anos. Art. 31. “As propostas orçamentárias parciais serão revistas e coordenadas na proposta geral, considerando-se a receita estimada e as novas circunstâncias”. Comentários: Prezado aluno, conforme Harada (2007), cabe ao Órgão Central na esfera Federal (SOF – Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento) fixar parâmetros e referenciais

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

85

monetários a serem observados pelos Órgãos Setoriais, por ocasião da elaboração das respectivas propostas.

DA ELABORAÇÃO DA LEI DO ORÇAMENTO Art. 32. “Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente”. Art. 33. Não se admitirão emendas ao projeto de Lei de Orçamento que visem a: a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, nesse ponto a inexatidão da proposta; b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos competentes; c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anteriormente criado; d) conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subvenções.

Comentários: Com base na Constituição Federal, art. 35, o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido até o encerramento da sessão legislativa. Sendo assim, cabe ao presidente da República encaminhar o projeto até dia 31 de agosto de cada ano.

86

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Segundo artigo 10 da Lei 1.097/1950 a não apresentação da lei orçamentária nos prazos legais caracteriza como crime de responsabilidade. DO EXERCÍCIO FINANCEIRO Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro: I – as receitas nele arrecadadas; II – as despesas nele legalmente empenhadas. Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas. Parágrafo único. Os empenhos que sorvem a conta de créditos com vigência plurienal, que não tenham sido liquidados, só serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito. Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica. Art. 38. Reverte à dotação a importância de despesa anulada no exercício: quando a anulação ocorrer após o encerramento deste considerar-se-á receita do ano em que se efetivar. Art. 39. As importâncias relativas a tributo, multas e créditos da Fazenda Pública, lançados, mas não cobrados ou não recolhidos no exercício de origem, constituem Dívida Ativa a partir da data de sua inscrição. Parágrafo único. As importâncias dos tributos e demais rendas não sujeitas a lançamentos ou não lançadas, serão escrituradas como receita do exercício em que forem arrecadas nas respectivas rubricas orçamentárias, desde que até o ato do recebimento não tenham sido inscritas como Dívida Ativa.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

87

Comentários: Entendemos ano civil os doze meses de um ano, em que serão realizadas as despesas e receitas do Estado, isto é, de 1° de janeiro a 31 de dezembro (365 dias). Desta forma, conforme Conti (2009), o fato de o exercício financeiro ser de um espaço de 12 meses permite que haja maior controle e fiscalização por parte da população para a execução orçamentária. Já o artigo 35 e 36 dizem respeito ao regime de caixa, explicado anteriormente. Para reforço desse sentido, segue uma passagem de Marion (2010, p.57) sobre o regime de caixa e regime de competência: “Regime de caixa considera apenas a receita recebida e a despesa paga, já o regime de competência considera a receita gerada (mesmo que não tenha sido recebida) e a despesa incorrida (mesmo que não tenha sido paga)”. Desta forma,

DA EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO Art. 47. Imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e com base nos limites nela fixados, o Poder Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autorizada a utilizar. Art. 48. A fixação das cotas a que se refere o artigo anterior atenderá aos seguintes objetivos: a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil a soma de recursos necessários e suficientes a melhor execução do seu programa anual de trabalho; b) manter, durante o exercício, na medida do possível o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria. Art. 49. A programação da despesa orçamentária, para feito do disposto no artigo

88

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

anterior, levará em conta os créditos adicionais e as operações extra-orçamentárias. Art. 50. As cotas trimestrais poderão ser alteradas durante o exercício, observados o limite da dotação e o comportamento da execução orçamentária.

Comentários: Prezado acadêmico, programar as despesas é uma forma de evitar desperdícios, afinal programamos quanto iremos gastar nos próximos meses. Deste modo, Conti (2008) nos ensina que a programação de despesa representa um instrumento essencial ao planejamento orçamentário. Desta forma, auxiliará na contenção do déficit público, pois busca evitar o desequilíbrio das contas públicas e conferir ao Estado um quadro de estabilidade no âmbito financeiro.

CONSIDERAÇÕES FINAIS Nesta unidade verificamos os principais artigos da Lei do Orçamento, isto é, todo o processo orçamentário que deve ser feito em uma tomada de decisão de âmbito governamental. A ideia desta unidade foi de comentar as leis, para deixar uma leitura mais simples e dinâmica dos processos que ocorrem quando o governo prepara o plano plurianual e o orçamento anual. Desta forma, espero ter atingido o meu objetivo.

ATIVIDADE DE AUTOESTUDO 1) Kohama (1998) nos ensina que cabe ao Chefe do Executivo justificar a receita e a despesa, especialmente no que se refere ao orçamento de capital. Desta maneira, quais são os objetivos da despesa de capital? 2) Leia a matéria publicada no Diário do Grande ABC, em 30 de outubro de 2011.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

89

Quase dois terços das obras incluídas no primeiro balanço do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC 1), divulgado em maio de 2007, não foram concluídas até agora. Pior: mais de 20% delas nem foram iniciadas, conforme levantamento feito pelo ‘Estado’ nos setores de transportes (ferrovia, portos, rodovias e aeroportos), recursos hídricos e saneamento básico. Algumas obras ainda nem conseguiram superar a fase de contratação de projeto básico ou de processo licitatório. Há ainda aquelas que já foram iniciadas, mas estão paralisadas por algum tipo de entrave, como contrato suspenso, questão ambiental e dificuldade de desapropriação de áreas. O levantamento comparou o primeiro relatório do PAC 1 e o último do PAC 2, divulgado em 29 de julho deste ano. No total, foram avaliados 144 empreendimentos, e 90 deles continuavam em aberto. A lista de obras que ainda não foram concluídas é encabeçada pelos empreendimentos rodoviários – que respondem por parcela significativa do programa. Um dos principais entraves foi o despreparo do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (Dnit) na realização de projetos básicos. Sem gente suficiente para dar conta da demanda, muitas obras foram iniciadas sem estudos adequados e, mais tarde, paralisadas por irregularidades.

O texto acima descreve o PAC. Com base no texto e no livro de apoio, para a lei do orçamento, o PAC é considerado um plano especial. Desta maneira, explique o que é um plano especial. 3) Conforme Lei n. 4.320, o Balanço Orçamentário demonstra as receitas e despesas previstas em confronto com as realizadas. Desta maneira, explique o que significa quando o balanço apresenta os seguintes resultados: a) Economia orçamentária? b) Superávit orçamentário? c) Déficit orçamentário? d) Excesso de arrecadação?

90

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

UNIDADE IV

CONCEITOS DE FINANÇAS PÚBLICAS Professor Me. José Renato de Paula Lamberti “Um governo é bom quando faz felizes os que sob ele vivem e atrai os que vivem longe”. (Confucio) Objetivos de Aprendizagem • Estudar a teoria de Finanças Públicas, desde sua história e evolução. • Compreender os principais conceitos de Finanças Públicas.

Plano de Estudo A seguir, apresentam-se os tópicos que você estudará nesta unidade:

• Histórico de Finanças Públicas • Conceitos de Finanças Públicas • Conceito de Necessidade de Financiamento • Títulos de Dívidas do Governo

INTRODUÇÃO Prezado acadêmico, nesta unidade discutiremos o papel das finanças públicas para o Estado. Primeiramente, precisamos entender os objetivos do governo com base nas finanças públicas, em que são divididas em três funções básicas: função alocativa, função distribuidora e função estabilizadora. Aliomar Baleeiro (1996), por sua vez, adotando conceito mais amplo, define que a “atividade financeira consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu àquela outras pessoas de direito público”. Para o seu melhor aprendizado, seguiremos uma linha que lhe proporcionará noções sobre as finanças públicas no Brasil, com a evolução da história recente, após 1980.

Fonte: SHUTTERSTOCK.COM

CONCEITO DE FINANÇAS

A palavra finanças proveniente do latim finis, significa fim, isto é, o fim de uma operação em que se envolve recursos e desenvolve em pagamentos. Prezado acadêmico, as finanças são base de informações gerenciais, desta forma as finanças públicas são de suma importância para os gestores públicos na tomada de decisão.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

93

O ponto central das finanças públicas é a atividade política fiscal, isto é, se as atividades desempenhadas pelos gestores estão de acordo com as atividades estatais.

EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL Caro acadêmico, o sistema financeiro nacional possui características próprias, isto é, suas características são provenientes de sua formação histórica. Desta forma, vale a pena destarcamos a evolução histórica presente no livro de Brito (2005): • Família Real até a Primeira Guerra Mundial (1808-1914): abertura dos portos, acordos comerciais, criação do Banco do Brasil, permissão para instalação de bancos estrangeiros. • Primeira Guerra Mundial até a Segunda Guerra Mundial (1914-1945) : criação da Inspetoria Geral dos Bancos, criação da Câmara de Compensação, fortalecimento dos critérios e normas para a atividade de intermediação financeira. • Segunda Guerra Mundial até a grande Reforma Financeira (1945-1964): criação da Sumoc (Superintendência da Moeda e do Crédito), criação do BNDES (Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social). • Da Reforma Financeita até hoje (1964-até hoje): Lei 4.595/1964, lei da reforma bancária, criação do Banco Central. Deste modo, vamos verificar os objetivos das finanças após a Reforma Financeira de 1964.

94

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

OBJETIVOS DAS FINANÇAS E AS FUNÇÕES DO GOVERNO Como observado na introdução desta unidade, as funções do governo são: funções alocativa, distributiva e estabilizadora. Função alocativa: está associada ao fornecimento de bens públicos. Função distributiva: está diretamente ligada a distribuição de renda que permita uma sociedade ser justa. Função estabilizadora: tem o objetivo de proporcionar alto nível de emprego, estabilidade dos preços e a obtenção de uma taxa de crescimento econômico (Produto Interno Bruto – PIB).

PRODUTO INTERNO BRUTO (PIB) Vamos verificar o conceito do PIB, conforme IBGE (2010): O método de cálculo do PIB consiste num processo descendente de repartição, pelos municípios, do valor adicionado das 15 atividades das unidades da federação: primeiro, estima-se o valor estadual de cada agregado; em seguida, reparte-se esse valor pelos municípios, ou seja, uma vez estimado o valor adicionado por atividade de cada estado, procede-se à distribuição para as atividades municipais, segundo indicadores escolhidos para este fim. A abertura de trabalho no PIB dos Municípios é, quase sempre, mais desagregada do que a apresentada nas 15 atividades econômicas das Contas Regionais.

Desta maneira, podemos inferir que o cálculo do PIB provém da seguinte fórmula: PIB = C+I+G+X-M Onde: C (consumo privado) I (investimentos totais feitos na região)

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

95

G (gastos dos governos) X (exportações) M (importações) Segue abaixo o gráfico sobre a evolução do PIB no Brasil, de acordo com o IBGE (2011):

Fonte: IBGE – (U$S dólares)

SELIC Segundo o site do Banco Central, a taxa apurada no Selic é obtida mediante o cálculo da taxa média ponderada e ajustada das operações de financiamento por um dia, lastreadas em títulos públicos federais e cursadas no referido sistema ou em câmaras de compensação e liquidação de ativos, na forma de operações compromissadas. Esclarecemos que, neste caso, as operações compromissadas são operações de venda de títulos com compromisso de recompra assumido pelo vendedor, concomitante com compromisso de revenda assumido pelo comprador, para liquidação no dia útil seguinte. Ressaltamos, ainda, que estão aptas a realizar operações compromissadas, por um dia

96

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

útil, fundamentalmente as instituições financeiras habilitadas, tais como bancos, caixas econômicas, sociedades corretoras de títulos e valores mobiliários e sociedades distribuidoras de títulos e valores mobiliários. A divulgação da taxa Selic é responsabilidade do Departamento de Operações do Mercado Aberto, Divisão de Administração do Selic (Demab/Dicel). Primeiramente, a taxa é divulgada para todos os participantes da Rede do Sistema Financeiro Nacional – RSFN, por meio de envio do arquivo ASEL002 em mensagem GEN0015, anexado no bloco USERMSG. A atualização no Sisbacen (PTAX860) e na página do BCB na Internet () se dá logo em seguida, pois é feita automaticamente com base no conteúdo desta mensagem. Posteriormente, ao término do processamento noturno do Selic, a taxa fica disponível para consulta na página Selic RTM (), destinada exclusivamente aos participantes da Rede de Telecomunicações para o Mercado - RTM (). Não há horário pré-determinado para a divulgação da taxa Selic. Podemos dizer que, normalmente, ela é divulgada entre 20:00h e 21:00h. Em situações excepcionais, o processamento noturno pode ser postergado e a divulgação pode ocorrer mais tarde.

Leia a matéria veiculada no portal R7 de notícias, em 12/09/2011. As taxas de juros das operações de crédito caíram em agosto. O que era expectativa referente à diminuição da taxa Selic, acabou se confirmando no último dia do mês e fez com que o consumidor encontrasse juros mais baixos, segundo pesquisa da Anefac (Associação Nacional de Executivos de Finanças, Administração e Contabilidade) divulgada nesta segunda-feira (12). A redução da taxa básica de juros de 12,5% para 12%, na última reunião do Copom, fez o brasileiro

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

97

pagar menos por todas as formas de crédito pessoal, no mês passado. A exceção foi o cartão de crédito que se manteve em 10,69% 

Fonte: PHOTOS.COM

INFLAÇÃO Prezado aluno, de maneira bem simplificada demonstro a inflação para você: • Inflação: aumento generalizado de preços, que provoca a redução do poder aquisitivo da moeda.

• Deflação: redução generalizada de preços, que provoca o aumento do poder aquisitivo da moeda Vamos ver esses fatores utilizando a poupança como exemplo: MÊS 1

Grupos de gastos Habitação Educação Transportes Alimentação Outros gastos Total de gastos (A) Salário líquido (B) Poupança (C = B - A)

Indivíduo Indivíduo X Y Valor Valor 500 300 150 200 -100 200 300 250 100 1.100 1.000 1.222 1.111 122 111

Fonte: Hoji, 2008

98

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Média Valor 400 175 50 250 175 1.050 1.167 117

MÊS 2 Grupos de gastos

Indivíduo X Valor %

Indivíduo Y Valor %

Habitação Educação Transportes Alimentação Outros gastos Total de gastos (A)

500 170 -200 280 1.150

0% 13,3% -0% 12,0%

350 220 100 350 150 1.170

16,7% 10,0% 0% 16,7% 50,0%

Salário líquido (B)

1.350

10,5%

1.228

10,5%

1.289

10,5%

200

14,8%

58

4,7%

129

10,0%

Poupança (C = B - A) Inflação (AM2 / A M1 - 1)

4,5%

17,0%

Média Valor % 425 6,3% 195 11,4% 50 0% 275 10,0% 215 22,9% 1.160

10,5%

Fonte: Hoji, 2008

Observe nesses gráficos o efeito da inflação na poupança de dois indivíduos e na média deles.

Prezado aluno, seguem os principais tipos de indicadores de inflação, segundo o site de notícias Folha de São Paulo, matéria públicada em 06/12/2010: • IGP: Índice Geral de Preços, calculado pela Fundação Getúlio Vargas. É uma média ponderada do índice de preços no atacado (IPA), com peso 6; de preços ao consumidor (IPC) no Rio e SP, com peso 3; e do custo da construção civil (INCC), com peso 1. Usado em contratos de prazo mais longo, como aluguel. • IGP-DI: O Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna, da FGV, reflete as variações de preços de todo o mês de referência. Ou seja, do dia 1 ao 30 de cada mês. Ele é formado pelo IPA (Índice de Preços por Atacado), IPC (Índice de Preços ao Consumidor) e INCC (Índice Nacional do Custo

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

99

da Construção), com pesos de 60%, 30% e 10%, respectivamente. O indicador apura as variações de preços de matérias-primas agrícolas e industriais no atacado e de bens e serviços finais no consumo. • IGP-M: Índice Geral de Preços do Mercado, também da FGV. Metodologia igual à do IGP-DI, mas pesquisado entre os dias 21 de um mês e 20 do seguinte. O IGP tradicional abrange o mês fechado. O IGP-M é elaborado para contratos do mercado financeiro • IGP-10: Índice Geral de Preços 10, também da FGV e elaborado com a mesma metodologia do IGP e do IGP-M. A única diferença é o período de coleta de preços: entre o dia 11 de um mês e o dia 10 do mês seguinte. • IPC-RJ: Considera a variação dos preços na cidade do Rio de Janeiro. É calculado mensalmente pela FGV (Fundação Getúlio Vargas) e toma por base os gastos de famílias com renda de um a 33 salários mínimos IPCA. • IPC-Fipe: Índice de Preços ao Consumidor da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas, da USP, pesquisado no município de São Paulo. Reflete o custo de vida de famílias com renda de 1 a 20 salários mínimos. Divulga também taxas quadrissemanais. • ICV-Dieese: Índice do Custo de Vida do Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos, também medido na cidade de São Paulo. Reflete o custo de vida de famílias com renda média de R$ 2.800 (há também índices para a baixa renda e a intermediária). • INPC: Índice Nacional de Preços ao Consumidor, média do custo de vida nas 11 principais regiões metropolitanas do país para famílias com renda de 1 até 6 salários mínimos, medido pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística). IPCA: Índice de Preços ao Consumidor Amplo, também do IBGE, calculado desde 1980, semelhante ao INPC, porém refletindo o custo de vida para famílias com renda mensal de 1 a 40 salários mínimos. A pesquisa é feita nas mesmas 11 regiões metropolitanas. Foi escolhido como alvo das metas de inflação (“inflation targeting”) no Brasil. • INCC: Índice Nacional do Custo da Construção, um dos componentes das três versões do IGP, o de menor peso. Reflete o ritmo dos preços de materiais de construção e da mão de obra no setor. Utilizado em financiamento direto de construtoras/incorporadoras. • CUB: Custo Unitário Básico, índice que reflete o ritmo dos preços de materiais de construção e da

100 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

mão de obra no setor. Calculado por sindicatos estaduais da indústria da construção, chamados de Sinduscon, e usado em financiamentos de imóveis.

CONCEITO DE TRIBUTO Tributo é toda prestação compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituida em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.

REGRAS DO SISTEMA DE ARRECADAÇÃO DE TRIBUTOS 1 – Prestação Pecuniária: os tributos em geral, pagos na forma e prazo normais da extinção da obrigação tributária, só poderão ser quitados em moeda corrente nacional. O pagamento de tributos em outras espécies só poderá ser feito em situações especiais, quando autorizados em lei do ente federativo competente. Por exemplo, pagamento do INSS com Títulos de Dívida Agrária (TDA) até 31/12/1999 (lei n. 9.711/98). No caso de débitos já inscritos na dívida ativa e processados judicialmente nas execuções fiscais, com a penhora de bens, estes serão levados a leilão, e a arrecadação em moeda será utilizada para pagamento parcial ou total desse débito. 2 – Compulsória: pagamento obrigatório, pelo poder coercitivo do Estado e independente da vontade do contribuinte. 3 – Que não constitua sanção por ato ilícito: a obrigatoriedade do pagamento pelo contribuinte do tributo nasce da prática do ato lícito, ou seja, aquele realizado conforme da lei (venda de mercadorias, prestações de serviços etc.). No caso de prática de infração fiscal, a pena

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

101

aplicada será uma multa, que é sanção por ato ilícito e não é tributo. A multa não faz parte da receita tributária, mas das receitas diversas (lei n. 4.320/64). 4 – Instituída em lei: os tributos só podem ser instituídos ou aumentados por meio da lei válida e eficaz, de acordo com o príncípio da legalidade, já comentado em nossas aulas (art. 150, I, da CF). 5 – Cobrado mediante atividade administrativa plenamente vinculada: a administração pública, para efetuar cobrança dos valores dos tributos, tem que agir na forma e nos escritos limites fixados em lei, sem o que haverá abuso ou desvio de poder, o que tornará a referida cobrança passível de anulação. A atividade administrativa pode ser classificada em: arbitrária, discricionária e vinculada: • Arbitrária: é aquela em cujo desempenho a autoridade não sofre qualquer limite. Sua liberdade é absoluta. Não deve obediência a qualquer regra jurídica. Esse tipo de atividade é incompatível com o Estado Democrático de Direito. • Discricionária: é aquela em cujo desempenho a autoridade administrativa dispõe de liberdade para decidir sobre a conveniência e a oportunidade de agir e sobre como agir. • Vinculada: é aquela em cujo desempenho a autoridade administrativa não goza de liberdade para apreciar a conveniência nem a oportunidade de agir.

TRIBUTOS NÃO VINCULADOS – IMPOSTOS Art. 16. “Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte”. Conforme podemos notar, são impostos, quando são instituídos por lei, sendo de uso exclusivo da União, dos Estados, Munícipios ou Distrito Federal (arts. 153 a 156 da CF).

102 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

TRIBUTOS VINCULADOS – TAXAS E CONTRIBUIÇÕES DE MELHORIA São os que são devidos apenas quando houver atividade estatal prestada ou colocada à disposição do contribuinte.

Prezado aluno, vejamos o histórico do imposto, em um texto muito bem redigido por Campos (2007, p.87): Eis, pois, o legado de Roma em matéria fiscal: o imposto como produto e instrumento da opressão, crescendo à medida que se desenvolve a máquina político-administrativa; assente na força pura, sem referência à justiça. O imposto “nasceu” em Roma caracterizado pela odiositas, fundado sobre a sua essência de mal necessário, de limitação do Direito pela força do “príncipe”, de instrumento de dominação, “de império”. Enquanto as relações civis retiravam a sua força da justiça que realizavam como instrumento de cooperação entre homens livres e iguais. O caráter do imposto como produto e instrumento de um sistema de dominação foi evidente desde a grave crise do que o Império Romano atravessou a partir do século III. No decurso do principado de Diocleciano a economia e a sociedade são organizadas em termos de acampamento militar. O imperador estabelece a coação como único instrumento de estabilização. Impõe-se uma escala de preços máximos para uma imensa lista de bens e serviços, estabelecendo como única sanção, para infratores, a morte. Simultaneamente, os impostos, destinados a manter uma máquina administrativa e militar crescente, aumentaram rapidamente. Criou-se um conjunto de impostos para financiar o aparelho administrativo e militar; um imposto geral sobre as vendas; um imposto sobre o rendimento; múltiplas prestações de serviços obrigatórias (transporte, fabrico de pão etc.). As atividades profissionais foram organizadas em corporações, elementos e instrumentos do Estado, com caráter coativo e hereditário. Na última fase da sua história, a romanidade transforma-se numa comunidade em que todos trabalham, mas ninguém para si próprio. A propriedade mantém-se, é certo, como o “fundamento inamovível das relações humanas”; mas a sua função deixou de ser ligada “naturalmente” à satisfação das necessidades de seu titular, para satisfazer os interesses públicos.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

103

Prezado aluno, sabemos que hoje nossa carga tributária é uma das maiores do mundo. Observem o gráfico elaborado pelo Banco Santander de 2009:

Fonte: Santander

Podemos interpretar duas coisas muito importante nesse gráfico: • Primeiro que os gastos públicos tendem a aumentar com o aumento do PIB. • Nosso PIB é composto de 1/3 de carga tributária. Desta maneira, podemos entender que a função do governo, com a carga tributária alta, os gastos públicos em convergência com o crescimento do PIB, é o de assegurar o elevado nível de emprego, estabilidade de preços e o bem-estar da sociedade.

CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL (1996) Agora estudaremos onde o governo capta recursos financeiros. Vamos utilizar o art.5 do

104 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Código Tributário Nacional: Art. 5º “Os tributos são impostos, taxas e contribuições de melhoria”. - IMPOSTOS Art. 16. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. Art. 17. Os impostos componentes do sistema tributário nacional são exclusivamente os que constam deste Título, com as competências e limitações nele previstas. Art. 18. Compete: I - à União, instituir, nos Territórios Federais, os impostos atribuídos aos Estados e, se aqueles não forem divididos em Municípios, cumulativamente, os atribuídos a estes; II - ao Distrito Federal e aos Estados não divididos em Municípios, instituir, cumulativamente, os impostos atribuídos aos Estados e aos Municípios.

Dessa forma, podemos entender os impostos como uma tributação direta e indireta, conceituados da seguinte forma: • Direto: incidem sobre o indivíduo e, por isso, estão associados à capacidade de pagamento de cada contribuinte. • Indireto: incidem sobre as atividades ou objetos, sobre consumo, vendas ou posse de propriedades. - TAXAS Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

105

Dessa forma, são taxas que remuneram os serviços públicos prestados pela administração como, por exemplo: esgoto, lixo etc. - CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado. Art. 82. A lei relativa à contribuição de melhoria observará os seguintes requisitos mínimos: I - publicação prévia dos seguintes elementos: a) memorial descritivo do projeto; b) orçamento do custo da obra; c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição; d) delimitação da zona beneficiada; e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas; II - fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior; III - regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da impugnação a que se refere o inciso anterior, sem prejuízo da sua apreciação judicial.

Segundo a biblioteca virtual do site do Planejamento Brasileiro, disponível em , segue abaixo o conceito de CPFM: A CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira) é uma cobrança que incide sobre todas as movimentações bancárias, exceto negociação de ações na Bolsa, saques de aposentadorias, seguro-desemprego, salários e transferências entre contas-correntes de mesma titularidade. Ela foi aprovada em 1993 e passou a vigorar no ano seguinte com o nome de IPMF (Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira). Nessa época, a alíquota era de 0,25% e sua cobrança durou até

106 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

dezembro de 1994 quando, como já estava previsto, o imposto foi extinto. Dois anos depois, em 1996, o governo voltou a discutir o assunto, com objetivo de direcionar a arrecadação desse tributo para a área da saúde. A partir desse momento, foi criada de fato a CPMF, que passou a vigorar em 1997 com alíquota de 0,2%. Em junho de 1999, a CPMF foi prorrogada até 2002, sendo que a alíquota passou a ser de 0,38%, e o objetivo alegado para essa elevação foi o de ajudar nas contas da Previdência Social. Em 2001, a alíquota caiu para 0,3%, mas, em março do mesmo ano, voltou a ser fixada em 0,38%. Em 2002, a CPMF foi prorrogada, o que ocorreu novamente em 2004. No final de 2000, o governo decidiu permitir o cruzamento de informações bancárias com as declarações de Imposto de Renda dos contribuintes. Assim, caso um contribuinte tenha declarado ser isento do IR e, ao mesmo tempo, movimentado milhões em sua conta bancária - que é possível saber de acordo com o valor de CPMF paga -, sua declaração corre o risco de ser questionada pela Receita Federal, caindo na chamada “malha fina”. A prorrogação da CPMF até 2011 foi aprovada pela Câmara dos Deputados na madrugada do dia 10 de outubro de 2007, em segundo turno, com 333 votos a favor (25 a mais do que o mínimo necessário), 113 contra, e duas abstenções. A matéria foi derrotada, no entanto, pelo Senado, na sessão plenária que começou no dia 12 de dezembro de 2007 e terminou na madrugada do dia seguinte. Nessa sessão, a prorrogação da cobrança da CPMF até 2011 perdeu por quatro votos (45 favoráveis e 34 contrários). Com esse resultado, a cobrança de 0,38% relativa à contribuição deixou de ser feita a partir do dia 1º de janeiro de 2008. Pelos cálculos do governo, a derrota da cobrança resultará numa perda de arrecadação de cerca de R$ 40 bilhões em 2008. Abaixo, os números sobre arrecadação e aplicações da CPMF, segundo informações do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi):

• Arrecadação total da CPMF desde a sua criação, em 1996: R$ 201,2 bilhões. • R$ 33,5 bilhões foram desviados da função de financiar o setor da saúde só na última década. • A arrecadação da CPMF em 2007 foi de R$ 37,234 bilhões, segundo balanço divulgado pela Receita Federal.

• R$ 32,9 bilhões foram gerados com a CPMF apenas em 2006. • R$ 5,7 bilhões da CPMF ficaram retidos no caixa no Tesouro Nacional só em 2006. A quantia equivale ao dobro dos investimentos da pasta da saúde em 2006.

• 216,1% - foi o crescimento da receita gerada pela CPMF entre 1998 e 2006, enquanto o montante

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

107

de tributos administrados pela Receita Federal evoluiu apenas 78,4% no mesmo período, em termos reais.

Fonte: PHOTOS.COM

IMPOSTO DE RENDA

Todos nós sabemos o que significa o imposto de renda, muitas vezes taxado de Leão, pois afugenta e abocanha boa parte de nossa renda. Bom, segundo Giambiagi e Além (1999), o imposto de renda incide sobre as remunerações geradas no sistema econômico, ou seja: • Salários. • Lucros. • Juros. • Dividendos. • Aluguéis. Como é observado, o imposto de renda é um imposto direto, e classifica-se em pessoa física (IRPF) e pessoa jurídica (IRPJ). Segue abaixo a tabela do imposto de renda válida para 2009.

108 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Fonte: Ministério da Fazenda

IMPOSTO SOBRE PATRIMÔNIO São impostos cobrados em geral sobre as propriedades imobiliárias (IPTU) e sobre os veículos automotores (IPVA). Também ocorre a cobrança de impostos no momento em que os ativos mudam de propriedade, como o imposto sobre a transmissão de propriedade.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

109

IMPOSTO SOBRE VENDAS Os impostos sobre vendas de mercadorias e serviços são tributos indiretos, os quais chamamos impostos sobre consumo.

Fonte: SHUTTERSTOCK.COM

CÁLCULO DOS IMPOSTOS

Segundo Giambiagi e Além (1999), um imposto pode ser cobrado por dentro ou por fora. O cálculo do imposto por dentro inclui o imposto na base de cálculo do valor do mesmo. Já o cálculo do imposto por fora exclui o imposto da fórmula. Vamos fazer um exemplo, com o intuito de entender o que foi dito acima. Em ambos os casos associdos a uma alíquota tributária t de 10% (=0,10) e uma base de tributação (B) referente ao valor unitário do produto, na ausência de imposto, de 100. No caso do imposto calculado por dentro, a alíquota t incide sobre o preço (P) do produto e o valor do imposto, conforme salientado, é computado na base de cálculo do valor do tributo. O valor de P é:

110 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

P=B+T Sendo T, a receita de imposto por unidade de produto, igual a T=txP Portanto, P=B+txP E o valor do preço, dados os valores de B e t, é obtido por P = B / (1 – t) O que é igual a 111,1. Portanto, t aplica-se a P, que inclui o próprio valor de T. Já no caso do imposto calculado por fora, a alíquota t não incide sobre P e o valor imposto não é computado na base de cálculo do valor do tributo. Mantida a fórmula de P, então, simplesmente: T=txB E, dada a definição do preço como a soma de B e T, tem-se; P = B x (1 + t) O que significa que t aplica-se apenas a B e não a (B+T). O valor de P é agora 110. Comparando as fórmulas, podemos concluir: O preço é maior quando o tributo é computado por dentro que quando o cálculo é feito por fora.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

111

AS FONTES DOS DADOS DA SITUAÇÃO FISCAL NO BRASIL Conforme Giambiagi e Além (1999), na maioria dos países do mundo, há pelo menos duas instituições que divulgam estatísticas acerca da situação fiscal. Uma delas é encarregada de elaborar as Contas Nacionais (CN), as quais, sendo um retrato da situação global da contabilidade do país, costumam incluir uma série de tabelas referentes, especificamente, ao universo do governo. A outra é responsável pelas estatísticas mais corriqueiras sobre o desempenho das contas do setor público, mês a mês, o que cabe, em geral, ao ministério da economia do país ou a seu Banco Central (BC).

Outra fonte importante para avaliação fiscal do Brasil é o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Mas, conforme Jaloretto (1996), o IBGE apresenta algumas limitações, tais como: • Discrepância entre a tendência dos dados fiscais da CN e os dos BC. • Pelo fato de tratar de dados: a) Anuais. b) Divulgados com bastante defasagem, geralmente, no segundo semestre do ano posterior ao de referência. c) Sujeitos a revisões importantes, fatores esses que conspiram contra o uso de uma informação relevante para a análise da conjuntura econômica.

112 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

O RESULTADO NOMINAL DO GOVERNO FEDERAL Prezado aluno, nosso primeiro procedimento agora é observarmos o gráfico a seguir: RESULTADO NOMINAL DO GOVERNO FEDERAL 2009 (*) Valores em R$ mil

GOVERNO GERAL

NATUREZA

FEDERAL

ESTADUAL

MUNICIPAL (**)

I. TOTAL DAS RECEITAS

1.226.901.202

737.062.261

424.915.547

256.910.195

I.1. Receita de impostos

561.756.018

242.682.547

268.197.794

50.875.677

28.086.369

28.086.369

0

0

225.337.152

0

225.337.152

0

Imposto sobre importação

15.967.905

15.967.905

0

0

ISS

25.300.946

0

802.356

24.498.590

IOF

19.293.431

19.293.431

0

0

IPTU

14.061.439

0

364.849

13.696.590 0

IPI ICMS

IPVA

20.071.088

0

20.071.088

178.795.785

178.795.785

0

0

Outros impostos

34.841.902

539.057

21.622.348

12.680.496

I.2. Receita de contribuições

420.404.517

396.302.509

16.420.937

7.681.071

411.038.107

390.236.554

15.751.857

5.049.697

IR

Contribuições sociais Contribuições econômicas

9.366.410

6.065.955

669.080

2.631.375

244.740.667

98.077.205

140.296.816

198.353.448

1.162.752.222

696.996.253

406.439.348

251.303.423

482.549.217

151.652.813

207.934.962

122.961.442

0

127.683.782

63.745.707

557.313

II.3. Transferências de assistência e previdência

225.751.698

224.876.366

402.424

472.909

II.5. Demais despesas

454.451.307

192.783.292

134.356.255

127.311.760

I.3. Demais receitas II. TOTAL DAS DESPESAS II.1. Pessoal II.2. Transferências intergovernamentais (1)

III. RESULTADO PRIMÁRIO (I-II) IV. Juros nominais (2) V. RESULTADO NOMINAL (III-IV)

64.148.979

40.066.008

18.476.199

5.606.772

171.629.695

152.708.583

14.639.379

4.281.734

-107.480.716

-112.642.575

3.836.820

1.325.038

Fonte: STN e Bacen Elaboração STN/CESEF

Como podemos facilmente observar, o resultado nominal pode ser expresso nas seguintes fórmulas: 1- RESULTADO PRIMÁRIO = RECEITAS – TOTAL DE DESPESAS 2- RESULTADO NOMINAL = RESULTADO PRIMÁRIO – JUROS NOMINAIS

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

113

GASTOS DO GOVERNO A Poupança do Governo A poupança do governo pode ser calculada como: Poupança do governo = Investimentos do governo – Necessidade financiamento do setor Público (NFSP).

Segue matéria publicada pela revista Exame em junho de 2011: A economia que o governo faz para pagar os juros da dívida pública, conhecido como superávit primário, atingiu a marca de R$ 64,8 bilhões entre janeiro e maio deste ano, informou o Banco Central nesta quinta-feira (30). O montante representa um aumento de 62,44% em relação ao mesmo período do ano passado, quando essa poupança ficou em R$ 39,9 bilhões.

Dessa forma, concluimos que os investimentos do governo devem ser maiores que as necessidades de financiamento.

NECESSIDADE FINANCIAMENTO DO SETOR PÚBLICO (NFSP) Vamos ver o que fala o site do Planejamento do Governo: O resultado fiscal do Governo, também conhecido como Necessidades de Financiamento do Setor Público – NFSP, avalia o desempenho fiscal da Administração Pública em um determinado período de tempo, geralmente dentro de um exercício financeiro, ou seja, de 1º de janeiro a 31 de dezembro. Este instrumento apura o montante de recursos que o Setor

114 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Público não financeiro necessita captar junto ao setor financeiro interno e/ou externo, além de suas receitas fiscais, para fazer face aos seus despêndios. As Necessidades de Financiamento são apuradas nos três níveis de Governo, quais sejam, Federal, Estadual e Municipal. Ademais, a partir da publicação da Lei Complementar n. 101/2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, as Leis de Diretrizes Orçamentárias de cada Ente deverão indicar os resultados fiscais pretendidos para o exercício financeiro ao que a lei se referir e os dois seguintes. Em nível Federal, as NFSP são apuradas separadamente pelos orçamentos fiscal e da seguridade social e pelo orçamento de investimentos. O resultado dos orçamentos fiscal e da seguridade social recebe o nome de “Necessidades de Financiamento do Governo Central”, enquanto o resultado do orçamento de investimentos recebe o nome de “Necessidades de Financiamento das Empresas Estatais”.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

115

Necessidades de financiamento do setor público Fluxos em 12 meses - valores correntes R$ milhões

Discriminação

2010 Jan

Fev

Mar

Abr

Mai

Jun

Jul

Ago

Set

Out

Nov

Dez

Nominal Nível federal Governo federal Bacen Empresas estatais federais Nível regional Governos estaduais Governos municipais Empresas estatais estaduais Empresas estatais municipais

96 450 98 293 101 808 -5 769 2 254 -1 843 - 821 - 14 - 632 - 376

100 340 99 259 101 194 -3 268 1 333 1 080 1 289 1 437 -1 316 - 330

110 798 105 652 110 857 -5 701 496 5 146 4 291 1 890 -1 047 13

103 950 94 668 103 708 -8 695 - 345 9 282 7 727 2 442 - 945 58

109 179 94 966 105 977 -10 122 - 889 14 213 12 263 2 926 - 969 -7

112 558 90 968 101 781 -11 316 503 21 590 17 993 3 675 - 183 105

114 070 89 719 101 548 -11 612 - 217 24 351 20 782 3 624 - 37 - 18

116 910 89 690 102 030 -12 255 - 85 27 220 23 178 4 225 - 366 183

82 684 51 104 64 353 -13 134 - 115 31 580 27 241 4 583 - 328 83

87 845 53 035 66 234 -13 363 165 34 809 29 871 5 268 - 460 131

99 211 61 103 74 948 -14 373 528 38 107 32 735 5 464 - 155 64

93 673 46 171 62 960 -17 175 386 47 502 40 442 7 309 - 205 - 44

Juros nominais Nível federal Governo federal Bacen Empresas estatais federais Nível regional Governos estaduais Governos municipais Empresas estatais estaduais Empresas estatais municipais

170 090 147 696 153 607 -6 383 472 22 394 16 037 4 457 2 054 - 153

173 771 147 887 151 386 -3 879 380 25 884 19 073 4 945 1 966 - 100

175 922 145 150 151 324 -6 315 141 30 772 23 016 5 569 1 993 194

177 488 140 882 149 858 -9 326 350 36 606 28 033 6 346 2 035 193

181 092 140 987 151 003 -10 769 753 40 105 30 884 6 769 2 257 195

183 289 137 506 148 734 -12 008 779 45 783 35 773 7 535 2 278 197

183 917 135 360 147 406 -12 286 241 48 557 38 081 7 916 2 359 201

186 465 134 769 147 478 -12 961 252 51 696 40 810 8 389 2 288 209

185 815 129 581 143 339 -13 764 6 56 234 44 566 8 986 2 479 204

186 950 126 920 141 124 -14 041 - 162 60 030 47 868 9 492 2 460 211

190 209 125 598 140 844 -15 114 - 131 64 611 51 790 10 108 2 500 213

195 369 124 271 142 203 -17 694 - 238 71 098 57 403 10 983 2 536 177

Primário Nível federal Governo federal Bacen INSS Empresas estatais federais Nível regional Governos estaduais Governos municipais Empresas estatais estaduais Empresas estatais municipais

-73 640 -49 403 -92 038 614 40 239 1 782 -24 237 -16 858 -4 471 -2 685 - 223

-73 431 -48 628 -91 625 611 41 432 953 -24 804 -17 784 -3 508 -3 282 - 230

-65 124 -39 498 -85 495 614 45 028 355 -25 626 -18 725 -3 680 -3 040 - 181

-73 539 -46 215 -91 091 631 44 941 - 695 -27 324 -20 306 -3 904 -2 979 - 135

-71 913 -46 022 -89 816 647 44 790 -1 643 -25 892 -18 621 -3 843 -3 225 - 202

-70 731 -46 537 -91 141 692 44 187 - 276 -24 194 -17 780 -3 861 -2 461 - 92

-69 847 -45 641 -89 517 674 43 659 - 458 -24 206 -17 299 -4 292 -2 396 - 219

-69 555 -45 080 -89 332 706 43 883 - 337 -24 475 -17 632 -4 164 -2 654 - 25

-103 131 -78 477 -122 888 630 43 902 - 121 -24 654 -17 325 -4 402 -2 806 - 120

-99 106 -73 885 -118 190 678 43 300 327 -25 221 -17 997 -4 224 -2 920 - 80

-90 998 -64 495 -110 504 741 44 608 659 -26 504 -19 056 -4 645 -2 655 - 149

-101 696 -78 100 -122 133 520 42 890 624 -23 596 -16 961 -3 674 -2 740 - 221

PIB 12 meses - valores correntes

3 220 754 3 258 357 3 298 904 3 340 024 3 385 762 3 429 923 3 472 641 3 515 574 3 556 767 3 605 532 3 649 263 3 674 964

Fonte:Ipea, 2010

CONCEITOS SOBRE NFSP Segue abaixo um Glossário, elaborado por Giambiagi e Além (1999, p.115):

Dívida líquida do setor público: soma consolidada dos valores da dívida líquida do governo central e Banco Central, dos estados e municípios e das empresas estatais junto ao: sistema financeiro público

116 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

e privado; setor privado não financeiro e o resto do mundo. Ajuste patrimonial: resultado da diferença entre, de um lado, o reconhecimento de dívidas do setor público. Dívida fiscal líquida: diferença entre a dívida líquida do setor público e o ajuste patrimonial. Necessidade de financiamento do setor público (nominal): resultado da variação da dívida líquida fiscal. Necessidade de financiamento do setor público (operacional): diferença entre as NFSP nominais e a atualização monetária incidente sobre a dívida fiscal líquida. Necessidade de financiamento do setor público (conceito primário): diferença entre as NFSP no conceito nominal e as despesas de juros nominais incidentes sobre a dívida líquida do setor público, calculadas pelo critério de competência e descontada a receita de juros relativa à aplicação das reservas internacionais.

TÍTULOS PÚBLICOS FEDERAIS Vamos verificar o que diz o site do Tesouro Nacional, sobre os títulos públicos federais:

Os títulos públicos são ativos de renda fixa que se constituem em boa opção de investimento para a sociedade. Os títulos públicos possuem a finalidade primordial de captar recursos para o financiamento da dívida pública, bem como para financiar atividades do Governo Federal, como educação, saúde e infraestrutura. Anteriormente, sem muitos recursos, você só podia comprar títulos públicos indiretamente pela aquisição de cotas de fundos de investimento. Neste tipo de investimento, as instituições financeiras funcionam como intermediários ao adquirirem os títulos públicos, que compõem as carteiras dos fundos, com os recursos oriundos de suas aplicações. No caso do Tesouro Direto, você pode comprar diretamente os títulos que desejar, com redução do custo de intermediação. Isso ocorre porque você monta a sua própria carteira de investimentos, ao escolher os prazos e os indexadores dos títulos conforme seu interesse. Esse programa permite que o pequeno investidor

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

117

administre diretamente suas aplicações. Se preferir também, poderá autorizar uma das instituições financeiras habilitadas a operar o Tesouro Direto (Agentes de Custódia) em seu nome, realizando as compras e as vendas de seus títulos públicos. Essa nova alternativa de aplicação dos recursos permite investimentos a partir de R$ 100,00, com rentabilidade e segurança. Uma vez comprados os seus títulos, você pode aguardar o vencimento do papel (data predeterminada para resgate do título), quando os recursos são depositados em sua conta. Ou, caso seja do seu interesse, você também poderá vendê-los antecipadamente ao Tesouro Nacional nas recompras semanais, às quartas-feiras, pelo preço vigente no mercado.

Os títulos públicos negociáveis são:

• ASTN – Dívida Agrícola: pela Lei n. 9.138, de 29.11.1995, o Tesouro Nacional assumiu as dívidas

dos produtores rurais, contratadas junto a instituições financeiras ou cooperativas até 20.6.1995, emitindo para essas instituições títulos (ASTN) com os mesmos rendimentos das dívidas originais. Os mutuários, por sua vez, passaram a pagar a dívida para o Tesouro Nacional, via instituição financeira, corrigida pela variação do preço do produto acrescida de 3% de juros ao ano. A diferença de taxas e indexadores gerou o montante a ser efetivamente equalizado.

• Certificados da Dívida Pública – CDP (art 28º): título de responsabilidade do Tesouro Nacional, emitido com a finalidade exclusiva de quitação de dívidas junto ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS. Emitido exclusivamente sob a forma escritural na CETIP. Título de rentabilidade pós-fixada, corrigido pela variação da TR. Base: M.P. 2.181-45, de 24/8/2001; Lei 10.179, de 6/2/2001; Decreto 3.859, de 4/7/2001; Portaria MF 183, de 31/7/2003.

• Certificados do Tesouro Nacional – CTN (art 27º): título de responsabilidade do Tesouro

Nacional,emitido diretamente para mutuários do crédito agrícola, com a finalidade exclusiva de servir como garantia do principal na novação das referidas dívidas junto às instituições financeiras. Emitido exclusivamente sob a forma escritural da CETIP. Título de rentabilidade pós-fixada, corrigido pela variação do IGP-M. Base: M.P. 2.181-45, de 24/8/2001; Lei 10.179, de 6/2/2001; Decreto 3.859, de 4/7/2001; Portaria MF 183, de 31/7/2003

• Certificados Financeiro do Tesouro – CFT (art 17º ao 26º): título de responsabilidade do Tesouro

118 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Nacional,emitido para realização de operações financeiras definidas em lei, exclusivamente sob a forma escritural na CETIP. Título de rentabilidade pós-fixada (à exceção do CFT-F), possuindo diversas séries, cada qual com índice de atualização próprio (IGP-M, Dólar, TR etc.). Base: M.P. 2.181-45, de 24/8/2001; Lei 10.179, de 6/2/2001; Decreto 3.859, de 4/7/2001; Portaria MF 183, de 31/7/2003.

• Letras Financeiras do Tesouro – LFT (art 2º ao 5º): título de rentabilidade diária vinculada à taxa

média das operações diárias com títulos públicos registrados no sistema SELIC (taxa Selic). Forma de pagamento: no vencimento. Base: M.P. 2.181-45, de 24/8/2001; Lei 10.179, de 6/2/2001; Decreto 3.859, de 4/7/2001; Portaria MF 183, de 31/7/2003.

• Letras do Tesouro Nacional Nacional – LTN (art 1º): título de rentabilidade prefixada, definida no

momento da compra. Forma de pagamento: no vencimento. Base: M.P. 2.181-45, de 24/8/2001; Lei 10.179, de 6/2/2001; Decreto 3.859, de 4/7/2001; Portaria MF 183, de 31/7/2003 Metodologia de Cálculo dos Títulos Públicos Federais.

• Notas do Tesouro Nacional – NTN (art 6º ao 16°): título de rentabilidade pós-fixada (à exceção da NTN-F) possuindo diversas séries, cada qual com índice de atualização próprio (NTN-A; NTN-B; NTN-C;NTN-D; NTN-H; NTN-I; NTN-M; NTN-P; NTN-R). Base: M.P. 2.181-45, de 24/8/2001; Lei 10.179, de 6/2/2001; Decreto 3.859, de 4/7/2001; Portaria MF 183, de 31/7/2003.

• Títulos da Dívida Agrária – TDA: títulos criados para viabilizar o pagamento de indenizações devidas

àqueles que sofrem ação desapropriatória ou firmam acordos de compra e venda com a União, no caso de imóveis rurais, para fins de reforma agrária. Base: Constituição Federal,art.184; Lei n. 8.177, de 01/03/1991; Lei n. 4.504, de 30/11/1964; Decreto n. 578, de 24/06/1992; Decreto n. 433, de 24/01/1992; MP n. 2.183-56, de 24/08/2001.

Segundo site do Tesouro Nacional, seguem mais explicações sobre os principais títulos de dívidas: LTN (Letras do Tesouro Nacional): título de responsabilidade do Tesouro Nacional, emitido para a cobertura de déficit orçamentário, exclusivamente sob a forma escritural, no Selic. Também conhecido como um título de rentabilidade prefixada. Art. 1º As Letras do Tesouro Nacional - LTN terão as seguintes características:

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

119

I - prazo: definido pelo Ministro de Estado da Fazenda, quando da emissão do título; II - modalidade: nominativa; III - valor nominal: múltiplo de R$ 1.000,00 (mil reais); IV - rendimento: definido pelo deságio sobre o valor nominal; V - resgate: pelo valor nominal, na data de vencimento. LFT: Letras Financeiras do Tesouro. Título de responsabilidade do Tesouro Nacional, emitido para a cobertura de deficit orçamentário, exclusivamente sob a forma escritural, no Selic. Título de rentabilidade pós-fixada, definida pela Taxa Selic. Art. 2º As Letras Financeiras do Tesouro-LFT terão as seguintes características: I - prazo: definido pelo Ministro de Estado da Fazenda, quando da emissão do título; II - modalidade: nominativa; III - valor nominal na data-base: múltiplo de R$ 1.000,00 (mil reais); IV - rendimento: taxa média ajustada dos financiamentos diários apurados no Sistema Especial de Liquidação e de Custódia - SELIC para títulos públicos federais, divulgada pelo Banco Central do Brasil, calculada sobre o valor nominal; V - resgate: pelo valor nominal, acrescido do respectivo rendimento, desde a data-base do título.

CONSIDERAÇÕES FINAIS Prezado aluno, nesta unidade discutimos sobre os principais conceitos de Finanças Públicas no Brasil. Observamos que é uma matéria essencial para o gestor público e para as pessoas que desejam conhecer mais sobre o governo nacional. Aprendemos sobre os principais impostos, taxas de juros, indicadores de inflação, a necessidade de financiamento do governo, os títulos de dívidas, utilizando o Direito Tributário para maximizar o nosso conhecimento.

120 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

As leituras complementares deixaram a unidade mais dinâmica e rica em exemplos.

ATIVIDADE DE AUTOESTUDO Leia o texto a seguir, publicado pelo Jornal do Comércio, em 27/10/2011:

A nova tendência de queda gradual das taxas de juros no Brasil – confirmada nas duas últimas reuniões do Comitê de Política Monetária (Copom) do Banco Central – pode forçar o governo a retomar discussões para mudar as regras na remuneração da poupança. Para evitar que a queda da Selic retire a atratividade das aplicações em renda fixa, como fundos de investimento e títulos públicos, atraindo ainda mais investidores para a poupança, uma das medidas à disposição da equipe econômica seria a substituição dos juros fixos de 0,5% ao mês (6,16% ao ano) mais a Taxa Referencial (TR) atual por uma remuneração indexada pela taxa básica de juros acrescida de TR. Alterações na poupança já haviam sido discutidas em 2009, quando a Selic chegou a atingir 8,75% ao ano. No entanto, devido ao provável desgaste junto à opinião pública que seria provocado por mudar tão radicalmente o mais popular investimento dos brasileiros, o governo cogitou cobrar Imposto de Renda das cadernetas com saldos acima de R$ 50 mil quando os juros básicos estivessem abaixo de 10,5%. A medida deveria ter sido implantada em 2010, mas o novo período de alta da Selic iniciado naquele ano fez com o que o assunto fosse esquecido.

APÓS A LEITURA, RESPONDA ÀS SEGUINTES QUESTÕES: 1 - Com base no texto e no seu conhecimento, o que acontece com o crédito no momento em que a taxa de juros (SELIC) diminui? 2 - Por que o governo pode mudar as regras de remuneração da poupança? 3 - Segundo o art.5 do Código Tributário Nacional: “Os tributos são impostos, taxas e contribuições de melhoria”. Diferencie impostos, taxas e contribuições de melhoria.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

121

4 - Leia o que o site do Planejamento do Governo diz sobre a NFSP: O resultado fiscal do Governo, também conhecido como Necessidades de Financiamento do Setor Público – NFSP, avalia o desempenho fiscal da Administração Pública em um determinado período de tempo, geralmente dentro de um exercício financeiro, ou seja, de 1º de janeiro a 31 de dezembro. Este instrumento apura o montante de recursos que o Setor Público não-financeiro necessita captar junto ao setor financeiro interno e/ou externo, além de suas receitas fiscais, para fazer face aos seus despêndios.

Dessa maneira, responda quais são as contas presentes na NFSP? Explique-as.

122 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

UNIDADE V

FINANÇAS E ORÇAMENTO: CONTROLE DOS GASTOS PÚBLICOS Professor Me. José Renato de Paula Lamberti “O menos mau dos governos é aquele que se mostra menos, que se sente menos e que se paga menos caro”. (Vigny)

Objetivos de Aprendizagem • Aprender os conceitos de controle interno e auditoria interna. • Aprender os conceitos de controle externo e auditoria externa. • Estudar a Governança Corporativa voltada à Administração Pública.

Plano de Estudo A seguir, apresentam-se os tópicos que você estudará nesta unidade:

• Controle interno • Auditoria interna • Controle externo • Auditoria externa • Leis de licitação • Lei de Responsabilidade Fiscal • Governança Corporativa

INTRODUÇÃO Conforme já comentado, com o advento da Lei da Responsabilidade Fiscal e com os novos padrões de controle e transparência dos atos dos gestores públicos, e a obrigatoriedade das demonstrações de receitas e despesas da administração pública brasileira, os conceitos de auditoria, contabilidade e controladoria ganharam força para o desenvolvimento de um Estado forte. Desse modo, Castro (2008) nos ensina que o controle interno compreende o conjunto de métodos e procedimentos adotados pela entidade, para dar segurança aos atos praticados pelo gestor e salvaguardar o patrimônio sob sua responsabilidade, conferindo fidedignidade aos dados contábeis e segurança às informações deles decorrentes. Se analisarmos a frase, de maneira mais simples, percebemos que o controle interno funciona como um mecanismo de auxílio para a gestão pública (com a geração de relatórios gerenciais, demonstrações contábeis, relatórios da auditoria) e de segurança para o cidadão. Castro (2008) também demonstra-nos as finalidades do controle interno dentro dos orgãos públicos, tais como: • Segurança do ato praticado e obtenção de informação adequada: todo gestor deve ter cautela, para que os atos praticados e sujeitos a julgamento externo estejam cobertos por controles prévios de seguros, suportados por documentos que os comprovem, dentro da legislação pertinente e com responsabilidade definida. • Promover a eficiência operacional da entidade: o estímulo à eficiência consiste em prover os meios necessários à execução das tarefas, para obter desempenho operacional satisfatório da entidade, sendo estabelecido por padrões e métodos adequados de forma racional, voltadas para o objetivo global. • Estimular a obediência e o respeito às políticas traçadas: o processo de aderência às políticas constitui-se muito mais em um fator psicológico do que em um fator objetivo, em que as pessoas são convencidas a aceitar as diretrizes fixadas e utilizarem linguajar e técnicas comuns na casa. O objetivo da obediência é assegurar os propósitos da administração,

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

125

estabelecido por meio de políticas e procedimentos que devem ser seguidos pelos servidores. • Proteger os ativos: os ativos da empresa pública devem ser resguardados de qualquer situação indesejável, sendo erros voluntários (não intencionais) ou erros intencionais. • Inibir a corrupção: no setor público, deve existir uma preocupação recorrente em se criar controles como forma de inibição da corrupção ou mesmo de apuração mais rápida de desvios, tornando mais efetiva as ações dos Tribunais, do Ministério Público ou da Polícia.

Uma pesquisa realizada pela consultoria KPMG, veiculada no jornal Zero Hora em 2005, intitulada “A fraude no Brasil”, demonstrar as principais causas de fraudes no país: Fraudes por má conduta: 7%. Supressão dos controles pelos dirigentes: 13%. Por particularidades na atividade estatal: 17%. Pela insuficiência de controle interno: 63%. Dá para entender a importância do controle interno nos órgãos públicos, não é mesmo?

Leia a frase do professor e escritor Ruy Barbosa: Não basta julgar a administração, denunciar o excesso cometido, colher a exorbitância ou prevaricação para puni-las. Circunscrita a esses limites, essa função tutelar dos dinheiros públicos será muitas vezes inútil, por omissa, tardia ou impotente. Convém levantar entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder que quotidianamente a executa um mediador independente, auxiliar de um e de outro, que, comunica com a legislatura e intervindo na administração, seja não só o vigia como a

126 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

mão forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetuação das infrações orçamentárias por um veto oportuno aos atos do executivo, que direta ou indireta, próxima ou remotamente, discrepem da linha rigorosa das leis de finanças.

AUDITORIA INTERNA NO SISTEMA PÚBLICO A auditoria interna é outra ferramenta que auxilia a tomada de decisão do gestor público. Como veremos em sua definição abaixo, ela utiliza das documentos contábeis para diagnostinar a saúde financeira da empresa. Dessa maneira, Castro (2008) nos ensina que a auditoria é uma tecnologia contábil aplicada ao sistemático exame dos registros, demonstrações e de quaisquer informes ou elementos de consideração contábil, visando apresentar opiniões, conclusões, críticas e orientações sobre situações ou fenômenos patrimoniais da riqueza aziendal, pública ou privada, quer ocorrido, quer por ocorrer ou prospectados e diagnosticado. Podemos entender que a auditoria apresenta uma atividade de assessoramento, com finalidade de garantir que os controles sejam adequados, corretamente executados e com informações transparentes. Seguindo essa linha, Castro (2008) apresenta as responsabilidade da Auditoria: • Adequação e eficácia dos controles internos. • Integridade e confiabilidade das informações e registros. • Integridade e confiabilidade dos sistemas estabelecidos para assegurar a observância das políticas, metas, planos, procedimentos, leis, normas e regulamentos e da sua efetiva utilização. • Eficiência, eficácia, economicidade, efetividade e legalidade na gestão pública.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

127

• Compatibilidade das ações e programas com os objetivos definidos nos planos de orçamentos.

Araújo e Arruda (2006) conceituam eficiência, economicidade e eficácia, conforme abaixo: Eficiência – rendimento efetivo sem desperdício desnecessário. A consecução de metas e outros objetivos constantes de programas de maneira sistemática, contribuindo para minimizar os custos operacionais, sem diminuir o nível, qualidade e oportunidade dos serviços a serem oferecidos pela entidade, projeto ou empresa pública. Economicidade – operacionalidade ao mínimo custo possível. Administração correta dos bens, boa distribuição do tempo, economia de trabalho, tempo e dinheiro etc., redução de gastos em um orçamento. Em resumo, é a administração prática e sistemática das operações de uma entidade, projeto ou empresa pública, assegurando custos operacionais mínimos ao realizar as funções que lhe são atribuídas.

FINALIDADE DA AUDITORIA INTERNA

Fonte: SHUTTERSTOCK.COM

Eficácia – considera-se eficaz a administração, plano, projeto ou entidade que, na consecução de seus objetivos, consegue os efeitos desejados, ou seja, atinge as metas a que se propõe.

Segundo Castro (2008), a finalidade da Auditoria na Administração Pública está definida no art. 74 da Constituição Federal, que é comprovar a legalidade e legitimidade dos atos e fatos

128 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

administrativos e avaliar os resultados alcançados. Como verificamos, como a auditoria apresenta um conceito de assessoramento aos gestores, as finalidades básicas são: • Avaliar o controle interno quanto à sua funcionalidade e adequação. • Assegurar que a legislação externa e as regras estabelecidas pela Administração Superior estejam sendo obedecidas. • Confirmar que as informações produzidas são corretas e foram extraídas dos sistemas oficiais da entidade. • Verificar se as metas fixadas estão sendo executadas e confirmam os resultados esperados; e • Assessorar os dirigentes para um bom relacionamento com os órgãos de controle externo. Formas de execução das auditorias no Sistema de Controle Interno Conforme Castro (2008), as auditorias serão executadas das seguintes formas: • Auditoria direta: trata-se das atividades de auditoria executadas diretamente por servidores em exercício nos órgãos e unidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal. • Auditoria indireta: trata-se das atividades de auditoria executadas com a participação de servidores não lotados nos órgãos e unidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, que desempenham atividades de auditoria em quaisquer instituições da Administração Pública Federal ou entidade privada. • Auditoria compartilhada: coordenada pelo Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, com auxílio de órgãos/instituições públicas ou privadas. • Auditoria terceirizada: executada por instituições privadas, ou seja, pelas denominadas empresas de auditoria externa.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

129

Procedimentos e técnicas de auditoria no Sistema de Controle Interno Com base no livro de Castro (2008), seguem alguns procedimentos que permitem a fundamentação de opinião do auditor: - Procedimento de auditoria é o conjunto de verificações e averiguações previstas em um programa de auditoria, que permite obter evidências ou provas suficientes e adequadas para analisar as informações necessárias à formulação e fundamentação da opinião por parte do auditor. - Técnica de Auditoria é o conjunto de processos e ferramentas operacionais de que se serve o controle para a obtenção de evidências, as quais devem ser suficientes, adequadas, relevantes e úteis para conclusão dos trabalhos. • Indagação Escrita ou Oral – uso de entrevistas e questionários junto ao pessoal da unidade/entidade auditada, para a obtenção de dados e informações. • Análise Documental – exame de processos, atos formalizados e documentos avulsos. • Conferência de Cálculos – revisão das memórias de cálculos ou a confirmação de valores por meio do cotejamento de elementos numéricos correlacionados, de modo a constatar a adequação dos cálculos apresentados. • Confirmação Externa – verificação junto a fontes externas ao auditado, da fidedignidade das informações obtidas internamente. Uma das técnicas consiste na circularização das informações com a finalidade de obter confirmações em fonte diversa da origem dos dados. • Exame dos Registros – verificação dos registros constantes de controles regulamentares, relatórios sistematizados, mapas e demonstrativos formalizados, elaborados de forma manual ou por sistemas informatizados. • Correlação das Informações Obtidas – cotejamento de informações obtidas de fontes independentes, autônomas e distintas, no interior da própria organização. Essa técnica procura a consistência mútua entre diferentes amostras de evidência. • Inspeção Física – é a verificação “in loco” de uma dada situação em que é usada para

130 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

testar a efetividade dos controles, particularmente daqueles relativos à segurança de quantidades físicas ou qualidade de bens tangíveis. A evidência é coletada sobre itens tangíveis. • Observação das Atividades e Condições – verificação das atividades que exigem a aplicação de testes flagrantes, com a finalidade de revelar erros, problemas ou deficiências que de outra forma seriam de difícil constatação. Os elementos da observação são:

a) a identificação da atividade específica a ser observada;



b) observação da sua execução;



c) comparação do comportamento observado com os padrões; e



d) avaliação e conclusão.

• Corte das Operações ou “Cut-Off” – corte interruptivo das operações ou transações para apurar, de forma seccionada, a dinâmica de um procedimento. Representa a “fotografia” do momento-chave de um processo. • Rastreamento – investigação minuciosa, com exame de documentos, setores, unidades, órgãos e procedimentos interligados, visando dar segurança à opinião do responsável pela execução do trabalho sobre o fato observado. • Teste laboratorial – aplicados nos itens/materiais, objeto de fiscalização, que procuram fornecer evidências quanto à integridade, à exatidão, ao nível, ao tipo, à qualidade e validade desses objetos; observando as diretrizes genéricas do teste laboratorial, quais sejam, objetivo, alvo, atributo ou condição a ser pesquisado, como a população será testada, tamanho e avaliação do resultado do teste. De um modo geral, é demandada a um terceiro a execução desta técnica. • Montagem de Cenários Alternativos – por essa técnica, o auditor procura prever o horizonte temporal de médio e longo prazo de uma situação presente, partindo de relacionamentos já conhecidos ou determináveis e considerando as variantes do período em exames em relação às de períodos anteriores correlatos. Trata-se da técnica utilizada quando o trabalho auditorial tem como objetivo a proposição de soluções alternativas e/ou corretivas antecipadoras.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

131

CONTROLE EXTERNO Prezado aluno, observamos que o controle externo tem a competência de verificar os gastos públicos com uma visão indireta, isto é, um controle efetuado por um órgão auxiliar, denominado Tribunal de Contas. De acordo com Meirelles (1989), o controle externo é destinado a comprovar: • a probidade dos atos da administração; • a regularidade dos gastos públicos e do emprego de bens, valores e dinheiros públicos; • a fiel execução do orçamento.

Prezado acadêmico, leia o artigo publicado por Alexandre Amorim Rocha (2002), sobre as responsabilidades do Tribunal de Contas da União. Como a organização e as atribuições do TCU servem como parâmetro para as demais cortes de contas, este estudo concentrar-se-á nesse órgão. As competências da corte de contas da União estão disciplinadas no § 2º do art. 33, no art. 71, no § 1º do art. 72, no § 2º do art. 74 e no parágrafo único do art. 161 da Constituição Federal, destacando-se: a) apreciar as contas anuais do presidente da República; b) julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos; c) realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso Nacional. Subsidiariamente, também merecem menção as seguintes competências infraconstitucionais: a) decidir sobre representação contra irregularidades em processo licitatório; b) acompanhar e fiscalizar os processos de desestatização; c) fiscalizar o cumprimento das normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal;

132 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

d) processar e julgar infrações administrativas contra as leis de finanças públicas; e) enviar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e fiscalização do Congresso Nacional informações sobre a execução físico-financeira das obras constantes dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento.

Fonte: SHUTTERSTOCK.COM

LICITAÇÕES

Para falarmos de licitação, nada melhor do que utilizarmos o próprio material do TCU (Tribunal de Contas da União), conforme abaixo:

Modalidade de licitação é a forma específica de conduzir o procedimento licitatório, a partir de critérios definidos em lei. O valor estimado para contratação é o principal fator para escolha da modalidade de licitação, exceto quando se trata de pregão, que não está limitado a valores. Além do leilão e do concurso, as demais modalidades de licitação admitidas são exclusivamente as seguintes: Concorrência: modalidade da qual podem participar quaisquer interessados que na fase de habilitação preliminar comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução do objeto da licitação.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

133

Tomada de Preços: modalidade realizada entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação. Convite: modalidade realizada entre interessados do ramo de que trata o objeto da licitação, escolhidos e convidados em número mínimo de três pela Administração. O convite é a modalidade de licitação mais simples. A Administração escolhe quem quer convidar, entre os possíveis interessados, cadastrados ou não. A divulgação deve ser feita mediante afixação de cópia do convite em quadro de avisos do órgão ou entidade, localizado em lugar de ampla divulgação. No convite é possível a participação de interessados que não tenham sido formalmente convidados, mas que sejam do ramo do objeto licitado, desde que cadastrados no órgão ou entidade licitadora ou no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF. Esses interessados devem solicitar o convite com antecedência de até 24 horas da apresentação das propostas. No Convite, para que a contratação seja possível, são necessárias pelo menos três propostas válidas, isto é, que atendam a todas as exigências do ato convocatório. Não é suficiente a obtenção de três propostas. É preciso que as três sejam válidas. Caso isso não ocorra, a Administração deve repetir o convite e convidar mais um interessado, no mínimo, enquanto existirem cadastrados não convidados nas últimas licitações, ressalvadas as hipóteses de limitação de mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, circunstâncias estas que devem ser justificadas no processo de licitação. Para alcançar o maior número possível de interessados no objeto licitado e evitar a repetição do procedimento, muitos órgãos ou entidades vêm utilizando a publicação do convite na imprensa oficial e em jornal de grande circulação, além da distribuição direta aos fornecedores do ramo. A publicação na imprensa e em jornal de grande circulação confere ao convite divulgação idêntica à da concorrência e à da tomada de preços e afasta a discricionariedade do agente público. Quando for impossível a obtenção de três propostas válidas, por limitações do mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, essas circunstâncias deverão ser devidamente motivadas e justificadas no processo, sob pena de repetição do convite. Pregão: modalidade de licitação instituída pela Lei n. 10.520, de 2002, em que a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns é feita em sessão pública. Pode ser presencial ou na forma eletrônica. § A modalidade presencial é regulamentada pelo Decreto 3.555, de 2000;§ A modalidade eletrônica é regulamentada pelo Decreto 5.450, de 2005. A utilização do pregão destina-se, exclusivamente, à contratação de bens e serviços comuns, conforme disposições contidas na legislação citada. Nessa modalidade de licitação, os licitantes apresentam suas propostas de preço por escrito e por

134 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

lances – que podem ser verbais ou na forma eletrônica – independentemente do valor estimado da contratação. Segundo a legislação vigente, os bens e serviços comuns devem ser adquiridos mediante pregão. § A inviabilidade da utilização do pregão deve ser justificada pelo dirigente ou autoridade competente. Nas contratações para aquisição de bens e serviços comuns para entes públicos ou privados, realizadas com recursos públicos da União, repassados mediante celebração de convênios ou instrumentos congêneres, ou consórcios públicos, será obrigatório o emprego da modalidade pregão, preferencialmente na forma eletrônica, conforme estabelece o art. 4º, § 1° do Decreto n. 5.504, de 2005. Bens e serviços comuns: bens e serviços comuns são produtos cuja escolha pode ser feita tão-somente com base nos preços ofertados, haja vista serem comparáveis entre si e não necessitarem de avaliação minuciosa. São encontráveis facilmente no mercado. São exemplos de bens comuns: canetas, lápis, borrachas, papéis, mesas, cadeiras, veículos, aparelhos de ar refrigerado etc. e de execução de serviços: confecção de chaves, manutenção de veículos, colocação de piso, troca de azulejos, pintura de paredes etc. O bem ou o serviço será comum quando for possível estabelecer, para efeito de julgamento das propostas, mediante especificações utilizadas no mercado, padrões de qualidade e desempenho peculiares ao objeto. São inúmeros os objetos a serem licitados que não são vistos com clareza pelo gestor com o intuito de definir se o objeto é comum ou não. O legislador procurou, por meio de lista anexada ao Decreto n. 3.555, de 2000, definir os bens ou serviços de natureza comum. No entanto, essa lista foi considerada meramente exemplificativa, em razão da impossibilidade de se listar tudo que é comum. Cabe ao gestor, na busca da proposta mais vantajosa para a Administração, decidir-se pela modalidade pregão sempre que o objeto for considerado comum. Quando a opção não recair sobre a modalidade pregão, o gestor deve justificar, de forma motivada e circunstanciada, sua decisão.

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

135

O SICAF constitui o registro cadastral do Poder Executivo Federal mantido pelos órgãos e entidades que compõem o Sistema de Serviços Gerais – SISG, nos termos do Decreto 3.722, de 9 de janeiro de 2001, alterado pelo Decreto 4.485, de 25 de novembro de 2002, e do Decreto 1.094, de 13 de março de 1994. Informações a respeito do SICAF poderão ser obtidas junto ao Departamento de Logística e Serviços Gerais do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão ou pelo site .

LEI DA RESPONSABILIDADE FISCAL A Lei da Responsabilidade Fiscal foi uma exigência do FMI (Fundo Monetário Internacional), que disseminou a ideia de boas práticas de transparência fiscal do gestor público. Conforme Oliveira (2010), graças à experiência do FMI na gestão de finanças públicas e à sua universalidade, o Fundo estimulou os países-membros a aplicarem o Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal. É uma lei nacional, não federal, isto é, deve ser utilizada por todas as entidades públicas. Surge então o termo governança corporativa na gestão pública, o qual veremos no próximo tópico.

136 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Segundo Jornal do Brasil, disponível em , em máteria publicada em 27/10/2011, todos os Estados do Brasil terão limites de dívidas ampliados, sem comprometer a lei de responsabilidade fiscal. A ampliação em R$ 15,7 bilhões do limite de endividamento de dez estados não comprometerá as metas fiscais e reforçarão a capacidade de investimento dos governos estaduais em meio ao agravamento da crise econômica mundial, disse hoje (27) o ministro da Fazenda, Guido Mantega. Ele anunciou que, nas próximas semanas, o benefício será estendido às demais unidades da Federação. Segundo o ministro, até o fim do ano, todos os estados e o Distrito Federal terão o limite de endividamento aumentado. Ele, no entanto, não especificou o montante do valor adicional a ser liberado. O ministro explicou que a medida não interferirá nas metas de superávit primário (economia de recursos para pagar os juros da dívida pública) porque o governo federal não está repassando dinheiro para os estados. “Na verdade, estamos dando apenas mais espaço para os estados pegarem empréstimos e financiar determinados projetos”, declarou. Mantega negou que as negociações tenham envolvido a mudança do indexador da dívida dos estados, um dos pontos em discussão na nova proposta de reforma tributária, e a autorização para governos estaduais emitirem títulos. O Rio de Janeiro tenta conseguir uma autorização para lançar papéis estaduais a fim de captar recursos para os Jogos Olímpicos de 2016. “Nenhum ponto da Lei de Responsabilidade Fiscal foi alterado”, disse o ministro. Ele acrescentou que os estados que tiveram os recursos liberados se submeteram a um programa de ajuste fiscal e tiveram as contas examinadas por uma missão do Tesouro Nacional. Os financiamentos, ressaltou Mantega, podem ser concedidos tanto pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e organismos internacionais, como o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento e a Confederação Andina de Fomento. O ajuste dos limites de endividamento, ressaltou Mantega, é feito uma vez por ano. As unidades da Federação promovem um ajuste das contas públicas para os parâmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e, em troca, podem tomar crédito. “De 2007 a 2010, liberamos mais de R$ 40 bilhões de crédito nessa modalidade”, destacou o ministro. Segundo o ministro, a principal vantagem desse programa é a recuperação da capacidade de in-

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

137

vestimento dos governos estaduais sem o comprometimento das metas fiscais. Para Mantega, esse programa ajuda a manter os investimentos públicos num momento de desaceleração da economia mundial.

Fonte: PHOTOS.COM

GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO

Para fechar esse livro, vamos falar de um assunto importante e recente: Governança. Governança Corporativa, definida pelo orgão IBGC (Instituto Brasileiro de Governança Corporativa), é o sistema pelo qual as sociedades são dirigidas e monitoradas, envolvendo o relacionamento entre acionistas/cotistas, conselho de administração, diretoria, auditoria e conselho fiscal. As boas práticas de governança corporativa têm a finalidade de aumentar o valor da sociedade, melhorar o desempenho das empresas públicas, facilitar o acesso ao capital a custos mais baixos, contribuir para sua perenidade, princípios, transparência, equidade, prestação de contas, responsabilidade corporativa, conselho fiscal. Dessa maneira, embora o termo tenha sido criado para as relações nas empresas particulares, suas técnicas devem ser utilizadas na gestão pública.

138 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Fonte: International Federation of Accountants Governança de posse

Múltiplos proprietários e múltiplas agências e constituintes

Governança estrutural

Conselhos demasiado cansados

Governança estratégica

Planos corporativos e de negócios

Governança da performance

Gestão de risco organizacional, individual, financeira e legal

Governança de concordância

Conformidade, diligência, risco de gestão financeira e legal

Governança da tomada de decisão

Relacionamento interno e externo, gestão e comunicação

Governança da responsabilidade

Proprietários e acionistas bem como stakeholders

Realce do valor-capital

Sustentabilidade a longo prazo do capital corporativo, ênfase no capital financeiro, ambiental e social

Fonte: Marques, 2007

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

139

Marques (2007) defende que nas entidades públicas a aplicação prática da governança corporativa envolve os seguintes aspectos: • Separação dos papéis do Presidente da República e dos Ministros. • Um conselho que tenha a maioria de diretores não executivos. • Criação de um comitê de auditoria com membros não executivos. • Proteção da independência dos auditores externos. • Manutenção de padrões de relatórios financeiros. • Adoção de códigos de ética da organização. • Instruções para conduta dos diretores que particularmente prevejam a inexistência de conflitos e divulguem os benefícios. • Identificação do risco e gestão do risco.

Site do IBGC: .

CONSIDERAÇÕES FINAIS Vimos, nesta última unidade, a importância do orçamento e finanças públicas para o controle da gestão governamental, interno e externo. Com o intuito de deixar esse material o mais completo possível, tratamos também, das leis de licitação, com um texto do próprio Tribunal de Contas da União.

140 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

Por fim, finalizamos o livro com a Governança Corporativa. Quero compartilhar uma frase da pesquisadora Maria Marques (2007, p.12) para fechar com chave de ouro: Os cidadãos esperam uma boa governança corporativa das suas autoridades governamentais e, por isso, a sociedade reclama cada vez mais que as autoridades governamentais prestem contas. O governo é não só responsável perante o Parlamento como também perante outras partes, nomeadamente a sociedade. Esta situação é causada por todas as vertentes do progresso da sociedade, tais como o incremento no nível de educação das pessoas, acompanhado por um aumento na emancipação, dos progressos verificados no campo das tecnologias da informação, e a influência dos meios de comunicação.

ATIVIDADE DE AUTOESTUDO 1- Leia a matéria sobre Licitação, disponível em .

Acesso

em: 19 dez. 2011.

A Eletronuclear prorrogou até o dia 21 de novembro o prazo de pré-qualificação das empresas interessadas em participar da licitação da montagem eletromecânica da Usina Nuclear Angra 3, cujo orçamento é estimado em R$ 1,93 bilhão. De acordo com o superintendente de Gerenciamento e de Empreendimento da Eletronuclear, Luiz Manuel Messias, o prazo, que terminaria ontem (31), foi adiado porque as empresas alegaram precisar de mais tempo para reunir a documentação requerida no edital de pré-qualificação. “O edital contempla a visita ao canteiro para conhecer as condições in loco, como também a visita aos nossos escritórios. Dentro desse processo, surgiram muitas perguntas de esclarecimento e o pedido de prorrogação do prazo por duas empresas. Como é de nosso interesse que haja o maior número de empresas, sem prejuízos maiores ao processo, adiamos em 20 dias a entrega das propostas para que essas empresas tenham tempo de preparar suas documentações, após suas perguntas terem sido respondidas”, ele destacou. Messias informou que 47 empresas solicitaram o edital para participar da licitação, mas, até o momento, 23 fizeram visitas aos canteiros e aos escritórios da Eletronuclear. Os concorrentes podem participar da licitação de forma isolada ou em consórcio formado por até quatro empresas. Inicialmente, serão verificadas a habilitação jurídica, a regularidade fiscal, a qualificação econômico-financeira e a qualificação técnica. FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

141

As empresas que forem aprovadas na primeira etapa terão analisadas suas linhas metodológicas para a execução dos serviços. Após esse período de pré-qualificação, estimado em quatro meses, haverá uma segunda fase, na qual as empresas consideradas pré-qualificadas serão convidadas a apresentar suas propostas de preços. O processo de contratação deve durar oito meses e a previsão é que as empresas vencedoras comecem as obras até maio de 2012. A Usina Nuclear Angra 3 deve começar a gerar energia até o início de 2016.

AGORA, RESPONDA À QUESTÃO: Quais são os tipos de licitações permitidas pela lei Brasileira? Explique-as. 2 - Com base no IBGC (Instituto Brasileiro de Governança Corporativa), governança corporativa é o sistema pelo qual as sociedades são dirigidas e monitoradas, envolvendo o relacionamento entre acionistas/cotistas, conselho de administração, diretoria, auditoria e conselho fiscal. RESPONDA: a) Quais são os procedimentos elencados pela pesquisadora Marques (2007) para se efetivar as Boas Práticas de Governança Corporativa? b) Você considera o controle interno e externo ferramentas que garantem a transparência dos gastos públicos? Se sim, justifique a sua resposta.

142 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

CONCLUSÃO Prezado aluno, que grande prazer foi elaborar este livro de Finanças e Orçamento Público para você. Espero que tenha gostado e aprendido muito. O conhecimento é o que basta. O que estudamos nesta obra reflete em muito nas nossas vidas, afinal, é nosso dinheiro que o governo arrecada. Este deve voltar em benefícios para toda a sociedade. Evidente que temos problemas, ainda, na gestão pública, principalmente, no que tange à ineficiência de controle interno e fraudes. Mas a têndencia é a minimização desses atos ilícitos, graças, exclusivamente, ao conhecimento A população estuda mais e escolherá candidatos que cumpram a Lei de Responsabilidade Fiscal, que trabalhe com base nas boas práticas de Governança Corporativa, principalmente, a transparência dos gastos públicos. Conhecer sobre Orçamento e Finanças públicas torna-nos cidadãos responsáveis por cobrar os governantes a trabalhar com o dinheiro público para o bem-estar dos cidadãos. Sendo assim, convido-os a compartilhar o conhecimento apreendido em sala de aula. E as eventuais dúvidas, por favor, conte sempre comigo. Um grande abraço, José Renato Lamberti

FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

143

REFERÊNCIAS ARAÚJO, Inaldo da Paixão Santos; ARRUDA, Daniel Gomes. Contabilidade Pública: da Teoria à Prática. São Paulo: Saraiva, 2006. AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. 36. ed. São Paulo: Globo, 1996. BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 14. ed. rev. atual. por Flávio Bauer Novelli. Rio de Janeiro: Forense, 1996. BANCO CENTRAL DO BRASIL. Disponível em: . Acesso em: 15 set. 2011. BARBOSA, R. Exposição de Motivos do Decreto no 966-A, de 7 de novembro de 1890. BARROS, Luiz Celso de. Responsabilidade Fiscal e Criminal. São Paulo: EDIPRO, 2001. BAUMAN, Zygmunt. Diálogos com Zygmunt Bauman. Disponível em: . Acesso em: 15 set. 2011. BRITO, O.S. Mercado financeiro: estruturas, produtos, serviços, riscos e controle gerencial. São Paulo: Saraiva, 2005. CAMPOS, Diogo Leite de. A Jurisdicização dos Impostos: Garantias de Terceira Geração. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva. O Tributo. Reflexão Multidisciplinar sobre a sua natureza. São Paulo: Editora Forense, 2007. CASTRO, D. P. de. Auditoria e controle interno na administração pública. São Paulo: Atlas, 2008. CASTRO, Domingos Poubel de; GARCIA, Leice Maria. Contabilidade pública no Governo Federal: guia para reformulação do ensino e implantação da lógica do SIAFI nos governos municipais e estaduais com utilização do excel. São Paulo: Atlas, 2004. CONTI, J. M. Orçamentos Públicos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. FABRETTI, Láudio Camargo; FABRETTI, Dilene Ramos. Direito Tributário: para os Cursos de Administração e Ciências Contábeis. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2007.

144 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

GIAMBIAGI, Fábio; ALÉM, Cláudia. Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil. Rio de Janeiro: Ed Campus, 1999.  HARADA, K. Direito financeiro e tributário. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2007. HORVATH, Regis Fernandes de Oliveira Estevão. Manual de Direito Financeiro. 3. ed. São Paulo: Editora RT, 1999. IBGE. Disponível em: . Acesso em: 20 set. 2011. Índice Brasileiro de Governança Corporativa. Disponível em: . Acesso em: 19 set. 2011. JALORETTO, C. Necessidades de financiamento do setor público: metodologia de apuração. 1996. Mimeografado. KOHAMA, Hélio. Contabilidade Pública. 2. ed. São Paulo: Atlas, 1989. MARION, J. C. Contabilidade Básica. 7. ed. São Paulo: Ed. Atlas, 2010. MARQUES, M. C. C. Aplicação dos princípios da governança corporativa ao setor público. Rev. adm. contemp., vol.11, n. 2. Curitiba. Apr./June 2007. MARTINS, Eliseu. Contabilidade de Custos. São Paulo: Atlas, 2010. MARTNER, Gonzalo. A técnica do orçamento por programas e atividades. FGV, 1972. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 24. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1999. NERI, J. S. Supremo Tribunal Federal. 1991. OLIVEIRA, D. P. R. Planejamento estratégico. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2010. OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 3. ed. rev. a atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. PEREZ JÚNIOR, José Hernandez; OLIVEIRA, Luís Martins de. Gestão Estratégica de Custos. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2001. FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância

145

PIRES, J.; MOTTA, W. A evolução histórica do orçamento público e sua importância para a sociedade. Enfoque: Reflexão Contábil, Brasil, 25 ago. 2008. Disponível em: . Acesso em: 30 ago. 2011. SÁ, Antônio Lopes de. Perícia contábil. São Paulo: Atlas, 1997. SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. SLOMSKI, Valmor. Controladoria e governança na gestão pública. São Paulo: Atlas, 2007. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Disponível em: . Acesso em: 27 out. 2011. VIEIRA, Laércio Mendes. O Processo Orçamentário Brasileiro e o Modelo Principal – Agente: Uma análise Política Positiva. Dissertação apresentada ao Departamento de Economia da Universidade de Brasília, como parte dos requisitos para obtenção do grau de Mestre em Economia do Setor Público. Brasília, fevereiro/2001.

146 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO | Educação a Distância